高職院校預(yù)算績效管理模式的研究

厲娥 酒泉職業(yè)技術(shù)學(xué)院

引言

《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號），明確提出了全面實(shí)施預(yù)算績效一體化，如何提高財(cái)政資金使用效率的問題成為亟待需要解決的問題。

一、某學(xué)校績效預(yù)算管理調(diào)查情況分析

（一）問卷說明

根據(jù)《某學(xué)校計(jì)劃財(cái)務(wù)處預(yù)算績效調(diào)查問卷》，對學(xué)校的26個(gè)職能部門和10個(gè)二級學(xué)院預(yù)算績效執(zhí)行情況采用匿名方式進(jìn)行摸底調(diào)查，主要對學(xué)?？冃Ч芾憩F(xiàn)狀和可能存在的問題進(jìn)行分析、統(tǒng)計(jì)和整理，共計(jì)發(fā)出調(diào)查問卷72份，回收問卷55份，問題回答有效的為68.1%。

1.受訪對象基本情況

此次調(diào)查的對象共計(jì)55人，從崗位結(jié)構(gòu)來看，21%來自領(lǐng)導(dǎo)崗位，40%來自職能部門管理崗位，39%來自教師專業(yè)技能崗位；從學(xué)歷結(jié)構(gòu)來看，研究生學(xué)歷占34%，本科學(xué)歷占66%，?？萍耙韵?人；從所學(xué)專業(yè)來看，只有7%的受訪對象是財(cái)經(jīng)專業(yè)畢業(yè)或者進(jìn)修學(xué)習(xí)過相關(guān)專業(yè)，剩下的均為非財(cái)經(jīng)類或相關(guān)專業(yè)。

2.本校預(yù)算管理的基本情況

調(diào)查問卷中對學(xué)校財(cái)經(jīng)委員會的設(shè)置、人員構(gòu)成及比例、職責(zé)權(quán)限、GRP預(yù)算管理軟件的熟知程度、績效管理模式和預(yù)算信息公開程度等方面均有涉及。

第一，預(yù)算管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置、軟件的使用情況。本校已全面實(shí)施網(wǎng)上報(bào)銷系統(tǒng)與預(yù)算管理系統(tǒng)，系統(tǒng)根據(jù)既定規(guī)則自動(dòng)實(shí)行管控。學(xué)校設(shè)置了財(cái)經(jīng)委員會進(jìn)行預(yù)算論證，充分發(fā)揮財(cái)經(jīng)委員會的各項(xiàng)職能職責(zé)。

第二，預(yù)算管理模式方面。目前，學(xué)校預(yù)算管理模式主要采用生均經(jīng)費(fèi)+專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)+學(xué)院/部門創(chuàng)收。

第三，預(yù)算公開方面。學(xué)校根據(jù)省市級財(cái)政要求對預(yù)算內(nèi)容根據(jù)各自范圍公開。學(xué)校預(yù)算向全體教職工公開，各部門預(yù)算面向?qū)W院、部門負(fù)責(zé)人公開。

（二）預(yù)算管理具體情況分析

學(xué)院（部門）的預(yù)算編制均考慮學(xué)校的中長期戰(zhàn)略、中長期規(guī)劃以及資金狀況，預(yù)算編制能夠結(jié)合學(xué)校的中長期規(guī)劃。主要采用的預(yù)算編制方法是定額預(yù)算、零基預(yù)算，“二上二下”的預(yù)算編制程序。首先由各部門負(fù)責(zé)部門預(yù)算編制，計(jì)劃財(cái)務(wù)處負(fù)責(zé)審核匯總，報(bào)校長辦公會審批并及時(shí)下達(dá)預(yù)算。通過兩次上報(bào)，兩次下達(dá)，兩次反復(fù)能夠提高預(yù)算編制的科學(xué)性。

（三）預(yù)算執(zhí)行調(diào)整情況

1.預(yù)算調(diào)整情況

預(yù)算指標(biāo)一經(jīng)下達(dá)原則上不予調(diào)整，確需調(diào)整預(yù)算，需由負(fù)責(zé)人向財(cái)務(wù)處提出項(xiàng)目申請報(bào)告，財(cái)務(wù)處初審后提交上報(bào)校長辦公會審定后予以調(diào)整，調(diào)整額度不得超過整個(gè)項(xiàng)目的5%。

