全面機(jī)構(gòu)改革背景下的基層市場監(jiān)管體制改革優(yōu)化

□ 福建南平 張松明

隨著我國全面機(jī)構(gòu)改革的不斷推進(jìn)，基層市場監(jiān)管體制改革不斷深化，市場監(jiān)管已經(jīng)取得了顯著的成績。但是，面對日益增長的社會矛盾，我國基層市場監(jiān)管部門面臨著許多的挑戰(zhàn)和問題，如果不能及時解決這些問題，就會影響市場監(jiān)管的改革發(fā)展進(jìn)程。本文從機(jī)構(gòu)改革的核心概念與理論基礎(chǔ)出發(fā)，分析了基層市場監(jiān)管體制改革現(xiàn)狀和改革過程中存在的問題，提出了相應(yīng)的改進(jìn)策略，希望能夠為后續(xù)相關(guān)研究提供參考。

一、機(jī)構(gòu)改革的核心概念與理論基礎(chǔ)

1.機(jī)構(gòu)改革的核心概念。機(jī)構(gòu)改革是國家發(fā)展的重大政治任務(wù)，推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革對于加快我國體制和執(zhí)政能力的現(xiàn)代化，更好地發(fā)揮我國社會主義制度的力量產(chǎn)生著深遠(yuǎn)的影響。機(jī)構(gòu)改革是在黨中央集中統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)下，有組織、有條理、有紀(jì)律的體制改革，是一場席卷全國的新的改革動力，彰顯了協(xié)同改革的精神。一方面，機(jī)構(gòu)改革涵蓋了從中央到地方各級黨、政府、軍隊和公共機(jī)構(gòu)，改革的規(guī)模、對廣泛領(lǐng)域的影響以及其利益的復(fù)雜性都是前所未有的。另一方面，機(jī)構(gòu)改革是一項系統(tǒng)性、整體性、結(jié)構(gòu)性的改革，任務(wù)艱巨。在優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置的同時，深化中央和國家機(jī)構(gòu)的職能、方式、作風(fēng)轉(zhuǎn)變。

2.政府規(guī)制理論。政府規(guī)制理論涉及到許多領(lǐng)域，在其發(fā)展過程中，經(jīng)歷了規(guī)制放松、規(guī)制重構(gòu)和規(guī)制放松的發(fā)展歷程。根據(jù)政府規(guī)制的性質(zhì)不同，可分為經(jīng)濟(jì)規(guī)制和社會規(guī)制。經(jīng)濟(jì)規(guī)則主要集中在政府在限制企業(yè)定價、進(jìn)入和退出方面的作用，而社會規(guī)則的目的是保障居民的生命和健康安全，它主要針對與處理經(jīng)濟(jì)活動中外部因素有關(guān)的政策。近年來，各國逐步實施社會規(guī)制，其主要方式包括制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)放許可證、收取各種費用等。

3.行政效能理論。行政效能是指我國行政組織結(jié)構(gòu)、行政行為及相關(guān)制度發(fā)揮的效能，其目的是用少量行政資源投入來實現(xiàn)最佳的政府工作目標(biāo)。一般來說，行政效能主要體現(xiàn)在能力、效率、效果和效益四個方面。行政效能理論一般要遵守以下三個原則。第一，執(zhí)法行政活動的合法性。行政活動必須遵循國家的法律、規(guī)定、政策以及其他決定。第二，行政執(zhí)法活動受益于公民權(quán)利原則。行政行為受益強(qiáng)調(diào)的是行政活動應(yīng)當(dāng)具備能夠?qū)Υ龠M(jìn)良好的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益相互協(xié)調(diào)發(fā)展。第三，行政執(zhí)法目的的正確性原則。行政活動在能夠取得一定的經(jīng)濟(jì)效益基礎(chǔ)上，還要做到能夠滿足廣大人民的根本利益。

二、基層市場監(jiān)管體制改革現(xiàn)狀

1.基層市場監(jiān)管改革背景。2018年4月10日，國家市場監(jiān)督管理總局正式掛牌，市場監(jiān)督管理體制正開啟自上而下的全面改革。黨的十八大報告和黨的十八屆四中全會都強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)基層市場監(jiān)管體制改革，推進(jìn)綜合執(zhí)法隊伍的建設(shè)。自此以來，全國的基層市場監(jiān)管重點抓好食品藥品安全生產(chǎn)各個管理領(lǐng)域的執(zhí)法工作，努力實現(xiàn)工商、質(zhì)量監(jiān)管、食品藥品實現(xiàn)“三合一”發(fā)展，基層市場監(jiān)管改革成效顯著。

