世界主要經(jīng)濟(jì)體央行數(shù)字貨幣研發(fā)進(jìn)展及其風(fēng)險(xiǎn)管理啟示

黃燕飛 楊紫維

內(nèi)容提要：數(shù)字技術(shù)和金融科技迅速發(fā)展，世界各主要經(jīng)濟(jì)體對(duì)央行數(shù)字貨幣從觀望猶疑轉(zhuǎn)向積極研究與開(kāi)發(fā)。中國(guó)人民銀行自2014年研發(fā)數(shù)字人民幣，現(xiàn)已試點(diǎn)運(yùn)用。數(shù)字人民幣不計(jì)息、雙層運(yùn)營(yíng)并定位于國(guó)內(nèi)零售支付以減輕金融脫媒效應(yīng)，但也存在試點(diǎn)先于立法、主要由中國(guó)人民銀行主導(dǎo)、對(duì)數(shù)據(jù)隱私焦慮和數(shù)據(jù)安全、監(jiān)管新框架討論和研發(fā)進(jìn)展披露不足等問(wèn)題。本文梳理了美歐日等海外主要經(jīng)濟(jì)體央行數(shù)字貨幣的進(jìn)展，建議借鑒其在風(fēng)險(xiǎn)考慮和控制方面的研究，關(guān)注數(shù)字人民幣運(yùn)用可能引發(fā)的潛在公共風(fēng)險(xiǎn)、完善相關(guān)法律法規(guī)與監(jiān)管框架，吸收立法機(jī)構(gòu)和財(cái)政部等宏觀管理部門參與、提高數(shù)字人民幣研發(fā)試點(diǎn)的透明度，以更好發(fā)揮數(shù)字人民幣在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代重要基礎(chǔ)設(shè)施的關(guān)鍵作用。

一、引 言

國(guó)際清算銀行（BIS）2022年5月發(fā)布的《2021全球央行數(shù)字貨幣調(diào)查》報(bào)告指出：全球央行數(shù)字貨幣開(kāi)發(fā)進(jìn)程正顯著加速。受訪的81家央行中，有90%表示正探索中央銀行數(shù)字貨幣（Central Bank Digital Currency，以下簡(jiǎn)稱CBDC），超過(guò)50%的央行已進(jìn)入CBDC的開(kāi)發(fā)或正進(jìn)行具體試驗(yàn)，三分之二的央行表示考慮在可預(yù)見(jiàn)的未來(lái)發(fā)行CBDC。全球各主要經(jīng)濟(jì)體對(duì)央行數(shù)字貨幣從觀望猶疑轉(zhuǎn)為積極研究與開(kāi)發(fā)。主要有兩個(gè)推動(dòng)因素：一是與其他非法定貨幣的數(shù)字貨幣（例如穩(wěn)定幣和比特幣等）或數(shù)字支付手段競(jìng)爭(zhēng)；二是發(fā)揮法定貨幣的傳統(tǒng)功能，即：在本國(guó)結(jié)算和支付體系中不被其他貨幣取代、維持或擴(kuò)大本國(guó)貨幣在國(guó)際支付結(jié)算中的地位、便利金融穩(wěn)定和貨幣政策執(zhí)行。

中國(guó)的數(shù)字人民幣率先在2019年進(jìn)入試點(diǎn)使用，還未全面正式啟用，數(shù)字人民幣的研究和試點(diǎn)運(yùn)用先于立法，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，中國(guó)人民銀行組織商業(yè)機(jī)構(gòu)開(kāi)展研發(fā)，與地方政府、商業(yè)機(jī)構(gòu)開(kāi)展應(yīng)用試點(diǎn)，截至2021年底，已開(kāi)立個(gè)人數(shù)字錢包上億個(gè)，應(yīng)用場(chǎng)景800多萬(wàn)個(gè)。與各海外發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體對(duì)CBDC發(fā)行持審慎態(tài)度不同，我國(guó)已發(fā)布數(shù)字人民幣應(yīng)用程序（App），試點(diǎn)城市也進(jìn)一步擴(kuò)大，應(yīng)用場(chǎng)景從商業(yè)擴(kuò)展到民生政務(wù)活動(dòng)，基于貨幣在經(jīng)濟(jì)金融活動(dòng)中的基礎(chǔ)性媒介地位，在利用數(shù)字人民幣建設(shè)更高效支付體系和提高貨幣運(yùn)行效率時(shí)，也需要考慮數(shù)字人民幣建設(shè)運(yùn)用可能引發(fā)的潛在風(fēng)險(xiǎn)。目前，各發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的CBDC進(jìn)程大多仍在研究規(guī)劃階段，基本明確了CBDC的設(shè)計(jì)原則與運(yùn)營(yíng)模式，海外各發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體對(duì)CBDC的發(fā)行持審慎積極態(tài)度，與其關(guān)注發(fā)行CBDC可能給經(jīng)濟(jì)社會(huì)帶來(lái)諸多風(fēng)險(xiǎn)的顧慮相關(guān)。各海外發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體對(duì)CBDC負(fù)面影響的討論和考慮可為我國(guó)數(shù)字人民幣研發(fā)建設(shè)提供借鑒啟示。

