基于生態(tài)文明理念的國土變更調(diào)查方法研究

唐 偉，周 鑫，王 英，郭 晨，陳 峰

（山東省地質(zhì)科學(xué)研究院 自然資源部金礦成礦過程與資源利用重點實驗室/山東省金屬礦產(chǎn)成礦地質(zhì)過程與資源利用重點實驗室，濟南 250013）

2021年8月25日，國務(wù)院第三次全國國土調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、自然資源部、國家統(tǒng)計局聯(lián)合公布第三次全國國土調(diào)查（以下簡稱“三調(diào)”）主要數(shù)據(jù)公報，其全部成果也將作為新時代各類空間規(guī)劃和專項調(diào)查與監(jiān)測等的統(tǒng)一基數(shù)、統(tǒng)一底圖及統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，在加快推進生態(tài)文明建設(shè)、促進經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展、夯實自然資源調(diào)查基礎(chǔ)和推進統(tǒng)一確權(quán)登記、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化等方面將發(fā)揮重要的基礎(chǔ)作用。與前兩次全國土地調(diào)查相比，“三調(diào)”也同屬于重大國情國力調(diào)查，所不同的是科技進步帶來的新技術(shù)與新方法的運用，所取得的全國國土空間基礎(chǔ)數(shù)據(jù)更貼近實際、地類更細化和成果更完善，所掌握的自然資源變化情況更加詳實、科學(xué)與準(zhǔn)確。

《國務(wù)院批轉(zhuǎn)農(nóng)牧漁業(yè)部、國家計委等部門關(guān)于進一步開展土地資源調(diào)查工作的報告的通知》（國發(fā)〔1984〕70號）開啟了新中國首次全國土地資源調(diào)查（以下簡稱“一調(diào)”），歷時13年于1997年底結(jié)束，耗時如此之久的主要原因是調(diào)查經(jīng)費落實問題[1-2]；《國務(wù)院關(guān)于開展第二次全國土地調(diào)查的通知》（國發(fā)〔2006〕38號）開啟了第二次全國土地調(diào)查（以下簡稱“二調(diào)”），歷時3年于2009年底完成，構(gòu)建并采用了全國統(tǒng)一的土地利用分類標(biāo)準(zhǔn)，即GB/T 21010—2007《土地利用現(xiàn)狀分類》，并在工作組織方式、實地調(diào)查形式與數(shù)據(jù)質(zhì)量核實方面取得探索實踐成果，真正實現(xiàn)了圖、數(shù)、庫、實地相一致；“三調(diào)”始于《國務(wù)院關(guān)于開展第三次全國土地調(diào)查的通知》（國發(fā)〔2017〕48號）的發(fā)布，采用新版分類標(biāo)準(zhǔn)即GB/T 21010—2017《土地利用現(xiàn)狀分類》[3-4]，耗時3年于2020年底完成，首次創(chuàng)新運用“互聯(lián)網(wǎng)+調(diào)查”機制模式，嚴(yán)格實行全流程質(zhì)量管控，匯集了2.95億個調(diào)查圖斑數(shù)據(jù)，已進行的3次全國國土調(diào)查之間的比較見表1[1-5]。

表1 3次全國國土調(diào)查對比分析表

1 國土變更調(diào)查的由來

國土變更調(diào)查，時稱土地變更調(diào)查，最早開始于20世紀(jì)80年代[6]，是為配合“一調(diào)”而開展的年度土地變更調(diào)查，但當(dāng)時基礎(chǔ)數(shù)據(jù)相對較差，主要采用各級地方內(nèi)外業(yè)調(diào)查后逐級匯總上報數(shù)據(jù)的方式，目的也僅是掌握某一年度內(nèi)的土地利用變化情況，更新后的成果實際應(yīng)用層次較淺；從2010年始，“二調(diào)”獲得圖、數(shù)、庫、實地相一致的準(zhǔn)確數(shù)據(jù)，國家采用下發(fā)遙感監(jiān)測成果、各級地方負責(zé)逐地塊內(nèi)外業(yè)核查、國家級核查“三下兩上”、更新數(shù)據(jù)庫的工作流程[7]，主要目的也轉(zhuǎn)變?yōu)?，完成調(diào)查成果上圖、數(shù)據(jù)庫更新和年度各類土地利用變化情況全面查清等工作，基本任務(wù)由此確定下來，國土變更調(diào)查（以下統(tǒng)稱）的相關(guān)體制機制逐步建立并完善。

