我國(guó)外商投資政策與CPTPP投資規(guī)則的比較及對(duì)接建議

孫曉濤

《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》(CPTPP)是2017年1月美國(guó)正式退出《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》(TPP)之后，日本、加拿大、澳大利亞、智利、新西蘭、新加坡、文萊、馬來西亞、越南、墨西哥和秘魯?shù)?1個(gè)國(guó)家重新簽署的自由貿(mào)易協(xié)定。2018年12月30日，CPTPP正式生效。2021年9月，我國(guó)正式提出申請(qǐng)加入CPTPP。作為自由貿(mào)易協(xié)定的傳統(tǒng)組成部分，投資規(guī)則是締約方就投資便利、投資安全、投資者利益保護(hù)等議題達(dá)成的一系列條款，CPTPP專門設(shè)置了第9章“投資”。我國(guó)自2002年與東盟簽署第一個(gè)自由貿(mào)易協(xié)定以來，已經(jīng)達(dá)成了19個(gè)自由貿(mào)易協(xié)定，并在2022年初生效的《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》(RCEP)中首次采取負(fù)面清單模式安排投資章節(jié)。但從目前情況來看，我國(guó)與CPTPP投資章節(jié)規(guī)則還存在一定差距。

一、文獻(xiàn)綜述

投資規(guī)則一直是雙多邊經(jīng)貿(mào)規(guī)則研究的重點(diǎn)領(lǐng)域之一，現(xiàn)有主要研究包括：一是對(duì)投資規(guī)則發(fā)展歷程及特點(diǎn)的分析。例如，李思奇和楊玉瑤(2021)梳理了我國(guó)對(duì)外簽訂投資規(guī)則的發(fā)展歷程、法律框架、核心條款等，認(rèn)為后疫情時(shí)代我國(guó)應(yīng)對(duì)標(biāo)國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)投資規(guī)則，實(shí)現(xiàn)投資規(guī)則升級(jí)。再如，聶平香(2014)分析了國(guó)際投資規(guī)則的演變，將其分為歐式雙邊投資協(xié)定為代表，美式雙邊投資協(xié)定為代表，以及2008年全球金融危機(jī)之后的新發(fā)展三個(gè)階段。二是對(duì)投資規(guī)則重點(diǎn)條款的分析。例如，張曉楠和李振寧(2019)從國(guó)際法、國(guó)內(nèi)法等不同角度，對(duì)“負(fù)面清單”制度進(jìn)行了較為詳細(xì)的辨析，認(rèn)為國(guó)際規(guī)則層面的“負(fù)面清單”制度可以為國(guó)內(nèi)規(guī)則層面的“負(fù)面清單”制度設(shè)計(jì)和理念提供借鑒?！柏?fù)面清單”內(nèi)規(guī)定的限制措施應(yīng)有相應(yīng)的法律法規(guī)依據(jù)。再如，聶平香和戴麗華(2014)探討了美國(guó)負(fù)面清單管理模式，并總結(jié)了包括完善國(guó)內(nèi)法律體系，尤其是服務(wù)業(yè)法律法規(guī)，增加特別管理措施的可操作性和透明度，以及大量減少特別管理措施等我國(guó)可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

TPP和CPTPP是近年來的研究熱點(diǎn)，其中涉及投資規(guī)則的研究主要包括：許培源和劉雅芳(2017)分析了TPP投資規(guī)則與我國(guó)簽署的自貿(mào)協(xié)定之間的差異，TPP投資規(guī)則對(duì)我國(guó)的沖擊，并提出為緩解TPP投資規(guī)則帶來的沖擊和影響，在加大國(guó)內(nèi)投資改革力度的同時(shí)，還應(yīng)在條件相對(duì)成熟的自貿(mào)區(qū)內(nèi)，如中韓、中澳以及中國(guó)—東盟自貿(mào)區(qū)，著手實(shí)施“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇+負(fù)面清單”的投資管理制度以及積極探索和嘗試與投資相關(guān)的新規(guī)則，并以此為契機(jī)參與國(guó)際投資規(guī)則的制定。王芳(2018)認(rèn)為，CPTPP投資規(guī)則對(duì)我國(guó)未來外資政策制定與完善的啟示主要包括：積極參與和推動(dòng)雙邊或多邊高標(biāo)準(zhǔn)投資協(xié)定或自由貿(mào)易協(xié)定的談判；切實(shí)推動(dòng)國(guó)有企業(yè)改革；加快研究和推動(dòng)外資政策和其他相關(guān)政策的立法；科學(xué)制定中國(guó)的外商投資負(fù)面清單。白潔和蘇慶義(2019)基于文本分析的視角，對(duì)包括投資規(guī)則在內(nèi)的CPTPP與TPP的文本全文進(jìn)行了對(duì)比和解讀，并從經(jīng)濟(jì)層面、戰(zhàn)略層面和規(guī)則層面分析了CPTPP對(duì)世界和我國(guó)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的影響，提出了積極完善國(guó)內(nèi)相關(guān)規(guī)則制定、盡早實(shí)現(xiàn)與CPTPP規(guī)則的對(duì)接等政策建議。

我國(guó)已經(jīng)正式提出申請(qǐng)加入CPTPP，未來將進(jìn)入談判等具體環(huán)節(jié)，相關(guān)的研究工作也需要進(jìn)一步下沉。本文的研究以前述研究為基礎(chǔ)和參考，主要聚焦我國(guó)如何從政策層面對(duì)接CPTPP投資規(guī)則條款。

二、CPTPP投資章節(jié)的主要內(nèi)容與規(guī)則特點(diǎn)