二、中國(guó)數(shù)字人民幣的特征和研發(fā)運(yùn)用

（一）數(shù)字人民幣的主要特征

數(shù)字人民幣是由中國(guó)人民銀行發(fā)行的數(shù)字形式的法定貨幣，以廣義賬戶體系為基礎(chǔ)，支持銀行賬戶松耦合功能，與紙鈔和硬幣等價(jià)，是央行對(duì)公眾的負(fù)債，以國(guó)家信用為支撐，具有法償性，支持可控匿名（范一飛，2020）。

數(shù)字人民幣設(shè)計(jì)選擇了零售型模式，目標(biāo)是替代流通中的現(xiàn)金（M0），滿足國(guó)內(nèi)零售支付需求，將與實(shí)物人民幣長(zhǎng)期并存、共同統(tǒng)計(jì)和統(tǒng)籌管理。數(shù)字人民幣不是非狹義貨幣M1和廣義貨幣M2，不計(jì)付利息，不對(duì)兌換流通等服務(wù)收費(fèi)（范一飛，2020）。數(shù)字人民幣采取中心化管理、雙層運(yùn)營(yíng)。中國(guó)人民銀行居中心地位（1層），對(duì)數(shù)字人民幣進(jìn)行全方位、全流程的監(jiān)督管理，先將數(shù)字人民幣批發(fā)給指定商業(yè)銀行（在數(shù)字人民幣流通中屬于第2層）、再向社會(huì)公眾兌換和流通。其他商業(yè)機(jī)構(gòu)可通過(guò)接入2級(jí)機(jī)構(gòu)（例如幾大國(guó)有銀行和招商銀行等）或者中國(guó)人民銀行認(rèn)可的戰(zhàn)略合作機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)，這些機(jī)構(gòu)屬于運(yùn)營(yíng)體系的2.5層。例如城銀清算、農(nóng)信銀資金清算中心與央行數(shù)字貨幣研究所簽署了戰(zhàn)略合作協(xié)議，前兩者將為城商行、農(nóng)村信用合作社、農(nóng)村商業(yè)銀行、村鎮(zhèn)銀行等提供數(shù)字人民幣互聯(lián)互通平臺(tái)的“一點(diǎn)接入”新型聚合聯(lián)網(wǎng)服務(wù)，作為2.5層機(jī)構(gòu)的各商業(yè)銀行可以借此快速融入數(shù)字人民幣體系。

自然人和法人及政府機(jī)構(gòu)等可以通過(guò)開(kāi)立加載在軟硬件上的數(shù)字錢包使用數(shù)字人民幣，數(shù)字錢包采用分層設(shè)計(jì)，分級(jí)管理，根據(jù)管理要求不同可實(shí)名或匿名開(kāi)立，也可在沒(méi)有銀行賬戶情況下開(kāi)立，數(shù)字錢包級(jí)次類別不同，其“匿名可控”的要求也各有不同。數(shù)字人民幣可編程、可加載智能合約，可實(shí)現(xiàn)條件支付等功能。此外，數(shù)字人民幣的松耦合設(shè)計(jì)可支持雙離線支付。

（二）數(shù)字人民幣的開(kāi)發(fā)運(yùn)用和風(fēng)險(xiǎn)收益

2022年4月，中國(guó)人民銀行公布第三批試點(diǎn)城市后，全國(guó)數(shù)字人民幣試點(diǎn)地區(qū)已達(dá)到23個(gè)。目前央行指定的數(shù)字人民幣運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)有9個(gè)，數(shù)字人民幣應(yīng)用程序（App）已發(fā)布，非運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)商業(yè)銀行及支付機(jī)構(gòu)可在厘清責(zé)任權(quán)利關(guān)系的基礎(chǔ)上，與指定運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)共同提供數(shù)字人民幣流通服務(wù)，包括支付產(chǎn)品設(shè)計(jì)創(chuàng)新、系統(tǒng)開(kāi)發(fā)、場(chǎng)景拓展、市場(chǎng)推廣、業(yè)務(wù)處理和運(yùn)維等服務(wù)，實(shí)現(xiàn)數(shù)字人民幣系統(tǒng)安全高效運(yùn)行。

