國有企業(yè)開展政策決策落實跟蹤審計的探索

王騰 中國鐵路上海局集團有限公司審計部

引言

進入21世紀以來，我國經(jīng)濟韌性強勁，但仍然受到局部短期各種不利因素制約，特別是2020年以來暴發(fā)的新冠肺炎疫情，對我國經(jīng)濟運行造成較大影響；某大型國有企業(yè)（以下簡稱H集團公司）也因行業(yè)特點受較大沖擊，為緩解經(jīng)營壓力，最大限度化解經(jīng)營風(fēng)險，H集團公司不等不靠，積極面對困難，及時對集團公司生產(chǎn)經(jīng)營布局進行調(diào)整，作出保經(jīng)營穩(wěn)增長政策決策部署；為實現(xiàn)H集團公司上述決策部署落到實處，審計部門也將保經(jīng)營穩(wěn)增長政策的貫徹落實情況跟蹤審計放在更加重要的位置。政策落實是個動態(tài)的過程，跟蹤審計是對政策落實效果進行跟蹤檢查監(jiān)督，目標是通過揭示落實過程中存在的問題，總結(jié)經(jīng)驗和做法，推動決策部署和政策落實到位，保證國家政令暢通，促進國民經(jīng)濟健康穩(wěn)定發(fā)展。

H集團公司在國民經(jīng)濟中占有重要地位，執(zhí)行國家重大發(fā)展戰(zhàn)略決策部署，H集團公司開展政策跟蹤審計，即是貫徹落實國家重大政策措施落地、確保執(zhí)行進度和實際效果，又是防范化解重大風(fēng)險，充分發(fā)揮內(nèi)部審計對重大決策部署落實的監(jiān)督和促進，也是企業(yè)經(jīng)營管理的需要。國有企業(yè)是我們黨執(zhí)政興國的重要支柱和依靠力量；國有企業(yè)在國民經(jīng)濟中起著十分重要的作用，黨和國家對國有企業(yè)寄予深切厚望，現(xiàn)階段國有企業(yè)在我國經(jīng)濟現(xiàn)代化建設(shè)中仍處于重要地位。作為審計部門，必然要發(fā)揮好國有企業(yè)政策貫徹落實的跟蹤審計職能，保障國有企業(yè)政策決策落實落地，促進國民經(jīng)濟健康發(fā)展。

不久前H集團公司下發(fā)的關(guān)于進一步加強審計工作的意見，明確指出內(nèi)部審計要發(fā)揮促進重大政策落實的保障作用，跟進政策執(zhí)行情況，反映政策執(zhí)行中存在的問題，提出改進建議，促進政策落實到位。2022年初召開的H集團公司內(nèi)部審計工作年度會議上，明確內(nèi)部審計工作重點要聚焦首要職責，深入開展重大政策和政策部署落實跟蹤審計等。為深入貫徹H集團公司對審計工作的要求，審計部開展相關(guān)理論研究和實務(wù)探索，并在探索、思考和實踐的基礎(chǔ)上，結(jié)合H集團公司實際，提出了系統(tǒng)性的工作思路、審計目標和具體審計內(nèi)容，為H集團公司常態(tài)化開展重大政策事項落實跟蹤審計（以下簡稱政策跟蹤審計）摸索經(jīng)驗，找出順暢的道路。

一、開展政策跟蹤審計的必要性

2018年下發(fā)《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》，提出內(nèi)部審計機構(gòu)要對本單位及所屬單位的發(fā)展規(guī)劃、戰(zhàn)略政策、重大措施及年度業(yè)務(wù)計劃執(zhí)行情況進行審計。

2019年11月，審計署下發(fā)《國家重大政策措施落實情況跟蹤審計實施辦法（試行）》，明確提出審計對象包括國有企業(yè)，各級審計機關(guān)在開展企業(yè)等審計項目時，應(yīng)當關(guān)注黨和國家重大政策措施落實情況。

2021年下發(fā)的《“十四五”國家審計工作發(fā)展規(guī)劃》，提出對國有企業(yè)的審計包括政策貫徹落實審計。

2022年新修訂的審計法將國家重大經(jīng)濟社會政策措施貫徹落實情況納入了審計范圍。

二、政策跟蹤審計實務(wù)研究

現(xiàn)階段，國有企業(yè)開展內(nèi)部政策決策跟蹤審計，仍處于探索階段，相關(guān)管理辦法和實施細則仍略顯欠缺。H集團公司作為國有大型企業(yè)，是國家政策實施平臺，執(zhí)行國家發(fā)展戰(zhàn)略；借鑒參考審計署下發(fā)的國家政策跟蹤審計試行辦法，結(jié)合大型國有企業(yè)特點，根據(jù)生產(chǎn)經(jīng)營實際，嘗試探索適合H集團公司內(nèi)部開展政策跟蹤審計方法。

