全面預(yù)算績效管理視角下高校預(yù)算績效管理優(yōu)化路徑研究

袁萍（陜西科技大學(xué) 陜西西安 710021）

一、引言

教育投入是支撐國家長遠發(fā)展的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性投資，是發(fā)展教育事業(yè)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，是公共財政保障的重點領(lǐng)域。2019年國家財政性教育經(jīng)費支出首次突破4萬億元，并連續(xù)八年保持在4%以上。隨著我國教育領(lǐng)域財政支出的不斷增加，高校獲得的財政資金持續(xù)增長，為高校進行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提供了資金支持，保證了高校教育教學(xué)服務(wù)質(zhì)量、科技創(chuàng)新能力的提高。在高校資金規(guī)模不斷擴大的同時，“以績效為導(dǎo)向”的財政支出管理體制不斷改革，國家也相繼出臺政策要求高校重視績效管理工作。

黨的十九大報告明確提出“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理”。2018年9月中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》提出，力爭用3至5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，實現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化。2019年12月教育部《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》要求各地各單位各司局必須將思想和行動統(tǒng)一到黨中央、國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的決策部署上來，把全面實施預(yù)算績效管理作為推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，確保各項改革任務(wù)落到實處。伴隨著大量資金的投入及大量項目的實施，高校資金“重申報、輕管理”“重收入、輕支出”等問題日益凸顯，在預(yù)算績效管理方面還存在著預(yù)算績效目標(biāo)不明確、預(yù)算執(zhí)行率不高、預(yù)算績效監(jiān)督評價體系不健全等問題。因此高校應(yīng)全面推進預(yù)算績效管理，合理優(yōu)化資源配置，提高資金使用效益。

二、預(yù)算績效管理的概念及高校實施全面預(yù)算績效管理的必要性

預(yù)算績效管理是一種新興的管理方式，是指以績效指標(biāo)為核心，對預(yù)算績效管理的各個環(huán)節(jié)進行分析評價的一種管理方法，強調(diào)一種重視支出的責(zé)任、效率和“花錢必問效、無效必問責(zé)”的管理理念。也就是資金投入與支出效果的比較，實際上解決三個問題：一是該不該投入資金做這項工作，二是花多少錢做這項工作，三是資金投入是否物有所值（袁萍，2021）。

就外部環(huán)境來說，自2003年中共十六屆三中全會提出建立預(yù)算績效評價體系以來，國家層面相繼出臺文件，明確要求各級政府及相關(guān)部門加快建立現(xiàn)代化財政制度，全面推進預(yù)算績效管理。高校也應(yīng)當(dāng)積極落實國家政策，逐步由追求快速發(fā)展模式向高質(zhì)量、內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)變。就內(nèi)部環(huán)境來說，高校實施全面預(yù)算績效管理有利于促進投入與產(chǎn)出的有機結(jié)合，合理優(yōu)化資源配置，避免資金閑置、浪費，充分發(fā)揮高校教學(xué)、科研、社會經(jīng)濟效益等方面的優(yōu)勢，提高資金使用效益，提升財務(wù)管理水平。因此，高校全面實施預(yù)算績效管理具有一定的必要性和重要性。

三、高校實施全面預(yù)算績效管理存在的問題

（一）預(yù)算績效目標(biāo)制定不合理。高校在確定預(yù)算項目的同時，需要制定相應(yīng)的績效目標(biāo)。績效目標(biāo)制定得是否合理，一定程度上決定著預(yù)算項目能否成功獲批。高校財務(wù)部門是預(yù)算編制的牽頭部門，在預(yù)算編制過程中主要承擔(dān)著匯總責(zé)任，其他各相關(guān)部門自行申報預(yù)算并提交預(yù)算績效目標(biāo)。由于高校經(jīng)費來源廣泛、機構(gòu)設(shè)置復(fù)雜，預(yù)算績效目標(biāo)制定普遍存在以下問題：一是績效目標(biāo)制定偏低。為了預(yù)算項目順利通過績效考評，相關(guān)部門往往在申報預(yù)算時制定較低的績效目標(biāo)，這在一定程度上影響了預(yù)算資金的使用效率。二是缺乏一套完整的績效目標(biāo)體系?，F(xiàn)行的績效目標(biāo)范圍廣泛，各業(yè)務(wù)部門僅根據(jù)自己部門的經(jīng)費情況填報績效目標(biāo)，主觀性較強，且由于部門之間信息不對稱，存在交叉情況或相同類型的預(yù)算項目之間定量與定性目標(biāo)制定不明確、統(tǒng)一性差，難以發(fā)揮績效目標(biāo)在績效評價工作中的重要作用。三是缺乏專業(yè)的審核人員。財務(wù)部門在匯總績效目標(biāo)時，由于缺乏專業(yè)能力，無法對個性且專業(yè)性強的績效目標(biāo)進行科學(xué)合理的評價。