2.基層市場監(jiān)管的內(nèi)容及實施效果。一方面，基層市場監(jiān)管不斷加強(qiáng)網(wǎng)上檢查。根據(jù)《電子商務(wù)法》等相關(guān)文件要求，通過網(wǎng)絡(luò)交易平臺監(jiān)管檢查和服務(wù)體系等現(xiàn)場驗證方式，重點檢查監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商是否依法注冊，是否傳播違法信息，逐一檢查市場主體網(wǎng)站和網(wǎng)上銷售平臺的鏈接，及時整改存在問題的網(wǎng)站和平臺，有效凈化網(wǎng)上交易市場環(huán)境。另一方面，基層市場監(jiān)管不斷加強(qiáng)對食品配送平臺的監(jiān)管。通過現(xiàn)場考查平臺，抽查騎手和網(wǎng)絡(luò)預(yù)約監(jiān)管平臺，對于不符合相關(guān)要求的防疫防控管理行為進(jìn)行懲罰，及時消除食品安全隱患，從而確保消費者的食品安全。

三、基層市場監(jiān)督管理體制改革存在問題

1.省市區(qū)監(jiān)管體制不一。雖然市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)的改革依據(jù)因地制宜的原則采取措施。但是不同省市的監(jiān)管機(jī)構(gòu)管理模式存在明顯差異。第一，由于我國省市區(qū)監(jiān)管體制不一，目前全國沒有形成統(tǒng)一的市場監(jiān)管模式，基層市場監(jiān)管執(zhí)法模式復(fù)雜多樣。這種監(jiān)管執(zhí)法體制的不一致容易造成執(zhí)法工作水平難以上下對接的問題，也給服務(wù)市場主體和人民群眾帶來了諸多不便。第二，實體法規(guī)落后實際的執(zhí)法發(fā)展，工商、食品藥品和質(zhì)量監(jiān)管職責(zé)容易重疊。目前基層工作人員常常由多個部門管理，基層群眾往往無所適從，這加重了基層人員的工作負(fù)擔(dān)，削弱了市場監(jiān)管和執(zhí)法力量，影響了政府的公信力和權(quán)威。

2.機(jī)構(gòu)“三定”方案編制和執(zhí)行缺乏剛性標(biāo)準(zhǔn)，基層編制嚴(yán)重不足?！叭ā狈桨甘求w制改革精神的集中體現(xiàn)，是各部門依法運(yùn)行和履行職責(zé)的基本依據(jù)。但是在其實際實施過程中，一方面，機(jī)構(gòu)“三定”方案編制和執(zhí)行缺乏剛性標(biāo)準(zhǔn)，市場監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)溝通不順暢。部分地方政府一旦與市場監(jiān)管局缺乏有效的溝通，可能出現(xiàn)市場監(jiān)管職能混亂的問題。另一方面，基層編制嚴(yán)重不足，這就導(dǎo)致各部門的職責(zé)是相互交叉的，基層市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革方案實施不到位，大部分部門職責(zé)沖突。另外，基層人員和責(zé)任不匹配，“人少物多”、“權(quán)少責(zé)大”的問題十分突出，這種一人多職、一人多責(zé)的實際情況使得基層市場監(jiān)管執(zhí)法效率大大降低。

3.執(zhí)法保障體系不健全。目前來說，我國的基層市場監(jiān)管執(zhí)法保障體系不健全，主動干預(yù)執(zhí)法需要耗費大量執(zhí)法資源。第一，基層市場監(jiān)管主動干預(yù)執(zhí)法，不僅耗費大量行政資源和財政資金，而且無法發(fā)現(xiàn)和解決重大違法問題，也無法促進(jìn)產(chǎn)品質(zhì)量的根本提高。第二，構(gòu)成市場監(jiān)管部門的三個部門在執(zhí)法思維上各有優(yōu)勢，他們對執(zhí)法隊伍的能力要求不同，隊伍整合和業(yè)務(wù)整合在一定時期內(nèi)是基層市場監(jiān)管部門的難點任務(wù)。第三，基層市場監(jiān)管執(zhí)法的信息化水平不高。對投訴、申訴、舉報、轉(zhuǎn)遞、上級交辦的各類信息，未有效運(yùn)用信息化手段進(jìn)行管理。目前，傳統(tǒng)的基層市場監(jiān)管手段已不能滿足監(jiān)管發(fā)展的需求，利用信息技術(shù)進(jìn)行市場監(jiān)管執(zhí)法十分迫切。

4.追責(zé)隨意化，執(zhí)法人員履職存隱憂。全面機(jī)構(gòu)改革的背景下，市場監(jiān)管部門履行職責(zé)的界限不明確，執(zhí)法人員在實際處理問題中存在瀆職現(xiàn)象。一方面，一旦出現(xiàn)傷亡事故，基層執(zhí)法人員就面臨著玩忽職守風(fēng)險，可能會追究檢查人員、局長甚至負(fù)責(zé)人的責(zé)任。另一方面，監(jiān)管市場監(jiān)管不力，如果依法征收罰款，將面臨當(dāng)事人的復(fù)議和訴訟風(fēng)險，如果減少罰款，執(zhí)法人員將面臨責(zé)任追究的風(fēng)險。