（一）政策跟蹤審計的主要內(nèi)容

H集團公司政策跟蹤審計，圍繞黨和國家政策、圍繞企業(yè)發(fā)展決策展開。政策跟蹤審計內(nèi)容包括：

（1）揭示落實過程中存在的問題。政策落實過程中不作為、亂作為、假作為等敷衍問題，重大項目規(guī)劃、立項、審批、建設(shè)、竣工驗收、運營等各環(huán)節(jié)任務(wù)分解和落實情況，重點資金保障情況。同時還應(yīng)當注重反映相關(guān)政策措施落實過程中的體制機制障礙，包括與其他正在執(zhí)行的制度法規(guī)的不銜接、不配套問題。

（2）總結(jié)經(jīng)驗?？偨Y(jié)政策貫徹、部署、落實過程中的優(yōu)秀經(jīng)驗。

（3）分析研究落實政策的建議。注意收集被檢查單位意見建議。

（4）對落實情況作出總體評價。相關(guān)部門、單位執(zhí)行制定具體落實措施、進行任務(wù)分解、推動工作進展和完善制度保障等情況。

（5）嚴格整改落實。針對發(fā)現(xiàn)的問題，分析原因，落實責任，督促有關(guān)單位加強整改、嚴格責任追究。

（二）政策跟蹤審計的程序

政策跟蹤審計程序與常規(guī)的經(jīng)營業(yè)績基本一樣，主要有立項、審前調(diào)查、方案編制、組織現(xiàn)場實施取證形成審計報告、審計報告復(fù)核審理、審計結(jié)果處理等環(huán)節(jié)。

首先，成立審計組，組織人員培訓(xùn)。審計組成員就相關(guān)重大政策出臺的背景、目的、工作進度、節(jié)點要求、考核標準等進行學(xué)習(xí)，了解相關(guān)重大政策的要求、領(lǐng)會意圖、理解精神、明確重點，吃透政策跟蹤審計的內(nèi)容、目標。其次，做好審前充分調(diào)查，完善實施方案。審計前，詳細了解被審計單位落實跟蹤審計事項的研究、安排、部署情況，包括任務(wù)的分解、責任部門涉及的內(nèi)容、環(huán)節(jié)等事項，詳細編制跟蹤審計事項的審計實施方案。再次，組織現(xiàn)場實施，形成審計報告。按照審計實施開展現(xiàn)場審計；具體事項要求分期實施的，分別形成分期報告和項目總結(jié)報告，在規(guī)定期限內(nèi)報送。審計過程中發(fā)現(xiàn)的重大問題及時進行專題報告。經(jīng)逐級復(fù)核審理，下達審計決定、出具審計建議書等。最后，狠抓審計問題整改、責任追究，強化政策落實的嚴肅性。

（三）政策跟蹤審計方法

政策跟蹤審計具有審計內(nèi)容多、時效強、時間久等特點，因此審計方法也有別于常規(guī)審計項目，除了常規(guī)審計方法外，更要創(chuàng)新組織方式和靈活組合地運用網(wǎng)上查詢、文件篩選、問卷調(diào)查、訪談座談、現(xiàn)場查看、關(guān)聯(lián)分析、延伸調(diào)查等審計方法。如：綜合采用順查、逆查法對被審計單位公司法人治理事項和“三重一大”政策事項等重要決策部署事項進行跟蹤審計，檢查其對審計事項的研究、安排部署等情況。

三、H集團公司開展政策跟蹤審計現(xiàn)狀

H集團公司審計部門積極貫徹落實黨、國家和H集團公司對企業(yè)經(jīng)營管理重大政策事項進行審計監(jiān)督的要求，嘗試開展了一些政策事項落實情況的跟蹤審計，如職工保障性住房建設(shè)資金專項審計、土地房屋經(jīng)營開發(fā)專項審計、節(jié)支降耗措施落實情況跟蹤的審計等項目。圍繞重大政策部署的組織安排、過程推進、配套環(huán)境等情況，按照審計的重點內(nèi)容逐條進行檢查、核實，了解重大政策事項背景及運行過程的落實情況和落實效果，作出客觀的分析評價，提出存在的問題和風(fēng)險，促進政策事項和相關(guān)制度落實?？傮w而言，H集團公司目前開展的政策跟蹤審計，表現(xiàn)為：