國土變更調(diào)查，是遵循國家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，以縣級自然資源管理部門為組織機構(gòu)，以國家下發(fā)的年度國土調(diào)查成果和遙感監(jiān)測數(shù)據(jù)，對國土利用現(xiàn)狀、權(quán)屬性質(zhì)及行政區(qū)劃變化等，進行內(nèi)外業(yè)實地調(diào)查，獲取變化核查數(shù)據(jù)，生成增量數(shù)據(jù)包及統(tǒng)計報表，并對國土調(diào)查數(shù)據(jù)庫進行更新與上報，同時做好耕地資源質(zhì)量分類年度更新與監(jiān)測工作的過程[8-9]，主要目的是切實提高國家對全部國土的掌握與控制能力，對國家自然資源進行有效管理與分配，全面提升自然資源節(jié)約集約利用水平，實現(xiàn)自然資源的綠色發(fā)展與永續(xù)利用。

2 生態(tài)文明理念與國土變更調(diào)查

進入新時代，從十八大報告提出的“必須樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然”的生態(tài)文明理念開始，至十九大報告提出的提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要，生態(tài)文明建設(shè)作為新時代國家戰(zhàn)略已經(jīng)與經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會建設(shè)一起構(gòu)成“五位一體”的總體戰(zhàn)略目標(biāo)布局，自然資源作為推進生態(tài)文明建設(shè)的資源載體，承載著轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、完善自然資源管理體制改革、推動人地和諧發(fā)展的重要使命與要求[10]；現(xiàn)勢條件下的國土變更調(diào)查，以“三調(diào)”的數(shù)學(xué)基礎(chǔ)為底板，以堅持綠色發(fā)展為基礎(chǔ)，以堅持人與自然和諧共生為目標(biāo)，踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，實行最嚴(yán)格的生態(tài)保護與修復(fù)制度為舉措，統(tǒng)籌山水林田湖草綜合治理與系統(tǒng)治理為手段，完善與發(fā)展“社會-經(jīng)濟-自然”復(fù)合系統(tǒng)理論、人地協(xié)調(diào)發(fā)展理論、自然資源優(yōu)化配置理論與可持續(xù)發(fā)展理論[11]，充分利用地理信息系統(tǒng)、云計算、衛(wèi)星遙感、“互聯(lián)網(wǎng)+”、物聯(lián)網(wǎng)和RS等第三代信息技術(shù)，科學(xué)提升國土變更調(diào)查成果的現(xiàn)勢性和準(zhǔn)確性，維護涉及國家安全與發(fā)展的“三調(diào)”數(shù)據(jù)成果，提升成果數(shù)據(jù)服務(wù)水平和能力，促進“生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀”國土空間利用總體格局的形成，為履行自然資源“兩統(tǒng)一”職責(zé)和國土空間生態(tài)保護修復(fù)職責(zé)提供詳實準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)支撐，同時也滿足其他部門管理和經(jīng)濟社會發(fā)展的需求。

3 國土變更調(diào)查的主要任務(wù)

生態(tài)文明理念下國土變更調(diào)查的總體目標(biāo)是，以往期年度國土調(diào)查成果為基礎(chǔ)，充分借鑒利用最新衛(wèi)星遙感影像，以縣級行政轄區(qū)為組織單元，通過內(nèi)外業(yè)實地調(diào)查、省級和國家級質(zhì)量核查等工作方式，掌握年度國土利用的變化情況，實時更新國土調(diào)查數(shù)據(jù)庫，同時做好耕地資源質(zhì)量分類年度更新與監(jiān)測工作，保障調(diào)查成果的現(xiàn)勢性和準(zhǔn)確性。

生態(tài)文明理念下的國土變更調(diào)查的主要任務(wù)是，全國國土利用動態(tài)遙感監(jiān)測、國土利用現(xiàn)狀變化更新、土地權(quán)屬狀況變化更新、國土調(diào)查數(shù)據(jù)庫更新、國土變更調(diào)查成果核查、耕地資源質(zhì)量分類年度更新與監(jiān)測和成果匯總分析與數(shù)據(jù)上報等。

按照國家統(tǒng)一的國土變更調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)程與年度實施方案有關(guān)要求，充分利用新一代科技信息技術(shù)，整合、借助已有資料，開展年度國土變更調(diào)查各項任務(wù)。

（1）全國國土利用動態(tài)遙感監(jiān)測：以2個年度覆蓋全國的衛(wèi)星遙感影像數(shù)據(jù)，制作正射影像圖，通過變化情況，內(nèi)業(yè)判讀提取國土利用變化信息，作為各地開展變更調(diào)查工作的指引。