從20世紀(jì)80年代開始，美國(guó)積極推動(dòng)提高投資規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)，1992年簽署的《北美自由貿(mào)易協(xié)定》(NAFTA)就包含了準(zhǔn)入前國(guó)民待遇、高水平投資者保護(hù)等條款。2008年全球金融危機(jī)之后，美國(guó)投資規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步提高，TPP中的投資規(guī)則就是典型代表，后來的CPTPP則繼承了TPP投資規(guī)則的高標(biāo)準(zhǔn)。CPTPP投資規(guī)則主要集中在協(xié)定第9章“投資”中，與TPP的投資章節(jié)相比，繼承了絕大部分條款，僅修改了5款，刪除了1個(gè)附件和10個(gè)注腳，總體上充分保留TPP投資章節(jié)規(guī)則的原有特點(diǎn)。具體來看，CPTPP投資章節(jié)大體上可以分為四個(gè)部分。

第一部分是投資章節(jié)正文主體。CPTPP第9章A節(jié)是投資規(guī)則的主體部分，共17條54款，主要包括定義、范圍、與其他章的關(guān)系、國(guó)民待遇、最惠國(guó)待遇、最低標(biāo)準(zhǔn)待遇、征收和補(bǔ)償、轉(zhuǎn)移、業(yè)績(jī)要求、高級(jí)管理人員和董事會(huì)、不符措施、代位、拒絕給予利益等條款。在美國(guó)的引領(lǐng)和推動(dòng)下，目前全球自由貿(mào)易協(xié)定的投資條款大體遵循統(tǒng)一模板，范本為美國(guó)2012年《雙邊投資協(xié)定范本》，在此基礎(chǔ)上根據(jù)需要進(jìn)行修改。

第二部分是投資者—國(guó)家間爭(zhēng)端解決。投資者—國(guó)家間爭(zhēng)端解決機(jī)制是當(dāng)前國(guó)際投資規(guī)則改革的競(jìng)爭(zhēng)焦點(diǎn)，美國(guó)2012年《雙邊投資協(xié)定范本》專門為此設(shè)置一節(jié)。TPP協(xié)定延續(xù)了這一模式，將其作為第9章B節(jié)，包括13條67款。CPTPP對(duì)TPP的修改主要集中于此，共修改了5款、1個(gè)附件、3個(gè)注腳，總體上仍然保留了TPP大部分內(nèi)容。CPTPP第9章B節(jié)共有13條64款，具體包括磋商和談判、提交仲裁請(qǐng)求、仲裁員選擇、仲裁程序的透明度、準(zhǔn)據(jù)法、裁決等條款。CPTPP投資者—國(guó)家間爭(zhēng)端解決條款主要體現(xiàn)了美國(guó)一直主張的仲裁模式和雙邊原則，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)對(duì)投資者的保護(hù)。

第三部分是投資章節(jié)附件。CPTPP第9章“投資”共有11個(gè)附件，其中7個(gè)附件是國(guó)別例外，3個(gè)附件是現(xiàn)有投資規(guī)則模板中通常包括的習(xí)慣國(guó)際法、征收和文件送達(dá)。較為特別的是附件9-G“公債”，它明確了締約方發(fā)行的債務(wù)(也就是政府債務(wù))的違約行為，在投資者—國(guó)家間爭(zhēng)端解決仲裁中具有一定豁免權(quán)。

第四部分是各締約方減讓表。CPTPP第9章第12條是不符措施條款，該條款涉及CPTPP文本的2個(gè)附件，即附件I“不可變不符措施”和附件II“可變不符措施”，列出了各國(guó)投資領(lǐng)域不符措施承諾表，也就是通常所說的“負(fù)面清單”。負(fù)面清單用于列出締約方的例外條款，是“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇+負(fù)面清單”外資管理模式的核心。

CPTPP是目前投資領(lǐng)域高標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際規(guī)則的典型代表，其高標(biāo)準(zhǔn)主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是覆蓋領(lǐng)域廣。CPTPP不僅包括傳統(tǒng)自貿(mào)協(xié)定投資規(guī)則涉及的領(lǐng)域，還在投資者—國(guó)家間爭(zhēng)端解決等新議題上有大幅進(jìn)展。CPTPP對(duì)投資的定義，其覆蓋范圍不僅包括傳統(tǒng)的企業(yè)、股權(quán)、建設(shè)項(xiàng)目，還包括金融資產(chǎn)、特許權(quán)、租賃、抵押、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等。二是投資自由化程度高。CPTPP全部締約國(guó)都采用了投資與跨境服務(wù)貿(mào)易一張負(fù)面清單形式，我國(guó)在RCEP中僅非服務(wù)業(yè)投資采用負(fù)面清單，服務(wù)業(yè)投資和跨境服務(wù)貿(mào)易都為正面清單。CPTPP禁止業(yè)績(jī)要求條款涉及內(nèi)容更多，特別是將傳統(tǒng)領(lǐng)域禁止業(yè)績(jī)要求項(xiàng)目推廣至服務(wù)、技術(shù)等新領(lǐng)域，還強(qiáng)調(diào)東道國(guó)不得對(duì)外資施加或強(qiáng)制執(zhí)行相關(guān)要求，也不得強(qiáng)制要求外資作出相關(guān)承諾或保證。三是投資者保護(hù)程度高。CPTPP成功將投資者—國(guó)家間爭(zhēng)端解決程序引入多國(guó)協(xié)議，推行爭(zhēng)端解決程序標(biāo)準(zhǔn)化，加強(qiáng)投資者利益保護(hù)。支持投資者可以先在本國(guó)發(fā)起起訴，不滿意后再申請(qǐng)國(guó)際仲裁，對(duì)仲裁機(jī)構(gòu)和規(guī)則也有更多選擇。

