懲罰性賠償不應(yīng)適用于環(huán)境民事公益訴訟的法理辨析*

李 智 卓 劉 衛(wèi) 先

一、引言

我國(guó)《民法典》“侵權(quán)責(zé)任編”在原《侵權(quán)責(zé)任法》的基礎(chǔ)上，對(duì)環(huán)境侵權(quán)責(zé)任作了較大的改動(dòng)，除了將相應(yīng)的章的名稱由原來的“環(huán)境污染責(zé)任”改為“環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任”，內(nèi)容也由原來的4條增加到7條，新設(shè)了懲罰性賠償條款(第1232條)、生態(tài)修復(fù)責(zé)任條款(第1234條)和生態(tài)損害賠償責(zé)任條款(第1235條)。生態(tài)修復(fù)責(zé)任和生態(tài)損害賠償責(zé)任對(duì)環(huán)境公益進(jìn)行直接保護(hù)，突破了原《侵權(quán)責(zé)任法》中的環(huán)境侵權(quán)責(zé)任僅對(duì)私益進(jìn)行直接保護(hù)，是《民法典》中綠色原則在“侵權(quán)責(zé)任編”的具體化，也是“侵權(quán)責(zé)任編”對(duì)加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)這一時(shí)代要求的有力回應(yīng)?！睹穹ǖ洹贰扒謾?quán)責(zé)任編”對(duì)環(huán)境侵權(quán)責(zé)任制度的最大創(chuàng)新之處在于規(guī)定了懲罰性賠償責(zé)任，該責(zé)任相較于我國(guó)司法實(shí)踐和相關(guān)制度改革中已經(jīng)實(shí)行的生態(tài)修復(fù)責(zé)任和生態(tài)損害賠償責(zé)任，是一項(xiàng)全新的制度，其適用條件、適用范圍、超額賠償金的歸屬等問題都需要在《民法典》實(shí)施中加以明確。

《民法典》第1232條規(guī)定：“侵權(quán)人違反法律規(guī)定故意污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成嚴(yán)重后果的，被侵權(quán)人有權(quán)請(qǐng)求相應(yīng)的懲罰性賠償。”該條中“法律”“故意”“嚴(yán)重后果”“相應(yīng)”等規(guī)范性詞語的內(nèi)涵和外延都有一定的模糊性，亟須司法實(shí)踐中予以明確?！睹穹ǖ洹贰扒謾?quán)責(zé)任編”規(guī)定的環(huán)境侵權(quán)具有二元性，既包括污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為造成特定主體的人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益損害(即環(huán)境私益損害)，又包括該行為直接造成生態(tài)環(huán)境本身的損害(即環(huán)境公益損害)。適用于救濟(jì)環(huán)境私益損害的“故意”“嚴(yán)重后果”“相應(yīng)”等詞語與適用于救濟(jì)環(huán)境公益損害的“故意”“嚴(yán)重后果”“相應(yīng)”等詞語應(yīng)當(dāng)有不同的內(nèi)涵和外延，而《民法典》第1232條并沒有明確其中此類用語的適用范圍。因此，明確這些規(guī)范性詞語的含義，進(jìn)而界定該條的適用范圍，是實(shí)施《民法典》“侵權(quán)責(zé)任編”的當(dāng)務(wù)之急。

我國(guó)學(xué)界對(duì)《民法典》第1232條的適用范圍存在較大爭(zhēng)議，相關(guān)爭(zhēng)議主要集中在其是否應(yīng)當(dāng)適用于環(huán)境公益侵權(quán)糾紛的司法解決，即其是否適用于環(huán)境民事公益訴訟。隨著《民法典》的生效實(shí)施，已經(jīng)有地方法院在環(huán)境民事公益訴訟案件中明確適用了第1232條規(guī)定的懲罰性賠償，而在環(huán)境侵權(quán)私益訴訟中尚沒有相關(guān)判決明確適用懲罰性賠償。2022年1月20日起實(shí)施的《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境侵權(quán)糾紛案件適用懲罰性賠償?shù)慕忉尅返?3條明確規(guī)定懲罰性賠償適用于環(huán)境民事公益訴訟案件，但沒有解決為何適用的難題。因此，懲罰性賠償是否應(yīng)當(dāng)適用于環(huán)境民事公益訴訟，仍然需要從理論上加以厘清。