（二）預(yù)算編制不科學(xué)。高校在編制預(yù)算時，通常采用“二上二下”的編制方式，各業(yè)務(wù)部門將年度資金需求上報至財務(wù)部門，最終由財務(wù)部門分析匯總上報至上級財務(wù)部門。就現(xiàn)行高校預(yù)算編制方式來看，還存在一些問題：一是業(yè)務(wù)部門預(yù)算編制缺乏約束性，主觀性強、隨意性大，“重金額，輕效益”，僅考慮部門內(nèi)部資金的最大需求，不能將預(yù)算編制與學(xué)校戰(zhàn)略目標(biāo)掛鉤，忽視了資金分配使用及效益的發(fā)揮；二是財務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門之間缺乏有效溝通，存在業(yè)務(wù)壁壘。財務(wù)部門在編制學(xué)校整體預(yù)算時，難以科學(xué)論證業(yè)務(wù)部門的預(yù)算需求是否合理，在研究審議后視財力情況，僅能對學(xué)校資金重點投入方向如學(xué)科建設(shè)、人才引進、師資培養(yǎng)、智慧校園等，以及一些重復(fù)預(yù)算、缺少預(yù)算的項目按照“輕重緩急和統(tǒng)籌發(fā)展”的原則進行分配調(diào)整，而無法保證學(xué)校整體資金預(yù)算績效結(jié)果最大化。三是除財務(wù)部門外，其他部門負責(zé)預(yù)算編制的人員相對不固定，且缺乏專業(yè)性的財務(wù)知識，一定程度上對預(yù)算編制的科學(xué)性造成了影響，進而影響預(yù)算績效評價效果。

（三）預(yù)算績效運行監(jiān)控不到位。預(yù)算績效運行監(jiān)控在預(yù)算績效管理全流程中起著至關(guān)重要的作用。就當(dāng)前實際情況看，高校在預(yù)算績效運行監(jiān)控方面還缺乏有效的內(nèi)外部監(jiān)督機制。就外部環(huán)境來說，除了審計和紀(jì)委巡視，上級部門并未設(shè)置單獨的績效運行監(jiān)督機構(gòu)。對預(yù)算單位績效運行考核時，基本只采用預(yù)算執(zhí)行率，忽視了資金投入與成果產(chǎn)出，一定程度上來說很難對預(yù)算績效目標(biāo)是否偏離進行監(jiān)控，未能達到監(jiān)控目的，落實監(jiān)督責(zé)任。就內(nèi)部環(huán)境來說，一方面，在上級部門下達預(yù)算績效監(jiān)控任務(wù)時，高校財務(wù)部門要按照上級部門要求進行相關(guān)數(shù)據(jù)填報并完成考核。也就是說，從預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)定、預(yù)算編制到預(yù)算績效運行監(jiān)控、預(yù)算績效評價這個“評估、執(zhí)行、監(jiān)督、評價”的過程中只有財務(wù)部門及相關(guān)業(yè)務(wù)部門參與，身兼多職的財務(wù)部門很難做到權(quán)責(zé)分明，缺乏第三方如校內(nèi)審計部門的監(jiān)督。另一方面，財務(wù)部門在日常預(yù)算績效運行監(jiān)控時，僅能對預(yù)算執(zhí)行過程中經(jīng)費支出的合理合規(guī)性進行審核，無法對預(yù)算項目是否完成階段性目標(biāo)進行有效監(jiān)督。

