PPP 模式在項目建設(shè)中存在的問題及改進

□ 蘭州 王曉天 董 娜（通訊作者）

PPP模式的引入不僅為我國“公私合營”項目的順利推進提供了新的思路，也在很大程度上緩解了財政壓力，通過近10年的發(fā)展，該模式取得了一定成效。但相關(guān)數(shù)據(jù)顯示有近70%的PPP項目在運作初期和執(zhí)行過程中困難重重，顯然該模式在實踐中存在成功率低的事實。

一、PPP模式概述

PPP模式，簡言之就是代表公共部門的政府方與代表民間資本的私人企業(yè)家之間基于同一個項目而建立的合作伙伴關(guān)系，以此為紐帶共同為社會大眾提供服務(wù)或產(chǎn)品。PPP（Public Private Partnership）的概念雖然在2014年才正式引入我國，但有關(guān)的特許經(jīng)營模式在我國已經(jīng)有了20多年的應(yīng)用歷史了，如BOT（建設(shè)-運營-移交）、TOT（轉(zhuǎn)讓-運營-移交）等?！皡f(xié)作互助、利益共享，風(fēng)險共擔”是PPP模式最顯著的特點，因此該模式被越來越廣泛應(yīng)用于各類公共設(shè)施建設(shè)的項目中。

目前，由于市場化體制的加快、城市化建設(shè)的不斷深入以及鄉(xiāng)村振新戰(zhàn)略的進一步實施，很多基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)逐一提上了日程。我國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)長期以來都實行國家立項、財政撥款、發(fā)行國債、銀行貸款、建委施工、管理部門管理的政府獨立運作模式。由于政府貸款、發(fā)行國債使得此類項目具有較高的負債率，在一定程度上給政府帶來了巨大的財政償債壓力。長此以往，政府財政預(yù)算資金與高額的項目建設(shè)需求的供給之間形成了很深的矛盾。而PPP模式的出現(xiàn)在為地方政府緩解財政壓力的同時，也開啟了社會資本方參與政府項目的新型投資模式。如上世紀80年代中期以來的廣西來賓電廠、深圳沙角B電廠及成都自來水六廠等大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目都是利用此種融資模式順利完成建設(shè)。同時，我國《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》（“十三五”規(guī)劃）中也提出：“加快進一步放寬基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等領(lǐng)域的市場準入限制，采取特許經(jīng)營、政府購買服務(wù)等政府和社會合作模式，鼓勵社會資本參與投資建設(shè)運營”。

但是，立足于我國目前的發(fā)展階段，PPP模式的應(yīng)用因受到多方因素的制約而難以真正發(fā)揮其最大的價值和功效。因此，怎樣整合社會各方力量幫助PPP模式走出困境，運用科學(xué)的理論和方法推動PPP模式的健康發(fā)展是保障我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進程快速進行的前提，同時也為我國深入城市化建設(shè)提供了有力的支撐。

二、PPP項目建設(shè)中存在的問題

經(jīng)過近10年的發(fā)展，PPP模式在我國項目建設(shè)中取得了一定的成效，也在一定程度上緩解了財政部門的資金壓力，但是相比而言，成功率依然比較低。通過各類數(shù)據(jù)分析，在申報的PPP項目中，有近70%在運作初期和執(zhí)行過程中困難重重，甚至有些項目在建立之初就已“夭折”。這種創(chuàng)新模式為何會面臨這樣的情況呢？究其根本，主要是由于目前PPP模式存在著各類問題。

1.高成本、低收益、融資難。立足于我國目前的發(fā)展階段，需要應(yīng)用PPP模式的項目多為市政、交通、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)等惠民工程，具有項目規(guī)模較大，構(gòu)造復(fù)雜、項目周期長且資金需求量較大等特點。此類項目由于多為造福民眾的公益類項目而非純盈利項目，不能將利益最大化作為其經(jīng)營目標，最初立項的目的即為促進社會進步，加快城鄉(xiāng)建設(shè)。因此，其盈利能力較弱，收益率自然也較低。然而，作為社會資本方，獲利是其選擇投資項目最需考量的因素之一。如果花費大量的資金投資一個建設(shè)周期較長且收益并不可觀的項目，那就得不償失了。若再遭遇經(jīng)濟危機，政策變化等變動，投資人的收益可能更低，甚至可能入不敷出，不但投資得不到回報，還需承擔因投資該項目而付出的機會成本。在這種情況下，很多投資人不愿意也沒有能力為政府項目投資。高昂的投資成本和較長的投資回收期使得許多社會投資人對此類項目望而卻步。