二、支持懲罰性賠償適用于環(huán)境民事公益訴訟的主要觀點(diǎn)及其不足

現(xiàn)有研究成果中贊成懲罰性賠償適用于環(huán)境民事公益訴訟的觀點(diǎn)主要有以下三個(gè)方面，從論證理由來看，這三方面觀點(diǎn)都經(jīng)不起仔細(xì)推敲。

1.基于立法目的解釋和體系解釋的贊成性觀點(diǎn)

有學(xué)者基于立法目的解釋和體系解釋，認(rèn)為《民法典》第1232條規(guī)定的懲罰性賠償應(yīng)當(dāng)適用于環(huán)境民事公益訴訟。這種觀點(diǎn)從立法目的解釋角度提出的理由是：《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)民法典(草案)〉的說明》中明確提出，“貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想，增加規(guī)定生態(tài)環(huán)境損害的懲罰性賠償制度”。但是，立法目的不僅體現(xiàn)在權(quán)威部門所作的法律草案說明中，還通過相關(guān)法律的目的條款、立法意圖、立法資料等方面體現(xiàn)出來，不應(yīng)僅僅根據(jù)法律草案說明中幾句簡(jiǎn)單的表述就直接確定有關(guān)法律條款的立法目的。并且，根據(jù)法律草案說明所作的意向性目的解釋存在“缺乏充分的理論依據(jù)、難以全面反映立法者意圖、不同的立法者意圖之間容易產(chǎn)生矛盾”等問題，使得其并非邏輯嚴(yán)密的司法技術(shù)。妥當(dāng)?shù)淖龇☉?yīng)當(dāng)是，“參考內(nèi)在淵源和外在淵源，從法律文本、立法背景、社會(huì)環(huán)境、抽象法倫理等多個(gè)層面上推究立法目的”。

這種觀點(diǎn)從體系解釋角度提出的理由是：《民法典》“環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任”章第1229—1233條是一般規(guī)定，第1234條、1235條是特殊規(guī)定，因此，第1232條規(guī)定的懲罰性賠償應(yīng)當(dāng)適用于第1234條、1235條規(guī)定的環(huán)境公益侵權(quán)。這種將“環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任”章的內(nèi)容分為一般規(guī)定與特殊規(guī)定的體系解釋，帶有較強(qiáng)的主觀臆斷色彩，難有說服力。從理論上講，能否將《民法典》第1229—1233條視為“環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任”章的一般規(guī)定存在爭(zhēng)議，第1229—1233條與第1234條、1235條之間是否存在一般規(guī)定與特殊規(guī)定的關(guān)系尚存疑問。曾作為中國(guó)法學(xué)會(huì)民法典編纂項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)的王利明教授指出，第1229—1233條與第1234條、1235條之間是并列關(guān)系，不是一般與特殊的關(guān)系，前者規(guī)定的是侵害私益的侵權(quán)責(zé)任，后者規(guī)定的是侵害公益的侵權(quán)責(zé)任，從體系解釋來看，《民法典》將污染環(huán)境、破壞生態(tài)的懲罰性賠償規(guī)則規(guī)定在公益訴訟之前，也表明其主要是針對(duì)私益損害的情形而言的。這些分析清楚地表明，從體系解釋的角度不能必然得出懲罰性賠償適用于環(huán)境民事公益訴訟的結(jié)論。

2.基于懲罰性賠償與環(huán)境民事公益訴訟具有一致性的贊成性觀點(diǎn)

有學(xué)者認(rèn)為，將懲罰性賠償適用于環(huán)境民事公益訴訟，既符合兩者共同的價(jià)值目標(biāo)，又是保障環(huán)境民事公益訴訟制度有效運(yùn)行的必然要求。該觀點(diǎn)的主要理由是，懲罰性賠償與環(huán)境民事公益訴訟在性質(zhì)、價(jià)值、功能等方面具有一致性。這些理由充其量能夠說明懲罰性賠償與環(huán)境民事公益訴訟是類似的并行的制度，尚不足以支撐懲罰性賠償可適用于環(huán)境民事公益訴訟。作此理解的原因主要有以下兩個(gè)方面。

3.基于環(huán)境侵權(quán)的受害主體不明的贊成性觀點(diǎn)