（四）預(yù)算績效評價體系不健全。預(yù)算績效評價是一項流程環(huán)節(jié)多、復(fù)雜程度高的綜合性評價工作?，F(xiàn)階段，高校預(yù)算績效評價體系還存在多方面問題：一是指標(biāo)體系不科學(xué)。一方面，目前的績效評價指標(biāo)具有一定的通用性，共性指標(biāo)多，個性指標(biāo)少，未考慮到不同水平、不同類別高校的特殊性。除規(guī)定的指標(biāo)大類外，細化的績效指標(biāo)均由高校自行設(shè)定，無統(tǒng)一的參考標(biāo)準(zhǔn)，一定程度上造成了績效目標(biāo)設(shè)定不科學(xué)、不合理，個別指標(biāo)與項目的契合度和相關(guān)性程度不高，指標(biāo)設(shè)置前后連貫性不強。這就導(dǎo)致績效評價工作不能有效地在不同單位間進行橫向?qū)Ρ?，也不能有效地對同一單位前后年度進行縱向?qū)Ρ?。另一方面，績效評價指標(biāo)具有多樣性、隨意性特征。現(xiàn)有的財政部《項目支出績效評價管理辦法》僅對涉及項目支出的四個一級指標(biāo)進行了賦權(quán)，并未涉及二三級指標(biāo)，指標(biāo)權(quán)重的不確定性會對績效評價結(jié)果的準(zhǔn)確性產(chǎn)生影響。就高校實現(xiàn)全面預(yù)算績效評價來看，這種適用于項目支出績效評價構(gòu)建的指標(biāo)賦權(quán)，并不適用于高校整體支出績效評價。二是績效評價方式單一且覆蓋范圍不全。首先，預(yù)算績效評價基本依賴單位自評，缺少第三方的有效監(jiān)督。其次，預(yù)算績效評價側(cè)重于事后評價，忽視事前、事中評價，未形成一個閉環(huán)的管理體系，造成預(yù)算績效評價嚴(yán)密性、規(guī)范性不夠。再次，現(xiàn)階段的預(yù)算績效評價基本以項目及專項資金為主，對高校整體支出績效評價重視度不夠。三是信息化手段較薄弱。目前高校預(yù)算績效評價基本采用表格填報評價方式，容易造成績效評價信息滯后及信息孤島現(xiàn)象。

（五）預(yù)算績效評價結(jié)果運用不理想。預(yù)算績效評價結(jié)果的充分運用是全面實施預(yù)算績效管理的最終目的。預(yù)算績效評價的目的不僅在于對現(xiàn)存問題進行分析與掌握，更在于解決問題并提升資金管理水平與使用效益。但在實際工作中，多數(shù)高校未建立績效評價結(jié)果運用反饋機制，無法將評價結(jié)果運用和獎懲機制、資源配置、預(yù)算管理等有機結(jié)合，存在“重評價，輕應(yīng)用”現(xiàn)象。此外，參評的業(yè)務(wù)部門僅將此項工作當(dāng)成一項任務(wù)完成，評價結(jié)束則代表這項工作完成，不關(guān)注評價結(jié)果分析。這就導(dǎo)致績效評價表面化，無法充分發(fā)揮其對實際工作的約束、監(jiān)督與促進作用。

四、提升高校全面預(yù)算績效管理的優(yōu)化路徑探析

（一）切實合理，制定預(yù)算績效目標(biāo)。2014年，新《預(yù)算法》首次強調(diào)“績效目標(biāo)”這一概念，是實施全面預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)。全面實施預(yù)算績效管理應(yīng)當(dāng)將績效目標(biāo)制定作為關(guān)鍵點，發(fā)揮績效目標(biāo)的源頭控制作用?？茖W(xué)合理制定預(yù)算績效目標(biāo)，一是明確績效目標(biāo)?？冃繕?biāo)應(yīng)當(dāng)突出預(yù)算績效管理的有效性、效率性、效益性。高校整體績效目標(biāo)的制定應(yīng)當(dāng)考慮學(xué)校整體發(fā)展，突出目標(biāo)和戰(zhàn)略；業(yè)務(wù)部門績效目標(biāo)的制定要以學(xué)校整體績效目標(biāo)為導(dǎo)向，突出重點和特色。二是建立完整的績效目標(biāo)體系。選取績效目標(biāo)指標(biāo)時，應(yīng)當(dāng)將定性與定量指標(biāo)相結(jié)合，并根據(jù)高校預(yù)算項目的不同類別、不同特征，從質(zhì)量、數(shù)量、成本、產(chǎn)出、效益等方面多維度細化，同時應(yīng)當(dāng)與績效評價指標(biāo)相關(guān)聯(lián)，確?？冃繕?biāo)的可考核性；績效目標(biāo)的設(shè)定不僅要保證高校整體績效目標(biāo)與業(yè)務(wù)部門績效目標(biāo)的相關(guān)性、統(tǒng)一性，而且要保證相同類型的預(yù)算項目之間績效目標(biāo)的協(xié)調(diào)性，避免績效目標(biāo)之間出現(xiàn)矛盾與沖突。三是強化績效目標(biāo)質(zhì)量管理。加強相關(guān)人員專業(yè)培訓(xùn)，對績效目標(biāo)的合理性、完整性、匹配性進行審核，充分發(fā)揮績效目標(biāo)在績效評價中的重要作用。

