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    從清代檔案編研開發(fā)中看清朝官員考核制度的演變

    2022-10-25 05:36:54李振軍劉慧鑫
    檔案天地 2022年10期
    關鍵詞:考績四格考核制度

    ■李振軍 劉慧鑫

    河北省在清代屬直隸省,拱衛(wèi)京師,為畿輔之地。河北省檔案館現(xiàn)保存有清代檔案6132卷及部分清代資料,檔案形成年代為清順治十五年(1658年)至宣統(tǒng)三年(1911年)。這些檔案從不同側面反映了清朝縣級政權,特別是清代縣域經(jīng)濟歷史概貌。2022年檔案館精選館藏部分清代珍貴檔案,按職官、軍事、政法、文化教育衛(wèi)生、財政、農林工商業(yè)等類編輯出版《河北省檔案館清代檔案精粹》(下稱《精粹》),以更好地保護檔案原件,更好地服務民眾利用需求,發(fā)揮檔案資政惠民作用。

    在編纂過程中編者對館藏清代檔案進行了目錄審讀,檔案內容豐富,其中涉及臨榆縣、獲鹿縣的職官管理類檔案數(shù)量占比較多,從這些檔案中較為完整地展現(xiàn)了清代基層政權官員考核實況,《精粹》選取康熙、雍正、光緒三朝較有代表三件檔案解讀。因篇幅有限,書中檔案解讀僅能止于只言片語,故梳理成文與廣大同仁分享探討,看看古人是如何運用考核這根“指揮棒”的。

    官員考核制度,是古代官制重要內容之一?!翱己恕笔菍Ω骷壒賳T履行職責情況的考察,側重于政績考核,“考績”“考課”“考功”也是其不同的稱謂。我國官員考核制度的雛形始于先秦時期,后經(jīng)過秦、漢、唐、宋、明、清等歷代發(fā)展,逐漸形成完備的官員考核制度。為了更好地解讀清代官員考核制度,先來簡單梳理一下我國考核制度的發(fā)展脈絡。

    先秦時期至明朝官員考核制度演變

    考核萌芽于堯舜。舜時代,三年考核官員一次,根據(jù)三次考核實況升降獎懲;五年考察諸侯一次。商朝,官員考核三年一次,從政務、管理、法紀三方面對官員政績進行評價。西周,形成由“大計”和“大比”構成相對成形的考核制度。這一時期“大計”考核內容包含“善、能、敬、正、法、辦”,大致已相當于今日對公務員之德、能、勤、績、廉的考核?!按蟊取眲t側重于人才的選拔。更值得一提的是,周王針對各諸侯建立了一套巡守、述職、監(jiān)督、巡訪層層遞進的考核辦法。春秋時期,各諸侯國建立不同考核制度,開始設置考核官吏政績的職司和官員。戰(zhàn)國時期,各諸侯國在年終對地方官員政績進行考核,考核后要分出等級,稱為“上計”制度。由此可見,隨著生產(chǎn)力的不斷發(fā)展,考核制度也在不斷規(guī)范,先秦時期雖尚不完備,但在考核主體、時間、方法、內容等多方面初具形式。

    秦漢時期,國家一統(tǒng)局面形成,社會發(fā)展穩(wěn)定,官員考核制度更加完善。秦,形成初級崗位責任制,要求自縣、郡、中央逐層上報,郡守年終要將該郡人口、墾田、稅收、刑獄、治安、選舉等情況呈報中央,考核主體是皇帝??ど蠄笾醒肭?,各郡按同樣程序要求縣令長上報和核實,按官吏職責考核。兩漢時期,皇帝考核丞相、三公,對地方官員根據(jù)不同層級制定考核內容和標準,考核結果較好為“最”,有重獎給予超遷官職,較差者為“殿”,追究責任。

    唐宋時期,隨著封建社會發(fā)展和科舉制度創(chuàng)立,考核標準也向更加精準化和程序化方向演變。唐朝,考核標準更加具體化,考核范圍包括所有職能部門和地區(qū)文武職事官和九品以上流外官。考核類別既有平時考核“常課”,每年考核“小考”,又有每隔四年(或三年或五年)的“大考”;既有官員主管上級進行的初考,又有吏部的復審;既有審核監(jiān)督和結果公開,又輔以申訴制度??己藘热轂椤八纳贫咦睢?,“善”是通用指標,是對官員品德的考核,包括“德義有聞”“清慎明著”“公平可稱”“恪勤匪懈”四個方面;“最”是對官員才干和功績的考核,根據(jù)官員職務特點分別確定考核重點。評定考核等次為了選賢任能、賞善罰惡、獎勤罰懶??己私Y果,凡中等以上可升遷、可加祿,中等以下者,降職、罰祿。宋朝,在承唐制基礎上簡化為“四善七事三最”,增加了任期考核一項。但宋代考核最大缺陷是形成論資排輩官職資序體系,使考核失去應有意義。

