政府?dāng)?shù)據(jù)開放的理論邏輯和實(shí)踐機(jī)制*

張立 李彤鈺 朱多剛

（西安交通大學(xué)新聞與新媒體學(xué)院，西安 710049）

1 背景與問(wèn)題

政府作為社會(huì)系統(tǒng)中最主要的信息生產(chǎn)者、使用者和發(fā)布者，掌握著海量的數(shù)據(jù)資源。為滿足全面考察社會(huì)情況的履職需求，政府機(jī)構(gòu)會(huì)使用納稅人的錢來(lái)進(jìn)行政治、經(jīng)濟(jì)、科技、文化等方面的信息采集，并在一定加工處理的基礎(chǔ)上獲得具有公共屬性的政府?dāng)?shù)據(jù)[1]。社會(huì)公眾有權(quán)獲知并迫切需要此類數(shù)據(jù)資源。然而長(zhǎng)期以來(lái)，大量政府?dāng)?shù)據(jù)都處于封閉或閑置狀態(tài)，無(wú)法在市場(chǎng)環(huán)境下進(jìn)行有效流轉(zhuǎn)。想要實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)利用的合理化和效果最大化，“開放”是第一步。

美國(guó)于2009年率先上線政府?dāng)?shù)據(jù)門戶網(wǎng)站后，全球各國(guó)陸續(xù)開始著眼于本國(guó)的政府?dāng)?shù)據(jù)公開，通過(guò)資源集約型數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)，開放了大量的數(shù)據(jù)集，以提升本國(guó)數(shù)字治理現(xiàn)代化的水平，并實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展增速。2012年，我國(guó)廣東省率先啟動(dòng)大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略[2]，隨后《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》《國(guó)家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》《政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實(shí)施方案》《國(guó)務(wù)院關(guān)于在線政務(wù)服務(wù)的若干規(guī)定》等相繼出臺(tái)。在政策指導(dǎo)之下，自中央至地方的各級(jí)政府相繼開展數(shù)據(jù)開放的實(shí)踐，積累了諸多頗有借鑒意義的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，如京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角和汾渭平原等具有典型跨域特征的國(guó)家生態(tài)治理重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)相繼建立數(shù)十個(gè)環(huán)境數(shù)據(jù)開放平臺(tái)，向社會(huì)公開提供區(qū)域環(huán)境信息；又如貴陽(yáng)市以政府為核心，在市縣建立“云長(zhǎng)”制度，同時(shí)聚合企業(yè)、組織等社會(huì)資源，共同實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)開放的效益最大化[3]。值得注意的是，在長(zhǎng)期的實(shí)踐中，盡管數(shù)據(jù)資源充分，基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)完善，全球各國(guó)的開放政府?dāng)?shù)據(jù)仍普遍存在使用率偏低，服務(wù)能力不足的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題[4]。

為切實(shí)提升數(shù)字治理效能，“十四五”規(guī)劃綱要提出建立數(shù)據(jù)資源產(chǎn)權(quán)方面的基礎(chǔ)制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，參與數(shù)字領(lǐng)域國(guó)際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)制定；建設(shè)國(guó)家數(shù)據(jù)統(tǒng)一共享開放平臺(tái)，擴(kuò)大基礎(chǔ)公共信息數(shù)據(jù)有序開放，實(shí)現(xiàn)信息服務(wù)全覆蓋；提升全民數(shù)字技能；保障國(guó)家數(shù)據(jù)安全，加強(qiáng)個(gè)人信息保護(hù)等諸多重要命題。這充分說(shuō)明數(shù)字化發(fā)展和社會(huì)治理、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、民生需求的深度融合，也啟示未來(lái)政府?dāng)?shù)據(jù)的收集、管理和開放，應(yīng)保有綜合治理、精準(zhǔn)治理的思維，實(shí)現(xiàn)開放機(jī)制的全方位升級(jí)。2022年6月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》）發(fā)布，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要充分釋放數(shù)據(jù)要素價(jià)值，構(gòu)建開放共享的數(shù)據(jù)資源體系。《指導(dǎo)意見》特別強(qiáng)調(diào)了三個(gè)方面的政策要求，即創(chuàng)新數(shù)據(jù)管理機(jī)制、深化數(shù)據(jù)高效共享和促進(jìn)數(shù)據(jù)有序開發(fā)利用[5]。從中不難看出，我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開放建設(shè)已初具成效，現(xiàn)階段的工作重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)由淺層實(shí)踐探索轉(zhuǎn)移到機(jī)制建設(shè)和結(jié)構(gòu)性優(yōu)化上來(lái)。這就要求研究者在現(xiàn)象和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的基礎(chǔ)上更進(jìn)一步，通過(guò)要素整合和理論闡釋，對(duì)“何以構(gòu)建開放體系，提升政府?dāng)?shù)據(jù)開放的高效性、有序性”的問(wèn)題做出解答，進(jìn)而反哺實(shí)踐需求。本文基于《指導(dǎo)意見》對(duì)開放體系的建設(shè)要求，從結(jié)構(gòu)調(diào)適的角度入手，對(duì)現(xiàn)階段政府?dāng)?shù)據(jù)開放領(lǐng)域已取得的研究成果進(jìn)行集中梳理和深度分析，探討政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系涉及的要素，定位要素間關(guān)系，并通過(guò)維度整合來(lái)進(jìn)一步闡釋政府?dāng)?shù)據(jù)開放的理論邏輯，凝練實(shí)踐機(jī)制，為開放政府機(jī)制優(yōu)化、開放體系建設(shè)和政府服務(wù)能力提升提供新思路。