四、基層市場監(jiān)督管理體制改革的路徑完善

1.理順中央和地方管理體制，構(gòu)建縱向統(tǒng)一的市場監(jiān)管體制。完善市場監(jiān)管法律體系需要理順中央和地方管理體制，從而構(gòu)建縱向統(tǒng)一的市場監(jiān)管體制。第一，在信息技術(shù)的輔助下，相關(guān)部門可以考慮線上線下統(tǒng)一的市場監(jiān)管，明確市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律地位、權(quán)限與責(zé)任，加快建立關(guān)于傳統(tǒng)商務(wù)電子商務(wù)專門的法律，從而有效保護(hù)電子商務(wù)傳統(tǒng)市場中廣大消費者的權(quán)利。第二，不斷加強(qiáng)對基層市場的長期監(jiān)管和事后監(jiān)督，維護(hù)了市場的公平競爭，促進(jìn)了優(yōu)勝劣汰，為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提供了創(chuàng)造良好的市場條件。第三，改革一些明顯不合理的現(xiàn)行體系，例如將大規(guī)模缺陷消費品召回徹底移送到企業(yè)，由基層消費者社會登記辦理備案，使得執(zhí)法部門能夠撤銷或者退出大規(guī)模缺陷消費品召回。第四，嚴(yán)格實施強(qiáng)制執(zhí)法規(guī)定，嚴(yán)禁使用臨時工作人員進(jìn)行執(zhí)法。統(tǒng)一規(guī)范執(zhí)法人員與崗位的配備和管理，加強(qiáng)市場監(jiān)管執(zhí)法隊伍和人員建設(shè)，確保執(zhí)法力度達(dá)到要求。

2.改進(jìn)創(chuàng)新市場監(jiān)管方式。在全面機(jī)構(gòu)改革背景下，相關(guān)人員要改進(jìn)創(chuàng)新市場監(jiān)管方式，加強(qiáng)日常監(jiān)督與綜合執(zhí)法的有效銜接。第一，可以積極推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管的執(zhí)法模式，構(gòu)建市場監(jiān)管與執(zhí)法一體化信息平臺，運(yùn)用信息技術(shù)開展監(jiān)管執(zhí)法工作，做到全過程執(zhí)法溯源。綜合運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)的優(yōu)勢來不斷提高執(zhí)法專業(yè)化水平，增強(qiáng)市場監(jiān)管綜合執(zhí)法的權(quán)威，起到科學(xué)監(jiān)管和市場監(jiān)管部門風(fēng)險預(yù)警的作用。第二，加強(qiáng)對基層市場監(jiān)管執(zhí)法的人力、物力、財力支持，確保執(zhí)法人員配備合理高效。建立有效的薪酬、工傷醫(yī)療保險等激勵和保障機(jī)制，積極表揚(yáng)和嘉獎在綜合執(zhí)法工作中有突出成績的集體和個人，并與工資、用人、聘任等掛鉤。第三，各類市場監(jiān)管部門要與社會團(tuán)體、政府專門組織以及業(yè)界專家形成良好溝通機(jī)制，發(fā)揮政府網(wǎng)絡(luò)和公共媒體的宣傳教育和社會輿論功能，進(jìn)一步強(qiáng)化市場法制、公平、透明的綜合執(zhí)法，逐步形成由政府市場監(jiān)管部門、行業(yè)機(jī)構(gòu)、生產(chǎn)經(jīng)營主體以及社會公眾協(xié)同參加的良好社會管理體制。

3.繼續(xù)推進(jìn)市場監(jiān)管執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)。市場監(jiān)管綜合執(zhí)法小組要繼續(xù)推進(jìn)市場監(jiān)管執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，統(tǒng)一行使行政處罰權(quán)以及相關(guān)的行政檢查權(quán)和行政強(qiáng)制權(quán)。第一，完善社區(qū)層面的綜合執(zhí)法體系，基層執(zhí)法人員負(fù)責(zé)基礎(chǔ)監(jiān)督工作，以執(zhí)法為重點，依法行使行政處罰權(quán)，并將不斷加強(qiáng)對基層行政執(zhí)法的督促、指導(dǎo)與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。第二，不斷完善綜合執(zhí)法制度，上級的市場監(jiān)管機(jī)關(guān)在為下級管理部門制定具體案件時，也必須嚴(yán)格依照法定條件與程序進(jìn)行工作。上級市場監(jiān)督管理機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)下級市場監(jiān)督管理機(jī)關(guān)違規(guī)、執(zhí)行不力或不執(zhí)行法律規(guī)定職責(zé)的，有權(quán)糾正或直接改正。第三，強(qiáng)化隊伍建設(shè)，綜合執(zhí)法與市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)統(tǒng)一指揮與監(jiān)管，以此保障市場監(jiān)管與綜合執(zhí)法工作的全面進(jìn)行。第四，企業(yè)要充分認(rèn)識市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革的重大意義，從而落實企業(yè)主體責(zé)任，按照市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法的要求進(jìn)行管理和經(jīng)營。

五、結(jié)論

總之，在我國全面機(jī)構(gòu)改革的背景下，要及時建立健全綜合執(zhí)法隊伍，打破原有的部門模式，加強(qiáng)執(zhí)法隊伍建設(shè)，優(yōu)化執(zhí)法職能、機(jī)構(gòu)和資源的組合，提高執(zhí)法人員的整體素質(zhì)，從而不斷提高市場監(jiān)管執(zhí)法的水平，促進(jìn)我國市場監(jiān)管執(zhí)法水平提高。