基層財政預(yù)算績效管理工作現(xiàn)狀及對策研究

周凌麗 景德鎮(zhèn)市財政資金運行中心

引言

在新的發(fā)展環(huán)境下，國家轉(zhuǎn)變了經(jīng)濟發(fā)展方式，逐步由高速增長向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變，再加上一系列減稅降費政策的深入推進，導(dǎo)致積極的財政政策和財政收入增長乏力之間的矛盾愈加明顯，因此需要提升基層財政預(yù)算績效管理工作的效率和水平，充分發(fā)揮其對我國社會經(jīng)濟發(fā)展方向的調(diào)節(jié)和保障作用?，F(xiàn)階段，在日益復(fù)雜多變的經(jīng)濟環(huán)境下，需要對基層財政預(yù)算績效管理工作予以高度重視，全面加強審計監(jiān)督力度，消除預(yù)算績效管理和監(jiān)督盲區(qū)，如此才能更加深入貫徹執(zhí)行黨中央關(guān)于基層財政資金管理的相關(guān)政策和辦法，以此來有效揭露在預(yù)算管理過程中的風(fēng)險和隱患，充分發(fā)揮基層財政在民生領(lǐng)域的突出作用。所以需要對基層財政預(yù)算績效管理中存在的問題予以全面分析，積極采取有效措施加以妥善解決，只有如此才能有效改善基層財政預(yù)算績效管理工作現(xiàn)狀，充分發(fā)揮預(yù)算的指導(dǎo)功能，更好地推動我國經(jīng)濟社會的建設(shè)和發(fā)展。

一、基層財政預(yù)算績效管理過程中的問題分析

在新的發(fā)展環(huán)境下，基層財政預(yù)算績效管理工作也存在著愈加復(fù)雜、多變的特點，因此需要對此予以高度重視，對其存在的問題予以全面分析，主要有以下幾個方面的表現(xiàn)：

（一）缺乏科學(xué)合理的機構(gòu)設(shè)置和先進的人才隊伍建設(shè)

在我國各級政府單位中，特別是在基層比如縣級層面上，在預(yù)算績效管理方面機構(gòu)設(shè)置比較晚，再加上基層財政部門受到機構(gòu)改革以及人員編制等相關(guān)限制，難以深入有效地開展預(yù)算績效管理工作，其主要原因便在于缺乏科學(xué)、合理的機構(gòu)設(shè)置以及先進的人才隊伍建設(shè)，其人員編制有限，機構(gòu)不夠完善，導(dǎo)致一些預(yù)算績效管理工作甚至由其他科室代管，并且其工作的積極性和主動性不強，難以保持工作的連續(xù)性和有效的拓展性。再加上預(yù)算績效管理工作本身就具有一定的專業(yè)性和復(fù)雜性，所以一些基層財政部門相關(guān)預(yù)算人員的能力和水平還難以切實滿足預(yù)算績效管理工作開展的實際需要，其專業(yè)技能與綜合素質(zhì)有待提升，導(dǎo)致在新的社會經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境下，影響了基層財政預(yù)算績效管理工作的實際效率和水平。

（二）缺乏對預(yù)算績效管理工作的全面認識

盡管隨著我國經(jīng)濟和社會的快速發(fā)展，一些企事業(yè)單位已經(jīng)對預(yù)算管理有了初步認識，但是一些基層財政部門并沒有對預(yù)算績效管理有比較清晰和全面的認知，導(dǎo)致其難以有效落實相關(guān)工作安排。在長期的發(fā)展過程中，逐漸形成了重視安排忽略監(jiān)督、沒有對管理予以足夠重視等一系列思想現(xiàn)狀，并且根深蒂固，難以在短時間內(nèi)被徹底改變。同時也沒有對產(chǎn)出以及結(jié)果等績效管理理念形成深刻認識，導(dǎo)致其績效管理工作難以有效推進，甚至在一些基層單位看來，在日常的運營和業(yè)務(wù)開展過程中，資金使用只需要符合相關(guān)法律和規(guī)范即可，因此并沒有高度重視財政資金具體的使用績效和結(jié)果。也正是由于一些基層財政部門缺乏對財政預(yù)算績效管理工作的高度重視，并且主動性和積極性不強，沒有將其變成一項常態(tài)化的工作加以有效推進，才導(dǎo)致相關(guān)工作要求和措施難以有效落到實處。

