綠色預(yù)算在法國(guó)的實(shí)踐：審視與借鑒

石英華 劉 徹

內(nèi)容提要：后疫情時(shí)代，綠色化轉(zhuǎn)型被許多國(guó)家寄予破解經(jīng)濟(jì)停滯和政治僵局的希望。在內(nèi)在自我革新的需要和外在國(guó)際承諾的雙重壓力下，法國(guó)開始實(shí)施綠色預(yù)算，作為其全面化綠色轉(zhuǎn)型的開端。法國(guó)綠色預(yù)算應(yīng)用綠色標(biāo)簽法，全面評(píng)估了中央政府預(yù)算支出的環(huán)境影響，旨在引導(dǎo)公共政策向綠色發(fā)展傾斜。相較于其他發(fā)達(dá)國(guó)家，中國(guó)和法國(guó)的財(cái)政體制更為相似，法國(guó)綠色預(yù)算的實(shí)踐對(duì)中國(guó)有一定的參考價(jià)值。

一、引 言

隨著全球?qū)?jīng)濟(jì)的綠色和可持續(xù)性更加重視，綠色預(yù)算作為一種預(yù)算評(píng)估工具逐步進(jìn)入大眾的視野。綠色預(yù)算根據(jù)預(yù)算支出產(chǎn)生的環(huán)境影響，對(duì)預(yù)算支出進(jìn)行分類，目的是進(jìn)一步將環(huán)保思維納入公共政策管理。2019年，法國(guó)財(cái)政部監(jiān)察司（CGEDD）和環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展總委員會(huì)（IGF）聯(lián)合發(fā)布《綠色預(yù)算：環(huán)境預(yù)算方法提案》（Green Budgeting：Proposition de Méthode Pour une Budgétisation Environnementale），該提案要求在2021年及以后的預(yù)算法案中，將綠色標(biāo)簽（Green Tagging）方法應(yīng)用于中央政府預(yù)算支出。法國(guó)預(yù)算法也作出修訂，政府向議會(huì)提交次年預(yù)算草案時(shí)，需同時(shí)將《中央政府預(yù)算對(duì)環(huán)境影響報(bào)告》（Report of the Environmental Impact on the Central Government Budget）作為預(yù)算草案附件提交。

《中央政府預(yù)算對(duì)環(huán)境影響報(bào)告》（以下簡(jiǎn)稱《綠色預(yù)算報(bào)告》）是國(guó)際上最早形成制度化的綠色預(yù)算文件，法國(guó)也因此成為第一個(gè)將綠色標(biāo)簽方法應(yīng)用于國(guó)家預(yù)算的國(guó)家。2020年9月，第一份《綠色預(yù)算報(bào)告》發(fā)布①至2021年底，法國(guó)聯(lián)合工作組已經(jīng)出臺(tái)了分別針對(duì)2021年國(guó)家預(yù)算和2022年國(guó)家預(yù)算的兩份《綠色預(yù)算報(bào)告》。?！毒G色預(yù)算報(bào)告》由三部分組成：第一部分重點(diǎn)討論中央政府預(yù)算對(duì)環(huán)境的影響，即一般而言的綠色預(yù)算；第二部分全景式介紹用于支持生態(tài)轉(zhuǎn)型的資金；第三部分分析法國(guó)公共資源稅、環(huán)境稅和能源稅的影響。本文分析主要基于第一部分。

《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中提到，中國(guó)始終堅(jiān)持綠水青山就是金山銀山理念，把落實(shí)綠色發(fā)展理念，實(shí)現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型作為重要任務(wù)。2020年，中國(guó)提出了在2030年努力爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，在2060年努力爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)碳中和，向全世界表達(dá)了綠色發(fā)展的決心。在實(shí)現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型的道路上，中國(guó)將有選擇地借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的技術(shù)和實(shí)踐。相較于英美而言，法國(guó)實(shí)行混合經(jīng)濟(jì)模式和財(cái)政分級(jí)管理體制，其財(cái)政綠色化轉(zhuǎn)型經(jīng)驗(yàn)更有借鑒意義。本文通過(guò)分析法國(guó)綠色預(yù)算的內(nèi)外動(dòng)因和實(shí)施框架，評(píng)估其特征和前景，最終分析其在中國(guó)推行的可行性。

二、法國(guó)綠色預(yù)算實(shí)施的內(nèi)外動(dòng)因

（一）法國(guó)兌現(xiàn)國(guó)際承諾

一直以來(lái)，環(huán)境危機(jī)都是國(guó)際和學(xué)界關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。1992年，《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》（UNFCCC）中確立了發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家“共同但有區(qū)別”責(zé)任和能力的原則，法國(guó)一直處于世界發(fā)達(dá)國(guó)家前列，有責(zé)任和有義務(wù)率先采取應(yīng)對(duì)全球環(huán)境問(wèn)題的行動(dòng)。1998年，法國(guó)成為《生物多樣性公約》（CBD）和《防治沙漠化公約》（UNCCD）的最早一批簽字國(guó)，法國(guó)政府致力于保護(hù)生態(tài)多樣性和恢復(fù)退化的土地，并給予長(zhǎng)期的財(cái)政支持。法國(guó)還是《歐盟運(yùn)作條約》（TFEU）的締約方，條約規(guī)定歐盟成員在氣候、生物多樣性、污染、風(fēng)險(xiǎn)和廢物排放方面的環(huán)境承諾。

