關(guān)于應(yīng)急解危專項維修資金的探討

楊秀靜

天津市武清區(qū)房地產(chǎn)交易所

我國針對居住房屋維護，專門設(shè)置的專項資金主要包括兩類：房屋專項維修資金與應(yīng)急解危專項資金。這兩類資金歸集建立、使用程序、管理方式等多個方面都有所差異。房屋專項維修資金是由房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)企業(yè)與業(yè)主在房產(chǎn)交易時，按固定比例的購房額繳存的，專門用于房屋建筑的共有部分、公共設(shè)施等的更新、維修、改造等。房屋專項維修資金是按戶歸集、記賬到套，每次需經(jīng)三分之二及以上業(yè)主的確認(rèn)、維護修繕面積占房屋建筑共有面積的三分之二及以上才能申請使用。應(yīng)急解危專項維修是以物業(yè)小區(qū)為單位進行記賬、使用，由市專項維修資金歸集管理、專門用于特定范圍房屋維修的資金，使用時只需核定使用范圍是否合規(guī)，不需要以上兩個三分之二的確認(rèn)就可以由業(yè)主委員會申請使用。兩者適用于不同的房屋維修場景，功能相互補充，但在管理方法上存在較大差異。尤其是應(yīng)急解危專項維修資金，如何做到公平公正、有效發(fā)揮，是相關(guān)管理部門一直在探索的重要內(nèi)容。

一、應(yīng)急解危專項維修資金的概述

(一)應(yīng)急解危專項維修資金的含義

應(yīng)急解危專項維修資金，從字面意義上來看就是針對房屋建筑可能發(fā)生的突發(fā)事故而設(shè)立的專項維修資金。具體而言，應(yīng)急解危專項資金來源于全市房屋專項維修資金在統(tǒng)一管理過程中產(chǎn)生的增值結(jié)轉(zhuǎn)資金，由市財政部門審查核定后直接轉(zhuǎn)入應(yīng)急解危專項資金專戶；用于已建立房屋建筑的共有部分、公共設(shè)施等在緊急情況下和無法界定收益對象時的房屋維修；是具有獨立的管理制度、申報流程、使用規(guī)范的專用于房屋維修的一類資金。

(二)應(yīng)急解危專項維修資金的功能

從應(yīng)急解危專項維修資金的定義與特點上就能發(fā)現(xiàn)，該項資金的功能就是為突發(fā)情形下房屋建筑損壞的維修提供資金支持，其最大的功能主要體現(xiàn)在應(yīng)急性、救險性、公共性等方面。應(yīng)急性就是指該項資金主要用于突發(fā)事件的應(yīng)對，而非日常建筑維護工作；救險性是指該項資金用于對業(yè)主正常生活產(chǎn)生影響和危害的房屋建筑損傷的維修；公共性則是指該項資金應(yīng)用于房屋建筑的共有部分、公共設(shè)施，或其他不能界定具體受益人、受益群體的房屋建筑部分的維修。從功能上看，應(yīng)急解危專項資金就是對房屋專項維修資金功能的補充，兩者共同保證房屋建筑的使用安全。

(三)應(yīng)急解危專項維修資金的使用范圍

應(yīng)急解危專項資金主要用于共用部位和共用設(shè)施設(shè)備無法正常使用、危及人身安全等緊急情況和無法界定受益人時的維修。與專項維修資金在資金來源、賬戶管理、使用范圍、確認(rèn)方式、劃款結(jié)算等方面都有所區(qū)別，充分體現(xiàn)了應(yīng)急解危、方便高效的優(yōu)越性。

為有效發(fā)揮應(yīng)急解危專項維修資金功能，對其適用范圍進行了規(guī)定，主要包括四類：第一，屋面、外墻發(fā)生滲漏、脫落，危害業(yè)主安全、影響業(yè)主正常使用，且責(zé)任人、受益范圍難以界定的；第二，突發(fā)性電梯、排水管道等發(fā)生故障影響業(yè)主使用與安全的；第三，消防實施、監(jiān)控系統(tǒng)、小區(qū)圍墻、局部道路坍塌破損等影響業(yè)主正常使用與安全的；第四，其他不在物業(yè)服務(wù)企業(yè)規(guī)定承擔(dān)的房屋建筑共有部分、公共設(shè)施等的緊急維修項目。

專項維修資金由業(yè)主和開發(fā)建設(shè)單位在購房時統(tǒng)一交存，具有“按戶歸集、記賬到套、集體確認(rèn)”的特點，因此它更適用于有計劃的大、中型維修。應(yīng)急解危專項資金是對專項維修資金的補充，它以單個物業(yè)項目為單位立賬。該資金改變了必須由每戶業(yè)主簽字確認(rèn)的使用方式，進一步簡化資金使用程序，提高資金使用效率，有效發(fā)揮資金的應(yīng)急保障作用。

