對(duì)外開(kāi)發(fā)援助的域外經(jīng)驗(yàn)及國(guó)際鏡鑒
——以日本對(duì)外開(kāi)發(fā)援助為分析中心

常 思 純

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 日本研究所，北京100007)

2018年4月18日，中華人民共和國(guó)國(guó)家國(guó)際發(fā)展合作署正式成立，這標(biāo)志著中國(guó)從單純實(shí)施“對(duì)外援助”向開(kāi)展“國(guó)際發(fā)展合作”的理念轉(zhuǎn)變和實(shí)踐創(chuàng)新(1)王永潔、呂俊平：《推動(dòng)新時(shí)代國(guó)際發(fā)展合作》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》，2018年10月11日。。2020年11月，黨的十九屆五中全會(huì)審議通過(guò)了“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)建議，提出新發(fā)展格局下要積極營(yíng)造良好外部環(huán)境，開(kāi)展中國(guó)特色對(duì)外援助則是重要路徑之一。新冠肺炎疫情暴發(fā)以來(lái)，中國(guó)積極向相關(guān)國(guó)家提供抗疫援助，力爭(zhēng)引領(lǐng)全球抗疫合作。為推動(dòng)我國(guó)對(duì)外發(fā)展合作不斷提質(zhì)升級(jí)，我們有必要在深入研究域外國(guó)家對(duì)外援助運(yùn)作與管理模式的基礎(chǔ)上，借鑒和吸收發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)外援助的成功經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)我國(guó)對(duì)外援助更好地服務(wù)于外交總體布局和共建“一帶一路”倡議。

日本自1954年以戰(zhàn)爭(zhēng)賠償形式向東南亞國(guó)家開(kāi)啟援助以來(lái)，一直積極向發(fā)展中國(guó)家提供對(duì)外開(kāi)發(fā)援助(Official Development Assistance，簡(jiǎn)稱ODA)，并將ODA視為可以把經(jīng)濟(jì)資源轉(zhuǎn)化為政治影響力和文化軟實(shí)力的重要政策工具。冷戰(zhàn)結(jié)束后，日本ODA逐漸從重視經(jīng)濟(jì)關(guān)系發(fā)展的經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)型援助向重視政治、安全關(guān)系發(fā)展的政治利益驅(qū)動(dòng)型援助轉(zhuǎn)型，其戰(zhàn)略性功能日益凸顯。日本愈加強(qiáng)調(diào)“在為世界提供更多國(guó)際公共物品的同時(shí)，努力實(shí)現(xiàn)自身的國(guó)家利益”(2)Yasutami Shimomura, Japan’s Development Assistance, Palgrave Macmillan UK, 2016, p.73.。目前，日本已經(jīng)形成了在縱向與橫向上保持一致性和連續(xù)性的開(kāi)發(fā)援助戰(zhàn)略，并明確提出ODA不僅要與實(shí)現(xiàn)“國(guó)家利益”相聯(lián)系，還要與國(guó)家安全保障戰(zhàn)略掛鉤，通過(guò)“積極地、戰(zhàn)略性地、有效地靈活運(yùn)用ODA”(3)「國(guó)家安全保障戦略について」、日本內(nèi)閣官房、https://www.cas.go.jp/jp/siryou/131217anzenhoshou/nss-j.pdf.，為確保日本的國(guó)家利益與安全保障做出貢獻(xiàn)。在所謂“積極和平主義”外交理念下，日本ODA從“經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)型”轉(zhuǎn)向“戰(zhàn)略支持型”(4)王簫軻：《“積極和平主義”背景下日本ODA政策的調(diào)整與影響》，《東北亞論壇》,2016年第4期。，并進(jìn)一步向戰(zhàn)略化、規(guī)范化和高效化的方向發(fā)展。此外，日本還形成了以“首相官邸為主導(dǎo)，外務(wù)省為核心”的一元化決策體制，并將整合各項(xiàng)業(yè)務(wù)的新國(guó)際協(xié)力機(jī)構(gòu)(JICA)作為一元化統(tǒng)籌運(yùn)作的綜合性援助執(zhí)行機(jī)構(gòu)，“由原來(lái)碎片化的援外實(shí)施模式逐漸走向相對(duì)集中的實(shí)施體制”(5)曹俊金：《日本官方發(fā)展援助制度及對(duì)我國(guó)的啟示》，《太平洋學(xué)報(bào)》,2017年第11期。，大大提升了對(duì)外援助的效率和效果。截至2021年4月，日本共向190個(gè)國(guó)家和地區(qū)提供了累計(jì)5499億美元(約67萬(wàn)億日元)的經(jīng)濟(jì)援助，凈支出達(dá)到3868億美元(約49萬(wàn)億日元)(6)「我が國(guó)ODAの軌跡と成果」、日本外務(wù)省、https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/files/000092735.pdf.。ODA已成為日本積極拓展對(duì)外政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系、謀求政治大國(guó)地位、樹(shù)立良好國(guó)際形象、加強(qiáng)戰(zhàn)略外宣的重要外交手段和有效戰(zhàn)略工具。本文以日本對(duì)外開(kāi)發(fā)援助的運(yùn)作特點(diǎn)及經(jīng)驗(yàn)為切入點(diǎn)展開(kāi)深入研究，以期為我國(guó)今后援外工作的進(jìn)一步發(fā)展提供借鑒與啟示。

一、重視對(duì)外援助的“多元協(xié)作”