如表1所示，法國(guó)在多個(gè)環(huán)境目標(biāo)方面都作出了國(guó)際承諾，必須要在公共政策中有所體現(xiàn)和回應(yīng)，而最明顯和必要的信號(hào)就是財(cái)政收支的增減以及預(yù)算項(xiàng)目的變化。2015年，《巴黎協(xié)定》生效，要求每個(gè)締約方應(yīng)當(dāng)采取國(guó)內(nèi)緩解措施，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家自主貢獻(xiàn)（NDC）①國(guó)家自主貢獻(xiàn)是實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期環(huán)境目標(biāo)的核心，體現(xiàn)了每個(gè)國(guó)家為減少國(guó)家排放和適應(yīng)氣候變化影響所做的努力。此外，締約方將每5年向聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約秘書處遞交國(guó)家自主貢獻(xiàn)承諾和承諾進(jìn)展報(bào)告，并且每一輪國(guó)家自主承諾報(bào)告必須取得一定的進(jìn)步。。國(guó)際組織評(píng)估法國(guó)國(guó)家自主貢獻(xiàn)承諾的重要標(biāo)準(zhǔn)之一就是國(guó)家預(yù)算。

表1 法國(guó)簽署的國(guó)際承諾

法國(guó)作為發(fā)達(dá)國(guó)家，有責(zé)任和有義務(wù)承擔(dān)更多的環(huán)保任務(wù)，以及幫助發(fā)展中國(guó)家，包括資金支援和政策傾斜等?！栋屠鑵f(xié)定》作為國(guó)際聯(lián)合綠色行動(dòng)的里程碑生效之后，歐盟的氣候雄心不斷擴(kuò)張，對(duì)成員國(guó)的行動(dòng)要求也更加具體和嚴(yán)格。上述背景下，法國(guó)加入了經(jīng)合組織的“巴黎綠色預(yù)算合作”（Paris Collaborative on Green Budgeting）倡議行動(dòng)，該倡議于2017年12月在法國(guó)的支持下在“一個(gè)地球”峰會(huì)上正式啟動(dòng)。其中，法國(guó)對(duì)于該合作承諾的貢獻(xiàn)之一就是使用“綠色預(yù)算”方法來(lái)評(píng)估法國(guó)中央政府預(yù)算支出是否與其向國(guó)際承諾的環(huán)境目標(biāo)一致，尤其是否與法國(guó)在《巴黎協(xié)定》中作出的承諾相一致。

（二）法國(guó)生態(tài)革新的內(nèi)在需要

《巴黎協(xié)定》簽訂以來(lái)，氣候變化和環(huán)境保護(hù)成為法國(guó)民眾最為關(guān)心的議題之一，“綠色化”不僅是民眾的期望，也是法國(guó)政治生態(tài)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的適應(yīng)性變革。法國(guó)政治生態(tài)綠色化一方面表現(xiàn)為執(zhí)政黨在政策主張中增加綠色元素，以及在政治活動(dòng)中回應(yīng)民眾的綠色需求，另一方面則表現(xiàn)為歐洲生態(tài)綠黨的興起以及各黨紛紛與其結(jié)盟。此外，受到新冠疫情重創(chuàng)，2020年法國(guó)的年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率比2019年下降了8.0%，為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)盡快恢復(fù)，提高創(chuàng)新能力和競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，推動(dòng)社會(huì)綠色化轉(zhuǎn)型是必經(jīng)之路。綠色預(yù)算則是法國(guó)“綠色浪潮”下的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，標(biāo)志著法國(guó)在提高環(huán)境信息的可用性和透明度方面邁出重要一步，這也是朝著提高財(cái)政信息透明度邁出的又一步。