（三）缺乏完善的預(yù)算績效管理模式

在基層財政預(yù)算績效管理過程中，現(xiàn)階段我國對其管理模式依然是處在探索階段。在預(yù)算編制過程中，績效目標并不明確，并且在具體的落地執(zhí)行過程中對其缺乏有效的監(jiān)督和管控，對績效評價結(jié)果缺乏靈活高效的運用，也沒有在具體的績效管理過程中指出問題，也缺乏對其有效的問責(zé)與監(jiān)督。正是由于缺乏健全和完善的預(yù)算績效管理模式，導(dǎo)致現(xiàn)階段不少基層財政部門在此管理過程中依然是摸著石頭過河，特別是在縣級層面上依舊處在探索和起步的階段，導(dǎo)致預(yù)算績效管理工作進展比較緩慢，而且也難以取得預(yù)期效果，不僅耗費了不少時間和精力，還難以在真正意義上推動預(yù)算績效管理工作的有效開展。

（四）沒有形成良好的預(yù)算績效管理基礎(chǔ)

現(xiàn)階段，在一些基層財政部門開展預(yù)算績效管理工作過程中，缺乏健全和完善的績效評價指標體系，并且評價指標的設(shè)定缺乏科學(xué)性與合理性。另外，在具體開展預(yù)算績效評價的過程中，評價方法缺乏靈活性與多樣性，目前依舊較為單一。通常情況下，所選取的方式是橫向比較法、預(yù)定目標以及和實施效果比較等辦法，再加上其他的一些方法，比如因素分析法、專家評議和問卷調(diào)查法等，但是并沒有對上述辦法加以全面的掌握與靈活的應(yīng)用，其在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的收集、整理和分析方面依然有待強化，導(dǎo)致難以實現(xiàn)預(yù)期的效果。

（五）缺乏相關(guān)領(lǐng)域配套設(shè)施的建立和完善

一方面是基層財政部門的管理責(zé)任制度并沒有有效建立起來，現(xiàn)階段依然有不少預(yù)算主管部門在開展具體的預(yù)算管理工作過程中，采取片面的、行政式的命令方式來強勢爭取資金，但并沒有對自身在財政管理過程中的具體職責(zé)和權(quán)限形成正確、清晰和全面的認識，也沒有有效履行自身職責(zé)，難以恪守相關(guān)財政管理制度的要求；另一方面則是缺乏健全和完善的政府預(yù)算管理機構(gòu)，并且體制機制并不健全和完善，這主要是因為現(xiàn)階段一些地方政府，尤其是基層財政部門在開展預(yù)算管理過程中，把全部資源尤其是公共資源納入了預(yù)算管理范疇，導(dǎo)致在資源資金以及資產(chǎn)管理等方面并沒有實現(xiàn)彼此的有效銜接和互動，再加上缺乏與之相配套的預(yù)算分配機制，導(dǎo)致不少基層預(yù)算主管部門并沒有形成強烈的零基預(yù)算管理意識，在日常的預(yù)算管理過程中，僅僅是以遞增比例來度量政府對其預(yù)算的執(zhí)行情況和認可程度。此外，在信息時代的今天，一些基層財政部門的財務(wù)信息公開性與透明性不強，這也會影響基層財政預(yù)算績效管理工作的實際成效。

（六）沒有對績效評價結(jié)果加以靈活高效的運用

現(xiàn)階段，不少基層財政部門并沒有設(shè)置科學(xué)完善的預(yù)算績效評價指標體系分值，并且在制定績效考評結(jié)果所運用的措施以及手段方面，也只是停留在發(fā)現(xiàn)問題以及對問題的簡單分析和管理層面，與最終的預(yù)算績效管理目標還有較遠距離，也就是說在開展預(yù)算績效考核與評價過程中缺乏全局思維，其考察的重點依然簡單停留在對逐個項目的規(guī)范性檢查上，并沒有推動評價結(jié)果和財政管理制度化的有效銜接，也難以發(fā)揮其對我國經(jīng)濟社會發(fā)展的促進作用，導(dǎo)致難以真正將績效考核與評價的相關(guān)措施和辦法落到實處，難以最大化地發(fā)揮績效考核與評價應(yīng)有的實際作用。