日本積極推動(dòng)對(duì)外開(kāi)發(fā)援助中的“多元協(xié)作”，促進(jìn)參與主體多元化，加強(qiáng)實(shí)施援助的政府主體(外務(wù)省、JICA)與非政府主體(民間企業(yè)、非政府組織、大學(xué)、志愿者、普通民眾、國(guó)際機(jī)構(gòu)與組織)之間的相互配合與戰(zhàn)略協(xié)作。在產(chǎn)、官、學(xué)、研等各方通力合作下，日本ODA既能投入更多資金和人力，又可推廣日系品牌和技術(shù)，還能贏得受援國(guó)廣泛好評(píng)。

(一)通過(guò)“當(dāng)?shù)豋DA工作小組(Task force)”提高援助效果

日本高度重視根據(jù)受援國(guó)需求開(kāi)展援助，以積極的“現(xiàn)場(chǎng)主義”來(lái)推動(dòng)高質(zhì)量ODA的實(shí)施。為此，從2003財(cái)年開(kāi)始，日本原則上在所有受援國(guó)都設(shè)立了主要由日本駐外使館與JICA、日本國(guó)際協(xié)力銀行(JBIC)及日本貿(mào)易振興機(jī)構(gòu)(JETRO)的駐外事務(wù)所工作人員共同組成的“當(dāng)?shù)豋DA工作小組”(參見(jiàn)圖1)，并從以下三方面著手，積極在受援國(guó)開(kāi)展活動(dòng)，力爭(zhēng)提高援助效果：第一，與受援國(guó)政府保持密切溝通，充分調(diào)研當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)和社會(huì)狀況，為援助政策的起草與規(guī)劃、援助項(xiàng)目的選擇與審查、實(shí)際問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)與解決提供信息及建議；第二，靈活利用具有日本優(yōu)勢(shì)的技術(shù)、人才和制度，與在受援國(guó)當(dāng)?shù)亻_(kāi)展活動(dòng)的援助群體——包括其他援助國(guó)、國(guó)際組織、非政府組織(NGO)、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)團(tuán)體等進(jìn)行密切合作，定期交換信息、分享經(jīng)驗(yàn)和加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；第三，利用互聯(lián)網(wǎng)站、人員交流、走訪調(diào)研等多種形式，加大對(duì)日本援助效果的宣傳，努力提高當(dāng)?shù)厝嗣駥?duì)日本開(kāi)發(fā)援助成就的認(rèn)識(shí)與了解。

「現(xiàn)地ODAタスクフォース」、日本外務(wù)省、https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/seisaku/taskforce.html.

(二)加強(qiáng)與NGO的戰(zhàn)略協(xié)作

目前，日本共有400多個(gè)NGO在海外開(kāi)展援助活動(dòng)。與政府和國(guó)際組織相比，NGO可以更加深入發(fā)展中國(guó)家的基層地區(qū)，精準(zhǔn)回應(yīng)當(dāng)?shù)鼐用竦男枨?。因此，日本政府將NGO視為加強(qiáng)公眾參與的“可視化ODA”的重要代表及實(shí)施ODA的重要助力之一，并主要從財(cái)政援助、能力支援、對(duì)話協(xié)商等三方面加強(qiáng)與NGO在對(duì)外援助領(lǐng)域的戰(zhàn)略協(xié)作。

1.財(cái)政援助。日本政府主要通過(guò)“日本NGO聯(lián)合無(wú)償資金援助”“日本平臺(tái)(JPF)緊急人道主義援助”“NGO事業(yè)補(bǔ)助金”和“JICA草根技術(shù)合作”等項(xiàng)目，為參與對(duì)外援助的NGO提供財(cái)政支持。

(1)“日本NGO聯(lián)合無(wú)償資金援助”是日本外務(wù)省為在發(fā)展中國(guó)家開(kāi)展援助活動(dòng)提供的資金支持。從2002-2020年，日本政府累計(jì)為NGO在74個(gè)國(guó)家或地區(qū)實(shí)施的1629個(gè)項(xiàng)目提供了總計(jì)561.66億日元的無(wú)償援助(7)「日本NGO連攜無(wú)償資金協(xié)力実績(jī)一覧」、日本外務(wù)省、https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/shimin/oda_ngo/shien/jngo_j.html.。其中，2020年向59個(gè)NGO從事的109個(gè)項(xiàng)目提供了58.15億日元的援助，金額創(chuàng)下歷史新高，并主要用于教育培訓(xùn)、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)林業(yè)發(fā)展和防災(zāi)減災(zāi)等領(lǐng)域(8)「日本NGO連攜無(wú)償資金協(xié)力 令和2年度 地域?國(guó)名別」、日本外務(wù)省、https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/region/page22_001401.html.。