三、我國(guó)外商投資政策與CPTPP投資規(guī)則的比較

近年來，我國(guó)外商投資管理體制改革不斷走向深入。2013年，我國(guó)同意以負(fù)面清單模式為基礎(chǔ)與美國(guó)進(jìn)行雙邊投資協(xié)定談判，并在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)率先試點(diǎn)外商投資負(fù)面清單管理模式。隨后，負(fù)面清單管理模式逐步推廣到全國(guó)，并逐年壓縮清單范圍，外商投資行業(yè)限制不斷放寬。與此同時(shí)，我國(guó)還推動(dòng)外商企業(yè)管理和外商投資項(xiàng)目管理減少審批及核準(zhǔn)，擴(kuò)大備案。2019年，我國(guó)出臺(tái)《外商投資法》和《外商投資法實(shí)施條例》，標(biāo)志著與負(fù)面清單管理模式相適應(yīng)的外資管理體制不斷完善。我國(guó)所進(jìn)行的改革為未來參與CPTPP談判創(chuàng)造了有利條件。投資章節(jié)是自貿(mào)協(xié)定的傳統(tǒng)章節(jié)，CPTPP的投資章節(jié)正文條款與我國(guó)簽署的RCEP等自貿(mào)協(xié)定中的相關(guān)內(nèi)容差別不大。目前，我國(guó)與CPTPP投資規(guī)則相較，主要存在兩點(diǎn)差距：一是在以負(fù)面清單為代表的行業(yè)開放力度，二是以投資者—國(guó)家間爭(zhēng)端解決為代表的投資者保護(hù)。

(一)我國(guó)投資規(guī)則負(fù)面清單項(xiàng)目偏多、限制措施偏嚴(yán)

投資章節(jié)的“準(zhǔn)入負(fù)面清單”類似于貨物貿(mào)易章節(jié)的“關(guān)稅承諾表”，是締約方爭(zhēng)取權(quán)益的主要渠道，也是談判博弈的焦點(diǎn)和各方分歧最大、最難達(dá)成一致的文本。近年來，自貿(mào)協(xié)定締約國(guó)積極推動(dòng)壓縮負(fù)面清單長(zhǎng)度，放松措施限制程度，加大行業(yè)開放力度，達(dá)成高標(biāo)準(zhǔn)自貿(mào)協(xié)定，其中高標(biāo)準(zhǔn)的投資規(guī)則是重要組成部分。我國(guó)的準(zhǔn)入負(fù)面清單與美國(guó)、日本等國(guó)家仍存在較大差距，目前還無法達(dá)到CPTPP成員國(guó)的期望，是我國(guó)未來參與CPTPP談判的最主要難點(diǎn)之一。

從清單長(zhǎng)度來看，我國(guó)發(fā)布的《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)(2021年版)》共有31項(xiàng)，包括農(nóng)業(yè)4項(xiàng)、第二產(chǎn)業(yè)4項(xiàng)、服務(wù)業(yè)23項(xiàng)。我國(guó)進(jìn)行自貿(mào)協(xié)定談判時(shí)，會(huì)以最新發(fā)布的國(guó)內(nèi)法層面的負(fù)面清單為基礎(chǔ)，再添加必要項(xiàng)目。與美國(guó)、日本等國(guó)家相比，我國(guó)負(fù)面清單在農(nóng)業(yè)、法律事務(wù)、醫(yī)療、社會(huì)調(diào)查、互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)、文化新聞出版等領(lǐng)域差距較大。這些都是外資迫切希望進(jìn)入我國(guó)市場(chǎng)的領(lǐng)域，在未來CPTPP談判中將成為對(duì)手要價(jià)的重點(diǎn)。

從措施限制程度看，我國(guó)限制措施均為禁止投資或合資要求，負(fù)面清單31項(xiàng)措施中，前者21項(xiàng)，后者10項(xiàng)，這類限制措施屬于硬約束，政策回旋余地較小，談判對(duì)手的接受度不高。對(duì)比來看，美國(guó)、日本等國(guó)家的表述更加靈活，包括針對(duì)外資的特別許可、要求外資母國(guó)對(duì)等開放、要求外資注冊(cè)為特定類型的企業(yè)等。我國(guó)負(fù)面清單限制措施偏嚴(yán)的原因是，我國(guó)行業(yè)主管部門法律制度不是特別強(qiáng)調(diào)外資管理，普遍做法是在文件附則章節(jié)加入類似“外商投資行為，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定”等托底條款，將外資準(zhǔn)入管理權(quán)限更多交給外資主管部門。這種處理方式不僅影響對(duì)外自貿(mào)協(xié)定談判，也造成我國(guó)目前外資準(zhǔn)入進(jìn)一步放開難以推進(jìn)，更導(dǎo)致某些行業(yè)強(qiáng)制放開后缺少后續(xù)開放安全保障的跟進(jìn)。

(二)我國(guó)尚未實(shí)現(xiàn)投資與跨境服務(wù)貿(mào)易一張清單

CPTPP 11個(gè)締約國(guó)都采用了投資與跨境服務(wù)貿(mào)易一張負(fù)面清單的形式，與之相比，我國(guó)在RCEP中僅對(duì)非服務(wù)業(yè)投資以負(fù)面清單形式作出承諾，《中歐全面投資協(xié)定》(EU-China Comprehensive Agreement on Investment，以下稱為“中歐CAI”)的標(biāo)準(zhǔn)有所提高，但也僅對(duì)服務(wù)業(yè)和非服務(wù)業(yè)投資以負(fù)面清單形式作出承諾，跨境服務(wù)貿(mào)易模式仍然通過正面清單作出承諾。從國(guó)內(nèi)改革來看，2018年10月，上海市人民政府印發(fā)了《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單管理模式實(shí)施辦法》以及《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)跨境服務(wù)貿(mào)易特別管理措施(負(fù)面清單)(2018年)》，但之后沒有再更新。2021年7月23日，商務(wù)部正式發(fā)布《海南自由貿(mào)易港跨境服務(wù)貿(mào)易特別管理措施(負(fù)面清單)(2021年版)》，這是我國(guó)國(guó)家層面跨境服務(wù)貿(mào)易第一張負(fù)面清單。未來，跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單還計(jì)劃向所有自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)和全國(guó)進(jìn)行推廣。