二、基層財政預(yù)算績效管理工作現(xiàn)存問題的應(yīng)對措施

針對上述問題，需要各級政府對此予以足夠重視，積極采取有效措施來對基礎(chǔ)財政部門的預(yù)算績效管理工作加以有效梳理、優(yōu)化和完善，如此才能充分發(fā)揮基層財政預(yù)算績效管理應(yīng)有的實際作用，可以從以下幾個方面入手：

（一）切實有效地加強人才隊伍建設(shè)，完善預(yù)算機構(gòu)設(shè)置

在財政部門的日常運營和工作過程中，預(yù)算績效管理是其重要的構(gòu)成部分，所以必須要對此予以高度重視，加快構(gòu)建并完善科學(xué)、合理的預(yù)算管理機構(gòu)，并且適當增加機構(gòu)人員編制，以此來為財政部門預(yù)算績效管理工作的有效開展打下堅實的人才基礎(chǔ)。財政部門可以從相關(guān)的科室（股）抽調(diào)人員，使其擴充到預(yù)算績效管理隊伍中去，要努力構(gòu)建以政府主導(dǎo)、財政主抓、部門執(zhí)行以及社會參與的預(yù)算績效管理工作機制，從而形成合力，發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，形成齊抓共管的良好氛圍。

（二）全面強化預(yù)算績效管理業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度

對基層財政部門而言，要想取得良好的預(yù)算績效管理成效，就必須要對本轄區(qū)內(nèi)的基層行政事業(yè)單位財務(wù)人員以及預(yù)算會計財務(wù)人員加大教育和培訓(xùn)的力度。一方面必須要全面強化其對預(yù)算績效管理基礎(chǔ)理論知識的了解和學(xué)習(xí)，同時也需要增強其對實際業(yè)務(wù)操作的培訓(xùn)，尤其是需要對各預(yù)算主管部門預(yù)算、單位和中介機構(gòu)等開展多層次、全方位、立體化的培訓(xùn)和輔導(dǎo)。此外也需要加強對理論的研究和學(xué)習(xí)，以此來對績效評價的范圍、技術(shù)和方法進行全面研究和探索，在此基礎(chǔ)上形成理論和實踐相互促進的良好格局，只有如此才能有效提升相關(guān)技術(shù)人員開展財政預(yù)算績效管理工作的能力和水平。

（三）加快引進科學(xué)先進的預(yù)算績效管理理念，并對其加大宣傳力度

在信息化時代下，需要充分借助現(xiàn)代化的多種媒介渠道和形式，開展形式多樣的預(yù)算績效管理理念和政策的宣傳工作，要大力倡導(dǎo)花錢必問效，無效必問責(zé)的財政預(yù)算績效管理理念，以此來形成良好的預(yù)算管理氛圍。在財政資金的使用過程中，要講績效，重績效，用績效，如此才能切實有效地增強社會大眾對財政預(yù)算績效管理工作的認可和理解，也才能將資金花在刀刃上。需要預(yù)算編制和使用部門對財政資金預(yù)算管理形成正確和全面的認識，并對其予以足夠重視，將預(yù)算績效管理理念深刻融入日常運營與管理的各個環(huán)節(jié)和流程。

（四）加快推進預(yù)算績效管理法規(guī)制度建設(shè)

站在國家宏觀發(fā)展層面而言，需要加快制定并不斷完善與財政預(yù)算績效管理理念相關(guān)的法規(guī)和政策，特別是在《預(yù)算法》中增加了有關(guān)強調(diào)預(yù)算績效管理的內(nèi)容，與此同時，也需要在全國范圍內(nèi)制定統(tǒng)一的、與預(yù)算績效管理相關(guān)的制度和辦法，以此來指導(dǎo)和推動各地方工作的有效開展，從而上下一心，形成合力，有助于各基層財政部門之間相互借鑒、吸收和學(xué)習(xí)，發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，有效提升全國范圍內(nèi)基層財政資金預(yù)算績效管理工作的實際成效。