2.預(yù)算監(jiān)督檢查情況

預(yù)算執(zhí)行過程中，財(cái)務(wù)部門對預(yù)算執(zhí)行數(shù)進(jìn)行監(jiān)督檢查、階段性評價(jià)、中期績效評價(jià)等。具體監(jiān)督檢查的措施有：利用GRP財(cái)務(wù)管理軟件定期（季度、半年、一年）對預(yù)算管理系統(tǒng)中預(yù)算執(zhí)行數(shù)與預(yù)算指標(biāo)數(shù)對比分析，隨時(shí)跟進(jìn)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況，杜絕超額支出或者跨項(xiàng)目支出等。

（四）預(yù)算績效評價(jià)情況

1.預(yù)算績效責(zé)任制方面

學(xué)校制定并實(shí)施預(yù)算績效責(zé)任制，以制度為約束建立了通過績效評價(jià)結(jié)果確定績效考核等次，并對考核部門或者責(zé)任人進(jìn)行獎(jiǎng)懲，有利于培養(yǎng)預(yù)算意識，在預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、預(yù)算調(diào)整、資金使用合規(guī)性等方面展開過程性評價(jià)。

2.績效目標(biāo)的設(shè)置方面

學(xué)校財(cái)務(wù)部門設(shè)置了績效目標(biāo)，但績效目標(biāo)的設(shè)置太過于籠統(tǒng)，尚未建立清單式績效責(zé)任制。

3.績效評價(jià)辦法的制定方面

學(xué)校制定了《預(yù)算執(zhí)行考核暫行辦法》，對預(yù)算績效考核內(nèi)容和辦法制定了具體措施，但尚未在二級學(xué)院和職能部門中完全有效實(shí)施，說明學(xué)校的績效評價(jià)和考核有待于進(jìn)一步健全和完善，績效考核指標(biāo)的可操性和關(guān)鍵性需進(jìn)一步完善。

4.績效評價(jià)主體方面

學(xué)?？冃Э己嗽O(shè)置自評環(huán)節(jié)，多數(shù)職能部門開展內(nèi)部績效自我評價(jià)，但沒有能夠聘請外部第三方進(jìn)行績效評價(jià)。二級部門績效目標(biāo)不夠完善，雖其績效目標(biāo)基本做到了與校級綜合預(yù)算的績效目標(biāo)一致，卻沒有建立根據(jù)績效評價(jià)的結(jié)果進(jìn)行獎(jiǎng)懲的具體落實(shí)措施。

二、調(diào)查問卷發(fā)現(xiàn)的主要問題

（一）績效預(yù)算管理意識薄弱

此次調(diào)查報(bào)告主要針對二級部門的預(yù)算編制和審核的相關(guān)人員，但是對財(cái)經(jīng)委員會的職責(zé)職能，項(xiàng)目庫項(xiàng)目的論證要求及條件回答較為模糊；對預(yù)算管理的編制方法、編制流程不熟悉，名稱回答不盡相同；預(yù)算指標(biāo)如何調(diào)整以及經(jīng)費(fèi)執(zhí)行過程中如何實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管回答較少；學(xué)校制定的績效目標(biāo)責(zé)任制、績效考核與評價(jià)的獎(jiǎng)懲機(jī)制未能闡述。這些具體情況說明作為實(shí)際接觸預(yù)算編制、審核的相關(guān)人員對學(xué)校的預(yù)算績效考核等制度、程序、機(jī)制不熟悉，預(yù)算管理意識較為薄弱，缺乏對學(xué)校、二級學(xué)院、職能部門的預(yù)算績效綜評的深刻認(rèn)識，預(yù)算績效理念尚未建立。

（二）學(xué)校預(yù)算管理缺乏動(dòng)力

現(xiàn)階段，學(xué)校采用的是“生均經(jīng)費(fèi)+專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)+自主創(chuàng)收”的管理模式，成立了財(cái)經(jīng)委員會，加強(qiáng)了預(yù)算審核的監(jiān)管，有利于資金使用的碎片化整理。鼓勵(lì)二級學(xué)院自主創(chuàng)收，一定程度上有利于調(diào)動(dòng)創(chuàng)收積極性，但由于缺乏績效評價(jià)及考核的具體制度與措施，助推項(xiàng)目績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的“加速器”缺乏動(dòng)力，財(cái)經(jīng)委員會職能職責(zé)發(fā)揮不完善，組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能功能的發(fā)揮有待進(jìn)一步完善與加強(qiáng)。

（三）預(yù)算編制存在缺陷

部門預(yù)算績效管理目標(biāo)以清單式格式表現(xiàn)，只有12%部門推行了項(xiàng)目負(fù)責(zé)人責(zé)任制下的清單式績效預(yù)算，預(yù)算編制管理人員績效管理意識不強(qiáng)，未將績效目標(biāo)融入預(yù)算編制，二者脫節(jié)嚴(yán)重。