實(shí)現(xiàn)投資與跨境服務(wù)貿(mào)易一張清單并非是投資負(fù)面清單與跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單的簡(jiǎn)單加總，而是要通過深化外資管理制度的改革來完成。我國(guó)目前的外資管理模式是以外資管理部門的外資準(zhǔn)入管理為主，行業(yè)主管部門的作用還未能得到充分發(fā)揮。當(dāng)我國(guó)實(shí)現(xiàn)投資與跨境服務(wù)貿(mào)易一張清單后，禁止準(zhǔn)入、股比限制、高管要求等硬約束將減少，當(dāng)?shù)卮嬖诘囊笠矊⑹艿较拗疲巧虡I(yè)存在類不符措施將增加。此時(shí)，行業(yè)主管部門的重要性將會(huì)提升，外資監(jiān)管職能將會(huì)增加，而傳統(tǒng)上負(fù)責(zé)外資準(zhǔn)入管理的外資管理部門，具體監(jiān)管職能將會(huì)弱化，更多轉(zhuǎn)向部門協(xié)調(diào)、信息收集、外資服務(wù)等方面。

(三)投資者—國(guó)家間爭(zhēng)端解決機(jī)制改革方向存在分歧

投資者—國(guó)家間爭(zhēng)端解決機(jī)制賦予投資者單項(xiàng)啟動(dòng)，直接對(duì)東道國(guó)提起仲裁的權(quán)力，是保護(hù)投資者利益的有力武器。根據(jù)1965年簽署的《華盛頓公約》，世界銀行成立了國(guó)際投資爭(zhēng)端解決中心(ICSID)，投資者—國(guó)家間爭(zhēng)端解決機(jī)制成為被廣泛接受的投資仲裁方式。目前，這種運(yùn)行了50多年的投資仲裁方式已經(jīng)無法適應(yīng)跨境投資的發(fā)展和國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的變化，承受著越來越多的質(zhì)疑和批評(píng)。投資者—國(guó)家間爭(zhēng)端解決機(jī)制改革迫在眉睫，但改革方向存在較大爭(zhēng)議，主要經(jīng)濟(jì)體各有主張：歐盟主張多邊投資法院方式；美國(guó)主張保持當(dāng)前國(guó)際投資仲裁雙邊特點(diǎn)，加強(qiáng)投資者權(quán)利保障；我國(guó)等發(fā)展中國(guó)家主張延續(xù)投資仲裁方式，建立類似世界貿(mào)易組織(WTO)的上訴機(jī)制，解決仲裁庭一裁終局問題。對(duì)比來看，我國(guó)和歐盟主張多邊主義和避免仲裁庭一裁終局，美國(guó)堅(jiān)持雙邊和傳統(tǒng)仲裁模式；我國(guó)和美國(guó)主張保留和改革投資仲裁方式，歐盟主張廢除投資仲裁方式，改為司法方式。

當(dāng)前，投資者—國(guó)家間爭(zhēng)端解決機(jī)制改革已經(jīng)成為國(guó)際投資規(guī)則的競(jìng)爭(zhēng)焦點(diǎn)，主要經(jīng)濟(jì)體各有主張，處于膠著狀態(tài)。我國(guó)在RCEP和中歐CAI等協(xié)定上都暫時(shí)擱置相關(guān)談判?！犊绱笪餮筚Q(mào)易與投資伙伴協(xié)定》(TTIP)談判時(shí)，歐盟曾明確拒絕引入投資者—國(guó)家間爭(zhēng)端解決機(jī)制。TPP談判時(shí)，澳大利亞等國(guó)家也曾明確反對(duì)引入投資者—國(guó)家間爭(zhēng)端解決機(jī)制。因此，投資者—國(guó)家間爭(zhēng)端解決機(jī)制引入多國(guó)協(xié)定，這本身就是TPP的巨大成功，增強(qiáng)了美國(guó)在投資者—國(guó)家間爭(zhēng)端解決機(jī)制改革領(lǐng)域的話語權(quán)。未來，我國(guó)如果全盤接受CPTPP投資者—國(guó)家間爭(zhēng)端解決機(jī)制條款，那么在后續(xù)投資者—國(guó)家間爭(zhēng)端解決機(jī)制改革問題上將會(huì)處于被動(dòng)。

CPTPP投資者—國(guó)家間爭(zhēng)端解決機(jī)制的主基調(diào)是向投資者傾斜，具體來看，比較重要的是以下幾點(diǎn)：一是對(duì)仲裁庭一裁終局問題完全沒有涉及。一裁終局被認(rèn)為是目前投資者—國(guó)家間爭(zhēng)端解決機(jī)制的主要缺陷，包括我國(guó)在內(nèi)的廣大發(fā)展中國(guó)家希望建立上訴機(jī)制。二是投資者在東道國(guó)國(guó)內(nèi)使用行政或司法手段后，仍可以申請(qǐng)國(guó)際投資仲裁(請(qǐng)見CPTPP第9.20條和9.21條)。這對(duì)東道國(guó)司法權(quán)威構(gòu)成嚴(yán)重挑戰(zhàn)，使外資獲得了超國(guó)民待遇。三是仲裁機(jī)構(gòu)和規(guī)則有多種選擇。按照CPTPP第9.19條第4款的規(guī)定，除了ICSID公約、ICSID仲裁程序規(guī)則、ICSID附加便利規(guī)則、聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)(UNCITRAL)仲裁規(guī)則之外，還可以選用任何其他仲裁機(jī)構(gòu)和仲裁規(guī)則。四是將投資者—國(guó)家間爭(zhēng)端解決與國(guó)家間爭(zhēng)端解決掛鉤。CPTPP第9.29條第11款規(guī)定，如果被申請(qǐng)人沒有履行國(guó)際投資仲裁裁決，申請(qǐng)人所屬締約國(guó)可以根據(jù)CPTPP第28章“爭(zhēng)端解決”的有關(guān)條款，尋求設(shè)立專家組和起草初步報(bào)告。

