法治視角下我國財政預算公開之路

吳 青

（武漢大學 政治與公共管理學院，武漢 430072）

1 我國財政預算公開的法治化道路

梳理我國有關財政預算的法律法規(guī)，可以看到預算公開經(jīng)歷了“不得公開”“探索公開”和“必須公開”3個階段。

1.1 不得公開階段：1951—2000 年

1951 年頒布的《保守國家機密暫行條例》將國家財政計劃，國家概算、預算、決算納入國家機密范圍。1997 年出臺的《經(jīng)濟工作中國家秘密及其密級具體范圍的規(guī)定》（國保發(fā)〔1997〕5 號），則將國家年度預算草案列入絕密等級。

1988 年頒布的《保守國家秘密法》將“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中的秘密事項”納入國家秘密范圍，同時規(guī)定秘密的確定由國家機關自行確定。財政預算信息也經(jīng)常以此為由而不對外公開。

1994 年頒布的《預算法》和次年頒布的《預算法實施條例》中，規(guī)定了縣級以上地方各級政府預決算受本級和上級人大及其常委會監(jiān)督等事項，但并未規(guī)定預算能不能向公眾公開。

1.2 探索公開階段：2000—2013 年

2000 年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合發(fā)布《關于在全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權機關全面推行政務公開制度的通知》（中辦發(fā)〔2000〕25 號），其中規(guī)定，對群眾、企事業(yè)單位公開的主要內(nèi)容是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理、經(jīng)濟管理活動的事項。其內(nèi)容主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度財政預算及執(zhí)行情況，上級政府或政府部門下?lián)艿膶ｍ椊?jīng)費及使用情況。這份文件可以說是我國政務公開在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面開展的一次探索性試驗。

2007 年，我國正式頒布了《政府信息公開條例》，明確將財政預算納入政府信息公開的范圍，但沒有明確哪些信息才能公開，這也是此后一段時間內(nèi)關于預算公開爭議的焦點。

1.3 必須公開階段：2013 年至今

2013 年，黨的十八屆三中全會審議通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出深化財稅體制改革，實施全面規(guī)范、公開透明的預算制度。2014 年，國務院發(fā)布《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45 號），全文3 次提到“實施全面規(guī)范、公開透明的預算制度”，彰顯了國家對于構建透明政府、陽光政府的決心。

2014 年，《保守國家秘密法》第二次修訂后，國家保密局頒布了《國家秘密定密管理暫行規(guī)定》（國家保密局令2014 年第1 號），以部門規(guī)章的形式，將《政府信息公開條例》與《保密法》的沖突予以規(guī)避。從此，財政預算信息到底能不能公開不再有爭議。同年，新修訂的《預算法》頒布，新《預算法》增加了預算和預算執(zhí)行情況向社會公開的相關條款，并特別提到了轉移支付、政府舉借債務、政府采購等事項應當公開。

2016 年，財政部印發(fā)了《地方預決算公開操作規(guī)程》（財預〔2016〕143 號），對預算公開的基本要求、職責分工、公開的時限要求、具體內(nèi)容、公開方式等作出了規(guī)定，體現(xiàn)了財政部對預算公開工作的重視和做好這項工作的決心。

2020 年，新修訂的《預算法實施條例》頒布，在新《預算法》的基礎上，增加了機關運行經(jīng)費、財政專戶資金等公開事項。其中，機關運行經(jīng)費可以說一直廣受群眾關注，根據(jù)新《預算法實施條例》，這項費用也將走到陽光下，接受社會的監(jiān)督。

2021 年3 月7 日，國務院頒布了《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5號），其中尖銳指出“預算公開范圍和內(nèi)容仍需拓展”，提出“改進預決算公開”，并明確了具體的改進方向。此外，首次將群眾監(jiān)督作為一種監(jiān)督方式寫入文件。

2 文獻綜述

自2014 年新《預算法》頒布以來，關于財政預算公開的討論集中在3 個方向，一是財政預算公開的制度建設仍有改進之處，二是如何開展預算的群眾監(jiān)督工作，三是預算公開披露的內(nèi)容。