（四）預(yù)算執(zhí)行缺乏監(jiān)督和控制

預(yù)算指標(biāo)一經(jīng)下達(dá)不允許在預(yù)算執(zhí)行過程中調(diào)整，特殊項(xiàng)目或有其他不可預(yù)測的緣由在特批下部分調(diào)整。實(shí)際執(zhí)行過程中，個(gè)別學(xué)院自主調(diào)整，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行缺乏剛性。部分學(xué)院或者科研部門缺乏對項(xiàng)目跟進(jìn)的監(jiān)控，科研項(xiàng)目實(shí)際支付進(jìn)度緩慢，甚至有一些項(xiàng)目年終決算仍未形成支付，導(dǎo)致預(yù)算指標(biāo)執(zhí)行無力，從而影響了指標(biāo)執(zhí)行的均衡性，未能發(fā)揮資金的效益性。

（五）績效評價(jià)較為薄弱

首先，二級部門均無明確的績效目標(biāo)，或者績效目標(biāo)設(shè)置未能展示項(xiàng)目要達(dá)到的作用。其次，績效目標(biāo)沒有細(xì)化的、可執(zhí)行的績效指標(biāo)。再次，績效評價(jià)缺乏過程性資料支撐，不利于對項(xiàng)目績效實(shí)施監(jiān)控，不利于對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行有效監(jiān)管。最后，第三方的績效評價(jià)尚未形成，只有個(gè)別學(xué)院設(shè)置了績效評價(jià)辦法，學(xué)?？冃гO(shè)置自評環(huán)節(jié)，但缺乏績效考核的激勵(lì)獎(jiǎng)懲機(jī)制，造成績效考核不足以調(diào)動(dòng)二級部門的創(chuàng)收積極性，競爭性的績效評價(jià)未能形成。

三、預(yù)算績效內(nèi)控一體化的一些做法

（一）優(yōu)化財(cái)務(wù)管理制度建設(shè)，提高財(cái)務(wù)服務(wù)質(zhì)量

通過優(yōu)化內(nèi)部崗位職責(zé)，構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)化財(cái)務(wù)流程。按照“誰辦理、誰負(fù)責(zé)，誰負(fù)責(zé)、誰審批，誰監(jiān)管、誰負(fù)責(zé)”的原則，進(jìn)一步梳理財(cái)務(wù)崗位承擔(dān)的工作任務(wù)，明確細(xì)化崗位職責(zé)，積極探索解決問題的新思路、新方法、新舉措，全面修訂管理制度，理順崗位工作流程，明確審批簽字程序，規(guī)范審批簽字表格等。

（二）加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)督，充分發(fā)揮財(cái)經(jīng)委員會職責(zé)職能

圍繞學(xué)?？傮w發(fā)展目標(biāo)，學(xué)校成立了財(cái)經(jīng)委員會，統(tǒng)籌推動(dòng)對學(xué)校重大財(cái)經(jīng)事項(xiàng)、財(cái)務(wù)預(yù)算方案和資金籌措使用計(jì)劃的審議和謀劃，有效發(fā)揮財(cái)經(jīng)委員會職能作用，是對學(xué)校行使經(jīng)濟(jì)管理監(jiān)督權(quán)力的具體體現(xiàn)，為推動(dòng)學(xué)?？茖W(xué)理財(cái)發(fā)展戰(zhàn)略提供了制度保障。

（三）全面實(shí)施財(cái)務(wù)網(wǎng)上報(bào)銷，推進(jìn)財(cái)務(wù)信息化建設(shè)

全面實(shí)施網(wǎng)上報(bào)銷有利于提高報(bào)銷效率，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)了財(cái)務(wù)管理信息化，降低報(bào)銷及審批成本，完善了內(nèi)部控制制度，便于師生實(shí)時(shí)掌握報(bào)銷進(jìn)度，財(cái)務(wù)流程信息更加透明化，財(cái)務(wù)管理效能明顯提升，推動(dòng)“業(yè)財(cái)一體化”的同時(shí)實(shí)現(xiàn)業(yè)財(cái)雙向融合。

（四）實(shí)施三年期滾動(dòng)式項(xiàng)目庫預(yù)算申報(bào)與立項(xiàng)，實(shí)施過程性動(dòng)態(tài)監(jiān)控與評價(jià)