從我國(guó)的實(shí)踐來看，1993年加入《華盛頓公約》時(shí)，僅就征收和國(guó)有化補(bǔ)償引發(fā)的爭(zhēng)議，接受ICISD仲裁管轄；隨后，2000年左右簽署的雙邊投資協(xié)定才逐漸承認(rèn)更多的ICISD仲裁管轄權(quán)。隨著我國(guó)對(duì)外投資規(guī)模的不斷擴(kuò)大，面臨著資本輸出和資本輸入雙重身份，出現(xiàn)了有效維護(hù)我國(guó)海外投資者利益需求，但是從總體上看，我國(guó)與美歐日等發(fā)達(dá)國(guó)家相比，還存在明顯不同。尤其是近年來投資者—國(guó)家間爭(zhēng)端解決的關(guān)注領(lǐng)域從征收或國(guó)有化擴(kuò)展到包括人權(quán)、環(huán)境、法治等議題的公共政策，我國(guó)需要在國(guó)內(nèi)維護(hù)國(guó)家利益和在海外維護(hù)“走出去”企業(yè)利益之間做好平衡。CPTPP的投資者—國(guó)家間爭(zhēng)端解決條款具有鮮明的投資者保護(hù)傾向，對(duì)我國(guó)是一個(gè)不可忽視的挑戰(zhàn)：外資有權(quán)在國(guó)際層面對(duì)我國(guó)法律法規(guī)提出挑戰(zhàn)，形成了超國(guó)民待遇；國(guó)際投資仲裁機(jī)構(gòu)根植于發(fā)達(dá)國(guó)家法律文化，我國(guó)應(yīng)訴面臨明顯弱勢(shì)，同時(shí)國(guó)際投資仲裁還存在固有的缺乏透明度和程序公正性等問題；國(guó)際投資仲裁目前堅(jiān)持仲裁庭一裁終局，我國(guó)面臨著缺少進(jìn)一步救濟(jì)渠道問題。

(四)我國(guó)在土地征收、國(guó)有企業(yè)、投資定義等條款與CPTPP投資規(guī)則存在差距

雖然CPTPP、RCEP、中歐CAI等的投資章節(jié)正文主體部分條款都基于同一模板，但在具體表述上還是體現(xiàn)出締約國(guó)的意圖。對(duì)照我國(guó)已經(jīng)簽署的自由貿(mào)易協(xié)定，CPTPP一些條款需要引起重視。

一是土地征收補(bǔ)償市場(chǎng)化定價(jià)。CPTPP第9.8條“征收和補(bǔ)償”中的第2款明確，補(bǔ)償應(yīng)等同于征收之日被征收投資的公平市場(chǎng)價(jià)值。這一表述是投資規(guī)則模板常用表述，本身并無不可，但對(duì)于我國(guó)則存在土地征收補(bǔ)償中市場(chǎng)化定價(jià)問題。我國(guó)土地歸國(guó)家或農(nóng)民集體所有，企業(yè)僅有使用權(quán)，土地征收補(bǔ)償價(jià)格由地方政府確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)決定，而非市場(chǎng)化定價(jià)。在我國(guó)已經(jīng)簽署的RCEP等自貿(mào)協(xié)定中都強(qiáng)調(diào)，任何與土地相關(guān)的征收措施應(yīng)當(dāng)由實(shí)行征收的締約國(guó)現(xiàn)行的法律和法規(guī)界定，我國(guó)加入CPTPP時(shí)也需要在土地征收問題上尋求例外。

二是對(duì)國(guó)有企業(yè)行為的更多限制。傳統(tǒng)自貿(mào)協(xié)定投資章節(jié)的義務(wù)僅針對(duì)政府部門，CPTPP對(duì)此進(jìn)行了擴(kuò)充。CPTPP第9.2條第2款規(guī)定締約方履行義務(wù)的部門，不僅包括“締約方的中央、地區(qū)或地方政府或主管機(jī)關(guān)”，還增加了“授權(quán)行使任何政府權(quán)力的任何人，包括國(guó)有企業(yè)或任何其他機(jī)構(gòu)”。同時(shí)，該條款下還包括一個(gè)注腳，“根據(jù)締約方法律授予的政府職權(quán)包括通過立法授權(quán)或通過政府命令、指令或其他方式轉(zhuǎn)移或授權(quán)行使的政府職權(quán)”。整體來看，這一條款指向國(guó)有企業(yè)意圖明顯，并通過托底表述將政府轉(zhuǎn)授權(quán)的形式和范圍過度放大，據(jù)此國(guó)有企業(yè)的采購(gòu)、聯(lián)合投資項(xiàng)目、工程委托等都可能受投資章節(jié)條款約束。

三是投資涵蓋范圍的擴(kuò)大。CPTPP第9.1條“定義”給出的投資定義非常寬泛，不僅包括企業(yè)、股權(quán)、建設(shè)項(xiàng)目，還包括金融資產(chǎn)、特許權(quán)、租賃、抵押、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等。2019年3月，我國(guó)出臺(tái)《外商投資法》，這是我國(guó)外商投資領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律，對(duì)投資定義為：外國(guó)自然人、企業(yè)等直接或者間接在中國(guó)境內(nèi)進(jìn)行的投資活動(dòng)，包括設(shè)立企業(yè)、取得股權(quán)或財(cái)產(chǎn)份額等權(quán)益、投資新建項(xiàng)目等情形，以及其他投資的兜底條款。具體來看，我國(guó)采用列舉加兜底的定義模式，列舉的3項(xiàng)分別為單獨(dú)投資、合資、再投資等3種形式，均為外商直接投資，是我國(guó)目前外資管理服務(wù)實(shí)踐中廣泛認(rèn)可的形式，比較明顯地體現(xiàn)出對(duì)“外資三法”的傳承。雖然條文中提到了間接投資，但沒有具體列舉，2019年12月出臺(tái)的《外商投資法實(shí)施條例》也沒有具體細(xì)化。與CPTPP中的投資定義相比，我國(guó)國(guó)內(nèi)法體系中關(guān)于投資的定義范圍明顯偏窄。