個(gè)人或者法人開(kāi)立數(shù)字錢包后，通過(guò)位于第2層和2.5層機(jī)構(gòu)接入數(shù)字人民幣體系，可綁定銀行卡，實(shí)現(xiàn)兌入/兌出、轉(zhuǎn)賬、查詢、商業(yè)消費(fèi)、自動(dòng)繳費(fèi)等功能。目前運(yùn)用場(chǎng)景豐富，在社保、學(xué)費(fèi)、稅收和非稅收入、水電費(fèi)、醫(yī)療服務(wù)等民生政務(wù)領(lǐng)域都可實(shí)現(xiàn)數(shù)字人民幣支付。同樣，在餐飲、交通出行、零售商超、消費(fèi)券發(fā)放等商業(yè)領(lǐng)域的運(yùn)用場(chǎng)景也很豐富。此外，有些地區(qū)還利用數(shù)字人民幣可加載智能合約的特征實(shí)現(xiàn)了租金、學(xué)費(fèi)等預(yù)付賬款的定向支付管理功能。

目前數(shù)字人民幣的研發(fā)和試點(diǎn)主要由中國(guó)人民銀行主導(dǎo)，未見(jiàn)到其他中央部門或監(jiān)管機(jī)構(gòu)參與。央行數(shù)字人民幣研究所與多個(gè)地方機(jī)構(gòu)成立合資主體在深圳、成都、蘇州、北京等地開(kāi)展數(shù)字人民幣的研發(fā)認(rèn)證等工作。已有研究成果認(rèn)為：數(shù)字人民幣將有利于提高普惠金融的可得性、打破支付壁壘、便利跨境支付和人民幣的國(guó)際化，有利于提高財(cái)政貨幣政策的精準(zhǔn)性。

中國(guó)還未公布全面推行數(shù)字人民幣的時(shí)間路線圖，雖然運(yùn)用場(chǎng)景豐富，但總體的支付筆數(shù)和支付金額占比還很低，其研發(fā)使用的風(fēng)險(xiǎn)還未充分暴露。但業(yè)界和學(xué)界認(rèn)為，其全面運(yùn)用還面臨著一些挑戰(zhàn)。一是目前數(shù)字人民幣的獲取、使用和風(fēng)險(xiǎn)防控等缺少法律保障。二是長(zhǎng)期看，數(shù)字人民幣可能影響現(xiàn)有金融體系的競(jìng)爭(zhēng)格局。三是數(shù)字人民幣需架構(gòu)在數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施上，需要有與之相匹配的軟硬件設(shè)施（包括受理終端建設(shè)等）。四是中國(guó)人民銀行在數(shù)字人民幣分發(fā)系統(tǒng)中處于中心地位，收集了海量數(shù)據(jù)，自然人和法人、政府機(jī)構(gòu)關(guān)心其收支數(shù)據(jù)隱私和數(shù)據(jù)安全。

三、海外主要經(jīng)濟(jì)體央行數(shù)字貨幣的研發(fā)和風(fēng)險(xiǎn)管理

（一）數(shù)字美元項(xiàng)目

數(shù)字美元將由美聯(lián)儲(chǔ)發(fā)行，是美聯(lián)儲(chǔ)向公眾提供的數(shù)字負(fù)債，無(wú)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)和信用風(fēng)險(xiǎn)，兼顧零售型和批發(fā)型兩種模式。2022年1月，美聯(lián)儲(chǔ)發(fā)布首份數(shù)字美元討論文件，美聯(lián)儲(chǔ)肯定了數(shù)字美元的潛在收益，認(rèn)為數(shù)字美元有望成為支付系統(tǒng)的新基礎(chǔ)，有助于維護(hù)美元現(xiàn)有國(guó)際地位，為企業(yè)帶來(lái)金融便利，有利于提升銀行間市場(chǎng)以及跨境交易的結(jié)算效率等。但也表達(dá)了數(shù)字美元可能帶來(lái)的潛在風(fēng)險(xiǎn)：如隱私泄露風(fēng)險(xiǎn)、沖擊銀行業(yè)和金融系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)、影響貨幣政策和網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險(xiǎn)等。因此，在獲得國(guó)會(huì)的法律授權(quán)和政府明確支持前，美聯(lián)儲(chǔ)不計(jì)劃發(fā)行數(shù)字美元。

2022年3月，美國(guó)總統(tǒng)簽署題為“確保美國(guó)數(shù)字資產(chǎn)負(fù)責(zé)任發(fā)展”的行政令，要求財(cái)政部、司法部等聯(lián)邦行政部門評(píng)估使用數(shù)字資產(chǎn)（包括央行數(shù)字貨幣和加密貨幣等）對(duì)消費(fèi)者、投資者以及企業(yè)可能帶來(lái)的潛在風(fēng)險(xiǎn)，要求行政部門在90天內(nèi)從保護(hù)消費(fèi)者和投資者權(quán)益、維持金融穩(wěn)定、防范非法行為以及對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響等方面提交評(píng)估報(bào)告。該行政令也鼓勵(lì)美聯(lián)儲(chǔ)繼續(xù)開(kāi)展數(shù)字美元的研究、開(kāi)發(fā)和評(píng)估工作，制定一項(xiàng)更廣泛的美國(guó)政府行動(dòng)計(jì)劃。