三、反對(duì)懲罰性賠償適用于環(huán)境民事公益訴訟的主要理由及其拓展

1.“生態(tài)環(huán)境損害賠償制度+行政罰款制度”與懲罰性賠償制度的功能相重疊

2.“生態(tài)環(huán)境損害賠償制度+行政罰款制度”的適用應(yīng)優(yōu)先于懲罰性賠償制度

既然“生態(tài)環(huán)境損害賠償制度+行政罰款制度”與懲罰性賠償制度的功能一致，二者就不應(yīng)同時(shí)適用于環(huán)境公益侵權(quán)。針對(duì)故意造成嚴(yán)重生態(tài)環(huán)境損害后果的環(huán)境違法行為，究竟應(yīng)當(dāng)適用既有的“生態(tài)環(huán)境損害賠償制度+行政罰款制度”，還是適用新設(shè)的懲罰性賠償制度，是需要進(jìn)一步闡釋的問題。筆者認(rèn)為，在環(huán)境公益侵權(quán)中，“生態(tài)環(huán)境損害賠償制度+行政罰款制度”的適用應(yīng)優(yōu)先于懲罰性賠償制度，主要理由有以下兩個(gè)方面。

就制度的制定邏輯而言，新設(shè)制度首先需要解決的一個(gè)重要問題是其必要性問題。也就是說，針對(duì)某一現(xiàn)實(shí)問題，現(xiàn)有的法律制度無法解決，通過對(duì)現(xiàn)有制度的改良以及司法解釋也不能很好地解決，在這種情況下，該問題的妥善應(yīng)對(duì)依賴于某一新制度的創(chuàng)設(shè)。也只有在這種情況下，新設(shè)制度才具有必要性。既有的法律制度已經(jīng)在實(shí)踐中運(yùn)行，與相關(guān)法律制度不僅形成相應(yīng)的制度體系，還分工明確、相互配合，經(jīng)過長(zhǎng)期實(shí)踐能夠得到相對(duì)統(tǒng)一的適用。既有制度的改變可謂牽一發(fā)而動(dòng)全身，而立法資源是有限的，應(yīng)當(dāng)將有限的立法資源用于制定具有現(xiàn)實(shí)必要性和緊迫性的法律制度。此外，新制度的創(chuàng)設(shè)一般需要較長(zhǎng)的實(shí)踐探索，具有爭(zhēng)議性和廣泛影響性的新制度在上升為具有普適性的法律制度之前還要經(jīng)過試點(diǎn)、不斷改進(jìn)。因此，制定法在面對(duì)新的社會(huì)問題時(shí)，應(yīng)當(dāng)首先對(duì)現(xiàn)有法律制度的功能進(jìn)行“挖潛”，盡量通過法律解釋、制度改良達(dá)到解決問題的目的，迫不得已時(shí)才選擇創(chuàng)設(shè)新的法律制度。就補(bǔ)償環(huán)境公益損害和懲罰違法行為人而言，如前文所述，我國(guó)既有的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度和行政罰款制度能夠很好地發(fā)揮作用，并且這兩項(xiàng)制度已實(shí)施較長(zhǎng)時(shí)間，與相關(guān)法律制度相互協(xié)調(diào)，較之新設(shè)懲罰性賠償制度，具有明顯的實(shí)踐優(yōu)勢(shì)。如果將懲罰性賠償適用于生態(tài)環(huán)境損害賠償領(lǐng)域，就需要在理論上、實(shí)踐上全面回應(yīng)和探索解決懲罰性賠償?shù)倪m用條件、適用程度、適用范圍及其與相關(guān)法律制度之間的沖突協(xié)調(diào)等問題。

四、環(huán)境私益訴訟中懲罰性賠償?shù)姆秶粦?yīng)包括生態(tài)環(huán)境損害

綜上所述，就補(bǔ)償生態(tài)環(huán)境損害并懲罰違法行為人而言，沒必要在環(huán)境民事公益訴訟中適用懲罰性賠償制度。懲罰性賠償僅適用于環(huán)境私益訴訟，即由特定受害人提起的旨在賠償因環(huán)境污染、生態(tài)破壞而導(dǎo)致人身、財(cái)產(chǎn)損害的訴訟。但是，從懲罰性賠償?shù)难a(bǔ)償功能以及超額賠償實(shí)際上是對(duì)公共利益的補(bǔ)償?shù)慕嵌瓤?，生態(tài)環(huán)境損害補(bǔ)償也是一種典型的公共利益補(bǔ)償。那么，在環(huán)境私益訴訟中，根據(jù)《民法典》第1232條的規(guī)定，受害人是否可以主張生態(tài)環(huán)境損害補(bǔ)償，即環(huán)境私益訴訟中的懲罰性賠償是否應(yīng)包括生態(tài)環(huán)境損害賠償，是一個(gè)亟待厘清的問題。筆者認(rèn)為，環(huán)境私益訴訟中原告主張的懲罰性賠償不應(yīng)包括生態(tài)環(huán)境損害賠償，主要理由有以下兩點(diǎn)。