第一，執(zhí)政黨希望以綠色預(yù)算為始的生態(tài)變革能減少社會(huì)摩擦。從20世紀(jì)70年代起，環(huán)境危機(jī)越來(lái)越成為西歐國(guó)家大選時(shí)的突出問(wèn)題了。公眾普遍認(rèn)為，不關(guān)注環(huán)境與生態(tài)的政黨是不能組閣執(zhí)政的，由此每一個(gè)參加大選的政黨都不能逃避，必須要有自己的綠色理念，以便獲得民眾的支持（厲以寧，2016）。在1978年國(guó)民議會(huì)選舉中，環(huán)境與生態(tài)議題已經(jīng)進(jìn)入了所有正式的競(jìng)選綱領(lǐng)之中（張金嶺，2020），綠色化成為政府執(zhí)政能力的重要參考指標(biāo)。2016年新成立的中間派政黨共和國(guó)前進(jìn)黨（La République en Marche）領(lǐng)袖馬克龍?jiān)?017年法國(guó)大選中獲勝，過(guò)去政黨輪流執(zhí)政的傳統(tǒng)局面已經(jīng)結(jié)束，新興政黨和邊緣化政黨開始異軍突起。然而，馬克龍執(zhí)政以來(lái)，雖然推行了多項(xiàng)改革，但民眾的不滿意情緒仍居高不下。在2018年“黃馬甲”運(yùn)動(dòng)提出的多項(xiàng)訴求中，氣候和環(huán)保占據(jù)了重要位置。2019年12月益普索統(tǒng)計(jì)顯示，在生態(tài)環(huán)境問(wèn)題上，民眾認(rèn)為法國(guó)政府的表現(xiàn)不及格；2020年法國(guó)市政選舉前夕，據(jù)益普索調(diào)查，47%的選民最為關(guān)心的是環(huán)境問(wèn)題②資料來(lái)源：http：//www.news.cn/globe/2021-10/28/c_1310252790.htm。。共和國(guó)前進(jìn)黨作為執(zhí)政黨需要對(duì)民眾的綠色訴求作出回應(yīng)，也要借綠色新政轉(zhuǎn)移群眾焦點(diǎn)，以減少社會(huì)摩擦。此外，2022年法國(guó)大選在即，以馬克龍為首的共和國(guó)前進(jìn)黨受到來(lái)自傳統(tǒng)政黨和其他新興政黨的挑戰(zhàn)，尤其是法國(guó)歐洲生態(tài)綠黨。如果共和國(guó)前進(jìn)黨想要繼續(xù)連任，在綠色政策上必須有所作為。

第二，法國(guó)歐洲生態(tài)綠黨（Europeécologie les Verts）興起，成為各方政治勢(shì)力拉攏的對(duì)象，法國(guó)政壇綠色濃度加深。冷戰(zhàn)結(jié)束后，意識(shí)形態(tài)因素在多數(shù)歐洲國(guó)家的政治與社會(huì)生活中的作用明顯下降，政治冷淡主義思潮涌現(xiàn)，傳統(tǒng)政黨的影響力下降，民眾對(duì)傳統(tǒng)政黨的信任度也在下降（錢穎超、鐘連發(fā)，2021）。隨著生態(tài)運(yùn)動(dòng)蓬勃發(fā)展，綠色價(jià)值觀在法國(guó)政治生態(tài)中迅速蔓延，隨著全球化和信息化變革進(jìn)程加快，法國(guó)民眾接觸政治信息和參與政府治理的途徑和方式明顯增加。法國(guó)民眾對(duì)傳統(tǒng)黨派的夸夸其談逐漸失去信心，更加關(guān)心政府如何提高現(xiàn)實(shí)生活水平和解決主要社會(huì)矛盾。法國(guó)歐洲綠黨主張解決現(xiàn)實(shí)中的環(huán)保和生態(tài)問(wèn)題，符合選民當(dāng)今的迫切需要。法國(guó)歐洲生態(tài)綠黨迅速興起，并在2019年歐洲議會(huì)大選中獲得12個(gè)席位，位列第三，議會(huì)中傳統(tǒng)政黨占據(jù)絕對(duì)上風(fēng)的壟斷格局被打破。在2021年法國(guó)第二輪市鎮(zhèn)選舉中，法國(guó)歐洲生態(tài)綠黨在里昂、馬賽、波爾多、斯特拉斯堡等大城市均獲得勝利，表明法國(guó)基層選民對(duì)生態(tài)環(huán)境的重視?？梢哉f(shuō)，法國(guó)決定實(shí)施綠色預(yù)算是向議會(huì)、民間組織和公民傳達(dá)出來(lái)的對(duì)綠色和生態(tài)訴求的回應(yīng)。

第三，法國(guó)經(jīng)濟(jì)亟需實(shí)現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型和綠色復(fù)蘇。新冠疫情帶來(lái)了1939年大蕭條以來(lái)最強(qiáng)烈的經(jīng)濟(jì)震蕩，各國(guó)政府紛紛出臺(tái)救濟(jì)政策，以重振經(jīng)濟(jì)。2020年，法國(guó)啟動(dòng)國(guó)家復(fù)蘇計(jì)劃（Relance），經(jīng)濟(jì)生態(tài)轉(zhuǎn)型成為首要關(guān)鍵的領(lǐng)域，法國(guó)財(cái)政計(jì)劃投入的1000億歐元，其中300億歐元將會(huì)用于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)生態(tài)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)去碳化。綠色預(yù)算則能評(píng)估復(fù)蘇計(jì)劃中對(duì)環(huán)境的利好程度和損害程度，同時(shí)也對(duì)政府預(yù)算的透明度和公開度起到了監(jiān)督作用。自《預(yù)算法憲法附例》生效以來(lái)，法國(guó)在政府預(yù)算監(jiān)督方面一直是國(guó)際領(lǐng)先。綠色預(yù)算作為一種決策工具，可以幫助監(jiān)督者判斷中央政府預(yù)算支出與政府綠化的目標(biāo)是否保持一致。