（二）數(shù)字歐元項(xiàng)目

2020年10月，歐洲中央銀行發(fā)布《數(shù)字歐元報(bào)告》，系統(tǒng)闡述了數(shù)字歐元的布局，數(shù)字歐元將兼顧零售型和批發(fā)型兩種模式，作為現(xiàn)金和中央銀行存款的補(bǔ)充，不取代現(xiàn)金，單層與雙層運(yùn)營(yíng)結(jié)構(gòu)相結(jié)合。在單層運(yùn)營(yíng)結(jié)構(gòu)中，數(shù)字歐元由央行直接發(fā)行給民眾，第三方僅負(fù)責(zé)確認(rèn)用戶身份、提供技術(shù)支持；在雙層運(yùn)營(yíng)結(jié)構(gòu)中，數(shù)字歐元先發(fā)行給第三方，再由第三方發(fā)行給民眾。數(shù)字歐元已完成前期試驗(yàn)，在隱私、反洗錢、流動(dòng)限制、終端用戶訪問(wèn)等方面不存在重大技術(shù)障礙。

2022年1月，歐洲議會(huì)發(fā)布了《數(shù)字歐元：政策啟示及前景》的研究報(bào)告，深入探討了數(shù)字歐元的潛在收益與風(fēng)險(xiǎn)。該報(bào)告認(rèn)為，數(shù)字歐元有利于消除現(xiàn)金的物理限制、有利于支付領(lǐng)域的創(chuàng)新和解決結(jié)算風(fēng)險(xiǎn)，可加載智能合約。但該研究報(bào)告也強(qiáng)調(diào)了發(fā)展數(shù)字歐元的潛在風(fēng)險(xiǎn)。主要包括三方面的風(fēng)險(xiǎn)：一是隱私問(wèn)題。數(shù)字歐元的交易數(shù)據(jù)如果儲(chǔ)存在歐盟之外將帶來(lái)極大的隱私問(wèn)題。需要依賴技術(shù)來(lái)保證CBDC的隱私，技術(shù)在確定和保護(hù)隱私方面可提供很大的靈活性，隱私性和匿名性可以根據(jù)操作級(jí)別進(jìn)行區(qū)別管理。二是破壞現(xiàn)有商業(yè)銀行穩(wěn)定性問(wèn)題。數(shù)字歐元的發(fā)行可能會(huì)影響金融中介和金融穩(wěn)定，一旦公眾通過(guò)CBDC可輕松接入央行資產(chǎn)負(fù)債表，商業(yè)銀行吸收存款的活動(dòng)將出現(xiàn)較大波動(dòng)，這將破壞商業(yè)銀行現(xiàn)有商業(yè)模式的穩(wěn)定性。三是數(shù)字歐元的發(fā)行可能影響銀行融資和發(fā)放信貸的能力，從而影響貨幣政策的傳導(dǎo)機(jī)制。

（三）數(shù)字英鎊項(xiàng)目

英國(guó)對(duì)于CBDC的研究最早可追溯至2014年，英國(guó)央行在2015年啟動(dòng)數(shù)字英鎊計(jì)劃，聯(lián)合其他六家央行（加拿大銀行、日本央行、歐洲中央銀行、美聯(lián)儲(chǔ)、瑞典中央銀行和瑞士國(guó)家銀行）和國(guó)際清算銀行（BIS）共同商討CBDC的設(shè)計(jì)。2020年3月，英格蘭銀行初步闡釋了其零售型數(shù)字英鎊的設(shè)計(jì)思路。數(shù)字英鎊兼顧零售型和批發(fā)型兩種模式，將作為現(xiàn)金和銀行存款的補(bǔ)充，同時(shí)將采取與私營(yíng)部門合作的雙層運(yùn)營(yíng)模式。