目前，我國(guó)外資法律體系覆蓋范圍明顯小于對(duì)外簽署的經(jīng)貿(mào)協(xié)定，需要引起重視。我國(guó)外資以前主要以綠地投資、利潤(rùn)再投資等方式為主，國(guó)內(nèi)法中投資定義能夠覆蓋住。隨著我國(guó)開放水平不斷提升，來華外資形式更加多樣化，會(huì)面臨越來越多符合我國(guó)對(duì)外承諾的外資，面臨國(guó)內(nèi)無法可依的尷尬。一方面，不利于外資權(quán)利的保護(hù)。投資的定義是我國(guó)外資法律法規(guī)適用性的先決條件，是確定在華外商投資身份的基礎(chǔ)。無法確定身份的外資，包括外商投資企業(yè)投訴工作機(jī)制等將難以發(fā)揮作用，隨之而來可能引起國(guó)際層面投資爭(zhēng)議解決上管轄權(quán)的問題。另一方面，無法確定外資身份也不利于我國(guó)外資管理工作，包括外資準(zhǔn)入、投資項(xiàng)目核準(zhǔn)、外資信息報(bào)送、外資統(tǒng)計(jì)等方面。

四、我國(guó)在外資開放安全方面存在的不足之處

擴(kuò)大對(duì)外開放要以開放安全為前提。對(duì)接CPTPP投資規(guī)則，不僅要對(duì)接如何放的問題，也要對(duì)接如何管的問題。在外商投資領(lǐng)域的國(guó)內(nèi)安全保障方面，與具有幾十年相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)的經(jīng)驗(yàn)還不足。

(一)我國(guó)外資安全審查經(jīng)驗(yàn)不足

根本安全(Essential Security)是一個(gè)托底條款，是美國(guó)雙邊投資協(xié)定2012年模板的標(biāo)配，TPP將其寫入了第29章“例外和總則”中的第29.2條“安全例外”，CPTPP繼承了TPP這一條款。該條款明確，東道國(guó)為了基本安全利益，可以采取與其他條款相沖突的行為，也就是在此種情況下可以不遵守其他條款。美國(guó)充分利用根本安全條款，建立了嚴(yán)密的外商投資監(jiān)管與審查體系，保證外商投資既要服務(wù)本國(guó)經(jīng)濟(jì)，又不能對(duì)國(guó)家安全構(gòu)成威脅。美國(guó)2018年出臺(tái)了《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法案》(FIRRMA)，給予美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)(CFIUS)更大的管轄權(quán)，這是CFIUS自1988年成立以來的第三次重大改革。我國(guó)2019年出臺(tái)的《外商投資法》明確建立外商投資安全審查制度，對(duì)影響或者可能影響國(guó)家安全的外商投資進(jìn)行安全審查，2020年12月，國(guó)家發(fā)展改革委和商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布《外商投資安全審查辦法》。我國(guó)外商投資安全審查制度雖然在不斷完善，但實(shí)施時(shí)間不長(zhǎng)，還需要一個(gè)經(jīng)驗(yàn)積累過程，與美國(guó)幾十年的經(jīng)驗(yàn)相比，還存在較大差距。

(二)我國(guó)部分重點(diǎn)行業(yè)安全保障不足

世界各國(guó)都或多或少存在保護(hù)本國(guó)特定行業(yè)的需要，外資準(zhǔn)入負(fù)面清單就是各國(guó)爭(zhēng)取利益的主要方式。從中美日三國(guó)外資準(zhǔn)入負(fù)面清單主要領(lǐng)域?qū)Ρ葋砜?，制造業(yè)等資金技術(shù)密集型行業(yè)限制較少，農(nóng)業(yè)、采礦業(yè)等資源投入型行業(yè)，以及與社會(huì)生活和公共安全關(guān)系密切行業(yè)限制較多。我國(guó)雖然在文化、法律事務(wù)、社會(huì)調(diào)查、互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)、基因技術(shù)等領(lǐng)域限制較多，但在制造業(yè)、農(nóng)業(yè)、采礦、能源、運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域與美日差距并不大，特別是采礦、運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域比美國(guó)和日本的限制更少。以采礦業(yè)為例，我國(guó)負(fù)面清單的限制主要集中在稀土礦、放射性礦產(chǎn)和鎢礦，范圍偏窄。美國(guó)和日本的負(fù)面清單針對(duì)所有采礦權(quán)，限制范圍很寬，美國(guó)要求當(dāng)?shù)卮嬖诤蛯?duì)等開放，日本要求當(dāng)?shù)卮嬖诤吞厥鈱徟?。另外，日本?fù)面清單中明確要求航天、軍工、炸藥制造、藥品生產(chǎn)、電力、燃?xì)獾阮I(lǐng)域需要特殊審批，而我國(guó)負(fù)面清單沒有包括這些領(lǐng)域。

(三)我國(guó)外資市場(chǎng)準(zhǔn)入的行業(yè)法規(guī)還不完善

發(fā)達(dá)國(guó)家很多行業(yè)和領(lǐng)域有透明度高、精心設(shè)計(jì)的法律法規(guī)，表面上開放水平較髙，實(shí)際上會(huì)受到很多限制。以美國(guó)電信行業(yè)為例，《美國(guó)通訊法》第214節(jié)規(guī)定，在美國(guó)新建通信線路需要申請(qǐng)?jiān)S可，被稱為“214牌照”。美國(guó)聯(lián)邦通信委員會(huì)(FCC)是審核機(jī)構(gòu)，如果外資直接持股超過5%，或間接持股超過25%，F(xiàn)CC將移交電信小組(Team Telecom)提出意見。電信小組由美國(guó)聯(lián)邦調(diào)查局、司法部、國(guó)防部、國(guó)土安全部的代表組成，具有實(shí)質(zhì)上的決定權(quán)，但其并非一個(gè)法律機(jī)構(gòu)，沒有審批權(quán)，履行職責(zé)不受任何法律約束，也沒有制定正式法規(guī)和公開流程。因此，美國(guó)電信行業(yè)審批具有非常大的自由裁量權(quán)。例如，2021年10月26日，美國(guó)聯(lián)邦通信委員會(huì)以國(guó)家安全考慮為由，投票決定吊銷中國(guó)電信美洲子公司在美國(guó)的214牌照。再如，中國(guó)移動(dòng)2011年9月1日申請(qǐng)214牌照，F(xiàn)CC將申請(qǐng)轉(zhuǎn)至電信小組后拖延至今，電信小組沒有給出審查期限，也沒有就審查未完成給出原因。在此期間，仍然有其他國(guó)家企業(yè)獲批214牌照。與之相比，我國(guó)外資市場(chǎng)準(zhǔn)入的行業(yè)法規(guī)還不完善，外資準(zhǔn)入管理更多依賴外資主管部門的行業(yè)準(zhǔn)入限制，行業(yè)主管部門的作用沒有得到充分發(fā)揮。