三、法國(guó)綠色預(yù)算的框架及實(shí)踐

（一）綠色預(yù)算：優(yōu)先預(yù)算+綠色標(biāo)簽識(shí)別

綠色預(yù)算是優(yōu)先預(yù)算（Priority Budgeting）的一種形式，也就是在預(yù)算編制過(guò)程中，突出某些優(yōu)先事項(xiàng)，以幫助這些優(yōu)先事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)，比如性別預(yù)算、福利預(yù)算和綠色預(yù)算等（Bova，2021）。根據(jù)經(jīng)合組織的定義，優(yōu)先預(yù)算旨在將資源和激勵(lì)措施與政府的具體優(yōu)先事項(xiàng)相協(xié)調(diào)，表明這些優(yōu)先事項(xiàng)的政治重要性①OECD，“Budgeting for Outcomes”，http：//www.oecd.org/gov/budgeting/performance-results-meeting-2019.htm.。與傳統(tǒng)的預(yù)算編制不同，優(yōu)先預(yù)算更強(qiáng)調(diào)特定目標(biāo)的績(jī)效被評(píng)估和促進(jìn)，并能體現(xiàn)當(dāng)下的社會(huì)選擇和對(duì)政府如何分配資源的影響（Marks等，2005）。法國(guó)綠色預(yù)算屬于優(yōu)先預(yù)算之一，應(yīng)用了綠色標(biāo)簽方法對(duì)中央預(yù)算支出進(jìn)行評(píng)估，是一種新的預(yù)算項(xiàng)目分類方法，可以判斷國(guó)家預(yù)算與環(huán)境目標(biāo)的兼容性。

不同國(guó)家的發(fā)展階段和能力不同，適用的環(huán)境目標(biāo)也各不相同。法國(guó)在實(shí)踐中，受到歐盟可持續(xù)金融分類法的啟發(fā)，同時(shí)保留了與里約公約②1992年聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展大會(huì)暨里約峰會(huì)提出的具有法律約束力的三個(gè)重要公約，即《生物多樣性公約》《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》和《聯(lián)合國(guó)防治荒漠化公約》。一致的環(huán)境目標(biāo)，如圖1所示，確定了六個(gè)維度綠色預(yù)算的環(huán)境目標(biāo)：應(yīng)對(duì)氣候變化、適應(yīng)氣候變化和預(yù)防自然風(fēng)險(xiǎn)、水資源管理、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、對(duì)抗污染、保護(hù)生物多樣性。針對(duì)這六項(xiàng)不同的環(huán)境目標(biāo)，法國(guó)綠色預(yù)算將預(yù)算支出以顏色進(jìn)行標(biāo)記。如圖2所示，“綠色”標(biāo)簽是“有利支出”，包括直接針對(duì)性的有利影響，非針對(duì)性的間接有利影響，以及短期內(nèi)有利但長(zhǎng)期影響未知；“灰色”標(biāo)簽是“無(wú)影響支出”，包括沒(méi)有環(huán)境影響的支出，以及信息不充分無(wú)法歸類的支出；“棕色”標(biāo)簽則是“不利支出”，包括對(duì)環(huán)境有害的支出，以此來(lái)確定預(yù)算項(xiàng)目對(duì)每項(xiàng)環(huán)境目標(biāo)造成的影響程度。

圖1 環(huán)境目標(biāo)

圖2 綠色標(biāo)簽

符合“綠色”標(biāo)簽的預(yù)算支出應(yīng)當(dāng)對(duì)多樣性的環(huán)境目標(biāo)產(chǎn)生積極影響。這意味著該項(xiàng)預(yù)算支出至少對(duì)上述六個(gè)環(huán)境目標(biāo)之一產(chǎn)生積極影響，且對(duì)其他環(huán)境目標(biāo)不會(huì)產(chǎn)生任何不利影響?！白厣鳖A(yù)算支出則至少對(duì)一項(xiàng)環(huán)境目標(biāo)產(chǎn)生不利影響，且不會(huì)對(duì)其他環(huán)境目標(biāo)產(chǎn)生積極影響。法國(guó)在具體評(píng)估時(shí)，一方面按照如圖3所示的步驟正常進(jìn)行；另一方面，還定義了一個(gè)反事實(shí)情景，即假設(shè)沒(méi)有該項(xiàng)支出時(shí)會(huì)發(fā)生的理論情景，用以歸類具有顯著不同結(jié)果的預(yù)算支出。

圖3 綠色預(yù)算評(píng)估決策樹

（二）評(píng)估范圍

法國(guó)綠色預(yù)算的評(píng)估范圍為中央政府總預(yù)算支出（ODETE），2021年為4884億歐元，2022年為4951億歐元。法國(guó)中央政府總預(yù)算支出大致包括可自由支配的支出①在一些國(guó)家，預(yù)算支出分為可自由支配的支出和強(qiáng)制性支出。前者是指由議會(huì)根據(jù)每年實(shí)際情況決定金額，并通過(guò)預(yù)算法案實(shí)施，主要包括國(guó)防、對(duì)外援助、交通等方面。后者則是法律規(guī)定的政府支出，主要包括社會(huì)保障等福利計(jì)劃支出。（discretionary expenditures rule），2021年預(yù)算法案中的名義金額為2901億歐元，2022年為3025億歐元；以及支付給歐盟和地方政府的轉(zhuǎn)移支付，后者主要包括返還地方政府的稅收和地方政府專用撥款。此外，中央政府總預(yù)算支出還包括投資未來(lái)計(jì)劃（PIA）下的支出、償債支出、去杠桿化和養(yǎng)老金以及其他部分專項(xiàng)撥款賬戶的預(yù)算支出，2020年創(chuàng)建并于2021年維護(hù)的“健康危機(jī)應(yīng)急計(jì)劃”任務(wù)的費(fèi)用，以及2021年開始的國(guó)家復(fù)蘇計(jì)劃項(xiàng)目支出。