    明朝,隨著封建制度發(fā)展到達頂峰官員考核制度也達到完善時期。官員考核形式主要集中在“考滿”和“考察”。考滿,三年為一考,三考為滿,共歷時九年,根據(jù)官員職責對其資歷和工作政績全面考核??紳M結果分為上、中、下三等,即稱職、平常、不稱職,稱職提升,平常保留原職,不稱職降職??疾欤嵌ㄆ趯λ泄賳T進行的考核,側重于考察官員不稱職行為,其中京察六年一次、外察三年一次??疾靸热轂榭己斯賳T是否有貪、酷、浮躁、不及、老、病、罷、不謹八種情形,并予以相應懲罰。

    清朝官員考核制度演變

    下面結合《精粹》入選館藏清代檔案對清代官員考核制度進行細述。

    清朝考核制度在明朝基礎上,不斷探索,幾經(jīng)變動,最終確立。除康熙時期因三藩叛亂而被迫中斷外,自清初開始實行一直延續(xù)到清末,并因其統(tǒng)治需要不斷地調整。清代考核稱為“考績”,文官、武官分別考核,文官考績制度主要有京察和大計兩種,清初還同時伴有考滿、朝覲和官員甄別之制;武官考績制度為軍政考察;乾隆時期確定的年終密考;發(fā)展至清末由于統(tǒng)治需要又出現(xiàn)州縣事實考核等考績制度。

    (一)京察

    京察,是針對在京文官的考績制度,順治、康熙、乾隆年間又經(jīng)三次考績范圍的調整。京察制度,順治九年 (1652 年) 確定,以順治八年 (1651 年) 作為舉行京察起始年,最初規(guī)定六年舉行一次京察,與三年考滿并行。京察制度在康熙年間歷經(jīng)多次罷興。至雍正元年 (1723 年)改為三年一次,自此,京察作為考績制度被確定下來。京察遇子、卯、午、酉年舉行。每逢京察,在京官員農歷二月十五日起暫停升轉、察議等事項,三月初十前由該堂官填注考語后造冊密送吏部、都察院、吏科和河南道 (乾隆后改為京畿道),文冊匯齊后由吏部請旨另派大學士大臣,會同以上四部門詳加考察,待京察出榜后,官員再行升轉等事。

    京察根據(jù)官員品秩不同,分為列題、引見、會核三種實行方式。列題,考績對象為在京三品以上官員,乾隆二十四年(1759年)正式取代“自陳”(類似于現(xiàn)在的述職報告),列題內容相當于官員履歷清單;引見,清朝規(guī)定,三品以下京堂及內閣侍讀學士、翰林院侍讀學士、左右春坊庶子,由吏部繕履歷清單引見,后多次修改,不多贅述;會核,是對上司給下屬填注考語進行審核,主要針對在京職位較低官員進行。

    京察在實行過程中又分為造冊、磨對、唱名、引見四個步驟。造冊,即編制冊籍,根據(jù)官階不同造冊各異。磨對,京察年份所有編制冊籍匯齊,正月二十日后由吏部知照吏科、京畿道歷時五日對冊籍進行封門核對,查驗核對官員履歷繕寫內容是否真實,是否符合格式規(guī)定。唱名,即當眾宣布京察結果。

    京察考察標準,清前期為“四格八法”,嘉慶后廢除貪、酷兩法,改為“四格六法”。四格指“(操)守、才(具)、政(事)、年(力)”,從此四方面入手對官員實行考核等級評判,分為一等稱職、二等勤職、三等供職、四等應去官員,前三等照舊任職,第四等為不合格官員,糾以“八法”,即“曰貪、曰酷、曰罷軟無為、曰不謹、曰年老、曰有疾、曰浮躁、曰才力不及”。這些標準適用于大部分官員,對于某些要求具有專門才能的官員則不按四格注冊具題。

    京察后官員被分成舉、劾和不入舉劾三部分。舉,京察一等官被列為保舉范圍,通過引見,可以獲得相應獎勵;劾,劾以八法 (后改六法),針對八法還有不同懲處:貪、酷者革職提問,罷軟無為、不謹者革職,年老、有疾者休致,浮躁者降三級調用,才力不及者降二級調用; 不入舉劾,考績后官員不入舉劾被列為平等,大部分官員都屬于這一等。