2022年1月，英國(guó)上議院經(jīng)濟(jì)事務(wù)委員會(huì)發(fā)表報(bào)告，表示CBDC的發(fā)行將會(huì)對(duì)家庭、企業(yè)和貨幣體系產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。報(bào)告重點(diǎn)評(píng)估了央行提出的CBDC潛在收益，以及在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的政治及經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。該報(bào)告認(rèn)為，CBDC有利于支持央行維持貨幣和金融穩(wěn)定、便利跨境支付，有利于支付領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新，滿足數(shù)字經(jīng)濟(jì)中的支付需求。但該報(bào)告同樣指出了發(fā)展CBDC的潛在重大風(fēng)險(xiǎn)：一是隱私問(wèn)題如監(jiān)控個(gè)人交易隱私的風(fēng)險(xiǎn)；二是造成銀行“去中介化”并增加信貸成本；三是在經(jīng)濟(jì)緊張時(shí)加劇金融不穩(wěn)定性的風(fēng)險(xiǎn)和影響央行的貨幣政策效果；四是央行數(shù)字貨幣成為犯罪分子和敵對(duì)國(guó)家網(wǎng)絡(luò)攻擊目標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)。報(bào)告認(rèn)為，CBDC的設(shè)計(jì)將最終影響這些風(fēng)險(xiǎn)是否發(fā)生和風(fēng)險(xiǎn)程度的高低。

（四）數(shù)字日元項(xiàng)目

日本啟動(dòng)CBDC的研發(fā)較晚，但得到政府大力支持后進(jìn)展較快。日本自民黨在2020年2月建議日本政府督促日本央行、財(cái)務(wù)省和金融廳合作推進(jìn)日元數(shù)字化建設(shè)。日本央行2020年10月發(fā)布《央行數(shù)字貨幣報(bào)告》，該報(bào)告明確了數(shù)字日元的具體規(guī)劃、設(shè)計(jì)和實(shí)施路線。數(shù)字日元將在第一階段試驗(yàn)數(shù)字日元的基本功能。2022年4月，該試驗(yàn)進(jìn)入第二階段，以確定數(shù)字日元的一些關(guān)鍵設(shè)計(jì)，并積極與企業(yè)和政府部門進(jìn)行信息共享和意見(jiàn)交換。同時(shí)，日本銀行積極與其他央行開(kāi)展國(guó)際合作，數(shù)字日元設(shè)計(jì)原則、未來(lái)收益以及潛在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等與數(shù)字美元基本趨同。預(yù)計(jì)到2022年底，日本央行可進(jìn)一步完善CBDC計(jì)劃，但執(zhí)政黨不會(huì)立即決定是否發(fā)行數(shù)字日元。

（五）新加坡Ubin項(xiàng)目

各主要經(jīng)濟(jì)體目前致力于開(kāi)發(fā)的項(xiàng)目大多以零售型CBDC為主，同時(shí)兼顧批發(fā)型CBDC功能。但也有部分項(xiàng)目致力于探索批發(fā)型CBDC，如新加坡的Ubin項(xiàng)目、加拿大的Jasper項(xiàng)目、歐洲中央銀行與日本銀行合作的Stella項(xiàng)目、中國(guó)香港的Lion Rock項(xiàng)目等。

2016年11月，新加坡金融管理局（MAS）聯(lián)合眾多機(jī)構(gòu)共同發(fā)起了Ubin項(xiàng)目，旨在推出基于區(qū)塊鏈和分布式賬本技術(shù)的批發(fā)型央行數(shù)字貨幣SGD-on-Ledger（即SGD-L），用于銀行間結(jié)算和跨境交易支付等方面。2020年7月，新加坡金融管理局與淡馬錫公司發(fā)布報(bào)告《Ubin項(xiàng)目第五階段：實(shí)現(xiàn)廣泛的生態(tài)系統(tǒng)機(jī)遇》，標(biāo)志著Ubin項(xiàng)目已完成五個(gè)階段的研究，將進(jìn)一步促進(jìn)廣泛的生態(tài)系統(tǒng)合作，并投入商業(yè)運(yùn)營(yíng)當(dāng)中。新加坡金融管理局（MAS）表示，由于新加坡銀行賬戶和電子支付的運(yùn)用已較為普遍，外國(guó)貨幣取代新加坡元的風(fēng)險(xiǎn)較低，現(xiàn)階段不會(huì)發(fā)行零售型央行數(shù)字貨幣。該局將開(kāi)展Orchid項(xiàng)目，建立發(fā)行數(shù)字新元的科技基礎(chǔ)建設(shè)和技術(shù)能力，為未來(lái)做準(zhǔn)備。