(2)JRF是一個(gè)向難民提供緊急人道主義援助的平臺(tái)。該平臺(tái)于2000年由日本政府、經(jīng)濟(jì)界和NGO基于平等原則成立，援助資金大部分來(lái)源于日本外務(wù)省ODA預(yù)算。截至2022年5月，共有44個(gè)NGO加盟該平臺(tái)(9)「加盟NGO一覧」、JRF、https://www.japanplatform.org/about/NGO-units.html.。2000-2019年的年20年里，JRF已累計(jì)向55個(gè)國(guó)家和地區(qū)的1686個(gè)項(xiàng)目提供了超過(guò)670億日元的緊急人道主義救援。其中，在對(duì)海外受災(zāi)地區(qū)和戰(zhàn)亂地區(qū)進(jìn)行的人道主義救援中，政府資金占比分別達(dá)到92%和99.93%(10)「ジャパン?プラットフォーム2019年度年次報(bào)告書(shū)」、JRF、https://www.japanplatform.org/lib/data/report/2019_ar.pdf.。2020年，JRF向24個(gè)國(guó)家和地區(qū)的130個(gè)項(xiàng)目提供了45.68億日元援助(11)「ジャパン?プラットフォーム2020年度年次報(bào)告書(shū)」、JRF、https://www.japanplatform.org/lib/data/report/2020_ar.pdf?v=2.。2020年以來(lái)，新冠肺炎疫情在全球快速蔓延，各國(guó)醫(yī)療系統(tǒng)負(fù)擔(dān)沉重，并引發(fā)人道主義危機(jī)及連鎖反應(yīng)。JFR高度關(guān)注老年人、殘疾人、婦女兒童等弱勢(shì)群體，向孟加拉國(guó)、敘利亞、阿富汗及南蘇丹等國(guó)提供醫(yī)療衛(wèi)生援助，為日本的抗疫外交做出貢獻(xiàn)。

(3)“NGO事業(yè)補(bǔ)助金”是日本政府幫助NGO在海外開(kāi)展活動(dòng)而發(fā)放的用于項(xiàng)目組建、評(píng)估及召開(kāi)國(guó)內(nèi)外研討會(huì)的補(bǔ)助金。該項(xiàng)目發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)為原則上不超過(guò)總成本半數(shù)，且上限為200萬(wàn)日元。2002-2021年，日本政府累計(jì)向335個(gè)項(xiàng)目提供了約7.34億日元的補(bǔ)助金(12)「NGO事業(yè)補(bǔ)助金実績(jī)一覧」、日本外務(wù)省、https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/shimin/oda_ngo/shien/jh_j.html.。

(4)“草根技術(shù)合作”是JICA將一些小型技術(shù)援助項(xiàng)目委托給民間團(tuán)體來(lái)具體執(zhí)行。一般來(lái)說(shuō)，每個(gè)項(xiàng)目在單個(gè)國(guó)家的資助金額不超過(guò)1000萬(wàn)日元。2002-2020年期間，累計(jì)有1262個(gè)項(xiàng)目獲得了約330億日元的援助(13)「國(guó)民參加の拡大」、日本外務(wù)省、https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/files/000092744.pdf.。

2.能力支援。日本政府還采取多種措施幫助NGO進(jìn)一步加強(qiáng)自身的組織結(jié)構(gòu)建設(shè)、項(xiàng)目執(zhí)行能力和人才培養(yǎng)。如日本外務(wù)省建立了“NGO咨詢員”制度，從各地聘請(qǐng)?jiān)趯?duì)外援助領(lǐng)域具有豐富經(jīng)驗(yàn)和突出成績(jī)的NGO，就如何開(kāi)展對(duì)外援助活動(dòng)、加強(qiáng)組織運(yùn)營(yíng)及促進(jìn)發(fā)展教育等問(wèn)題，向社會(huì)各界提供咨詢和解答。2022年，北海道國(guó)際交流中心(HIF)、國(guó)際協(xié)力NGO中心(JANIC)、關(guān)西NGO協(xié)議會(huì)等15個(gè)位于日本各大地區(qū)的NGO獲得日本外務(wù)省委托，擔(dān)任咨詢員為其他有意開(kāi)展對(duì)外援助活動(dòng)的NGO和一般市民提供咨詢服務(wù)(14)「NGO相談員リスト」(2021年5月)、日本外務(wù)省、https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/about/shimin/page23_001297.html.。此外，日本外務(wù)省從2010年開(kāi)始，設(shè)立“NGO實(shí)習(xí)生計(jì)劃”，向在海外開(kāi)展援助的NGO提供經(jīng)費(fèi)，委托他們接收和培訓(xùn)實(shí)習(xí)生，旨在培養(yǎng)未來(lái)能夠?qū)θ毡綩DA事業(yè)做出貢獻(xiàn)的青年人才。外務(wù)省還通過(guò)“NGO學(xué)習(xí)計(jì)劃”“NGO研究會(huì)”等制度，提供經(jīng)費(fèi)資助從事國(guó)際援助的NGO，在國(guó)內(nèi)外培訓(xùn)中層干部、就在海外遇到的常見(jiàn)問(wèn)題舉行研討會(huì)等。同時(shí)，JICA也開(kāi)展多種形式研修活動(dòng)，幫助NGO提升對(duì)外援助的實(shí)際效果，并在亞非拉等20個(gè)國(guó)家和地區(qū)設(shè)立“NGO-JICA日本服務(wù)臺(tái)”的辦事處，為日本NGO在發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)援助提供現(xiàn)場(chǎng)直接服務(wù)與支持。