（二）細化認真，提高預(yù)算編制水平。預(yù)算編制是高校獲得資金的起點，科學(xué)合理地編制預(yù)算顯得尤為重要。首先，預(yù)算編制應(yīng)當(dāng)緊密圍繞高校發(fā)展理念，堅持以“保基礎(chǔ)、強保障、建高峰”為重點的工作思路，強化責(zé)任意識，嚴(yán)格執(zhí)行編制程序，引入項目庫管理模式，細化認真編制預(yù)算，努力發(fā)揮好預(yù)算編制推動學(xué)校事業(yè)發(fā)展的作用。其次，以支出結(jié)果為導(dǎo)向，將績效理念融入預(yù)算編制環(huán)節(jié)，對資金的預(yù)算投入與預(yù)計產(chǎn)出結(jié)果進行科學(xué)論證，引導(dǎo)資金投向，發(fā)揮資源配置功能，提升資金使用效益，確保預(yù)算編制在預(yù)算績效管理的事前評估環(huán)節(jié)得到有效控制。最后，強化財務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門之間的有效溝通，加強業(yè)財融合，掌握業(yè)務(wù)部門真實的資金需求，對資金投入大、實施難度高、項目周期長的預(yù)算項目，應(yīng)當(dāng)充分探討，反復(fù)論證，確保項目可行性，以實現(xiàn)學(xué)校資金預(yù)算效益最大化。

（三）嚴(yán)格監(jiān)督，強化全流程監(jiān)控管理。預(yù)算績效運行監(jiān)控是對預(yù)算績效管理全流程中績效目標(biāo)的實現(xiàn)程度、預(yù)算執(zhí)行進度、預(yù)算資金績效評價等方面施行監(jiān)督管理的一種重要手段。首先，有效的預(yù)算績效運行監(jiān)控不僅應(yīng)當(dāng)監(jiān)督預(yù)算資金日常是否嚴(yán)格按照預(yù)算編制計劃使用，而且應(yīng)當(dāng)對預(yù)算執(zhí)行全過程進行監(jiān)督檢查及評價。即在資金日常使用過程中，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行“無預(yù)算不支出”“誰支出誰負責(zé)”的原則，將內(nèi)部控制管理與績效運行監(jiān)控相結(jié)合，通過內(nèi)部控制管理手段強化績效運行監(jiān)控效果；同時，應(yīng)當(dāng)對資金執(zhí)行緩慢、績效目標(biāo)偏離軌道、績效評價結(jié)果不理想等情況進行分析與預(yù)警，及時調(diào)整，確保資金在預(yù)算執(zhí)行全過程中得到有效監(jiān)督與管理。其次，預(yù)算績效運行監(jiān)控應(yīng)當(dāng)適當(dāng)引入第三方監(jiān)督機制。在外部環(huán)境中，除審計、紀(jì)委巡視外，可以通過公開招標(biāo)的方式引入專業(yè)的第三方機構(gòu)參與績效運行監(jiān)控，充分發(fā)揮監(jiān)督責(zé)任；在內(nèi)部環(huán)境中，不能僅依靠財務(wù)部門，應(yīng)當(dāng)將審計部門融入到預(yù)算績效管理全過程中，打破監(jiān)督管理中存在的“部門化”“碎片化”問題，發(fā)揮內(nèi)部審計的監(jiān)督控制作用。再次，提高信息化管理水平。通過引入信息化管理手段，將預(yù)算數(shù)據(jù)納入信息系統(tǒng)管理，實現(xiàn)預(yù)算數(shù)據(jù)實時、動態(tài)監(jiān)控，更好地發(fā)揮預(yù)算績效運行監(jiān)控職責(zé)。