2.PPP模式應(yīng)用風(fēng)險高。由于PPP項目涉及到的利益主體眾多，結(jié)構(gòu)復(fù)雜，利益需求大，使得其承擔著多方風(fēng)險。①政策風(fēng)險。在項目實施過程中，政府的政策變更會影響項目預(yù)期收益能力，即政策風(fēng)險。在PPP項目實施過程中，如果項目所在地的相關(guān)政策和規(guī)定頻繁變更，或者政府政策不連貫，不僅會影響項目的推進，還會導(dǎo)致項目破產(chǎn)，增加項目參與方的負擔。②技術(shù)風(fēng)險?；赑PP項目的特殊性質(zhì)，部分項目在建設(shè)完成后私營合作方擁有一定期間的經(jīng)營權(quán)限，即取得該項目的特許經(jīng)營權(quán)。在此期間內(nèi)，項目發(fā)生的運營和維護費用均與政府方無關(guān)，由私營合作方自身承擔，例如BOT項目。這就關(guān)系到項目全生命周期內(nèi)的建設(shè)與運營成本，因此，私營合作方在一定程度上又承擔了由此產(chǎn)生的技術(shù)風(fēng)險。③財務(wù)風(fēng)險。如果項目建成后所獲得的經(jīng)營收入難以填補債務(wù)和利息的空缺，則公司很有可能被申請強制破產(chǎn)。私營合作方如果在簽訂合同時沒有相關(guān)約定，則因企業(yè)破產(chǎn)而造成PPP項目失敗的責(zé)任以及由此而產(chǎn)生的財務(wù)風(fēng)險均由私營合作方獨自承擔。④營運風(fēng)險。在實際運營過程中，私營合作方往往會由于受市場條件、社會環(huán)境、法律風(fēng)險以及其他不可抗力因素等影響，使得項目無法達到其預(yù)期的盈利標準而承擔較大的營運風(fēng)險。

3.PPP項目界定不清晰。由于通過PPP模式引入社會資本方的參與可以在很大程度上解決政府公共建設(shè)項目的資金缺口，有效化解地方政府的債務(wù)危機，同時也為社會提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品。因此，各級政府為鼓勵更多的社會資本參與其中，針對不同地區(qū)、不同領(lǐng)域制定了相應(yīng)的優(yōu)惠政策，例如：國家發(fā)展和改革委員會及國家發(fā)改委與國家開發(fā)銀行均發(fā)布了有關(guān)政府與社會資本方合作完成項目的優(yōu)惠辦法?；趨⑴cPPP項目的諸多優(yōu)勢，部分企業(yè)和地方政府為了各自的利益將一些不符合PPP模式特點的項目劃入PPP項目，占用本該屬于PPP項目的資金和資源，為國家和社會造成了很大的損失。如果地方政府僅僅為了融資而發(fā)起PPP項目，部分私營企業(yè)只為了趕上公私合營的熱潮，搶占市場份額，那么基于此畸形的目的開展PPP項目，就背離了最初發(fā)起與推廣“PPP”的初衷，從而出現(xiàn)大量假的、失敗的以及界定不清晰的PPP項目。

4.項目融資方式單一，發(fā)展受限。PPP項目的前期建設(shè)需要投入大量的資金，且這個階段只有資金的流出而沒有資金流入，因此急需社會資本方的資金投入。這巨額的資金大部分來源于銀行貸款，但是按照我國法律制度規(guī)定，政府不能為借貸提供擔保，所以使得企業(yè)借款缺乏可信度，所得借款非常有限。而充足的資金儲備是項目順利進行的基礎(chǔ)，緩解政府財政壓力也是PPP模式產(chǎn)生最主要的原因之一。因此，能否從社會資本方處取得豐富的資金是項目順利完成的關(guān)鍵。而銀行貸款作為社會資本主要的融資方式，其有限的借款金額使得需要大量資金投入的項目建設(shè)期舉步維艱。雖然各個部門通過不斷努力發(fā)展了PPP資產(chǎn)證券化產(chǎn)品、PPP項目專項債、保險資金等新型融資渠道，但是其使用范圍很有限。根據(jù)中國證券化分析網(wǎng)的數(shù)據(jù)顯示，截至2020年2月，PPP資產(chǎn)證券化產(chǎn)品共有26單發(fā)行成功，總規(guī)模達274.04億，但與當前有萬億體量的PPP項目融資需求相比依然是九牛一毛。因此，單一的融資工具使得企業(yè)所能籌集到的資金非常有限，進而在一定程度上阻礙了PPP項目的發(fā)展。