3.對(duì)話協(xié)商。日本政府與NGO建立直接對(duì)話協(xié)商機(jī)制，向NGO解讀政府的ODA政策，幫助NGO解決在對(duì)外援助中面臨的實(shí)際困難。如創(chuàng)辦于1996年的“NGO-外務(wù)省定期協(xié)議會(huì)”，就在促進(jìn)NGO與外務(wù)省的合作與對(duì)話方面發(fā)揮了積極作用。目前，該機(jī)制每年舉行一次全體會(huì)議，并下設(shè)“ODA政策協(xié)議會(huì)”和“合作推進(jìn)委員會(huì)”兩個(gè)小委員會(huì)，每年分別各舉行三次會(huì)議。始于2002年的“NGO-在外ODA協(xié)議會(huì)”，則主要在NGO開(kāi)展活動(dòng)較多的發(fā)展中國(guó)家舉行，由日本駐外使館、JICA與NGO的工作人員定期召開(kāi)會(huì)議，廣泛交換意見(jiàn)。此外，為促進(jìn)JICA與NGO之間的對(duì)話與合作，日本從1998年開(kāi)始舉辦“NGO-JICA協(xié)議會(huì)”，通過(guò)在JICA與NGO之間建立平等伙伴關(guān)系，不僅可實(shí)現(xiàn)更有效的國(guó)際合作，還能夠促進(jìn)普通市民對(duì)國(guó)際援助的理解和參與。該機(jī)制原則上每年舉行4次會(huì)議，有時(shí)還根據(jù)需要增設(shè)更加專業(yè)化的分科會(huì)。政府機(jī)構(gòu)通過(guò)與NGO的積極協(xié)商，幫助NGO加強(qiáng)財(cái)政能力和提高外界認(rèn)知度，共同致力于推動(dòng)ODA的高效實(shí)施。

(三)積極促進(jìn)民間資金參與對(duì)外援助

“官民合作”的對(duì)外援助模式在日本越來(lái)越受到重視。在對(duì)外援助中引進(jìn)民間資金和技術(shù)，既可以彌補(bǔ)日本政府財(cái)政資源短缺的窘境，增加對(duì)外援助資金，又可助推日本中小企業(yè)“走出去”，向發(fā)展中國(guó)家推薦日本中小企業(yè)的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)品和技術(shù)，幫助日本企業(yè)擴(kuò)大海外投資活動(dòng)及供應(yīng)鏈布局，達(dá)到“一舉多得”的效果。

目前，在對(duì)發(fā)展中國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供日元貸款援助時(shí)，日本就越來(lái)越多地采取公私合營(yíng)模式(PPP模式)，針對(duì)發(fā)展中國(guó)家的不同需求，動(dòng)員和催化民間資金的投入，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益，使具有較高公共性的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目能得到更有效地推動(dòng)和實(shí)施。通過(guò)PPP方式，日本政府不僅可向發(fā)展中國(guó)家政府提供日元貸款，還可與JBIC、日本貿(mào)易保險(xiǎn)公司(NEXI)和JICA共同向參與項(xiàng)目的日本企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)提供資金與技術(shù)支持。

此外，自2002年開(kāi)始，日本提出“活用本國(guó)技術(shù)條件(STEP)”，對(duì)災(zāi)后重建領(lǐng)域及PPP模式下的部分日元貸款項(xiàng)目附加條件，要求在執(zhí)行援助項(xiàng)目期間，必須使用日本企業(yè)的技術(shù)和設(shè)備。為加強(qiáng)宣傳，日本還要求受援項(xiàng)目應(yīng)將參與援助的日本零部件供應(yīng)商的商標(biāo)體現(xiàn)在最終產(chǎn)品或項(xiàng)目紀(jì)念碑上，以確保達(dá)到傳播日本品牌的廣告效應(yīng)。

(四)重視人力資源開(kāi)發(fā)，加強(qiáng)“產(chǎn)官學(xué)”合作

日本政府還注重加強(qiáng)與國(guó)內(nèi)高校合作，引導(dǎo)高校利用所擁有的技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)和人才，積極參與ODA項(xiàng)目。如JICA提供資金，支持高校與中小企業(yè)、地方自治體等合作，共同進(jìn)行技術(shù)研發(fā)和項(xiàng)目可行性調(diào)查，并合作實(shí)施對(duì)發(fā)展中國(guó)家的援助項(xiàng)目。

此外，日本各高校的學(xué)生和教師等大量?jī)?yōu)質(zhì)人力資源已成為JICA青年海外協(xié)力隊(duì)的重要來(lái)源之一。這不僅可利用高校人才將日本的理念、技術(shù)及形象傳播到發(fā)展中國(guó)家，分享日本的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，又可與在發(fā)展中國(guó)家的國(guó)際機(jī)構(gòu)(如世界銀行、聯(lián)合國(guó)發(fā)展機(jī)構(gòu))、國(guó)際知名學(xué)者(如諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者)以及當(dāng)?shù)刂菐?kù)開(kāi)展聯(lián)合研究，拓展日本對(duì)外關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。與此同時(shí)，積極參與相關(guān)活動(dòng)還可以幫助高校培養(yǎng)更多具有全球化視野和公益精神的人才。截至2021年3月，日本政府共與34所高校簽訂了40個(gè)有關(guān)派遣志愿者的合作備忘錄(15)「國(guó)民參加の拡大」、日本外務(wù)省、https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/files/000092744.pdf.。目前，不少日本高校招收研究生或地方自治體招聘工作人員都優(yōu)先考慮參與過(guò)海外青年協(xié)力隊(duì)等具有海外援助經(jīng)驗(yàn)的人員，實(shí)現(xiàn)大學(xué)教育和參與國(guó)際援助的良性循環(huán)。

二、健全對(duì)外援助的評(píng)價(jià)機(jī)制

為了加強(qiáng)對(duì)外援助的成效，日本對(duì)援助項(xiàng)目進(jìn)行全程跟蹤，全面開(kāi)展事前和事后評(píng)價(jià)工作。外務(wù)省和JICA作為主要實(shí)施者，從多方面著手不斷完善和發(fā)展評(píng)價(jià)的管理模式，形成了一整套富有成效的評(píng)價(jià)機(jī)制。