而在《中央預(yù)算報(bào)告》中，法國(guó)綠色預(yù)算真正評(píng)估的范圍比預(yù)算法案中規(guī)定的評(píng)估范圍更廣，法案只要求報(bào)告對(duì)中央政府總預(yù)算支出所帶來(lái)的環(huán)境影響評(píng)估，法國(guó)聯(lián)合工作組實(shí)際操作時(shí)還評(píng)估了未包含在中央預(yù)算中的其他政府投資和國(guó)家計(jì)劃投資等，而一些政府專項(xiàng)支出和地方政府支出則不在評(píng)估范圍內(nèi)。也就是說(shuō)，雖然法國(guó)聯(lián)合工作組在進(jìn)行綠色預(yù)算評(píng)估時(shí)，盡可能多地將政府預(yù)算開支囊括其中，但仍舊存在相當(dāng)大一部分政府行為的環(huán)境影響沒(méi)有進(jìn)行有效的標(biāo)簽和歸類。法國(guó)綠色預(yù)算的整體框架如表2所示。

表2 法國(guó)綠色預(yù)算一覽

（三）評(píng)估原則

由于預(yù)算支出本身的復(fù)雜性，難以全面預(yù)測(cè)其產(chǎn)生的環(huán)境影響，法國(guó)在進(jìn)行綠色預(yù)算評(píng)估時(shí)，遵循如下原則。

1.中性原則。中性原則是當(dāng)沒(méi)有足夠準(zhǔn)確或明確的數(shù)據(jù)說(shuō)明支出產(chǎn)生的環(huán)境影響是有利或不利時(shí)，則被標(biāo)記為中性支出，即“灰色”標(biāo)簽，比如轉(zhuǎn)移支付和政府日常開支。法國(guó)公務(wù)人員的工資支出，以及各中央部門的日常運(yùn)營(yíng)支出被歸類為中性，因?yàn)楹茈y確定支出用途。對(duì)家庭和對(duì)非環(huán)境相關(guān)企業(yè)的一般轉(zhuǎn)移支付也被歸類為中性，但是這并不意味著這項(xiàng)預(yù)算支出對(duì)環(huán)境不會(huì)產(chǎn)生影響，有些預(yù)算開支的資金來(lái)源就是環(huán)境稅。

2.完整且簡(jiǎn)單原則。完整且簡(jiǎn)單原則是指綠色預(yù)算評(píng)估必須盡可能用最少的資源和最簡(jiǎn)便的評(píng)估程序，盡可能涵蓋該預(yù)算支出的全部環(huán)境影響，即評(píng)估成本最小化。在這一原則之下，法國(guó)將評(píng)估范圍規(guī)定在中央政府預(yù)算支出內(nèi)，且最終必須以簡(jiǎn)潔易懂的形式呈現(xiàn)。法國(guó)綠色預(yù)算還處于起步和發(fā)展的階段，中央政府預(yù)算支出的使用路徑更容易被監(jiān)督，其產(chǎn)生的環(huán)境影響也更易較為清晰和全面地評(píng)估。法國(guó)綠色化轉(zhuǎn)型是整個(gè)國(guó)家的目標(biāo)，中央政府預(yù)算支出相較于地方政府預(yù)算支出而言，更能體現(xiàn)出政府開支是否在落實(shí)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略。

（四）評(píng)估結(jié)果

2021年法國(guó)中央政府預(yù)算支出中，對(duì)環(huán)境產(chǎn)生影響的支出總額接近528億歐元，其中“綠色支出”為381億歐元，“棕色支出”為100億歐元。2022年對(duì)環(huán)境產(chǎn)生影響的預(yù)算支出為478億歐元，其中“綠色支出”為325億歐元，“棕色支出”為108億歐元。如圖4所示，從評(píng)估結(jié)果可以看出，在應(yīng)用綠色預(yù)算后，法國(guó)的“綠色支出”下降了，而“棕色支出”則上升了。

圖4 法國(guó)綠色預(yù)算支出評(píng)估結(jié)果

如表3所示，2021年法國(guó)綠色預(yù)算中，按目標(biāo)分類，標(biāo)記為有利于減緩氣候變化目標(biāo)的支出為370億歐元，主要涉及可再生能源支出撥款，標(biāo)記為不利于對(duì)抗溫室氣體排放的支出超過(guò)96億歐元。標(biāo)記為不利于水資源管理的支出達(dá)到34億歐元，有利支出達(dá)到179億歐元。標(biāo)記為有利于循環(huán)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的支出為156億歐元，不利于該環(huán)境目標(biāo)的支出約52億歐元，主要包括鐵路運(yùn)輸支出。標(biāo)記為有利于污染防治目標(biāo)的支出為302億歐元，標(biāo)記為有利于保護(hù)生物多樣性和保護(hù)自然區(qū)域的支出為110億歐元。法國(guó)綠色預(yù)算在以目標(biāo)分類時(shí)，同一預(yù)算支出可能產(chǎn)生多種環(huán)境影響，因而會(huì)被同時(shí)歸類到多個(gè)環(huán)境目標(biāo)。