5.相關(guān)法律制度不健全。由于我國正式引入PPP項目的時間只有短短的六七年，國家批準實施的相關(guān)項目數(shù)量有限，國內(nèi)PPP項目發(fā)展尚處于探索與發(fā)展階段，所以并沒有成熟的相關(guān)法律規(guī)范。目前所能參考的《合同法》和《特許經(jīng)營法》雖與融資相關(guān)，但并不是專門針對PPP項目融資而制定的，其中關(guān)于PPP項目融資的規(guī)定多為部門規(guī)章或地方性法規(guī)，都過于籠統(tǒng)，只是簡單提及，因此涉及到PPP項目融資的相關(guān)問題也只能作為參考依據(jù)，無法具體的解決融資過程中的實際問題。由于相關(guān)法律法規(guī)的不健全，使得PPP項目在融資過程中很多問題無法可依，尤其涉及到利益問題，各方均想要多享收益，少擔風(fēng)險，從而產(chǎn)生較多的經(jīng)濟糾紛。總之，國內(nèi)PPP模式的應(yīng)用在法律層面沒有較大的障礙，但是比較分散，在具體實踐過程中缺乏有權(quán)威性的制度規(guī)范。

三、完善PPP項目建設(shè)的對策建議

1.優(yōu)化成本，提高收益。可觀的收益是吸引民間資本最有效的方式之一。PPP項目由于其自身的特點決定了投資者參與該類項目需要在前期投入較高的資本，又無法在短期內(nèi)獲益，因此提高PPP項目的投資收益是確保民間資本積極參與政府公共基礎(chǔ)項目的重要前提。首先，要優(yōu)化成本，讓資金得到充分合理的利用。由于PPP項目周期較長，涉及到的行業(yè)、部門較多，所以無形中就會增加許多隱形成本，因此政府應(yīng)該采取相應(yīng)的措施，優(yōu)化成本，提高收益。例如：充分考慮項目所在地的地域優(yōu)勢，項目地址選擇與所需原材料地附近的地方，降低材料采購和運輸成本；基層建設(shè)所需要的建設(shè)者可以盡可能雇傭項目所在地的工人，管理層可以由投資公司和政府共同委派，在一定程度上可以降低人工成本；由政府出面與投資企業(yè)的貸款銀行進行協(xié)商，對于企業(yè)在此類項目的貸款中給予適當?shù)膬?yōu)惠政策或延長還款期等，降低企業(yè)的投資成本。其次，在項目建設(shè)與營運期間，政府應(yīng)與企業(yè)各司其職，共同參與管理。在PPP模式下，政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變職能，讓更具管理經(jīng)驗的民間企業(yè)來參與管理和經(jīng)營。政府作為職能部門應(yīng)充分發(fā)揮其主觀能動性，積極參與項目的總體規(guī)劃，在政策引導(dǎo)和法治監(jiān)管等方面發(fā)揮重要作用。只有各參與方都將各自的優(yōu)勢發(fā)揮到最大，才能優(yōu)化成本，提高效率，從而促進PPP項目的可持續(xù)發(fā)展。再其次，政府應(yīng)該在此類項目的建設(shè)中主動讓利，以此來吸引更多的社會資本投資。政府作為PPP項目發(fā)起者，要摒棄獲利與融資的雙重目標，既想要利用民間資本獲取大量融資、減輕政府財政壓力，又想要通過此類項目獲取巨額收益，這樣的態(tài)度是不可行的。政府應(yīng)該明確開展PPP項目的目標，積極做好公共服務(wù)與社會治理的工作，對于收益較為可觀的項目，適當?shù)淖尦霾糠掷麧櫧o社會投資方，從而吸引更多民間企業(yè)參與政府項目，繼而達到減輕政府財政壓力，促進PPP項目發(fā)展，強化政企合作的目的。

2.降低投資風(fēng)險，加強政府保障。項目各參與方共擔風(fēng)險是PPP模式下項目區(qū)別于其他項目的顯著特征。而要想在項目中實現(xiàn)共贏，就要盡可能降低風(fēng)險，將項目成本降低至可控范圍。首先，從政府層面出臺有利于PPP模式的政策法規(guī)，為其快速發(fā)展與成功應(yīng)用提供支持，則會在一定程度上化解私營合作方的政策風(fēng)險。其次，私營合作方在項目建設(shè)過程中應(yīng)保質(zhì)保量的完成項目建設(shè)，避免建成后因質(zhì)量問題而產(chǎn)生額外的維護費用，從而降低技術(shù)風(fēng)險。再其次，為消除或降低私營合作方的財務(wù)風(fēng)險，簽訂合同時，應(yīng)當對相關(guān)債務(wù)的分擔比例予以約定；最后，私營合作方可以通過在項目建設(shè)過程中研發(fā)、創(chuàng)新等手段提高效率，如提高營業(yè)收入從而抵消或降低營運風(fēng)險，或在合理的范圍內(nèi)轉(zhuǎn)嫁部分風(fēng)險。