第一，審計范圍不斷拓寬。從最初的建設(shè)項目跟蹤審計拓展到重點資金跟蹤審計，再到對重大政策項目執(zhí)行情況進行跟蹤審計，跟蹤審計的范圍不斷拓展。

第二，審計程序逐步完善。針對政策跟蹤審計在實踐中遇到的問題，及時總結(jié)經(jīng)驗，不斷完善審計方法和程序。

第三，審計結(jié)果初見成效。通過近年來實施的政策跟蹤審計，提高了企業(yè)經(jīng)濟效益，完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，并通過嚴格審計問題整改追責，促進了企業(yè)政令暢通，促使政策決策部署落到實處；通過跟蹤審計方式，能夠及時發(fā)現(xiàn)問題并督促整改，可以將問題消滅在萌芽狀態(tài)，促進重大政策事項落實到位。

四、開展政策跟蹤審計面臨的挑戰(zhàn)

政策跟蹤審計起步較晚，普遍存在審計人員思想認識不到位、法律法規(guī)依據(jù)、審計實施細則和審計操作指引尚不足、審計項目進行統(tǒng)籌實施經(jīng)驗欠缺、審計成果提煉總結(jié)不夠等方面的問題。

難點一：審計項目重點難以把握。因?qū)徲嫴块T參與H集團公司制定重大經(jīng)營政策決策事項不足，致使對H集團公司實施的重大政策事項的背景、目的、要求及組織情況理解不充分。政策跟蹤審計側(cè)重于對重大政策事項執(zhí)行過程和結(jié)果進行監(jiān)督和評價，還由于審計人員對政策事項相關(guān)業(yè)務(wù)、政策不夠熟悉，短時間內(nèi)難以把握審計重點內(nèi)容，基本上是以“摸著石頭過河”的方式開展審計，實施過程缺乏針對性和實效性，從而導(dǎo)致審計項目成效不夠明顯，未能充分發(fā)揮出其應(yīng)有作用。

難點二：對同級職能部門實施審計難。重大政策事項不僅需要所屬單位具體落實，還需要H集團公司各職能部門組織協(xié)調(diào)推進。政策跟蹤審計的范圍不可避免地涉及H集團公司各職能部門，而在H集團公司組織架構(gòu)中，審計部門也是職能部門之一，對同級職能部門進行審計查證仍存在不暢，難以全面掌握重大政策事項的貫徹執(zhí)行情況，影響原因分析深度。

難點三：隊伍知識結(jié)構(gòu)單一，審計風(fēng)險控制難。全過程政策跟蹤審計范圍涉及項目可行性研究、方案設(shè)計、質(zhì)量、效益等方方面面，而目前審計人員主要是較多熟悉經(jīng)濟業(yè)務(wù)，對企業(yè)經(jīng)營管理、法律業(yè)務(wù)、計算機技術(shù)、工程管理等，工作經(jīng)驗和專業(yè)知識積累不夠，人員結(jié)構(gòu)單一，專業(yè)能力與跟蹤審計實際需求不匹配，不能滿足政策跟蹤審計要求。若審計人員獲取證據(jù)不充分、審計程序和方法不恰當，進而發(fā)表與實際不相符的審計結(jié)論，導(dǎo)致審計風(fēng)險程度顯著增加。

難點四：審計信息收集分析難。H集團公司重大政策事項涉及面廣，專業(yè)管理職能部門和執(zhí)行單位多，重大政策事項推行和落實的信息數(shù)據(jù)分布在多個專業(yè)職能部門和執(zhí)行單位，有時數(shù)據(jù)之間又缺少必要的關(guān)聯(lián)關(guān)系。跟蹤審計開展過程中，存在與多個職能部門和下屬單位等執(zhí)行單位溝通難、收集數(shù)據(jù)難，而且收集的信息數(shù)據(jù)不統(tǒng)一，數(shù)據(jù)篩選提煉分析、相互驗證難。另外，由于跟蹤審計的審計對象多、動態(tài)性強，審計事項后續(xù)變化、完善整改等信息反饋也時常存在滯后現(xiàn)象。

難點五：審計介入時機難以把握，審計項目質(zhì)量難以控制。政策跟蹤審計為事中審計，本質(zhì)特點是審計時效性，需要及時發(fā)現(xiàn)政策落實不力、部門協(xié)調(diào)不暢、制度不配套等問題，促進政策落實和完善。跟蹤審計介入時間早，問題還沒有顯現(xiàn)，介入遲，成為事后審計，體現(xiàn)不出跟蹤審計時效性特點，跟蹤審計介入時機難以把握。而且對于政策跟蹤審計項目審什么、如何審，審計人員沒有經(jīng)驗和匹配的操作規(guī)范做指引，往往心中沒底，現(xiàn)場審計效率低，審計項目質(zhì)量難以控制。