（2）國土利用現(xiàn)狀變化更新：以遙感監(jiān)測成果為基礎(chǔ)，結(jié)合自然資源調(diào)查與監(jiān)測和地籍調(diào)查等已有成果，編繪外業(yè)調(diào)查底圖，開展實地核查與舉證，全面查清地類、面積及屬性信息的年度變化情況。

（3）土地權(quán)屬狀況變化更新：充分借鑒不動產(chǎn)登記成果數(shù)據(jù)庫信息，結(jié)合各地自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記與集體土地所有權(quán)地籍調(diào)查成果，對年度內(nèi)權(quán)屬界線、權(quán)屬性質(zhì)及權(quán)屬內(nèi)容發(fā)生變化的，納入變更調(diào)查的土地權(quán)屬狀況更新成果。

（4）國土調(diào)查數(shù)據(jù)庫更新：以國土調(diào)查數(shù)據(jù)庫為底版，各地依據(jù)內(nèi)外業(yè)成果，采用增量更新的方式，將國土利用現(xiàn)狀變化及土地權(quán)屬狀況變化，逐級更新至四級國土調(diào)查數(shù)據(jù)庫。

（5）調(diào)查成果核查：包含2個方面內(nèi)容，一是利用影像圖及舉證信息，比對核實地類、屬性及權(quán)屬變更的正確性，全面自檢率達到100%；二是成果數(shù)據(jù)質(zhì)量檢查，檢查內(nèi)容包括數(shù)據(jù)完整性、邏輯一致性、空間定位準(zhǔn)確度、屬性數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性和數(shù)據(jù)匯總等5個方面，檢查對象為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫和更新數(shù)據(jù)包。

（6）耕地資源質(zhì)量分類年度更新與監(jiān)測：利用以上調(diào)查成果，結(jié)合“三調(diào)”耕地資源質(zhì)量分類成果，結(jié)合年度所有土地綜合整治項目、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項目及生態(tài)修復(fù)項目等成果，全面掌握年度內(nèi)耕地質(zhì)量變化情況，生成耕地資源質(zhì)量分類年度更新數(shù)據(jù)包，并按照耕地資源質(zhì)量分類數(shù)據(jù)庫要求，形成年度數(shù)據(jù)庫。

（7）成果匯總分析與數(shù)據(jù)上報：按照行政調(diào)查區(qū)域，逐級匯總包括永久基本農(nóng)田、建設(shè)占用農(nóng)用地、耕地非糧（農(nóng)）化和設(shè)施農(nóng)用地等變化情況，耕地坡度與耕地資源質(zhì)量分類變化情況，依據(jù)生成、提取及匯總的各種表格，進行數(shù)據(jù)分析，按照相關(guān)報告模板編寫年度變更調(diào)查分析報告并向上級報告。

4 國土變更調(diào)查的程序與方法

年度國土變更調(diào)查，是全面查清掌握年度國土利用變化情況的重要手段，也是獲取自然資源基礎(chǔ)管理數(shù)據(jù)和全面履行自然資源“兩統(tǒng)一”職責(zé)的有效途徑，已逐步成為一項非常重要的國情國力調(diào)查，然而此項工作涉及相關(guān)部門多、調(diào)查變更數(shù)據(jù)體量大、相對工作周期短，所以必須遵循一定的工作程序與方法，才能集中在一個短時期內(nèi)體現(xiàn)與變更一整年的國土變更與監(jiān)測數(shù)據(jù)，同時也是有效避免地方政府與國家博弈現(xiàn)象的根本保證[7，12]。

基于生態(tài)文明理念下的國土變更調(diào)查工作程序與方法如圖1所示。

圖1 基于生態(tài)文明理念下的國土變更調(diào)查的工作程序示意圖

4.1 準(zhǔn)備工作

具體包括方案制定，即《年度國土變更調(diào)查實施方案》《年度國土變更調(diào)查技術(shù)規(guī)程》《年度國土變更調(diào)查數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范》等，以頂層設(shè)計的方式規(guī)范年度國土變更調(diào)查各項工作；人員培訓(xùn)，即對即將從事年度變更調(diào)查的自然資源業(yè)務(wù)管理人員、技術(shù)人員及工作保障人員進行統(tǒng)一要求與相關(guān)培訓(xùn)，為變更調(diào)查工作做好人員保障；資料收集，即行政區(qū)域界線調(diào)整資料、歷次年度國土調(diào)查基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫、年度遙感影像資料、年度新增各類用地審批資料、土地綜合整治、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田及增減掛鉤等項目實施狀況、基本農(nóng)田劃定和調(diào)整及農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等，為年度變更調(diào)查工作提供詳實的數(shù)據(jù)支撐；儀器設(shè)備準(zhǔn)備，即RTK、GPS、米尺、計算機及配套（數(shù)據(jù)庫、質(zhì)量檢查等）軟件、平板電腦、通信設(shè)備及外業(yè)調(diào)查所需要的交通工具等[13]。