3.嚴格把關(guān)，防止“濫竽充數(shù)”。為避免一些社會資本基于政府給予PPP項目的各類優(yōu)惠政策而將“包裝”后的項目混入其中，相關(guān)部門應(yīng)該在PPP項目的篩選、執(zhí)行過程中嚴格把關(guān)，防止“濫竽充數(shù)”。首先，制定具體的考核體系，明確PPP項目的審查標準。PPP模式一般適用于規(guī)模較大、需求穩(wěn)定、市場化程度較高的公共服務(wù)類項目。例如市政、交通、水利及資源環(huán)境等項目。因此一般規(guī)模較小，且以純盈利為目的的項目是不符合PPP項目的標準的。其次，明確區(qū)分PPP項目與其他項目的界限。PPP項目具有三大特征，即：伙伴關(guān)系、利益共享、風(fēng)險共擔，其中“伙伴關(guān)系”為首要問題。因此，需明確構(gòu)成“伙伴關(guān)系”的條件。政府一般的采購商品、稅收罰款等活動并不代表存在伙伴關(guān)系。例如：某政府部門每個月都向同一家文具店訂購辦公用品，并不代表就因此與該文具店構(gòu)成了伙伴關(guān)系。公共部門與民營部門通過合作并形成伙伴關(guān)系的核心在于二者存在共同的目標，即以最少的資源實現(xiàn)最大的收益。因此，明確公共部門與民營部門之間的關(guān)系與其他關(guān)系之間的區(qū)別，就能清晰地界定PPP項目與其他項目的界限。再其次，對于混入的不符合相關(guān)規(guī)定的其他項目，按照PPP項目進行融資并享受了相應(yīng)優(yōu)惠政策的企業(yè)給予嚴重的處罰，從根本上杜絕“濫竽充數(shù)”現(xiàn)象的出現(xiàn)。即使再嚴密的網(wǎng)，也免不了會有“漏網(wǎng)之魚”，如果一些企業(yè)通過相應(yīng)的手段瞞天過海，將不符合規(guī)定的其他項目混入其中，且按照PPP項目進行融資并享受了相應(yīng)優(yōu)惠政策的，應(yīng)該按照享受優(yōu)惠的雙倍甚至三倍進行處罰，并按規(guī)定補償符合規(guī)定的本應(yīng)享受相關(guān)優(yōu)惠的項目單位因其占用項目名額而造成的損失。

4.增強融資工具創(chuàng)新。PPP項目大多建設(shè)周期較長、投資數(shù)額巨大且投資收益回收較慢，這是此類項目需要融資的最主要原因。而傳統(tǒng)的銀行信貸模式已無法滿足蓬勃發(fā)展的PPP項目的融資需求，而且單一的融資模式也不利于分散融資風(fēng)險，因此我們需要探索更多更有優(yōu)勢的融資途徑。債券市場“期限長、成本低”的特點正好與PPP項目的需求完美契合，其豐富多樣的債券產(chǎn)品也為PPP項目融資提供了更多更便捷的選擇。同時也按照不同投資者的偏好設(shè)置了不同的信用層級和豐富多樣的產(chǎn)品種類，在獲得大量資金支持的同時也有效地降低了各類風(fēng)險。此外，保險、信托、基金投資等也可以作為融資選擇。

5.建立健全法律法規(guī)。由于PPP項目涉及范圍廣且項目影響深遠，因此其建設(shè)過程及后續(xù)經(jīng)營需要科學(xué)合理的政策法律作為指導(dǎo)依據(jù)。同時，作為PPP項目中地位較低，話語權(quán)較弱的一方，私營合作方也渴望運用法律的手段來保護自己的合法權(quán)益?；谀壳拔覈狈ο嚓P(guān)法律，因此迫切需要出臺一部針對性強，內(nèi)容細致、全面的法律。這部法律應(yīng)該對PPP項目的各個環(huán)節(jié)權(quán)利義務(wù)作出明確的規(guī)定。例如：PPP項目的界定和分類標準；參與PPP項目投資的社會資本方應(yīng)該具備什么樣的資質(zhì)；對于不同的項目，各參與方之間如何進行職責(zé)分工，權(quán)利分配和義務(wù)分擔；項目建設(shè)過程中的風(fēng)險評估機制和應(yīng)對措施、出現(xiàn)糾紛的維權(quán)途徑等。

總之，PPP模式在項目建設(shè)中的應(yīng)用無疑是一種創(chuàng)舉，只有不斷地發(fā)現(xiàn)并解決應(yīng)用之中所存在的問題，從而進一步完善該模式在實踐中的制度基礎(chǔ)，明確基于相關(guān)契約的權(quán)屬邊界，才能真正使其在方興未艾的國家建設(shè)中發(fā)揮應(yīng)有的功效。