(一)擴(kuò)展評(píng)價(jià)的目的和功能

泡沫經(jīng)濟(jì)破滅后，日本經(jīng)濟(jì)陷入長(zhǎng)期低迷，政府財(cái)政赤字逐年擴(kuò)大，ODA面臨的財(cái)政壓力日益加大。日本的ODA預(yù)算自1997年達(dá)到峰值(11687億日元)后持續(xù)減少，2015年創(chuàng)下歷史新低，僅有5442億日元，還不到最高峰時(shí)的一半。近年來(lái)，ODA預(yù)算雖小幅增長(zhǎng)，但2022年也僅有5612億日元(16)「一般會(huì)計(jì)ODA當(dāng)初予算の推移(政府全體)」、日本外務(wù)省、https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/shiryo/yosan.html.。在政府財(cái)源增量有限的情況下，日本力求提升ODA資金的針對(duì)性和效率性。再加上日本國(guó)民對(duì)ODA的認(rèn)可程度持續(xù)下降，越來(lái)越多的人希望減少政府財(cái)政對(duì)ODA的資金投入。在保持ODA作為日本外交政策關(guān)鍵工具的戰(zhàn)略愿望與公眾對(duì)增加ODA預(yù)算興趣減弱的雙重背景下，日本開(kāi)展ODA評(píng)價(jià)工作時(shí)，不僅更加強(qiáng)調(diào)對(duì)援助全過(guò)程的管理和提升資金的使用效率，還高度重視國(guó)內(nèi)社會(huì)輿論導(dǎo)向，強(qiáng)化政府的說(shuō)明責(zé)任，以爭(zhēng)取國(guó)內(nèi)民眾對(duì)ODA的理解與支持。為此，日本外務(wù)省不僅在主頁(yè)上定期公布對(duì)各個(gè)項(xiàng)目的評(píng)價(jià)結(jié)果，還開(kāi)設(shè)“ODA咨詢網(wǎng)絡(luò)窗口”，廣泛征求民眾對(duì)ODA的意見(jiàn)與要求。

(二)完善評(píng)價(jià)管理機(jī)制

近年來(lái)，日本不僅引入“第三方評(píng)價(jià)”來(lái)確保整個(gè)評(píng)價(jià)體系的獨(dú)立性和客觀性，還利用“PDCA循環(huán)”模式，對(duì)援助項(xiàng)目從計(jì)劃制定(Plan)、實(shí)施(Do)、檢核(Check)到反饋(Act)等四個(gè)階段進(jìn)行嚴(yán)格的審查與評(píng)價(jià)，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)并加以改進(jìn)，以確保ODA項(xiàng)目既能發(fā)揮最大效果，又兼具可持續(xù)性。特別是在制定援助計(jì)劃的P階段，又可細(xì)分為制定策略、形成計(jì)劃、評(píng)估項(xiàng)目及審批項(xiàng)目等四個(gè)階段。其間，日本外務(wù)省與JICA及受援國(guó)政府會(huì)共同對(duì)候選項(xiàng)目的選擇及方向性展開(kāi)充分的溝通與協(xié)商，在認(rèn)真評(píng)估項(xiàng)目可行性的基礎(chǔ)上簽訂援助協(xié)定。

(三)增加評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

日本政府日益強(qiáng)調(diào)，不僅要從是否促進(jìn)援助國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“開(kāi)發(fā)”角度做出評(píng)價(jià)，還要從該援助是否有利于日本國(guó)家利益的“外交”角度進(jìn)行評(píng)價(jià)。具體而言，對(duì)“開(kāi)發(fā)”的評(píng)價(jià)主要從政策的妥當(dāng)性、結(jié)果的有效性和過(guò)程的適當(dāng)性三大方面進(jìn)行考察。對(duì)“外交”的評(píng)價(jià)則主要考察ODA政策在為實(shí)現(xiàn)日本國(guó)家利益做貢獻(xiàn)方面有何重要性(外交上的重要程度)以及該政策為實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益做出了何種貢獻(xiàn)(外交上的影響效應(yīng))(參見(jiàn)表1)。

表1 日本ODA評(píng)價(jià)的主要標(biāo)準(zhǔn)(17)「ODA評(píng)価ガイドライン」、日本外務(wù)省、https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/files/100205689.pdf.

三、加強(qiáng)對(duì)外援助理念的輸出和推廣

近年來(lái)，在利用ODA服務(wù)國(guó)家利益理念的指導(dǎo)下，日本政府不斷強(qiáng)化ODA的戰(zhàn)略功能，高度重視積極地、戰(zhàn)略性地宣傳日本ODA的理念、特色及成果，幫助日本在全世界傳播“日式價(jià)值觀”，掌握國(guó)際援助話語(yǔ)權(quán)及塑造良好的國(guó)際形象。

(一)積極加強(qiáng)戰(zhàn)略外宣

1.打造網(wǎng)絡(luò)化信息平臺(tái)，加強(qiáng)信息傳播。日本外務(wù)省官網(wǎng)下設(shè)日英雙語(yǔ)的“ODA主頁(yè)”(https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/index.html)，全面公開(kāi)日本ODA相關(guān)信息。目前，該網(wǎng)站上不僅可以查詢到自2000年以來(lái)的歷年《ODA白皮書(shū)》及相關(guān)資料集，還能夠通過(guò)項(xiàng)目檢索，按地區(qū)或國(guó)別查詢到2000年以來(lái)的所有ODA項(xiàng)目詳情。新JICA成立后，明確提出要實(shí)施“可視化ODA”，向公眾展示ODA的運(yùn)作與成效。2010年10月，JICA主頁(yè)上正式開(kāi)通“ODA可視化站點(diǎn)”(https://www.jica.go.jp/oda/index.html)，由外務(wù)省和JICA共同負(fù)責(zé)，通過(guò)照片、視頻等多種方式，面向大眾全面公布日本ODA項(xiàng)目的實(shí)際進(jìn)展及后續(xù)跟進(jìn)情況。該網(wǎng)站可以根據(jù)受援國(guó)或地區(qū)、援助內(nèi)容、援助方式等多種形式檢索援助項(xiàng)目。2019年5月，日本還正式開(kāi)通了外務(wù)省ODA推特賬號(hào)，及時(shí)對(duì)外傳播ODA相關(guān)信息，加深公眾對(duì)ODA的興趣和了解。