表3 2021年法國(guó)綠色預(yù)算目標(biāo)分類 單位：百萬(wàn)歐元

四、對(duì)法國(guó)綠色預(yù)算的評(píng)價(jià)

（一）綠色預(yù)算的積極效應(yīng)

1.法國(guó)綠色預(yù)算實(shí)質(zhì)是事前評(píng)估的工具，注重政策走向和行為引導(dǎo)。環(huán)境目標(biāo)應(yīng)當(dāng)被納入預(yù)算績(jī)效管理體系，逐漸成為社會(huì)各界的共識(shí)。綠色預(yù)算被制度化以后，將被融入政策制定的流程，進(jìn)而能夠持續(xù)實(shí)施（World Bank，2021）。在預(yù)算執(zhí)行前作綠色評(píng)估，可以為決策者在考慮資源分配時(shí)提供有用的證據(jù)，最終影響政策的走向。事前標(biāo)記側(cè)重于引導(dǎo)正在制定的政策方向，可以獲得預(yù)算支出對(duì)環(huán)境影響的全局視圖；而事后標(biāo)記則側(cè)重于更準(zhǔn)確地了解預(yù)算是否按照綠色標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，便于監(jiān)督和問(wèn)責(zé)。法國(guó)目前的綠色預(yù)算服務(wù)于整個(gè)國(guó)家的綠色轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略，并且處于起步階段，更為注重政策走向和行為引導(dǎo)，因此法國(guó)綠色預(yù)算選擇事前標(biāo)記的方式。但是，隨著綠色預(yù)算的發(fā)展，法國(guó)未來(lái)也可能會(huì)對(duì)預(yù)算全過(guò)程進(jìn)行評(píng)估。目前，除意大利的綠色預(yù)算標(biāo)記貫穿預(yù)算的事前和事后階段之外，其他國(guó)家的綠色預(yù)算標(biāo)記主要集中在事前階段。

2.兼顧了環(huán)境目標(biāo)與其他公共目標(biāo)、短期目標(biāo)與長(zhǎng)期目標(biāo)之間的平衡。環(huán)境保護(hù)不能被簡(jiǎn)化為單一目標(biāo)和單一指標(biāo)，法國(guó)綠色預(yù)算規(guī)定了6個(gè)方面的環(huán)境目標(biāo)。多樣化的環(huán)境目標(biāo)不僅有助于提高國(guó)際可信度，也有利于促進(jìn)未來(lái)跨國(guó)間綠色預(yù)算的比較和分析。綠色預(yù)算的價(jià)值在于將這些環(huán)境目標(biāo)在政策決定中凸顯出來(lái)，而非清除一切對(duì)環(huán)境目標(biāo)不利的預(yù)算支出。法國(guó)綠色預(yù)算從環(huán)境目標(biāo)的角度評(píng)估支出的影響，當(dāng)一項(xiàng)預(yù)算支出被歸類為“不利支出”，卻滿足了其他公共服務(wù)的需求，如維護(hù)國(guó)家安全等，就需要考慮到環(huán)境目標(biāo)和其他公共事項(xiàng)的平衡。此外，環(huán)境保護(hù)需要長(zhǎng)期投資，一些預(yù)算支出在前期投資時(shí)會(huì)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生不利影響，但是長(zhǎng)期看卻有利于環(huán)境，如核電站建設(shè)等。法國(guó)綠色預(yù)算考慮到短期和長(zhǎng)期目標(biāo)間的沖突，會(huì)標(biāo)注給監(jiān)督者審閱，引導(dǎo)政府綜合考察，保證長(zhǎng)期利益的同時(shí)盡可能減輕短期不利影響。

3.加強(qiáng)環(huán)境承諾與公共政策之間的一致性。公共政策的制定和執(zhí)行對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和價(jià)值走向都有很大的影響。政府在制定政策時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮到當(dāng)下的發(fā)展階段和面臨的社會(huì)需求。綠色預(yù)算有助于提升法國(guó)民眾對(duì)政府政策如何促進(jìn)國(guó)家目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的認(rèn)識(shí)，并向監(jiān)督者提供具有相對(duì)公信力的信息。此外，綠色預(yù)算可以體現(xiàn)國(guó)家政策的方方面面，以較為透明和可信的形式，向國(guó)際社會(huì)展現(xiàn)法國(guó)政府在環(huán)境領(lǐng)域所作出的努力和行動(dòng)，有助于法國(guó)實(shí)現(xiàn)國(guó)際承諾，例如，其可作為《巴黎協(xié)定》締約方的國(guó)家自主貢獻(xiàn)。