(四)房屋應(yīng)急解危專項資金的使用程序

使用房屋應(yīng)急解危專項資金，應(yīng)當(dāng)由業(yè)主大會或者業(yè)主委員會(或其委托的物業(yè)服務(wù)企業(yè))作為申請人，按照以下程序申請、使用:

提出申請。申請人根據(jù)共用部位、共用設(shè)施設(shè)備損壞情況向區(qū)住房建設(shè)委提出房屋應(yīng)急解危專項資金使用申請。

開工確認(rèn)。區(qū)住房建設(shè)委接到申請人提交的相關(guān)材料后，在2 個工作日內(nèi)到項目現(xiàn)場進行查驗，對屬于房屋應(yīng)急解危專項資金使用范圍予以確認(rèn)。查驗人員不少于2人。

組織維修。申請人應(yīng)當(dāng)及時委托或者選擇具有相應(yīng)資質(zhì)的施工單位組織維修。

驗收結(jié)算。工程竣工后，申請人應(yīng)當(dāng)組織業(yè)主、施工單位、監(jiān)理單位對工程進行驗收，共同簽署驗收報告。

工程驗收合格并按規(guī)定完成審價后，申請人向項目所在地的區(qū)住房建設(shè)委提交工程結(jié)算劃款申請材料。材料齊全的，區(qū)住房建設(shè)委應(yīng)當(dāng)在5個工作日內(nèi)到項目現(xiàn)場查驗、確認(rèn)后，撥付房屋應(yīng)急解危專項資金。查驗人員不少于2人。

工程竣工驗收合格后，申請人應(yīng)當(dāng)在3 個月內(nèi)辦理工程結(jié)算劃款手續(xù)。因客觀原因?qū)е挛窗磿r辦理結(jié)算劃款的，可以酌情延長結(jié)算期限。

無業(yè)主委員會的，由居(村)民委員會代為申請使用房屋應(yīng)急解危專項資金。

二、建立應(yīng)急解危專項維修資金應(yīng)急使用制度的必要性

隨著房屋使用年限的增加，業(yè)主對共用部位、共用設(shè)施設(shè)備維修和更新、改造的需求逐漸增多，但是由于專項維修資金具有“按戶歸集、記賬到套、集體確認(rèn)”的特點，當(dāng)發(fā)生局部維修工程時，業(yè)主對受益范圍的界定分歧較大，使申請使用維修資金集體決策環(huán)節(jié)，很難達到《物權(quán)法》規(guī)定的三分之二以上業(yè)主同意，業(yè)主確認(rèn)難的矛盾日漸突出，直接影響專項維修資金的正常、快速使用。此外，共用部位、共用設(shè)施設(shè)備突發(fā)緊急情況時不能得到及時搶修，成為影響廣大業(yè)主正常生活的熱點問題。為了滿足業(yè)主的實際需求，急需建立一種統(tǒng)籌共用、快速應(yīng)對的資金使用管理模式作為補充，有效提升專項維修資金的應(yīng)急保障功能，及時妥善解決群眾實際困難。

近年來，各地市紛紛設(shè)立應(yīng)急解危專項資金，并制定相應(yīng)的管理辦法與使用制度，天津?qū)ｉT就應(yīng)急解危專項資金的管理于2021年2月對原有管理辦法進行修訂，對適用范圍、異議情況等內(nèi)容進行完善，在之前文件的基礎(chǔ)上公布并執(zhí)行新的《管理辦法》。新管理辦法完善了適用范圍，因在實際工作中，涉及屋面、外檐對其是否存在局部損壞，及電梯、排水管道是否屬于突發(fā)情況無法準(zhǔn)確判定，且局部屋面、外檐維修無法徹底解決漏雨問題，故刪除關(guān)于“局部”“突發(fā)”的表述。增加了應(yīng)急余額不足時緊急情況的處理，當(dāng)發(fā)生電梯故障、消防設(shè)施嚴(yán)重?fù)p壞危及業(yè)主住用安全的緊急情況且房屋應(yīng)急解危專項資金余額不足時，申請人應(yīng)當(dāng)及時向居（村）民委員會和屬地街道辦事處（鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府）報告，屬地街道辦事處（鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府）應(yīng)當(dāng)組織相關(guān)行政主管部門、居（村）民委員會共同查勘、協(xié)調(diào)處理，召開街鎮(zhèn)物業(yè)管理工作聯(lián)席會議，研究確定維修方案并立即組織維修。超出房屋應(yīng)急解危專項資金余額部分的維修費用，可以不經(jīng)過受益業(yè)主表決同意，維修后直接從受益業(yè)主房屋專項維修資金個人賬戶中核減。同時，新管理辦法進一步增加了資金使用透明度，在原有公示方式的基礎(chǔ)上，增加了市住房保障服務(wù)中心同步在天津市房屋專項維修資金管理信息網(wǎng)發(fā)布公示信息。其他各地也紛紛對本地區(qū)應(yīng)急解危專項資金的管理進行梳理和優(yōu)化，建立相應(yīng)的使用制度。