2.加強(qiáng)駐外使領(lǐng)館的外宣能力。日本各個(gè)駐外使領(lǐng)館的主頁(yè)都專設(shè)“開(kāi)發(fā)協(xié)力”欄目，及時(shí)公布日本對(duì)該國(guó)提供的經(jīng)濟(jì)援助數(shù)據(jù)及項(xiàng)目進(jìn)展情況。駐外使領(lǐng)館經(jīng)常組織駐在國(guó)當(dāng)?shù)氐男侣劽襟w參觀日本援建項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)，展現(xiàn)日本援外工作者和當(dāng)?shù)厝嗣窆餐ぷ鞯膱?chǎng)景，爭(zhēng)取本地媒體對(duì)這些項(xiàng)目的曝光力度。駐外機(jī)構(gòu)還用英語(yǔ)和當(dāng)?shù)卣Z(yǔ)言編寫(xiě)有關(guān)日本ODA的宣傳冊(cè)，并發(fā)放給當(dāng)?shù)氐恼賳T、媒體及其他各界人士，大力傳播日本的援外理念。此外，使領(lǐng)館還要求在所有日本援助的器材、援建的建筑物外都貼上寫(xiě)有“From the People of Japan”(來(lái)自日本人民)的國(guó)旗圖標(biāo)，加強(qiáng)對(duì)外宣傳。

3.利用動(dòng)漫形象宣傳ODA。動(dòng)漫已成為日本價(jià)值觀的載體，在提升國(guó)家“軟實(shí)力”方面發(fā)揮著重要作用。日本政府別出心裁地啟用著名動(dòng)漫《秘密結(jié)社 鷹之爪》的主人公“吉田君”擔(dān)任ODA形象大使，讓吉田君頭戴標(biāo)有“ODA”字母的帽子，通過(guò)動(dòng)畫(huà)、漫畫(huà)、游戲等作品，以通俗易懂和幽默的敘事，向公眾宣傳日本實(shí)施開(kāi)發(fā)援助的意義與收益。目前，日本已推出以吉田君為主角的近20部動(dòng)畫(huà)短片及4卷漫畫(huà)書(shū)，全面介紹日本在各個(gè)領(lǐng)域開(kāi)展的對(duì)外援助。此外，日本政府還在推特和臉書(shū)等社交媒體上推廣吉田君形象，并讓吉田君展開(kāi)“國(guó)際旅行”，前往東南亞、肯尼亞、土耳其及秘魯?shù)鹊?，向公眾展示日本在海上安全、教育、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及能力建設(shè)等方面的援助計(jì)劃與舉措?？梢哉f(shuō)，讓公眾熟悉、喜愛(ài)的卡通人物代言O(shè)DA，是日本政府的一種文化創(chuàng)新，有助于塑造日本發(fā)展援助的意義與合法性，增加公眾對(duì)ODA的理解和支持。

(二)以“高質(zhì)量”理念爭(zhēng)取對(duì)外援助話語(yǔ)權(quán)

2016年安倍政府正式提出“印太戰(zhàn)略”后，日本日益強(qiáng)調(diào)多渠道、高效率利用ODA，使其作為戰(zhàn)略杠桿支撐“印太戰(zhàn)略”的具體實(shí)施，并以打造“高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施”為重點(diǎn)，努力宣傳日本的政策理念，爭(zhēng)取對(duì)外援助的話語(yǔ)權(quán)。

在日本積極推動(dòng)下，高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施理念被納入多個(gè)國(guó)際原則，如在2016年的七國(guó)集團(tuán)(G7)峰會(huì)和2019年的二十國(guó)集團(tuán)(G20)峰會(huì)上，分別通過(guò)了日本倡議的《推進(jìn)高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施投資的G7伊勢(shì)志摩原則》和《G20高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施投資原則》?？梢哉f(shuō)，高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施援助已成為配合日本“印太戰(zhàn)略”、推廣日本海外投資和技術(shù)輸出、增強(qiáng)日本國(guó)際影響力的重要抓手(18)姚帥：《解析日本“高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施”援助》，《世界知識(shí)》，2019年第14期。?；凇案哔|(zhì)量”理念，近年來(lái)，日本ODA資金大幅向以東南亞、南亞、中東及非洲為代表的印太地區(qū)傾斜，2020年日本對(duì)該地區(qū)ODA支出額達(dá)到125.65億美元，占到日本ODA支出總額的74.31%(19)『2021年版開(kāi)発協(xié)力白書(shū):日本の國(guó)際協(xié)力』、日経印刷、2022年，第121-122頁(yè)。。日本還提出了多個(gè)以印太地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主要對(duì)象的“一攬子”援助計(jì)劃。如2015年5月日本推出“高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施伙伴關(guān)系”倡議，承諾在2016-2020年為亞洲地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供總額約1100億美元的援助(20)『「質(zhì)の高いインフラパートナーシップ」の概要』」、日本外務(wù)省、https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/files/000081296.pdf.。2016年5月日本將援助范圍從亞洲擴(kuò)大至全球，承諾在2017-2021年期間提供2000億美元資金建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施(21)「質(zhì)の高いインフラ輸出拡大イニシアティブ」、日本國(guó)土交通省、https://www.mlit.go.jp/common/001132453.pdf.。2018年6月日本宣布將在2019-2021年期間提供500億美元用于印太地區(qū)的高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)(22)「第24回國(guó)際交流會(huì)議「アジアの未來(lái)」晩さん會(huì) 安倍総理スピーチ」、日本首相官邸、http://www.kantei.go.jp/jp/98_abe/statement/2018/0611speech.html.。2019年11月，日本提出“對(duì)東盟海外投融資倡議”并宣布，為推進(jìn)“印太戰(zhàn)略”，將在2020-2022的3年內(nèi)，總計(jì)為東盟地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供30億美元的官民合作投融資(23)「ASEANに3年間で30億ドル 茂木外相が表明」、『日本経済新聞』，2019年12月3日。。2020年11月，日本又面向東盟各國(guó)提出了以2萬(wàn)億日元高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目為核心內(nèi)容的“日本東盟連接性倡議”，旨在通過(guò)建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)加強(qiáng)該地區(qū)陸?？兆呃冗B接性(24)「日ASEAN連結(jié)性イニシアティブ」、日本外務(wù)省、https://www.mofa.go.jp/mofaj/files/100114590.pdf.。