五、我國(guó)對(duì)接CPTPP投資規(guī)則的政策建議

我國(guó)目前正式提出申請(qǐng)加入CPTPP，接下來將面臨具體對(duì)外談判工作，這就需要國(guó)內(nèi)改革的跟進(jìn)和配合。未來，我國(guó)要以加入CPTPP為契機(jī)，通過制度型開放對(duì)接國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則，通過改革加強(qiáng)自身能力建設(shè)，提升談判主動(dòng)性。

(一)進(jìn)一步擴(kuò)大外資市場(chǎng)準(zhǔn)入

進(jìn)一步壓減外資準(zhǔn)入負(fù)面清單，是我國(guó)參與CPTPP談判的重要準(zhǔn)備工作。我國(guó)未來的行業(yè)開放要堅(jiān)持分類、分步原則，不能因?yàn)榘踩珕栴}而拒絕開放，也不能為了開放而冒進(jìn)。目前，我國(guó)外資準(zhǔn)入負(fù)面清單主要集中在農(nóng)業(yè)、采礦業(yè)、少量制造業(yè)、公共事業(yè)、交通郵政、信息調(diào)查、社科研究、教育、醫(yī)療、文化等領(lǐng)域。與美日兩國(guó)的負(fù)面清單比較來看，在公共事業(yè)、公共服務(wù)、運(yùn)輸、通信等領(lǐng)域我國(guó)限制普遍較多；在農(nóng)業(yè)、法律事務(wù)、社會(huì)調(diào)查等領(lǐng)域，美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)，限制較少，但日本限制較多。美日兩國(guó)限制較少的領(lǐng)域，可以作為我國(guó)進(jìn)一步擴(kuò)大開放的關(guān)注重點(diǎn)，例如互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)、金融、法律事務(wù)、醫(yī)療、文化等領(lǐng)域。我國(guó)外資準(zhǔn)入負(fù)面清單的分類太寬泛，一條措施往往對(duì)應(yīng)多個(gè)細(xì)分行業(yè)，一次性完全放開難度較大。下一步，要對(duì)行業(yè)進(jìn)行細(xì)分，列出每個(gè)細(xì)分領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，推動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)較低的領(lǐng)域在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)和自由貿(mào)易港先行開放試點(diǎn)，再逐步推廣。具體到外資準(zhǔn)入負(fù)面清單的措施表述上，現(xiàn)在已經(jīng)有一些類似嘗試，例如“增值電信業(yè)務(wù)的外資股比不超過50%(電子商務(wù)、國(guó)內(nèi)多方通信、存儲(chǔ)轉(zhuǎn)發(fā)類、呼叫中心除外)”，這就是在增值電信行業(yè)整體限制的情況下，對(duì)括號(hào)內(nèi)的4個(gè)細(xì)分行業(yè)進(jìn)行單獨(dú)開放。未來，可以采用這種模式繼續(xù)推動(dòng)更多細(xì)分行業(yè)擴(kuò)大開放。

針對(duì)外資準(zhǔn)入負(fù)面清單中敏感度較高、壓減難度較大的項(xiàng)目，需要開拓新思路，探索實(shí)施更加靈活、多樣的管理措施，提升外資準(zhǔn)入管理精細(xì)化水平?？梢愿淖兡壳盎蛘咄耆砰_、或者嚴(yán)格禁止的做法，探索外資特定條件下準(zhǔn)入模式。例如，變“禁止準(zhǔn)入”為設(shè)置特別篩選程序，挑選技術(shù)先進(jìn)、運(yùn)行效率高、環(huán)保意識(shí)強(qiáng)的企業(yè)；允許外資設(shè)立特定的企業(yè)形式，通過專門法規(guī)進(jìn)行特殊監(jiān)管；先行向法律制度健全、監(jiān)管體系成熟，與我國(guó)友好的國(guó)家的外資開放；將我國(guó)的行業(yè)開放作為談判籌碼，與對(duì)手國(guó)家作交換。無論采取哪一種靈活措施，重點(diǎn)是規(guī)則的制度化、精細(xì)化、透明化，既能保證措施的順利實(shí)施，又能夠在談判中爭(zhēng)取例外處理。