建立明確的使用制度，能夠有效規(guī)范該項資金的申報、審批、使用流程，簡化管理工作、提高使用效率、促進資金使用的透明度；能夠使更多居民關(guān)注、了解該項資金的功能、適用范圍，分析其與自身生活的相關(guān)性，使該項資金真正用之于民、服務(wù)于民；有效推動應(yīng)急解危專項資金相關(guān)管理方法、制度等的完善，使其功能得到充分發(fā)揮，保障居民生活安全，推動和諧社會建設(shè)。

三、應(yīng)急解危專項維修資金應(yīng)用的現(xiàn)狀及有效經(jīng)驗

我國對房屋專項維修資金的研究歷史并不久遠，80 年代之前自建住宅、單位宿舍是社會居民建筑的主流，這兩類建筑都有明確的責(zé)任方與所有者，極少因維修問題發(fā)生爭議。但隨著改革開放的持續(xù)發(fā)展，房地產(chǎn)經(jīng)濟迅速崛起，商品房逐漸成為社會居民建筑的主流形式，這為城鎮(zhèn)化建設(shè)、生產(chǎn)資源富集等帶來巨大的推動作用，但同時也產(chǎn)生了諸多城市管理問題，其中就包括房屋建筑共有部分、公共設(shè)施的維修問題，而且隨著房屋使用年限的增加，這一問題日益凸顯，甚至開始廣泛影響居民生活。

在2005 年左右，全國各地開始以市為單位設(shè)立房屋專項維修資金，由業(yè)主按購房款相應(yīng)比例繳納一定金額，作為日后房屋維護的專項資金，并要求房地產(chǎn)開發(fā)商與業(yè)主雙方共同承擔(dān)房屋專項維護的相關(guān)責(zé)任，這在一段時間內(nèi)、一定程度上緩解了業(yè)主與開發(fā)商、物業(yè)公司之間的矛盾。但隨著房屋使用年限的推遲，各類邊界問題層出不窮，尤其在城鎮(zhèn)化推行較早、發(fā)展較為成熟的城市與地區(qū)，這一問題更加突出，相關(guān)研究者開始探索房屋維修專項資金的使用與管理問題。比如，在2016年成都專門就房屋專項維修資金“使用難”的問題進行分析，從組織、監(jiān)督、監(jiān)管三個方面對房屋專項維修資金的使用方法與流程、責(zé)權(quán)歸屬、資金撥付等進行整改修訂，并積極將互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)應(yīng)用于應(yīng)急搶險的反應(yīng)工作方面，取得良好效果。2015年后天津地區(qū)率先提出應(yīng)急解危專項資金的相關(guān)措施，并對其管理辦法進行探索，同時結(jié)合地區(qū)實際對其中出現(xiàn)的問題進行分析、探索解決辦法，在2021年2月根據(jù)之前實施經(jīng)驗對管理辦法進行全面修訂。新管理辦法進一步完善資金適用范圍，根據(jù)房屋修繕的具體內(nèi)容，對其中的“表面工程”、治標(biāo)不治本的維修項目進行重新界定，比如因在防止漏水一項上，由于對漏水的局部屋面進行修繕很多情況下并不能完全解決漏雨問題，反而會造成資金浪費，故將原文件中“局部”、“突發(fā)”等描述刪除；再比如，增加了對當(dāng)應(yīng)急解危專項資金不足時，可經(jīng)由街道辦、居委會等協(xié)查商議，直接從受益業(yè)主的房屋專項維修資金賬戶中進行補充。同時新管理辦法還在原有公示渠道基礎(chǔ)上，增加了網(wǎng)站公示，并增添居民異議受理與處置模塊，進一步提高了該項資金使用與管理的透明度，對各項具體的管理辦法進行了規(guī)范。