表1 各主要經(jīng)濟(jì)體CBDC研發(fā)進(jìn)展對(duì)比

中國(guó)數(shù)字人民幣已在現(xiàn)有法律框架下試點(diǎn)，研發(fā)設(shè)計(jì)由中國(guó)人民銀行主導(dǎo)，成立下屬的數(shù)字貨幣研究所，與地方機(jī)構(gòu)、商業(yè)銀行和其他商業(yè)機(jī)構(gòu)合作開(kāi)發(fā)，設(shè)計(jì)時(shí)風(fēng)險(xiǎn)考慮主要關(guān)注了潛在的金融脫媒效應(yīng)，采取了雙層運(yùn)營(yíng)、不計(jì)付利息、定位國(guó)內(nèi)零售支付體系等措施予以應(yīng)對(duì)。但目前對(duì)用戶隱私、數(shù)據(jù)權(quán)限和新的監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)討論相對(duì)較少。主要海外經(jīng)濟(jì)體各中央銀行對(duì)CBDC相對(duì)審慎，還處于研究討論階段①根據(jù)目前各經(jīng)濟(jì)體所公布的CBDC報(bào)告，各海外經(jīng)濟(jì)體的CBDC設(shè)計(jì)大多仍處于研究規(guī)劃階段，具體細(xì)節(jié)與管理措施仍在討論之中，尚未投入使用。，已針對(duì)相關(guān)技術(shù)路線以及潛在的收益與風(fēng)險(xiǎn)影響進(jìn)行深入研究，但均未發(fā)布明確的發(fā)行路線，對(duì)用戶隱私、政策風(fēng)險(xiǎn)討論較多，參與機(jī)構(gòu)除了中央銀行，立法部門和財(cái)政部等綜合經(jīng)濟(jì)管理部門也參與其中，下文將探討各海外經(jīng)濟(jì)體研究成果對(duì)中國(guó)管控CBDC風(fēng)險(xiǎn)的啟示。

四、海外經(jīng)濟(jì)體央行數(shù)字貨幣研發(fā)和風(fēng)險(xiǎn)管理對(duì)中國(guó)的啟示

中國(guó)已率先落地試點(diǎn)數(shù)字人民幣，各地方政府積極申請(qǐng)?jiān)圏c(diǎn)，應(yīng)用程序已發(fā)布，個(gè)人和法人等主體積極開(kāi)立數(shù)字錢包，商業(yè)和政務(wù)領(lǐng)域運(yùn)用場(chǎng)景涌現(xiàn)。與中國(guó)基本由中國(guó)人民銀行主導(dǎo)研發(fā)和發(fā)聲不同，海外經(jīng)濟(jì)體的CBDC研發(fā)過(guò)程中，對(duì)于CBDC的潛在風(fēng)險(xiǎn)給予了更高的關(guān)注和披露，廣泛發(fā)動(dòng)立法部門、財(cái)政部、司法部政府機(jī)構(gòu)參與，多視角地深入探討CBDC的潛在收益和風(fēng)險(xiǎn)，并尋求相應(yīng)的監(jiān)管舉措。同時(shí)，多個(gè)經(jīng)濟(jì)體表示發(fā)行CBDC將立法先行，采用監(jiān)管沙盒等創(chuàng)新監(jiān)管模式，并在CBDC特別工作組中吸納專門的監(jiān)管人才對(duì)于CBDC的立法與監(jiān)管進(jìn)行研究。而我國(guó)目前只是發(fā)布了《中國(guó)人民銀行法》的修訂草案，還未出臺(tái)針對(duì)數(shù)字人民幣的監(jiān)管框架和辦法。建議借鑒海外主要經(jīng)濟(jì)體在風(fēng)險(xiǎn)考慮和控制方面的研究，采取措施，更好發(fā)揮數(shù)字人民幣在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代重要基礎(chǔ)設(shè)施的關(guān)鍵作用。

（一）持續(xù)關(guān)注數(shù)字人民幣運(yùn)用引發(fā)的潛在公共風(fēng)險(xiǎn)

美歐、英國(guó)等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體對(duì)于央行數(shù)字貨幣可能帶來(lái)的諸多風(fēng)險(xiǎn)極為重視。建議我國(guó)在數(shù)字人民幣的研發(fā)及試點(diǎn)中，關(guān)注數(shù)字人民幣及其不計(jì)息特性對(duì)于現(xiàn)有金融體系的長(zhǎng)期影響，以及數(shù)字人民幣可能引發(fā)的新型犯罪、數(shù)據(jù)收集和保管等帶來(lái)的隱私焦慮和數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)。

雖然數(shù)字人民幣進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)時(shí)，考慮了“金融脫媒”風(fēng)險(xiǎn)，采取了雙層運(yùn)營(yíng)架構(gòu)且不計(jì)付利息。但從更長(zhǎng)時(shí)期看，數(shù)字錢包具有“準(zhǔn)銀行賬戶”特性，屬于國(guó)家信用，新一代數(shù)字人民幣的“原住民”可能只開(kāi)立和使用數(shù)字人民幣錢包而更少使用銀行賬戶、信用卡等現(xiàn)有銀行服務(wù)，這將極大影響各金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)模式和市場(chǎng)份額。目前直接與中國(guó)人民銀行對(duì)接的2級(jí)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)主要是工農(nóng)中建和招商銀行等大銀行，其他銀行處在2.5層，這可能使得傳統(tǒng)的金融業(yè)務(wù)進(jìn)一步向這些頭部銀行聚焦，引發(fā)中小銀行特別是地方性銀行的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。特殊情境下，可引發(fā)將銀行存款向數(shù)字人民幣所在銀行搬家的擠兌風(fēng)險(xiǎn)和跨境資金流出。這類風(fēng)險(xiǎn)如若發(fā)生，將引發(fā)公共風(fēng)險(xiǎn)。例如，根據(jù)各大銀行的年報(bào)數(shù)據(jù)，中國(guó)建設(shè)銀行數(shù)字人民幣交易金額約435億元，占2021年數(shù)字人民幣總交易額的“半壁江山”。中國(guó)銀行2021年年報(bào)中披露：已開(kāi)通場(chǎng)景數(shù)量和商戶門店數(shù)量的市場(chǎng)占比分別為34%和36%，列各運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)首位。