4.促進(jìn)部門間協(xié)同和綜合決策。綠色預(yù)算是評(píng)估和監(jiān)測(cè)公共開支對(duì)環(huán)境目標(biāo)影響的工具，目的是衡量財(cái)政收支政策對(duì)環(huán)境造成的損害和利益，有助于在治理框架內(nèi)調(diào)整預(yù)算（OECD，2015）。法國(guó)環(huán)保等相關(guān)部門之間原本各自為政，聯(lián)系并不緊密，而每年的綠色預(yù)算需要調(diào)動(dòng)各個(gè)部門參與，以保證報(bào)告的嚴(yán)謹(jǐn)和準(zhǔn)確。由此，法國(guó)成立了由生態(tài)轉(zhuǎn)型部可持續(xù)發(fā)展司（CGDD）以及財(cái)政部預(yù)算司（DB）、稅法司（DLF）和總司（DGT）共同組成的聯(lián)合工作組，合作編寫《綠色預(yù)算報(bào)告》，并報(bào)告給法國(guó)經(jīng)濟(jì)、財(cái)政和復(fù)蘇部（MEFR）審查，最終供議會(huì)和公眾審閱（IGF-CGEDD，2019）。編寫綠色預(yù)算報(bào)告要求經(jīng)濟(jì)、環(huán)保和財(cái)政等多個(gè)部門共同參與，打破了各部門之間的壁壘，促進(jìn)綜合決策，也有助于政策執(zhí)行的跟蹤和政策改進(jìn)。

5.促進(jìn)綠色金融發(fā)展。綠色預(yù)算從官方層面確定綠色資金的流動(dòng)方向。通過(guò)將官方的綠色預(yù)算評(píng)估材料和綠色金融產(chǎn)品對(duì)比，不僅方便政府部門監(jiān)管綠色金融產(chǎn)品，審核金融衍生品的發(fā)行是否符合綠色標(biāo)準(zhǔn)，也可以幫助投資者識(shí)別和判斷。在金融產(chǎn)品發(fā)行之初或者投資過(guò)程中，引入綠色預(yù)算工具，向公眾披露募集資金使用情況，降低投資者獲取信息的難度，可以吸引更多的投資者，促進(jìn)綠色金融發(fā)展。

（二）綠色預(yù)算的局限性

1.形式化傾向。法國(guó)綠色預(yù)算側(cè)重于事前評(píng)估，目的在于優(yōu)化預(yù)算資源配置、提高決策水平，最終提高綠色公共服務(wù)質(zhì)量。雖然事前評(píng)估可以從源頭上有效避免盲目決策和不合理預(yù)算支出，但是事前評(píng)估無(wú)法對(duì)執(zhí)行過(guò)程和結(jié)果起到監(jiān)督作用。目標(biāo)管理和過(guò)程管理應(yīng)當(dāng)同樣重要。綠色化理念應(yīng)當(dāng)貫穿于整個(gè)預(yù)算編制、執(zhí)行和事后評(píng)估的過(guò)程中，才能讓政府盡力減少偏差。法國(guó)綠色預(yù)算可以引導(dǎo)議會(huì)在正式?jīng)Q定預(yù)算法案時(shí)將資源向綠色發(fā)展傾斜，但是缺少對(duì)政府執(zhí)行過(guò)程的約束和監(jiān)督，以及對(duì)預(yù)算執(zhí)行后的綠色收益評(píng)價(jià)，容易造成綠色預(yù)算報(bào)告和預(yù)算執(zhí)行“兩張皮”的情形，難免有形式化傾向之嫌。

2.嚴(yán)謹(jǐn)性和科學(xué)性不足。法國(guó)綠色預(yù)算還處于起步階段，2021年的中央預(yù)算支出中91%的支出無(wú)法確定其環(huán)境影響（IGF-CGEDD，2020）。盡管衡量人類活動(dòng)對(duì)環(huán)境影響的指標(biāo)激增，但是，政府政策的復(fù)雜性以及對(duì)個(gè)人行為影響的不確定性，仍舊需要在衡量方法和數(shù)據(jù)研究方面不斷更新和深入。法國(guó)綠色預(yù)算由各個(gè)部門的工作人員共同編寫，工作組沒(méi)有給出編寫人員產(chǎn)生不同意見時(shí)的解決機(jī)制，加之，環(huán)境問(wèn)題本身就存在諸多爭(zhēng)議，編寫人員的背景對(duì)其選擇有很大的影響，支出識(shí)別和評(píng)估選擇難免有其主觀性。

五、批判性借鑒：綠色預(yù)算可作為財(cái)政綠色化轉(zhuǎn)型的初試

政府財(cái)政支出會(huì)影響市場(chǎng)主體的決策，也會(huì)影響人們對(duì)工作、投資和消費(fèi)的選擇。應(yīng)對(duì)綠色轉(zhuǎn)型時(shí)，財(cái)政支出在調(diào)動(dòng)公共資源和引導(dǎo)社會(huì)資金方面發(fā)揮不可或缺的作用。預(yù)算是政府工作的核心和統(tǒng)領(lǐng)，在決定如何分配公共資源，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家綠色化轉(zhuǎn)型方面發(fā)揮重要作用。鑒于此，我國(guó)有必要開展“綠色預(yù)算”實(shí)踐，將與生態(tài)環(huán)境綠色發(fā)展相關(guān)的事項(xiàng)納入預(yù)算中，確保預(yù)算支持實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展目標(biāo)。