(三)重視發(fā)展中國(guó)家人才培養(yǎng)

長(zhǎng)期以來(lái)，日本一向重視為發(fā)展中國(guó)家培養(yǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所必需的專業(yè)人才，通過(guò)“走出去”和“引進(jìn)來(lái)”結(jié)合的方式，一方面派遣日本的專家和志愿者前往受援國(guó)當(dāng)?shù)亻_(kāi)展教育培訓(xùn)，另一方面則邀請(qǐng)發(fā)展中國(guó)家的人才到日本留學(xué)或短期培訓(xùn)。截至2021年3月，日本共向發(fā)展中國(guó)家派遣約19.7萬(wàn)名專家和5.4萬(wàn)名志愿者，并接收65.4萬(wàn)名研修人員到日本進(jìn)修、學(xué)習(xí)(25)「我が國(guó)ODAの軌跡と成果」、日本外務(wù)省、https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/files/000092735.pdf.。目前，日本援助的范圍越來(lái)越廣泛，已經(jīng)從初等教育擴(kuò)展到高等教育、產(chǎn)業(yè)人才培養(yǎng)。特別是，日本越來(lái)越重視對(duì)發(fā)展中國(guó)家精英階層的教育培訓(xùn)，不僅幫助他們提高工作能力，而且借機(jī)通過(guò)交流輸出日本文化、思想和理念，培養(yǎng)知日、親日的高端人才。例如，1999年，日本啟動(dòng)了“人才培育獎(jiǎng)學(xué)金計(jì)劃(JDS)”，資助發(fā)展中國(guó)家的青年政府官員到日本攻讀碩士學(xué)位，從2017年開(kāi)始還增加了攻讀博士學(xué)位的名額。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2000-2021財(cái)年，共有來(lái)自越南、菲律賓等18個(gè)國(guó)家和地區(qū)的5410名國(guó)際學(xué)生通過(guò)該項(xiàng)目在日留學(xué)(26)「人材育成奨學(xué)計(jì)畫(huà)(JDS)國(guó)別受入実績(jī)および計(jì)畫(huà)」、JICA、https://www.jica.go.jp/activities/schemes/grant_aid/summary/ku57pq00001kpz8b-att/JDS_performance_2021.pdf.。

此外，日本還采取更加靈活務(wù)實(shí)的方針，直接在受援國(guó)成立職業(yè)學(xué)?；蜷_(kāi)展遠(yuǎn)程培訓(xùn)，為受援國(guó)培育涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、行政、醫(yī)療、防災(zāi)等各個(gè)領(lǐng)域的人才。如“JICA開(kāi)發(fā)研究生院合作計(jì)劃”邀請(qǐng)發(fā)展中國(guó)家優(yōu)秀人才赴日，利用短期集中學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)，深入介紹日本不同于歐美的現(xiàn)代化發(fā)展經(jīng)驗(yàn)及背景、特征和戰(zhàn)后作為援助國(guó)的經(jīng)驗(yàn)。日本在越南、蒙古、哈薩克斯坦等九個(gè)國(guó)家建有日本人才開(kāi)發(fā)中心，進(jìn)行“面對(duì)面援助”，在幫助這些國(guó)家培養(yǎng)商業(yè)人才的同時(shí)，爭(zhēng)取建立日本的“人脈”，著眼未來(lái)培養(yǎng)愿意為本國(guó)與日本的友好關(guān)系做出貢獻(xiàn)的人才。

四、經(jīng)驗(yàn)與借鑒

日本不僅是亞洲第一個(gè)加入經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)下屬的開(kāi)發(fā)援助委員會(huì)(DAC)的國(guó)家，而且以日元貸款為主的日本對(duì)華ODA與中國(guó)改革開(kāi)放進(jìn)程相重合，為中國(guó)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)做出了貢獻(xiàn)。2018年10月，時(shí)任日本首相的安倍晉三訪問(wèn)中國(guó)，并正式向中國(guó)政府表示日本對(duì)華ODA新項(xiàng)目的審批將全面宣告結(jié)束。此后，中日開(kāi)始積極探索“后ODA”時(shí)代的政府間合作如何由“單方面日本對(duì)華援助”向中日“雙向合作”及“互利共贏”轉(zhuǎn)變，尤其是中國(guó)可學(xué)習(xí)、借鑒日本先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，與日本進(jìn)行開(kāi)發(fā)援助政策對(duì)話，加強(qiáng)在國(guó)際社會(huì)發(fā)展課題及發(fā)展領(lǐng)域中的合作。