（五）加快引進和完善責(zé)任追究制度

在新的發(fā)展環(huán)境下，必須要推動基層財政預(yù)算管理朝著精細化、制度化和科學(xué)化的方向發(fā)展，換而言之，在基層財政預(yù)算績效管理過程中，必須要以制度為依據(jù)，要保證預(yù)算績效考核結(jié)果真實可信。在預(yù)算績效管理過程中，對于不合理的開支必須問責(zé)，需要加快引進和不斷完善責(zé)任追究制度，切實有效地保障預(yù)算績效管理工作依法有序推進，對于工作完成優(yōu)異的人員要予以及時獎勵，從而起到表彰先進、鞭策落后的作用，同時對于那些表現(xiàn)失職失責(zé)的人員也要予以必要的懲處，只有如此才能起到一定的教育和威懾作用，也才能更加切實有效地推動國家財政資源的科學(xué)合理分配，發(fā)揮其最大效益。

（六）切實有效地增強財政預(yù)算管理的公開性和透明性

在信息時代的今天，必須要為公眾開放獲取財政預(yù)算績效信息的渠道，并且在此過程中更加自覺主動地接受來自社會公眾的監(jiān)督，這會成為財政部門推動預(yù)算績效管理工作有效開展的強大動力，因此要以制度為基礎(chǔ)，充分保障社會大眾對政府預(yù)算績效執(zhí)行情況的知情權(quán)，保證其可以有效參與到對政府預(yù)算的監(jiān)督和管理過程中。通過對預(yù)算績效信息的公開，也可以幫助相關(guān)部門更好地執(zhí)行預(yù)算績效管理的相關(guān)要求，并且對預(yù)算開展的合理性與合規(guī)性進行全面審查，以此來形成相互制約、彼此監(jiān)督的局面。

（七）制定清晰可行的財政預(yù)算績效管理目標

基層財政部門必須要加快推動預(yù)算績效管理評價指標體系的建立和完善，尤其是需要加快推動指標體系建設(shè)，因為如果缺乏科學(xué)、合理的評價標準，就難以切實有效地保證評價結(jié)果的有效性和客觀性，因為財政資金支付是市場機制難以發(fā)揮其作用的領(lǐng)域，其支付的范圍通常情況下是與社會的長遠發(fā)展和多樣化的公共領(lǐng)域息息相關(guān)的，也就是說在短期內(nèi)財政預(yù)算資金的經(jīng)濟效益難以快速實現(xiàn)，而政府的支出范圍又具有多樣化和廣泛性的特點，所以在對財政資金預(yù)算績效指標評價與考核的過程中，不僅要關(guān)注其經(jīng)濟效益，更加需要關(guān)注其所產(chǎn)生的社會效益，只有如此才能保證評價指標的科學(xué)性與合理性。

（八）加強對績效考核評價結(jié)果的有效應(yīng)用

需要根據(jù)政府信息公開的相關(guān)要求，有效公開財政支出項目預(yù)算及績效評價的結(jié)果，保證社會大眾對財政資金使用效益的知情權(quán)。此外也需要將項目績效目標提交人大進行審議，可以成立相關(guān)機構(gòu)來強化對預(yù)算管理的監(jiān)督與控制，也需要加強對評價結(jié)果的全方位分析和反思，對過程中存在的問題與不足進行深入思考和探究，結(jié)合評價報告提出可行性的建議和整改方案，并要求相關(guān)人員以此為據(jù)，嚴格有效地落實相關(guān)措施和辦法，并將考核評價結(jié)果作為以后年度預(yù)算安排的重要依據(jù)，對于評價結(jié)果較好的項目要予以大力支持，對于評價結(jié)果較差的項目則可以適當減少資金安排，或者取消無績效，或者是低績效的項目，只有如此才能將財政資金用到實處，使其創(chuàng)造更大的經(jīng)濟效益和社會效益，推動我國經(jīng)濟社會的進一步發(fā)展。

結(jié)語

從上面的分析不難看出，盡管現(xiàn)階段我國一些基層財政部門在開展預(yù)算績效管理工作過程中依舊存在或多或少的問題，但只要對此予以深入思考和全面分析，找出與之相對應(yīng)的優(yōu)化策略就可以加以妥善解決，從而提升基層財政預(yù)算績效管理工作的效率和水平，推動我國社會經(jīng)濟實現(xiàn)長遠發(fā)展。