4.2 調(diào)查界線及控制面積確定

國界和省級行政區(qū)域界線及控制面積由自然資源部依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)等規(guī)定進行調(diào)整并下發(fā)使用，縣級行政區(qū)域界線和面積控制，由省級依據(jù)下發(fā)的控制界線和面積與相關(guān)主管部門的批準(zhǔn)文件進行調(diào)整，并按有關(guān)程序進行上報，通過審核后才能進行相應(yīng)的調(diào)整，由此產(chǎn)生的所有變化信息等調(diào)整資料，須納入年度縣級國土變更調(diào)查更新數(shù)據(jù)包、數(shù)據(jù)庫等一起上報備案。

4.3 DOM制作及信息提取

采用平面控制與高程控制相結(jié)合的方法，依據(jù)正射影像圖編繪標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，以縣級行政轄區(qū)界線范圍制作DOM單元，并進行模型幾何糾正，消除圖像重影和模糊現(xiàn)象，得到的最新DOM與去年的國土調(diào)查基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫疊加、套合及比對，通過內(nèi)業(yè)判讀機器輔助的方式，按監(jiān)測類型提取地類變化圖斑，以分層的方式建立變更調(diào)查遙感監(jiān)測矢量數(shù)據(jù)及屬性表，并關(guān)聯(lián)所提取圖斑的相關(guān)屬性。

4.4 土地權(quán)屬狀況更新

縣級變更調(diào)查單元，依據(jù)土地權(quán)屬日常管理工作得到的權(quán)屬變化情況，包括國有土地與集體土地所有權(quán)的權(quán)屬性質(zhì)、界線和單位名稱等變化，涉及的每一個變化圖斑都應(yīng)重新賦予權(quán)屬性質(zhì)字段變化后的權(quán)屬代碼，同時納入年度縣級國土變更調(diào)查更新數(shù)據(jù)包。

4.5 農(nóng)村土地利用現(xiàn)狀更新

采用底圖制作、外業(yè)調(diào)查、地類調(diào)查、屬性更新、圖斑舉證和信息填寫的流程，將年度內(nèi)發(fā)生變化的農(nóng)村土地利用圖斑的地類、位置、范圍及屬性（城鎮(zhèn)村屬性、耕地種植屬性、恢復(fù)屬性和耕地細化屬性）等信息進行更新記錄，并對發(fā)生變化的單獨圖層進行更新，再利用國土調(diào)查數(shù)據(jù)庫進行面積計算與匯總，同時將上述更新記錄統(tǒng)一合并至變更調(diào)查更新數(shù)據(jù)包。

4.6 城鎮(zhèn)村莊內(nèi)部地類更新

采用與農(nóng)村土地利用現(xiàn)狀更新一致的流程，以地籍調(diào)查、自然資源確權(quán)登記與不動產(chǎn)登記等數(shù)據(jù)成果為基礎(chǔ)進行地類轉(zhuǎn)換，同步開展城鎮(zhèn)村莊內(nèi)部土地利用現(xiàn)狀二級地類的調(diào)查更新，其中城鎮(zhèn)內(nèi)部城市和建制鎮(zhèn)范圍采用集中連片原則，外部采礦用地、風(fēng)景名勝及特殊用地等采用總體使用范圍或者審批范圍原則，對部下發(fā)的年度城鎮(zhèn)村及工礦用地圖層進行增量調(diào)查更新，利用國土調(diào)查數(shù)據(jù)庫進行面積計算與匯總，同時將上述更新記錄統(tǒng)一合并至變更調(diào)查更新數(shù)據(jù)包。

4.7 成果檢查與核查

包括自檢與核查：自檢是針對年度變更調(diào)查更新成果的完整性、規(guī)范性和準(zhǔn)確性的檢查，進行全鏈條式、全程可塑的100%自檢，保證更新成果質(zhì)量符合標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的要求；核查重點是圖斑邊界、地類正確性、權(quán)屬性質(zhì)、圖斑更新屬性的有效標(biāo)注及單獨圖層的正確性，核查內(nèi)容包含更新成果及時性與徹底性，必要時可采取“互聯(lián)網(wǎng)+”在線核查或外業(yè)實地抽查核實的方式進行，保證更新成果的內(nèi)容和質(zhì)量達到年度變更調(diào)查的目的與要求。