(一)完善對(duì)外援助的運(yùn)作機(jī)制

我國(guó)在開(kāi)展對(duì)外發(fā)展援助時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)頂層規(guī)劃，從戰(zhàn)略規(guī)劃、權(quán)責(zé)一致、集中管理、優(yōu)化執(zhí)行、監(jiān)督有力等多個(gè)角度完善運(yùn)行機(jī)制，并根據(jù)國(guó)內(nèi)和國(guó)際形勢(shì)的變化，適時(shí)調(diào)地整援助的重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)地區(qū)，根據(jù)每個(gè)國(guó)家的國(guó)情進(jìn)行符合其基本情況的援助。我們應(yīng)及時(shí)了解受援國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、輿論等各方面情況，隨時(shí)協(xié)調(diào)與調(diào)整援助方針。

新成立的國(guó)家國(guó)際發(fā)展合作署應(yīng)加強(qiáng)戰(zhàn)略統(tǒng)籌能力，統(tǒng)一規(guī)劃整個(gè)援助戰(zhàn)略的具體執(zhí)行，協(xié)調(diào)涉及對(duì)外援助的各個(gè)相關(guān)機(jī)構(gòu)的工作與關(guān)系，形成援外一盤棋的局面，避免出現(xiàn)項(xiàng)目重復(fù)或?qū)徟享车葐?wèn)題。我們還應(yīng)學(xué)習(xí)日本等國(guó)家的管理經(jīng)驗(yàn)，利用PDCA循環(huán)模式，對(duì)援外項(xiàng)目進(jìn)行從立項(xiàng)到結(jié)項(xiàng)、評(píng)價(jià)、反饋的流程管理，使對(duì)外援助項(xiàng)目具體化，加強(qiáng)可操作性，實(shí)現(xiàn)援外工作的可評(píng)價(jià)與可持續(xù)。

(二)廣泛調(diào)動(dòng)各方資源，加強(qiáng)對(duì)外援助中的“多元協(xié)作”

目前，中國(guó)的對(duì)外援助主要由政府主導(dǎo)，社會(huì)組織的作用沒(méi)有得到充分發(fā)揮。一些中資企業(yè)在受援國(guó)開(kāi)展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí)，忽視與當(dāng)?shù)孛癖姷慕涣鳎恢匾暟l(fā)揮企業(yè)社會(huì)責(zé)任，反而影響到中國(guó)國(guó)家形象。

因此，在新的國(guó)際形勢(shì)下，中國(guó)要樹(shù)立負(fù)責(zé)任的大國(guó)新形象，在履行國(guó)際社會(huì)責(zé)任的時(shí)候，應(yīng)該注意加強(qiáng)政府、企業(yè)、社會(huì)組織、公民、學(xué)界和媒體的合作，廣泛調(diào)動(dòng)各方資源，加強(qiáng)協(xié)調(diào)和配合，探索更為行之有效的方式來(lái)開(kāi)展工作。中國(guó)的對(duì)外發(fā)展援助工作，也應(yīng)吸取日本等國(guó)經(jīng)驗(yàn)，探索從政府主導(dǎo)向政府主導(dǎo)下民間組織、企業(yè)及智庫(kù)協(xié)同互補(bǔ)的模式轉(zhuǎn)變。另外，在堅(jiān)持自身特色的同時(shí)，我國(guó)也可以加強(qiáng)與其他援助國(guó)及國(guó)際機(jī)構(gòu)、組織的合作，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，促進(jìn)共同發(fā)展。

(三)加強(qiáng)戰(zhàn)略傳播，重視中國(guó)軟實(shí)力的輸出

我們?cè)诩哟笮麄髁Χ?、講好援外故事的同時(shí)，也要重視對(duì)內(nèi)和對(duì)外的宣傳。特別是應(yīng)利用好數(shù)字化網(wǎng)絡(luò)資源，展示中國(guó)對(duì)外援助的成就，對(duì)援外項(xiàng)目的立項(xiàng)、執(zhí)行、效果評(píng)價(jià)，做好全程跟蹤和宣傳，并及時(shí)在網(wǎng)站上更新信息，讓項(xiàng)目可查詢、效果可展現(xiàn)。

另外，我們也可以利用一些國(guó)外民眾喜歡的中國(guó)文化符號(hào)，在受援國(guó)積極開(kāi)展文化交流活動(dòng)，介紹和傳播中國(guó)文化，展現(xiàn)中華文明的魅力和中國(guó)的“軟實(shí)力”。

(四)重視對(duì)援外國(guó)際人才的培養(yǎng)

我們也需要加大力度，充實(shí)援外管理人員，優(yōu)化專業(yè)結(jié)構(gòu)，盡快彌補(bǔ)專業(yè)領(lǐng)域的人才短板。尤其是應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)參與援外工作的各個(gè)部門、企業(yè)、人員的培訓(xùn)，了解受援國(guó)的文化、歷史、政治、經(jīng)濟(jì)等信息，減少“文化沖突”，避免“好心辦壞事”，拓寬援外人員的國(guó)際視野和綜合業(yè)務(wù)水平。