    (二)大計

    大計,是對除京師以外各省份地方文官考績制度。省館館藏也大都屬于這一范圍。

    康熙二十二年(1683年)后,大計三年一次,逢寅、巳、申、亥年進行,從州縣官至府、道、司層層考察屬官,而后匯送督撫判定后題報吏部。負責大計的中央機構與京察一樣,地方考察機構因考察部門性質不同各異。

    考績方法有考題、會核兩種?!翱碱}”是針對布政使(主管省財政人事)和按察使(主管省刑名)的考績,乾隆三十二年(1767年)后納入大計考績。除布政使、按察使之外其他文官考績?yōu)椤皶恕?。府州縣官員由總督、巡撫考察,京府屬官由府尹考察,鹽官由鹽政考察,河官由河督考察,教職由學政考察??疾旖Y果上報吏部,吏部會同都察院、京畿道考核后上報皇帝??己嗣x上由吏部負責,但實際上吏部僅負責辦理手續(xù),考察大權分散于各級長官手中。

    大計考績標準同京察??伎兊燃墸陧樦?、康熙年間分為卓異、留任、應去三等。雍正后對考績等級進行調整,一等仍為卓異,二等為平等官員(細分三個等級),三等仍為應去官員,實際為五個等級??伎儾缓细裾叩奶幹梅绞揭嗤┎?。

    館藏康熙五十七年六月二十九日(1718年7月26日)《直隸真順等處督河分府為考核所屬管理河道官員履歷、政事等事的信票》(655-3-15圖1)記載:“一切河道經(jīng)由處所屬專職兼職官員,自上次大計后起至今年止,詳加考核,分別開具年歲、履歷、事實、勤勞、怠惰、開明四柱考語清截妥冊各二本并備空格紙張責令呈送?!贝思n案即為河督考察河官的印證。

    圖1

    館藏雍正二年(1724年)《獲鹿縣為申送官員賢否冊事申管理直隸錢谷守道副使?!罚?55-3-1764圖2)記載“獲鹿縣立即將所屬正雜并教職各官年歲、履歷逐一查明造具事考清截妥冊,并多備空格紙張,責令經(jīng)手諳練經(jīng)承限五日內赍投本道,以便核發(fā)照造。教職佐雜各官有干八法者照例報,堪膺卓異者另造實事冊結薦舉?!薄矮@鹿縣將所屬縣丞、儒學、典史各官自康熙六十年大計后起至今歲止詳加考核,分別正署開明、年歲、履歷、事實,填注考語、六注備造清冊,經(jīng)手倉庫錢糧另具四柱清冊一并申送?!?/p>

    圖2

    (三)考滿、朝覲、甄別之制

    清初與京察、大計并行,還有考滿、朝覲、官員甄別之制,各種考績制度互為補充。

    考滿,是一種任滿考核制度,多以“歷俸三年”為限,始于天聰八年(1634年)??滴跛哪?(1665年)正月,考滿制度因層層盤剝、奉行不善被停止。

    朝覲,始于順治四年 (1647年),分解為兩個程序,一是地方官朝覲形式,一是官員考核程序(大計)。朝覲考察人員在不同時期有變化,多數(shù)是布政使、按察使??滴醵迥辏?686年)三月,因稽遲公務、應付塞責、借端私派等弊端被廢止。

    順治時期,在京官員,六年考察之外,間行甄別,系奉特旨舉行。這說明對京官的考績除京察之外還有一個甄別之制。甄別顧名思義為考核鑒別之義,其主要對象是在京官員也包括在外督撫 (督撫考績照京察例考績)。實行這個制度主要原因在于京察六年一次,為期甚遠,不利鑒別官員優(yōu)劣,作為京察的一種補充,甄別之制與京察是交差進行,且奉皇上特旨舉行。

    (四)軍政考察

    軍政考察,清朝對京師和地方武官五年一次的考績制度,也稱“軍政”,考核目的在于整飭綱紀、黜陟將弁??疾熘笇枷肱c文官考核相同,只是在考察時限、程序和標準方面稍有不同,軍政考察范圍在清初只包括綠營(漢族軍隊)武職,八旗(滿族軍隊)武職享受優(yōu)待不納入考績。雍正時期,將八旗武職納入考績。乾隆、嘉慶時期,又陸續(xù)將綠營千總、宮廷侍衛(wèi)、王府等處護衛(wèi)等納入考績,形成定制。