(二)建立對(duì)接CPTPP的負(fù)面清單體系

CPTPP協(xié)約國(guó)都采用了投資和跨境服務(wù)貿(mào)易一體化負(fù)面清單，我國(guó)在RCEP中仍采用投資負(fù)面清單和服務(wù)貿(mào)易正面清單形式，與CPTPP的要求還存在差距。目前，我國(guó)已經(jīng)在海南自貿(mào)港啟動(dòng)了跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單制度；未來，要朝著投資和跨境服務(wù)貿(mào)易一體化負(fù)面清單方向努力。我國(guó)在服務(wù)類跨境投資負(fù)面清單方面已經(jīng)有一定基礎(chǔ)，下一步可以在壓減清單方面下功夫。目前來看，我國(guó)跨境交付、境外消費(fèi)、自然人移動(dòng)等跨境服務(wù)貿(mào)易模式的開放難度較大，負(fù)面清單比較長(zhǎng)，涉及法律事務(wù)、會(huì)計(jì)、專利、咨詢、調(diào)查、測(cè)繪、統(tǒng)計(jì)、建筑設(shè)計(jì)、教育、醫(yī)療、公證、出版、廣播、電視、互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)等多方面。對(duì)此，可以從開放商業(yè)存在模式做起，在實(shí)踐中提升監(jiān)管能力，再逐步向開放其他模式過渡。CPTPP負(fù)面清單的每一項(xiàng)措施，都詳細(xì)列明了法律來源和限制內(nèi)容，而我國(guó)在RCEP投資準(zhǔn)入負(fù)面清單中，部分措施的法律依據(jù)還是《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)》，不僅法律位階低，對(duì)限制措施的內(nèi)容描述也比較籠統(tǒng)。建議比照國(guó)際通行的投資和跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單格式，在我國(guó)外資準(zhǔn)入負(fù)面清單和跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單的每項(xiàng)措施后列明法律來源，沒有法律依據(jù)的措施，要盡快制定新法規(guī)或修訂現(xiàn)有法規(guī)。

(三)處理好投資者—國(guó)家間爭(zhēng)端解決機(jī)制條款

我國(guó)如果全盤接受CPTPP投資者—國(guó)家間爭(zhēng)端解決機(jī)制條款，那么在未來投資者—國(guó)家間爭(zhēng)端解決機(jī)制改革問題上就將面臨非常被動(dòng)的局面。因此，我國(guó)首先要做好與CPTPP成員國(guó)的溝通協(xié)調(diào)。在CPTPP擱置的TPP部分條款中，投資者—國(guó)家間爭(zhēng)端解決機(jī)制條款占據(jù)較大比例，表明CPTPP成員與美國(guó)在此領(lǐng)域存在較大分歧。未來，在與CPTPP成員國(guó)接觸和談判過程中，要充分利用成員國(guó)對(duì)條款的不同態(tài)度，爭(zhēng)取更多例外。其次，我國(guó)也要加強(qiáng)自身能力建設(shè)。加強(qiáng)國(guó)內(nèi)外商投資保護(hù)工作，完善外商投資企業(yè)投訴工作機(jī)制，及時(shí)處理外資企業(yè)反映的問題，完善我國(guó)行政復(fù)議和行政訴訟制度，發(fā)揮好行業(yè)協(xié)會(huì)的作用，及時(shí)回應(yīng)外資企業(yè)關(guān)切，努力將矛盾和問題化解在國(guó)內(nèi)。加強(qiáng)我國(guó)仲裁機(jī)構(gòu)建設(shè)，提升我國(guó)仲裁機(jī)構(gòu)的國(guó)際影響力。

(四)積極參與國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定

積極參與國(guó)際投資領(lǐng)域的高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則談判，通過增加接觸，及時(shí)了解各國(guó)關(guān)切和要價(jià)，準(zhǔn)確把握國(guó)際投資規(guī)則發(fā)展趨勢(shì)。升級(jí)重點(diǎn)雙邊投資協(xié)定，提升我國(guó)雙邊投資協(xié)定覆蓋面。妥善處理好當(dāng)前中歐之間分歧，推動(dòng)中歐CAI盡早簽署生效。積極推動(dòng)中日韓自貿(mào)協(xié)定談判，選擇適當(dāng)時(shí)機(jī)率先推進(jìn)中日自貿(mào)協(xié)定談判。投資者—國(guó)家間爭(zhēng)端解決是當(dāng)前國(guó)際投資規(guī)則競(jìng)爭(zhēng)焦點(diǎn)。我國(guó)主張的“延續(xù)投資仲裁方式，建立上述機(jī)制”可以獲得很多國(guó)家特別是廣大發(fā)展中國(guó)家的支持，要積極與各國(guó)溝通，尋求共識(shí)。積極參與UNCITRAL關(guān)于投資者—國(guó)家間爭(zhēng)端解決的改革，尋求更多共識(shí)和話語權(quán)。目前，RCEP和中歐CAI都擱置了投資者—國(guó)家間爭(zhēng)端解決條款，限定了未來啟動(dòng)談判的期限。要以此為契機(jī)，通過談判，尋求各方共識(shí)，引領(lǐng)投資者—國(guó)家間爭(zhēng)端解決改革朝著對(duì)我國(guó)有利的方向推進(jìn)。

(五)完善事中事后監(jiān)管體系

安全問題是我國(guó)行業(yè)開放推進(jìn)困難的核心所在。從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來看，事中事后監(jiān)管能力是實(shí)施寬松外資準(zhǔn)入的強(qiáng)大后盾。發(fā)達(dá)國(guó)家的事中事后監(jiān)管能力來源于完備的法律制度體系，強(qiáng)大的信息搜集能力，以及高效的行政執(zhí)法，每個(gè)環(huán)節(jié)都體現(xiàn)出公平和透明，從而保證強(qiáng)監(jiān)管不以損害營(yíng)商環(huán)境為代價(jià)。下一步，我國(guó)要特別加強(qiáng)外資信息采集能力建設(shè)，確保準(zhǔn)確識(shí)別外商投資行為。在商務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、外匯管理等部門現(xiàn)有信息共享制度基礎(chǔ)上，重點(diǎn)加強(qiáng)各部門之間的監(jiān)管協(xié)調(diào)，加強(qiáng)商務(wù)部門外資信息與外匯部門外商資金流的比對(duì)，聯(lián)合出臺(tái)外資統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，在制度層面明確外資、實(shí)際控制人、協(xié)議控制等概念的界定標(biāo)準(zhǔn)。要特別利用好反壟斷、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、外資安全審查、信用體系建設(shè)等手段，在公平和透明的前提下，對(duì)公共服務(wù)、信息、通信、交通、金融等重點(diǎn)領(lǐng)域堅(jiān)持內(nèi)外資一致原則下的強(qiáng)監(jiān)管，保障人民生活健康有序，維護(hù)公共安全和社會(huì)穩(wěn)定。