目前階段，我國對應(yīng)急解危專項資金的使用與管理仍處于不斷探索的階段，各地區(qū)都在根據(jù)地區(qū)環(huán)境、自身實際情況對當(dāng)前管理辦法的有效性進行分析，同時隨著各地房產(chǎn)市場與房屋建筑管理部門的交流日漸頻繁與合作日益深入，關(guān)于該項資金的使用與管理辦法的相關(guān)經(jīng)驗也在迅速流轉(zhuǎn)，不斷豐富。相信隨著各方的努力，有關(guān)應(yīng)急解危專項資金的有效管理辦法與應(yīng)用經(jīng)驗將會越來越豐富。

四、重構(gòu)應(yīng)急解危專項資金管理使用的路徑

(一)明確應(yīng)急維修資金管理的原則

明確應(yīng)急解危專項資金管理的原則，從該項資金的定義、范圍、功能等來說，主要應(yīng)從透明性、規(guī)范性、靈活性、系統(tǒng)性等方面進行分解。透明性原則是指資金的歸集、使用支出、定期核算等需要進行公示，向全體市民明示資金的具體用途與消費明細(xì)等，透明性原則有助于強化社會監(jiān)督效果，提高資金使用的規(guī)范性。規(guī)范性原則是指資金管理與使用流程的制度化，通過對各項管理活動的規(guī)范，達到簡化審批環(huán)節(jié)、加快資金周轉(zhuǎn)、提高應(yīng)急反應(yīng)速度的目的。靈活性原則主要指各級主管部門在既定流程下應(yīng)根據(jù)維修事件的緊急程度對資金具體使用過程進行靈活處置，但也要注意事后對相應(yīng)流程的補充與報備。系統(tǒng)性原則是指應(yīng)急解危專項資金的使用應(yīng)與房屋維修專項資金相結(jié)合，兩者共同完成對整個規(guī)劃范圍內(nèi)所有房屋問題的梳理，避免同一問題重復(fù)處理造成資源浪費。

(二)界定應(yīng)急維修資金的主體責(zé)任

界定應(yīng)急解危專項資金管理的主體責(zé)任，就是要對申報組織、主管部門、監(jiān)督部門、實施單位等的職責(zé)范圍、工作任務(wù)等進行明確界定。一般應(yīng)急解危專項資金由業(yè)主委員會進行申報，小區(qū)不設(shè)業(yè)主委員會的由業(yè)主自行與居委會、街道辦達成共識后集體申報，主管部門為各市的國土房管局，再由房屋維修管理中心對該項資金進行統(tǒng)一管理，下派房屋維修單位對指定維修的房屋建筑進行施工。界定各方主體責(zé)任首先要對各部門的具體工作進行明確和公示，其次要從資金具體使用過程的角度對各方責(zé)任進行細(xì)致劃分，然后對其中的靈活變通與違規(guī)行為進行有效區(qū)分，并對各類違規(guī)行為的定責(zé)、定性進行劃分和明確。通過界定各方主體責(zé)任，有效幫助公眾了解應(yīng)急維修資金的具體管理與使用過程、功能效果，充分發(fā)揮出該項資金和相關(guān)政策的積極作用。

(三)規(guī)范應(yīng)急維修資金的資金管理

規(guī)范應(yīng)急維修資金的資金管理，就是對應(yīng)急維修資金流轉(zhuǎn)的各個環(huán)節(jié)進行規(guī)范，對申報、審核、批復(fù)、使用的過程進行系統(tǒng)化管理，并要求各部門定期根據(jù)實際實施過程審查本部門工作規(guī)范情況。同時還可以鼓勵社會監(jiān)督機構(gòu)對整個資金管理過程進行監(jiān)督，對其中不規(guī)范行為進行上報、建議，逐步推動各部門工作的規(guī)范性。

五、結(jié)論

隨著我國商品房市場占有率的提升，房屋建筑公共區(qū)域的維護將成為影響城鎮(zhèn)居民房屋居住的重要內(nèi)容，而且隨著房屋使用年限的增加，房屋建筑維修問題也將逐漸凸顯，并將成為未來數(shù)十年的重要社會問題。應(yīng)急解危專項維修資金是我國對現(xiàn)代城鎮(zhèn)化背景下房屋維修問題的主動探索成果，各地區(qū)正在積極探索該項資金的有效使用與管理方法，并基于地區(qū)實際和自然、人文背景創(chuàng)新管理辦法與應(yīng)用措施，針對資金使用過程中遇到的具體問題探索有效的應(yīng)對解決辦法。盡管當(dāng)前應(yīng)急維修資金剛剛從房屋專項維修資金體系中分離出來，但相信隨著各地區(qū)實踐經(jīng)驗的豐富，相關(guān)使用與管理辦法的規(guī)范，該項資金將會為我國房屋建筑的維修與人民居住安全提供更有力的保障。