    軍政考察由兵部、都察院、兵科、河南道負責,乾隆后京畿道代替河南道主持軍政考察。

    軍政考察方法類似京察、大計,分為京內和京外,分別參照京察、大計。

    軍政考察標準亦遵循“四格八法”,只是四格中的“政法”改為“功績”,這是由武官職業(yè)特點決定的。乾隆時期更加規(guī)范化,綠營武官定以“才技、年力、馭兵、給餉”四格,八旗武官定以“操守、才能、騎射、年力”四格??伎儾缓细褚彩堋鞍朔ā碧幹?,與文官不同的是,“浮躁”一項文官降三級調用,武官較輕為降一級調用。嘉慶以后變?yōu)椤傲ā薄?/p>

    (五)年終密考

    乾隆五十三年(1788年)四月,確立針對藩、臬、道、府的年終密考,是清代大計之外考核地方中高層文武官員的制度,在時間上,補三年大計不能隨時舉劾之不足。該制由督撫親辦,每年年末總督、巡撫用密折對屬員賢否開具考語,造冊密呈皇帝,密考評語是鑒別外官重要依據(jù)。在一定時段內對清肅吏治、加強官僚隊伍管理發(fā)揮了重要作用。

    (六)州縣事實考核

    清末由于近代中國政治制度轉型需要,清王朝為挽救統(tǒng)治危機,于光緒三十年五月十四日(1904年6月27日)提出考核評議州縣官新標準。規(guī)定在既往三年一度大計之外, 新增州縣事實考核,縮短考核周期,不再沿用歷經(jīng)九朝“四格”標準, 注重與強調官員任內各項實際政績。

    州縣事實考核目的,是對州縣官員年度政績考核,檢驗地方官奉行政令,施行新政效果,并以政務公開形式將考核結果公布于眾??己藘热菰谠绣X糧、詞訟、命盜、監(jiān)押等內容之外,新增了學堂、實業(yè)(種植、工藝)、巡警等新政執(zhí)行情況考察,并且將新政四項作為州縣事實重點考核,并要求每項內容量化統(tǒng)計上報。考核等次分為最優(yōu)等、優(yōu)等、平等、次等四個等次。對于四個等級,或升職、優(yōu)敘,或照常供職,基本沒有受處分的可能,即使連續(xù)幾年均列次等,只是取消升遷機會。

    館藏光緒三十四年十一月十八日(1908年12月11日)《獲鹿縣光緒三十四年至九月底分事實表冊稿(655-1-1015 圖3),此件檔案共7頁,為光緒三十四年獲鹿縣知縣嚴書勛銜名、年歲、籍貫清單、何年月日補署到任及縣域學堂、巡警、工藝、種植、命案、盜案、監(jiān)押、錢糧、漕糧、善堂、善舉及考語十二部分表格組成的州縣事實考核表冊稿。此件檔案是對清末考核制度變更的有力佐證。

    圖3

    以史為鑒 開創(chuàng)未來

    由此可見,自古以來無論何朝何代,無論何種社會形態(tài),以一定標準考核官員政績并據(jù)以升降賞罰,是慣例也是社會管理的重要措施。雖然中國自古就把考績制度運用到實踐中,但這種制度的理論依據(jù)直到現(xiàn)代才得以總結。在現(xiàn)代人力資源理論體系中,把考績這種制度稱為績效考核,它所運用的理論就是激勵理論,最大限度地發(fā)揮人的潛能,從而達到團體共同目標,這與古代考核制度實行目的是一致的。

    干部考核是激勵干部擔當作為的有力抓手,新中國,我們黨在干部考核領域也是不斷摸索,調整創(chuàng)新。2019年,中共中央辦公廳印發(fā)《黨政領導干部考核工作條例》是貫徹落實新時代黨的建設總要求和新時代黨的組織路線的最新成果?!陡刹靠己藯l例》將思想政治建設、領導能力、工作實績、黨風廉政建設和作風建設納入班子考核內容;將德、能、勤、績、廉納入領導干部考核內容;更加完善考核程序,優(yōu)化考核內容,注重平時考核、年度考核、專項考核、任期考核的結合;注重考核結果運用,將考核結果與選拔任用、培養(yǎng)教育、管理監(jiān)督、激勵約束、問責追責等結合起來,推動能上能下,嚴厲治庸治懶,有利強化問責,嚴防用人失察??己藱C制的創(chuàng)新對于推動領導干部牢固樹立正確政績觀,引導廣大干部不斷提高貫徹落實新發(fā)展理念能力和水平,提高制度執(zhí)行力和治理能力具有重要意義。

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