根據(jù)以前年度該項(xiàng)目實(shí)施的效果及實(shí)施進(jìn)度情況，學(xué)校年度事業(yè)經(jīng)費(fèi)支出預(yù)算中的專項(xiàng)支出預(yù)算實(shí)施三年期滾動(dòng)，由原來是審核下達(dá)預(yù)算方式，調(diào)整為部門組織項(xiàng)目申報(bào)、專家或?qū)W術(shù)委員會評審、學(xué)校審定、立項(xiàng)入庫、逐年預(yù)算安排的方式進(jìn)行編制和管理，項(xiàng)目庫立項(xiàng)項(xiàng)目全程實(shí)行“動(dòng)態(tài)監(jiān)控、階段評測、按期結(jié)項(xiàng)、績效評價(jià)”模式進(jìn)行管理。

四、預(yù)算績效評價(jià)過程

確立以零基預(yù)算與定額預(yù)算相結(jié)合的預(yù)算編制原則，制定先有項(xiàng)目、后有支出的三年期項(xiàng)目庫項(xiàng)目滾動(dòng)預(yù)算方法編制。

（一）預(yù)算編制準(zhǔn)備階段

學(xué)校財(cái)務(wù)部門下發(fā)三年期項(xiàng)目庫滾動(dòng)項(xiàng)目申報(bào)，給二級學(xué)院、部門留有時(shí)間做項(xiàng)目申報(bào)與論證，并對以往項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行匯總上報(bào)，便于財(cái)務(wù)部門對以往年度和下一年度重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)、分析，便于測算下一年度預(yù)算需求。下達(dá)下一年度預(yù)算編制通知，二級學(xué)院、部門為下一年度預(yù)算編制做好準(zhǔn)備工作。

（二）預(yù)算編制流程

二級部門預(yù)算按照“二上二下”的程序編制，各部門負(fù)責(zé)部門預(yù)算編制，財(cái)務(wù)處負(fù)責(zé)審核匯總，報(bào)校長辦公會審批并及時(shí)下達(dá)預(yù)算。

（三）預(yù)算編制

學(xué)校預(yù)算的編制分為校級預(yù)算的編制和二級部門的預(yù)算編制。

1.校級預(yù)算的編制

學(xué)校預(yù)算是學(xué)校認(rèn)真分析上一年度預(yù)算情況，結(jié)合主管部門經(jīng)費(fèi)政策及學(xué)校下一年度事業(yè)發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行編制。

2.二級部門預(yù)算的編制

各學(xué)院、職能部門依據(jù)國家有關(guān)規(guī)章制度要求，根據(jù)學(xué)校規(guī)劃發(fā)展需求，并結(jié)合各學(xué)院實(shí)際招生人數(shù)按照定額標(biāo)準(zhǔn)編制部門預(yù)算。

第一，遴選項(xiàng)目。各二級部門通過新建的學(xué)校經(jīng)費(fèi)預(yù)算編報(bào)系統(tǒng)編制上報(bào)二級部門經(jīng)費(fèi)預(yù)算，報(bào)請主管校領(lǐng)導(dǎo)審核后，預(yù)算編報(bào)系統(tǒng)內(nèi)報(bào)送計(jì)劃財(cái)務(wù)處。在此期間，由二級學(xué)院牽頭聘請行業(yè)專家，或者歸口職能部門進(jìn)行行業(yè)、專業(yè)評審。校產(chǎn)管理處對資產(chǎn)購置進(jìn)行評審、計(jì)劃財(cái)務(wù)處對項(xiàng)目財(cái)務(wù)可行性分析、預(yù)算編制合規(guī)性與合理性審核，科研項(xiàng)目由科研處對實(shí)施效果進(jìn)行打分，初步遴選擬入項(xiàng)目庫的項(xiàng)目并報(bào)經(jīng)校長辦公會進(jìn)行審議公示。

第二，預(yù)算編制與上報(bào)。計(jì)劃財(cái)務(wù)處匯總報(bào)主管校領(lǐng)導(dǎo)和校長審核，匯總編制學(xué)校部門預(yù)算報(bào)市教育局和財(cái)政局，確定二級部門預(yù)算“一上”內(nèi)容和數(shù)據(jù)，報(bào)學(xué)校財(cái)經(jīng)委員會、校長辦公會審定。審核的二級部門預(yù)算，結(jié)合學(xué)校收入和可支配財(cái)力，下達(dá)部門經(jīng)費(fèi)預(yù)算建議數(shù)（一下）。二級部門根據(jù)計(jì)劃財(cái)務(wù)處下達(dá)的預(yù)算建議數(shù)，修改補(bǔ)充部門預(yù)算報(bào)表和說明，報(bào)計(jì)劃財(cái)務(wù)處審核匯總（二上）。計(jì)劃財(cái)務(wù)處將審核匯總的二級部門經(jīng)費(fèi)報(bào)校長辦公會審議。經(jīng)校長辦公會審議批準(zhǔn)的二級部門經(jīng)費(fèi)預(yù)算以文件形式下達(dá)到各部門（二下）。