難點六：審計評價難。目前，H集團公司政策跟蹤審計剛剛起步，尚未建立這方面審計評價體系，加上重大政策項目內(nèi)容廣泛、落實有周期性，而且不同地域同一重大政策項目落實情況各不相同，特別是類似重大投資項目在建成初期，因市場、技術(shù)培育需要等因素，落實效果一時難以體現(xiàn)。因此審計人員難以準確衡量重大政策項目落實的經(jīng)濟性、效率性和效果性，影響審計結(jié)論的可信度。

五、開展政策跟蹤審計的對策和措施

第一，要進一步提高內(nèi)部審計獨立性。首先，提高內(nèi)部審計組織地位，設(shè)想在H集團公司董事會下設(shè)審計機構(gòu)，獨立于管理職能部門，可以解決涉及同級審計難的問題；其次，賦予審計部門會議列席權(quán)，并要求審計部門對H集團公司經(jīng)營管理重大事項的政策形式、政策程序進行檢查和評價，如董事會、總經(jīng)理辦公會的重大決策是否履行黨委會先行研究討論前置程序。參加H集團公司領(lǐng)導(dǎo)層討論有關(guān)重大經(jīng)營戰(zhàn)略和執(zhí)行情況的會議，這對審計部門更好地理解業(yè)務(wù)及如何制定戰(zhàn)略和政策至關(guān)重要，便于跟蹤審計過程始終抓住重點，能及時提出審計建議供領(lǐng)導(dǎo)層決策參考。

第二，加強審計隊伍建設(shè)，引進培養(yǎng)專業(yè)人才。政策跟蹤跨時長，不同階段的任務(wù)要求不同。不同政策的審計目標、重點和風(fēng)險也各異。提升審計人員的專業(yè)素質(zhì)，既要掌握審計基本理論和過程，也要充分領(lǐng)悟政策的核心思想和落實方法，時刻關(guān)注政策動態(tài)。尤其是一線審計人員，應(yīng)梳理清楚政策出臺的背景和發(fā)展演變，提升政策理論水平，突破財務(wù)專業(yè)的慣性思維；了解被審計單位落實政策措施的具體背景和過程，能夠換位思考，與被審計單位進行溝通。

第三，建立信息共享平臺，更新審計技術(shù)。隨著政策跟蹤審計的開展，審計內(nèi)容愈加復(fù)雜，審計對象越發(fā)廣泛，傳統(tǒng)的審計方法難以滿足要求。大數(shù)據(jù)、信息化在政策跟蹤審計中的提質(zhì)增效作用不斷凸顯。在H集團公司層面，設(shè)想構(gòu)建統(tǒng)一的信息化數(shù)據(jù)平臺，便于審計人員各類審計任務(wù)需要，可以快速采集數(shù)據(jù)信息，提高審計效率。

第四，要改變審計切入角度，把握審計介入時機，提高審計項目質(zhì)量。審計人員改變審計切入角度，從合規(guī)性角度轉(zhuǎn)向重大政策事項執(zhí)行、規(guī)章制度銜接、項目推進等角度，關(guān)注執(zhí)行不力、落實效果不理想等問題，深入剖析原因，是人為不作為造成的還是規(guī)章制度配套不及時等因素造成的。充分反映政策落實效果，提高審計項目質(zhì)量。

第五，要進一步完善相關(guān)制度建設(shè)。要盡快建立健全重大政策事項跟蹤審計制度、實施辦法等，明確適合跟蹤審計的程序和審計方法，確保審計進行的精準到位，能夠及時有效地對重大政策的落實保駕護航。

第六，要逐步建立政策跟蹤審計評價體系。借鑒國家政策落實跟蹤審計的評價體系，從審計項目合規(guī)合法性和運營績效兩個方面逐步建立同向發(fā)力的內(nèi)部審計評價標準體系。對類似重大投資項目落實效果評價時結(jié)合周期性特點，必要時突破正常的審計周期，在相對固定范圍內(nèi)持續(xù)形成審計結(jié)果。

結(jié)語

國有企業(yè)開展政策跟蹤審計，完善國有資產(chǎn)管理體制，強化企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督，深入貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于加快建立健全國有企業(yè)、國有資本審計監(jiān)督體系和制度的工作部署，促進中央企業(yè)落實黨和國家方針政策以及國有資產(chǎn)監(jiān)管各項政策制度。也是深化企業(yè)改革，服務(wù)企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，提升公司治理水平和風(fēng)險防范能力，助力國有企業(yè)加快實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級、高質(zhì)量發(fā)展和做強做優(yōu)做大。