為避免“流動(dòng)性陷阱”，日本對(duì)CBDC設(shè)計(jì)了負(fù)利率政策，歐洲采取了分級(jí)計(jì)息制度，建議中國(guó)可以參考?xì)W洲和日本的做法，豐富數(shù)字人民幣不計(jì)息的設(shè)計(jì)，兼顧金融普惠服務(wù)和分級(jí)管理需求等要求，以可變的利率對(duì)不同層級(jí)的數(shù)字人民幣分級(jí)計(jì)息①2019年9月12日，歐洲央行利率決議表示將于2019年10月30日起開(kāi)始實(shí)施利率分級(jí)制度。2020年公布的《數(shù)字歐元報(bào)告》指出，數(shù)字歐元將同樣采取利率分級(jí)制度。，對(duì)高額數(shù)字人民幣錢包采取特殊處理，以釋放出更多貨幣政策空間，減輕數(shù)字人民幣對(duì)銀行業(yè)、金融穩(wěn)定和貨幣政策傳導(dǎo)的潛在影響。

根據(jù)數(shù)字錢包強(qiáng)度不同，數(shù)字人民幣實(shí)行匿名可控管理。基于數(shù)字人民幣可追溯的特性，可以積累終端用戶（包括自然人、法人和政府機(jī)構(gòu)等）的收入支出和交易情況，形成海量數(shù)據(jù)資源。這可能引發(fā)新型金融犯罪，給社會(huì)公眾、法人團(tuán)體和政府部門帶來(lái)隱私焦慮。同時(shí)外國(guó)居民開(kāi)立數(shù)字錢包的便利和數(shù)字人民幣的跨境支付還將引發(fā)數(shù)據(jù)的跨境存儲(chǔ)問(wèn)題。建議通過(guò)完善立法與監(jiān)管，明確數(shù)字人民幣用戶數(shù)據(jù)的收集及存儲(chǔ)安全、可回溯程度、接觸權(quán)限、形成的數(shù)據(jù)資產(chǎn)的所有權(quán)和使用權(quán)等問(wèn)題，即：誰(shuí)在什么條件下可以獲取、接觸、使用和管理哪些數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)全生命周期內(nèi)誰(shuí)負(fù)責(zé)其安全性、誰(shuí)可以使用和交易這些數(shù)據(jù)、誰(shuí)負(fù)責(zé)監(jiān)督？

（二）加強(qiáng)完善數(shù)字人民幣法律法規(guī)與監(jiān)管框架

立法先行，是美歐等海外發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的選擇，在研究規(guī)劃階段已深入討論需出臺(tái)專門的法律法規(guī)及監(jiān)管辦法。美國(guó)總統(tǒng)行政令要求司法部長(zhǎng)在與財(cái)政部長(zhǎng)、美聯(lián)儲(chǔ)主席協(xié)商之后，向總統(tǒng)提交是否需要修改立法來(lái)發(fā)行數(shù)字美元，并提交相應(yīng)的立法提案令。歐洲央行在數(shù)字歐元的研發(fā)過(guò)程中，協(xié)同歐洲議會(huì)等歐盟機(jī)構(gòu)共同商討相關(guān)法律框架的修訂。英國(guó)央行表示，盡管在沒(méi)有立法的情況下引入CBDC是可能的，但需要通過(guò)立法來(lái)保障該體系在法律上是健全的。數(shù)字化人民幣的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展需要完善的法律體系與監(jiān)管框架作為支撐。在2022年3月兩會(huì)期間，我國(guó)多位人大代表都關(guān)注數(shù)字人民幣的立法問(wèn)題，認(rèn)為數(shù)字人民幣的獲取、使用以及風(fēng)險(xiǎn)防控等缺少法律保障，建議通過(guò)法律法規(guī)對(duì)數(shù)字人民幣進(jìn)行規(guī)制，明確各參與方的權(quán)利義務(wù)，規(guī)范智能合約等的所有權(quán)和使用權(quán)，嚴(yán)厲打擊擅自發(fā)行數(shù)字貨幣、偽造或者篡改數(shù)字貨幣、破壞數(shù)字貨幣數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)等違法犯罪行為，以保障數(shù)字人民幣的穩(wěn)健運(yùn)營(yíng)。