1.認(rèn)為環(huán)境私益訴訟中的懲罰性賠償包含生態(tài)環(huán)境損害賠償，違背相關(guān)法律規(guī)定

根據(jù)我國(guó)有關(guān)法律規(guī)定，普通私主體無權(quán)請(qǐng)求生態(tài)環(huán)境損害賠償；如果認(rèn)為環(huán)境私益訴訟中的懲罰性賠償包含生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膬?nèi)容，就等于變相承認(rèn)普通私主體可以請(qǐng)求生態(tài)環(huán)境損害賠償。生態(tài)環(huán)境損害是一種典型的公共利益損害，根據(jù)我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第58條、《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89條、《民法典》第1234條和第1235條、《民事訴訟法》第55條的規(guī)定，以及中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》和最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》等規(guī)范性文件的規(guī)定，有權(quán)請(qǐng)求環(huán)境公益損害賠償?shù)闹黧w主要是符合法定條件的社會(huì)組織、檢察機(jī)關(guān)和省級(jí)、市地級(jí)政府及其指定的部門或機(jī)構(gòu)，而不包括普通私主體。但是，環(huán)境私益損害主要是因環(huán)境污染、生態(tài)破壞而導(dǎo)致的特定私主體的人身、財(cái)產(chǎn)損害，相應(yīng)的起訴主體是遭受侵害的特定私主體，該特定私主體如果不屬于法律規(guī)定的社會(huì)組織，就無權(quán)請(qǐng)求環(huán)境公益損害賠償。盡管懲罰性賠償制度除了補(bǔ)償受害者的私人利益損害，還可以補(bǔ)償公共利益損害，但此處的公共利益不應(yīng)包括法律明確允許特定主體請(qǐng)求補(bǔ)償?shù)沫h(huán)境公益。從公益補(bǔ)償?shù)慕嵌瓤矗瑧土P性賠償中的超額賠償所補(bǔ)償?shù)纳鐣?huì)公共利益應(yīng)當(dāng)是法律沒有單獨(dú)規(guī)定可另行補(bǔ)償?shù)墓怖?，如《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》規(guī)定的懲罰性賠償中的超額賠償實(shí)際上是對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序損害的補(bǔ)償，而相關(guān)法律并未明確規(guī)定社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序損害可單獨(dú)予以補(bǔ)償。環(huán)境公益是法律明確規(guī)定可單獨(dú)予以補(bǔ)償?shù)墓怖妫虼?，相關(guān)案件中法院應(yīng)根據(jù)《民法典》第1232條的規(guī)定，在確定超額賠償時(shí)將生態(tài)環(huán)境損害排除在賠償范圍之外，主要考慮故意且造成嚴(yán)重后果的環(huán)境違法行為對(duì)生態(tài)環(huán)境之外社會(huì)公共利益的損害，如公共秩序損害。

2.生態(tài)環(huán)境損害賠償金專門用于環(huán)境保護(hù)和生態(tài)修復(fù)，而懲罰性賠償款歸原告所有

五、結(jié)語

我國(guó)《民法典》第1232條規(guī)定的懲罰性賠償只適用于環(huán)境私益訴訟，而不應(yīng)適用于第1234條、1235條規(guī)定的旨在救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害的環(huán)境民事公益訴訟。原告根據(jù)《民法典》第1232條規(guī)定所獲得的懲罰性賠償不應(yīng)包含生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膬?nèi)容，這應(yīng)是該條規(guī)定的適用范圍?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理生態(tài)環(huán)境侵權(quán)糾紛案件適用懲罰性賠償?shù)慕忉尅返?3條的規(guī)定缺乏堅(jiān)實(shí)的法律理論基礎(chǔ)，有待改進(jìn)和完善。