2.1 關于財政預算公開在法制層面的觀點

張玲等人提出我國應提升《政府信息公開條例》的法律級次；王澤彩等人分析了我國預算公開的制度性缺陷，如我國財政基本法的缺位導致預算公開的法律基礎不牢，并強調(diào)當前制度供給的影響力遠大于制度需求；許諾等人指出應通過法律規(guī)定預算信息公開包括預算過程信息，而不僅僅是經(jīng)人民代表大會批準的結果信息。同時，前述學者都提到人民代表大會在預算公開中的參與度不夠高、專業(yè)能力不足，以及應進一步增強審計機構獨立性等問題。呂凱波等人則提出應完善財政信息公開申請的司法救濟制度。

2.2 關于進一步加強財政預算公開的群眾監(jiān)督工作的觀點

除了健全法制體系，還有學者對預算公開的群眾監(jiān)督展開了研究。預算公開是為了實現(xiàn)群眾監(jiān)督，群眾監(jiān)督則能進一步提高預算公開信息的質量。王銀梅等人較為全面地研究了預算公開中的公眾參與問題，從法律體系、政府和群眾3 個方面挖掘了目前我國預算公開中公眾參與的不足，提出樹立公眾治理主體意識、改善預算信息質量和提升公眾參與預算公開的能力等建議。張玲等人提出預算公開內(nèi)容應通俗易懂，以提高群眾的參與熱情。

2.3 關于預算公開關注度較高的內(nèi)容

從整體來看，有多名學者提出預算公開應以完整為原則。比如，呂凱波等人注意到目前的預算公開僅包括四本賬，而未將專戶資金納入其中，因此“全口徑預算”并未實現(xiàn)。從局部來看，孫穎鹿等人提到了“三公經(jīng)費”、轉移支付、專項資金、政府采購等方面的預算應更加細化，以縮小權力的尋租空間。

3 政府預算公開現(xiàn)狀

在知網(wǎng)和萬方數(shù)據(jù)庫搜索關鍵詞“預算公開”，篩選其領域為“法律/行政法”之后，可以看到2014 年及以前年度每年都有上百篇相關文獻發(fā)表，主要研究內(nèi)容集中在分析《保守國家秘密法》和《政府信息公開條例》中看起來沖突的條款應該如何解讀、論證預算信息是否應該公開，以及應當怎樣改善預算公開缺乏明確法律規(guī)定的現(xiàn)狀等3 個問題。自2015 年起，相關論文有所減少，這是否意味著我國在預算信息公開方面已經(jīng)非常完善？根據(jù)清華大學公共管理學院發(fā)布的《2020 年中國市級政府財政透明度研究報告》，不同城市的考核得分依然懸殊。筆者選取了市級政府總得分表中的部分廣東省城市，對其預算公開程度進行進一步考查。

結果顯示，廣州、深圳、珠海3 市都進入了總得分表前10 名，得分依次是90.31、88.48、87.23。佛山、中山、湛江在總得分表中的排名靠后，得分依次為49.30、48.05 及35.78。梅州和惠州在中游，得分依次為78.59、55.20。筆者選取以上8 個城市作為樣本，在各市的政府門戶網(wǎng)站上，下載政府預算報告。從政府預算報告中能夠看出，廣東省設置了統(tǒng)一的預算公開格式，因此各市公開的預算能夠滿足財政部規(guī)定的單獨設立專欄、四本預算都進行公開、按功能科目明細到項、按經(jīng)濟分類明細到款、公開“三公經(jīng)費”預算、公開政府債務限額及余額信息等硬性要求。

3.1 專欄的設立情況

按照財政部要求，預決算公開需要設立專欄。但在此次下載預算報告的過程中，筆者發(fā)現(xiàn)，由于專欄設置不一，尋找預算的便利度也不一樣。一方面，有些市將預決算公開放在“財政信息”這一欄目中，有些市則放在“重點領域公開”中，需要來回翻找專欄是放在哪個上級模塊中。另外，有些市將“政府預決算”單獨做成一欄，專欄內(nèi)只有年度預算、預算調(diào)整和決算報告，看起來就比較清晰。有些市將政府預算和部門預算混放在一起，由于部門較多，如果網(wǎng)站沒有設置搜索功能，則需要翻找。有些市則將政府預算和政府預算執(zhí)行情況放在同一個專欄內(nèi)，雖然預算執(zhí)行情況一年是12 份，數(shù)量并不多，但要翻找以前年度的預算也不太方便。