4.8 數(shù)據(jù)庫質(zhì)量檢查

采用統(tǒng)一的變更調(diào)查數(shù)據(jù)成果質(zhì)量檢查軟件，對國土調(diào)查數(shù)據(jù)庫與更新數(shù)據(jù)包進行質(zhì)量檢查，檢查方式是機器輔助與人工交互相結(jié)合的方法，檢查的拓撲容差是0.000 1，檢查的主要內(nèi)容是成果數(shù)據(jù)完整性、空間定位基礎(chǔ)準(zhǔn)確度、屬性數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性、邏輯（數(shù)據(jù)圖形和屬性表達）一致性及數(shù)據(jù)匯總（匯總表表內(nèi)與表間邏輯）檢查等，重復(fù)步驟直至檢查合格。

4.9 各級數(shù)據(jù)庫更新

依據(jù)TD/T 1057—2020《國土調(diào)查數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)》的數(shù)據(jù)要素內(nèi)容及分層要求，將質(zhì)量合格的更新數(shù)據(jù)包逐級（縣、市、省、國家）更新至國土調(diào)查數(shù)據(jù)庫中，采用逐地塊錄入的方法，對空間數(shù)據(jù)和屬性數(shù)據(jù)進行更新，更新要求包括數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)符合技術(shù)規(guī)定、涉及圖斑變更前后總面積一致、變更后所有地類面積之和與相應(yīng)行政轄區(qū)和權(quán)屬單位控制面積相等、與上年度相應(yīng)空間范圍地類總面積相等等，同時保證圖、數(shù)、庫、實地相一致。

4.10 數(shù)據(jù)匯總與分析

根據(jù)四級更新后的國土調(diào)查數(shù)據(jù)庫，逐級開展數(shù)據(jù)匯總，重點是國土變更一覽表和各地類國土利用現(xiàn)狀變更表，以及按權(quán)屬性質(zhì)、坡度分級、永久基本農(nóng)田和可調(diào)整地類等國土變更調(diào)查各類面積統(tǒng)計表，并以專題套合結(jié)果為數(shù)據(jù)基礎(chǔ)進行各類專題數(shù)據(jù)分析，形成年度更新變化情況分析報告等系列成果，為自然資源業(yè)務(wù)管理、各類空間規(guī)劃決策等提供支持[14]。

4.11 成果整理與歸檔

年度國土變更調(diào)查的全套成果應(yīng)包括DOM、圖形、矢量數(shù)據(jù)（年度變更調(diào)查更新數(shù)據(jù)包和更新后的國土調(diào)查數(shù)據(jù)庫）、表格和文字報告（年度國土利用變化狀況及項目實施狀況等專題報告）等，按統(tǒng)一的成果目錄組織結(jié)構(gòu)及規(guī)范進行整理，最后將所有成果按照檔案管理的有關(guān)要求及時進行整理歸檔和備份。

5 結(jié)論與討論

生態(tài)文明建設(shè)業(yè)已融入自然資源事業(yè)的每個角落，同時也為年度國土變更調(diào)查工作帶來新的挑戰(zhàn)與發(fā)展機遇，文章以3次全國國土調(diào)查的差異性變化為基礎(chǔ)，從變更調(diào)查的主要目標(biāo)與任務(wù)入手，詳細闡述了變更調(diào)查的程序與方法，在遙感、GIS、大數(shù)據(jù)、無人機和“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)等新興技術(shù)的支持下，科學(xué)合理開展年度變更調(diào)查工作，實現(xiàn)對國土變更信息的動態(tài)監(jiān)控和全面掌握，為自然資源的精細化管理奠定基礎(chǔ)與支撐。

技術(shù)方法的發(fā)展研究永無止境，基于此，本文建議在以下方面進行持續(xù)深入的研究：一是探索日常國土變更機制，以更加符合自然資源實時管理和長遠發(fā)展的要求，實現(xiàn)對國土變更信息的實時動態(tài)監(jiān)控；二是注重科技創(chuàng)新的投入與應(yīng)用，信息技術(shù)的發(fā)展必然推動國土變更調(diào)查工作更符合時代要求與發(fā)展趨勢，使數(shù)據(jù)獲取、日常變更、數(shù)據(jù)更新與檢查等工作更加得心應(yīng)手、方便快捷；三是逐步轉(zhuǎn)變理念，真正實現(xiàn)國土調(diào)查與變更數(shù)據(jù)共享，使自然資源“一張圖”真正落地并生根發(fā)芽，實現(xiàn)全空間、全時間、全領(lǐng)域的人與自然和諧的現(xiàn)代化。