數(shù)字人民幣作為新的貨幣形態(tài)，在帶來(lái)獨(dú)特的創(chuàng)新功能和用途時(shí)，也帶來(lái)許多潛在的重大風(fēng)險(xiǎn)。建議在完善現(xiàn)有法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，制定專門的監(jiān)管辦法和要求，強(qiáng)化監(jiān)管主體責(zé)任，創(chuàng)新監(jiān)管模式和監(jiān)管手段。與現(xiàn)金紙幣相比，CBDC流動(dòng)范圍廣，極易突破地區(qū)甚至是國(guó)家物理邊界限制，傳統(tǒng)的屬地監(jiān)管體制難以與之匹配，加大了監(jiān)管難度。隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，數(shù)字技術(shù)的革新也在不斷加快，對(duì)于數(shù)字人民幣的創(chuàng)新技術(shù)與創(chuàng)新場(chǎng)景可借鑒歐洲與新加坡的監(jiān)管沙盒模式進(jìn)行監(jiān)管，給予創(chuàng)新一定的監(jiān)管空間，并在監(jiān)管體系中吸納專門的技術(shù)人才以應(yīng)對(duì)數(shù)字人民幣的潛在技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。中國(guó)人民銀行可與財(cái)政部、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、外匯管理局及地方政府等合作建設(shè)立體的監(jiān)管框架，強(qiáng)化數(shù)字人民幣風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，營(yíng)造數(shù)字人民幣健康發(fā)展的監(jiān)管環(huán)境。

（三）大力吸收各方力量參與提高數(shù)字人民幣研發(fā)透明度

海外發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體在進(jìn)行央行數(shù)字貨幣研發(fā)過(guò)程中，除央行以外，還有立法機(jī)構(gòu)和多個(gè)其他相關(guān)部門的參與和介入，以全面調(diào)研和評(píng)估央行數(shù)字貨幣的風(fēng)險(xiǎn)。

美聯(lián)儲(chǔ)表示將在取得政府和國(guó)會(huì)的明確授權(quán)以及公眾的廣泛支持之后，再發(fā)行數(shù)字美元。美國(guó)總統(tǒng)簽發(fā)的行政令要求財(cái)政部、司法部等相關(guān)當(dāng)局及行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)數(shù)字美元的潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行探討，并提交相關(guān)報(bào)告。英國(guó)財(cái)政大臣在2021年4月宣布，財(cái)政部將與央行共同成立CBDC特別工作組，協(xié)同探索數(shù)字英鎊的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、潛在影響和未來(lái)發(fā)展等。隨后，英國(guó)央行還宣布設(shè)立CBDC參與論壇和CBDC技術(shù)論壇，吸收利益相關(guān)者參與，廣泛收集社會(huì)各階層對(duì)CBDC的反饋意見(jiàn)。在數(shù)字日元的研發(fā)過(guò)程中，日本央行表示，與相關(guān)當(dāng)局、學(xué)者等進(jìn)行探討非常重要，并宣布設(shè)立“中央銀行數(shù)字貨幣聯(lián)絡(luò)協(xié)議會(huì)”，成員包括日本央行結(jié)算機(jī)構(gòu)局、金融廳綜合政策局以及民間金融機(jī)構(gòu)協(xié)會(huì)等相關(guān)人員。

通過(guò)與社會(huì)各階層進(jìn)行討論，有利于設(shè)計(jì)出更符合自身國(guó)情的央行數(shù)字貨幣和創(chuàng)新運(yùn)用場(chǎng)景、軟硬件設(shè)施，減輕CBDC潛在風(fēng)險(xiǎn)，滿足各方對(duì)于CBDC的關(guān)切，提升社會(huì)各界對(duì)于CBDC的信任度。目前我國(guó)數(shù)字人民幣已從研究走向落地，運(yùn)用場(chǎng)景涌現(xiàn)，但研發(fā)和試點(diǎn)主要由中國(guó)人民銀行主導(dǎo)。建議參考美歐等海外發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的做法，提高數(shù)字人民幣研發(fā)的透明度，讓立法機(jī)構(gòu)、中央部門、地方政府和市場(chǎng)主體等廣泛深入?yún)⑴c數(shù)字人民幣的研發(fā)、反饋和評(píng)估，持續(xù)關(guān)注數(shù)字人民幣帶來(lái)的機(jī)遇和潛在風(fēng)險(xiǎn)，為完善相關(guān)法律法規(guī)與監(jiān)管框架建言獻(xiàn)策，更好實(shí)現(xiàn)數(shù)字人民幣作為新基建的作用。