3.2 政府總預算的公開情況

總預算包括市本級的預算和下級政府的總預算，只有總預算才能體現(xiàn)政府總體的財政情況。廣州市政府公開的預算包括市級財政的總預算及市本級的預算，而有些市公開的政府預算只是市本級的預算。由于現(xiàn)有法律只規(guī)定了本級預算公開的責任，未規(guī)定總預算公開的責任，有些市缺乏匯總市本級預算和下級總預算的動力，僅僅公布市本級預算，民眾如果想了解整個城市的財政資金使用情況，需要自行對數(shù)據(jù)進行匯總。

3.3 專戶信息的公開情況

本文抽查的8 個城市中，只有廣州市公布了“財政專戶管理資金收支情況表”，滿足了真正意義上的全口徑預算公開。雖然財政部自2014 年以來開展了財政專戶清理工作，但目前仍有一些符合開立要求的專戶存續(xù)使用，而由于《預算法》所規(guī)定的“預算”只包括了四本賬，未包括專戶，廣東省的預算公開模板也沒有要求專戶信息公開，大多數(shù)市級政府預算中專戶信息缺失。

3.4 其他信息的公開情況

深圳市在預算草案內(nèi)列明了市屬的國有企業(yè)名單并說明了持股比例，降低了國有資本經(jīng)營預算的神秘感。廣州市公開了市級財政專項資金預算表和市級政府投資重點項目預算安排表。類似地，珠海市列出了市直重點項目支出預算和市政府投資項目預算安排表，此外還列出了稅收返還和轉移支付明細表，這些表格透露了政府接下來的工作重點，為居民和企業(yè)的投資就業(yè)提供了重要參考。湛江市公布了一張“可支配財力支出情況表”，筆者推測這張表中的內(nèi)容即2021 年預算項目庫，也就是市級政府的全部預算安排情況，以預算項目的形式列出。雖然很多項目的備注是空白，但筆者認為橫向比較，這樣的公開力度已經(jīng)很大，群眾可以明確知道政府打算在哪項事務上花費多少資金，并且可以知道是哪個部門在開展這項工作?；葜菔泄剂耸兄攸c項目的績效目標表，通過績效目標表不但能知道資金的計劃用途，還能知道投資的目的和要求的效果，對于單項資金，披露的內(nèi)容更為詳細。

4 評價和建議

從“能不能公開”到“全口徑公開”，政府預算公開之路是我國政府職能轉變、政府信息公開之路的縮影。隨著政府信息公開，群眾能夠更多地了解政府部門的作為，有利于樹立政府形象，提升政府口碑，同時信息公開也減少了政府部門的操作空間，有效減少了權力尋租行為。政府預算只是政府財務狀況的一部分，財政透明度這一詞將越來越多地被替換為單純的預決算公開。然而，鑒于公開透明對政府行為的監(jiān)督作用，政府部門可能缺乏主動公開的內(nèi)生動力，因此更需要制定法律法規(guī)，進一步提升財政透明度。

首先，對于預算公開專欄的設置及內(nèi)容進行更明確的要求，并納入財政部門監(jiān)督的范圍。由于不同網(wǎng)站的界面不同，上級欄目名稱及路徑設置也不盡相同，這給查找相應的信息增加了難度，容易讓人在網(wǎng)站中“迷路”。建議對預算公開的上級欄目名稱進行統(tǒng)一，并將預算公開信息和預算執(zhí)行信息分離為不同的專欄，讓各年度預算信息一目了然。

其次，應當將專戶的收支余情況納入財政預算公開范圍。由于目前各級財政幾乎都有符合政策要求的專戶存在，所以這部分資金不應被忽略。同時，由于看不見的專戶存在，財政預算數(shù)和決算數(shù)存在偏差，讓人在解讀報表時感到困惑。只有將專戶這第五本賬納入預算公開范圍，才能真正意義上實現(xiàn)“全口徑公開”。

最后，改進預算評審環(huán)節(jié)，并邀請群眾參與。一是在人大評審階段，增加評審的深度，并進一步提高參審人員的專業(yè)水平；二是引入?yún)⑴c式預算。我國浙江省溫嶺市、河南省焦作市、云南省昭通市鹽津縣等地已開展參與式預算的探索工作，參與式預算可以有效聽取群眾對于資金使用效果的反饋，將資金投放到民眾最關心的領域，提高群眾對政府事務的參與意識，增強民眾對政府的信任感，避免政績工程上馬。