法國(guó)綠色預(yù)算不屬于傷筋動(dòng)骨的改革，但又能將綠色轉(zhuǎn)型的各個(gè)環(huán)節(jié)串聯(lián)起來(lái)綜合考慮，可以說(shuō)是將綠色思維應(yīng)用于財(cái)政的初步嘗試，也是將環(huán)保納入預(yù)算管理的良好開端，對(duì)中國(guó)有一定的借鑒意義。雖然綠色預(yù)算本身不會(huì)直接改變現(xiàn)有政策，但可以讓決策者更清楚地了解預(yù)算選擇對(duì)整體環(huán)境和氣候的影響。綠色預(yù)算以系統(tǒng)和協(xié)調(diào)的方式匯集證據(jù)，以便優(yōu)化收入增加和資源分配的決策，實(shí)現(xiàn)綠色化轉(zhuǎn)型。

第一，協(xié)調(diào)部門間關(guān)系。我國(guó)始終將環(huán)保作為政府工作的重點(diǎn)，與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的部門較多，例如，生態(tài)環(huán)境部、自然資源部、國(guó)家能源局等國(guó)務(wù)院部門，以及其下設(shè)的直屬機(jī)構(gòu)和地方部門。這些部門職能和事務(wù)各異，部門預(yù)算也相互獨(dú)立。但是，自然界是個(gè)有機(jī)整體，環(huán)境問(wèn)題需要全盤考慮，各個(gè)部門間若是條塊分割，涇渭分明，則不利于整體環(huán)境目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。綠色預(yù)算的目的在于評(píng)估每一項(xiàng)預(yù)算支出的綜合環(huán)境影響，其實(shí)施需要相關(guān)部門共同合作完成。當(dāng)相關(guān)部門存在利益沖突的時(shí)候，可以根據(jù)不同的環(huán)境目標(biāo)，將預(yù)算支出打分和歸類，最后實(shí)現(xiàn)“綜合決策”，實(shí)現(xiàn)部門間的利益協(xié)調(diào)。

第二，權(quán)衡環(huán)境目標(biāo)輕重緩急。20世紀(jì)80年代，中國(guó)就將環(huán)境保護(hù)作為基本國(guó)策，中國(guó)發(fā)展至今，始終堅(jiān)持“綠水青山就是金山銀山”的綠色發(fā)展原則。但是，綠色發(fā)展是需要長(zhǎng)期投入而見效緩慢的過(guò)程，政府在具體實(shí)踐時(shí)需要因時(shí)因地制宜。法國(guó)綠色預(yù)算設(shè)定了6個(gè)維度的環(huán)境目標(biāo)，從氣候問(wèn)題到生態(tài)多樣性等，是根據(jù)其具體國(guó)情而設(shè)定。中國(guó)和法國(guó)的社會(huì)發(fā)展階段不同，中國(guó)仍舊是發(fā)展中國(guó)家，需要制定適合當(dāng)下和未來(lái)一段時(shí)間的環(huán)境目標(biāo)。此外，中國(guó)的自然地域差異大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也參差不齊，在環(huán)境目標(biāo)的設(shè)定上也應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出差異。

第三，綠色預(yù)算的模式選擇。目前綠色預(yù)算應(yīng)用主要有兩種模式，一是以法國(guó)為代表的綠色標(biāo)簽形式，對(duì)全部預(yù)算支出按環(huán)境目標(biāo)進(jìn)行顏色標(biāo)記和分類；另外一種是以芬蘭和瑞典為代表的北歐模式，只對(duì)環(huán)境有影響的支出進(jìn)行標(biāo)記，是初步的綠色預(yù)算①資料來(lái)源：Ministry of Economic Affairs and Climate，https：//www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/klimaatverandering/documenten/kamerstukken/2019/06/28/kamerbrief-voorstel-voor-een-klimaatakkoord.。這兩種模式在覆蓋范圍、透明度和問(wèn)責(zé)程序方面都有很大差異（Bova，2021），前者涵蓋了中央政府的全部預(yù)算科目，后者只統(tǒng)計(jì)了與特定目標(biāo)相關(guān)的預(yù)算支出。中國(guó)可先從初步綠色預(yù)算開始，基于特定的環(huán)境目標(biāo)對(duì)部分中央預(yù)算支出進(jìn)行標(biāo)記，更能體現(xiàn)預(yù)算的引導(dǎo)作用。

第四，試點(diǎn)先行。法國(guó)綠色預(yù)算實(shí)質(zhì)上是在事前對(duì)政府的“綠色”績(jī)效評(píng)估，是完全從環(huán)境目標(biāo)出發(fā)，對(duì)預(yù)算支出的預(yù)期考核，可以引導(dǎo)私人資金和公共支出流向有益于環(huán)境目標(biāo)的領(lǐng)域。綠色預(yù)算在中國(guó)實(shí)踐時(shí)，可以分地區(qū)分階段分項(xiàng)目逐步推廣，如從氣候目標(biāo)開始逐步向全環(huán)境目標(biāo)推廣，先從地方預(yù)算支出試點(diǎn)，逐步擴(kuò)展，由點(diǎn)及面，循序漸進(jìn)。