（四）科學(xué)有效，建立預(yù)算績效評價體系。在當(dāng)前預(yù)算績效管理基礎(chǔ)薄弱的情況下，預(yù)算績效評價是有效推進預(yù)算績效管理的突破口。一是建立健全指標(biāo)體系。在現(xiàn)有的共性指標(biāo)基礎(chǔ)上，分類規(guī)范確定績效評價指標(biāo)。共性指標(biāo)由上級部門統(tǒng)一設(shè)定，個性指標(biāo)由各高校根據(jù)辦學(xué)特色自行設(shè)定，設(shè)置共性指標(biāo)與個性指標(biāo)時既要兼顧當(dāng)前也要著眼長遠；選取不同類別項目如教學(xué)、科研、管理等方面指標(biāo)時，應(yīng)當(dāng)有所側(cè)重，將定量指標(biāo)與定性指標(biāo)相結(jié)合、絕對性指標(biāo)與相對性指標(biāo)相結(jié)合、投入與產(chǎn)出指標(biāo)相結(jié)合；不同大類指標(biāo)應(yīng)當(dāng)根據(jù)重要程度、項目實施階段等因素綜合確定，細化差別，分別賦予其權(quán)重，加權(quán)計算評價得分，以解決目前存在的各高校自行設(shè)置所有績效評價指標(biāo)帶來的隨意性和不可比性，提高績效評價結(jié)果的橫縱向?qū)Ρ刃?。二是完善績效評價機制。一方面，建立高校內(nèi)部自評與上級部門評價監(jiān)督相結(jié)合的協(xié)同機制，強化責(zé)任約束，進一步提升績效管理質(zhì)量；另一方面，重視高校整體及專項項目預(yù)算績效評價，構(gòu)建“事前有目標(biāo)，事中有監(jiān)控，事后有評價，評價結(jié)果有運用”的預(yù)算績效管理閉環(huán)系統(tǒng)，全方位推進高校開展預(yù)算績效評價。三是加快建立預(yù)算績效管理信息化體系。以陜西省為例，在整合、優(yōu)化現(xiàn)有部門預(yù)算管理系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，將績效管理納入“財政云”一體化系統(tǒng)，做到校內(nèi)預(yù)算申報、批復(fù)、執(zhí)行、調(diào)劑、監(jiān)控、評價等工作全流程信息化管理，推進預(yù)算和業(yè)務(wù)一體化規(guī)范管理。

（五）獎懲結(jié)合，強化績效管理激勵約束機制?？冃гu價相關(guān)工作結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)以結(jié)果為導(dǎo)向，明確績效評價責(zé)任，將績效評價結(jié)果運用落到實處。一是建立績效管理與結(jié)果相結(jié)合的改進機制。高校需要對評價結(jié)果進行全面、認真的梳理，深入剖析預(yù)算績效管理中存在的問題，追溯源頭，厘清責(zé)任，將得出的評價結(jié)果及時向相關(guān)責(zé)任部門反饋，限期整改，并進一步改進和完善管理制度，使相關(guān)人員在制度的約束下增強結(jié)果應(yīng)用意識，確保整改結(jié)果的長效。二是嚴(yán)把績效關(guān)。將績效評價工作納入部門年度考核，并與次年預(yù)算安排緊密掛鉤，切實提高資金績效評價工作整體質(zhì)量。三是信息公開。將考評結(jié)果進行公開披露，接受社會監(jiān)督。

五、結(jié)語

全面實施預(yù)算績效管理是落實政府部門過緊日子、應(yīng)對財政收支矛盾、提高資金使用效益的重要抓手。現(xiàn)階段我國高校距實現(xiàn)全面預(yù)算績效管理還存在一定距離，高?？梢詮囊陨蠋追矫嫒胧郑苿咏⑦m應(yīng)高校健康發(fā)展的全面預(yù)算績效評價體系。