2 文獻(xiàn)綜述

21世紀(jì)初期，我國(guó)就有學(xué)者針對(duì)國(guó)內(nèi)外的信息公開制度、數(shù)據(jù)開放獲取等議題展開研究和探討，奠定了開放政府?dāng)?shù)據(jù)研究的理論基礎(chǔ)。隨著國(guó)內(nèi)政府建設(shè)和公共治理實(shí)踐的推進(jìn)，2010年前后，開放政府?dāng)?shù)據(jù)的概念正式出現(xiàn)在學(xué)界的研究文本中，初期研究主要聚焦于電子政務(wù)、信息公開等，2014年以后，關(guān)注開放政府?dāng)?shù)據(jù)有效利用的研究明顯增多，學(xué)者結(jié)合技術(shù)發(fā)展與現(xiàn)實(shí)需求提出許多創(chuàng)新應(yīng)用思路。

政府?dāng)?shù)據(jù)開放與社會(huì)發(fā)展變革密切相關(guān)，該研究領(lǐng)域的熱點(diǎn)通常表現(xiàn)出階段性特征?？傮w來(lái)看，大部分關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放的研究議題熱度持續(xù)時(shí)間較短，越晚出現(xiàn)的研究點(diǎn)越難以長(zhǎng)期存續(xù)，這與我國(guó)社會(huì)制度革新和政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型進(jìn)程的演化是比較吻合的。2010年前后，“數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”“可用性評(píng)估”“合規(guī)性”“商業(yè)秘密數(shù)據(jù)”“利益衡量協(xié)調(diào)”“啟發(fā)性評(píng)估”“公眾反饋”以及“公眾滿意度”等概念集中出現(xiàn)。從中可以看出，這一階段的政府?dāng)?shù)據(jù)開放研究熱點(diǎn)集中在政府?dāng)?shù)據(jù)的商用領(lǐng)域，且研究問(wèn)題以開放效果評(píng)估為主。由于開放政府研究具有“舶來(lái)”屬性，因此側(cè)重于他者視角的現(xiàn)狀分析和經(jīng)驗(yàn)引進(jìn)。2013—2019年，聚焦于我國(guó)開放政府建設(shè)的研究大量涌現(xiàn)。“電子政務(wù)”“信息公開”以及“公共服務(wù)”方面的研究在2013年之后普遍增多；2015年出現(xiàn)了大量“大數(shù)據(jù)”發(fā)展對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的影響的研究；學(xué)界對(duì)“地方政府”的關(guān)注加深則出現(xiàn)在2018年以后。這一階段的研究熱點(diǎn)注重實(shí)踐性和應(yīng)用性，將宏觀視角轉(zhuǎn)變?yōu)橹杏^和微觀視角，拓展出政府?dāng)?shù)據(jù)開放的很多分支性研究。2019年之后，“數(shù)字治理”成為政府?dāng)?shù)據(jù)開放研究領(lǐng)域最核心的概念。國(guó)家宏觀規(guī)劃將數(shù)字化發(fā)展的一系列舉措進(jìn)行了整合統(tǒng)籌，數(shù)據(jù)開放也被歸入其中。這一階段研究反映出的“以開放求治理”理念，本質(zhì)上也是為了追求政府?dāng)?shù)據(jù)開放的效用性提升。