（四）預(yù)算執(zhí)行與調(diào)整

在項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行過程中，通過OA平臺提交外出計(jì)劃申請，推送至部門負(fù)責(zé)人、分管校領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行業(yè)務(wù)審批，批準(zhǔn)后推送至財(cái)務(wù)部門經(jīng)辦人。出差歸來后將相關(guān)原始憑證和外出審批單等票據(jù)推送至計(jì)財(cái)處財(cái)務(wù)報(bào)銷系統(tǒng)，財(cái)務(wù)工作人員審核原始憑證，辦理報(bào)銷結(jié)算。

（五）決算與績效考核

計(jì)劃財(cái)務(wù)處審核編制學(xué)校決算報(bào)表。職代會期間，由學(xué)校財(cái)務(wù)處負(fù)責(zé)人向大會做當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告。預(yù)算期期末對預(yù)算執(zhí)行效果進(jìn)行考評，考評的內(nèi)容主要包括預(yù)算執(zhí)行率、預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、預(yù)算執(zhí)行績效等方面。在無異議的情況下，將考核結(jié)果報(bào)經(jīng)校黨委會討論通過后，在全校范圍內(nèi)統(tǒng)一公示。

五、優(yōu)化調(diào)整預(yù)算績效管理模式

（一）建立項(xiàng)目任務(wù)清單式的績效預(yù)算編制體系

學(xué)校的總體戰(zhàn)略目標(biāo)逐層分解到學(xué)校、學(xué)院（部門）、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，由二級學(xué)院或部門根據(jù)部門業(yè)務(wù)開展需要，或者以項(xiàng)目為載體制定任務(wù)清單式預(yù)算編制體系，從而確?？冃ьA(yù)算管理中管理主體的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，清晰績效目標(biāo)，并作為預(yù)算執(zhí)行、考評的重要依據(jù)。

（二）推進(jìn)實(shí)現(xiàn)績效預(yù)算目標(biāo)的財(cái)務(wù)管理信息化運(yùn)行

以預(yù)算為主線，績效目標(biāo)為考核重點(diǎn)，學(xué)校借助業(yè)財(cái)融合的信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了從項(xiàng)目申報(bào)、項(xiàng)目入庫、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、會計(jì)核算全過程的信息化管理，形成了覆蓋學(xué)校各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)的全過程預(yù)算監(jiān)控，便于數(shù)據(jù)在業(yè)務(wù)、核算和預(yù)算模塊之間的互通與反饋，成為實(shí)現(xiàn)績效預(yù)算目標(biāo)的有力保障。

（三）優(yōu)化調(diào)整“三維一體”的績效預(yù)算管理模式

積極推進(jìn)預(yù)算績效一體化建設(shè)，進(jìn)一步完善和規(guī)范財(cái)政支出績效評價(jià)體系，優(yōu)化調(diào)整績效預(yù)算管理模式。強(qiáng)化績效預(yù)算管理的全過程，改變當(dāng)前“生均經(jīng)費(fèi)+專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)+自主創(chuàng)收”的管理模式，調(diào)整為“定額經(jīng)費(fèi)+項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)+績效獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)”的“三維一體”的績效預(yù)算管理模式，逐步優(yōu)化預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)體系，調(diào)動(dòng)二級學(xué)院或部門預(yù)算支出績效。建立、完善、明晰績效問責(zé)機(jī)制，在資金使用過程中加強(qiáng)防控力度和完善監(jiān)管措施，對實(shí)際造成資金無效或者低效的相關(guān)責(zé)任人由學(xué)校黨委或職能部門提出追究措施，并列入二級學(xué)院或部門當(dāng)年績效評價(jià)考核。實(shí)施中完善績效指標(biāo)評價(jià)體系，制定獎(jiǎng)懲制度提升資金使用效率。

結(jié)語

綜上所述，高職院校在提升核心競爭力過程中，逐步實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效目標(biāo)與學(xué)校中長期職業(yè)規(guī)劃發(fā)展有機(jī)融合，使績效管理成為檢驗(yàn)預(yù)算實(shí)施效果的有力武器，推進(jìn)項(xiàng)目任務(wù)清單式績效體系建設(shè)，優(yōu)化績效管理模式的同時(shí)完善績效評價(jià)指標(biāo)體系，確保業(yè)財(cái)融合效益全面增效。