現(xiàn)有研究呈現(xiàn)以下3個(gè)特征。①各年度研究主題呈現(xiàn)出明顯的政策導(dǎo)向型和熱點(diǎn)導(dǎo)向型特征。黨的十八大之后的廉政建設(shè)推動(dòng)了信息公開方面的研究，“大數(shù)據(jù)”的技術(shù)熱潮將研究重點(diǎn)帶向了集約化平臺(tái)建設(shè)，此后的數(shù)字賦能和媒體融合層級(jí)下移則促使學(xué)界的視線投射到更低的行政層級(jí)，開展地方性、區(qū)域性開放政府?dāng)?shù)據(jù)研究。2020年后，大量實(shí)證研究開始聚焦于新冠肺炎疫情（以下簡(jiǎn)稱“疫情”）暴發(fā)期間的“健康信息填報(bào)”工作、防疫信息管理與公開，部分學(xué)者開始意識(shí)到基層數(shù)字治理實(shí)踐是政府?dāng)?shù)據(jù)開放的必要環(huán)節(jié)，其在數(shù)據(jù)的收集和分發(fā)方面具有重要作用。②研究重點(diǎn)呈現(xiàn)從“國(guó)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)借鑒”到“國(guó)家級(jí)平臺(tái)建設(shè)”再到“地方政府開放平臺(tái)建設(shè)”的變化。早期研究主要聚焦于對(duì)美國(guó)、英國(guó)、日本、加拿大等國(guó)家的案例研究和經(jīng)驗(yàn)借鑒，2016年以后的研究基本將視線轉(zhuǎn)移回國(guó)內(nèi)，學(xué)者針對(duì)我國(guó)本土的開放政府建設(shè)實(shí)踐展開實(shí)證研究。同年，關(guān)于地域性開放政府研究開始出現(xiàn)，學(xué)者試圖將國(guó)家級(jí)大平臺(tái)建設(shè)的理論和經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)移到對(duì)省市級(jí)政府以及基層政府的研究中，討論基層的數(shù)據(jù)治理和開放平臺(tái)建設(shè)。在研究對(duì)象行政層級(jí)下移的趨勢(shì)下，各個(gè)層級(jí)之間的關(guān)系仍處于相對(duì)割裂的狀態(tài)，討論因級(jí)制宜，建立上下聯(lián)動(dòng)的數(shù)據(jù)開放共建體系的研究并不多見。③公眾議題成為政府?dāng)?shù)據(jù)開放研究中逐漸被持續(xù)關(guān)注的內(nèi)容?！肮妳⑴c”“公眾滿意度”等概念早在國(guó)內(nèi)研究伊始就頻繁出現(xiàn)。在長(zhǎng)時(shí)間的研究進(jìn)程當(dāng)中，“公眾”逐漸被“用戶”的概念所取代，但滿足需求從而提升數(shù)據(jù)使用效率的問(wèn)題仍是研究政府?dāng)?shù)據(jù)開放的核心所在。最新的研究已經(jīng)開始關(guān)注到用戶對(duì)于信息資源的主動(dòng)提供和主動(dòng)獲取，參與主體的多元化趨勢(shì)無(wú)疑對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放流程的規(guī)范性、制度的完備性以及管理細(xì)分提出了更高的要求。

現(xiàn)有研究取得一定成果但仍然有三方面有待進(jìn)一步探討。一是理論與實(shí)踐如何互相回應(yīng)。政府?dāng)?shù)據(jù)開放領(lǐng)域的研究大多具有明顯的現(xiàn)實(shí)導(dǎo)向，易于因過(guò)度考量應(yīng)用性而停留于現(xiàn)象分析和狀況總結(jié)的表層邏輯；或是與之相反，單純從應(yīng)然角度展開理論分析，產(chǎn)生偏于簡(jiǎn)單化、理想化的行動(dòng)指南。政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系建設(shè)是當(dāng)下發(fā)展階段的新命題，有必要將理論研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)充分結(jié)合，通過(guò)挖掘深層次理論邏輯，構(gòu)筑科學(xué)可信的理論體系，并回應(yīng)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。二是整體性、系統(tǒng)性、結(jié)構(gòu)性的研究視角如何體現(xiàn)。討論政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系建設(shè)和機(jī)制完善必須從宏觀角度入手，一方面應(yīng)盡可能窮盡涉及的要素；另一方面要重視各要素之間的關(guān)系解釋，以及相應(yīng)要素在整個(gè)開放體系中的地位和作用?，F(xiàn)有的個(gè)案分析、多案例分析，包括綜述性研究在要素的整合性以及深層邏輯關(guān)系解釋方面仍有提升空間，對(duì)未來(lái)開放體系的結(jié)構(gòu)性調(diào)整的理論貢獻(xiàn)有限。三是部分現(xiàn)實(shí)問(wèn)題如何進(jìn)行理論回應(yīng)和深度凝練。最新研究中提到疫情背景下的開放新形態(tài)、數(shù)字技術(shù)對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放形態(tài)的改變、用戶在開放體系中的地位和作用、基層政府在數(shù)據(jù)開放體系中的價(jià)值等微觀問(wèn)題，切中現(xiàn)實(shí)需求，但既有研究主要停留于一問(wèn)一答的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題解釋，尚未提煉出可供推演的成熟機(jī)制。從微觀問(wèn)題凝練實(shí)踐機(jī)制或?qū)?duì)開放體系完善有更深遠(yuǎn)的意義。

從《指導(dǎo)意見》中對(duì)于“開放體系”建設(shè)的需求出發(fā)，本研究針對(duì)上述三方面可以進(jìn)一步探討的問(wèn)題進(jìn)行回應(yīng)，即充分考慮現(xiàn)實(shí)與理論的互塑，充分把握維度要素在體系建設(shè)和結(jié)構(gòu)性調(diào)試中的作用，充分從現(xiàn)實(shí)問(wèn)題中凝練有延伸價(jià)值的實(shí)踐機(jī)制。故此，本研究通過(guò)六個(gè)維度的理論邏輯闡釋，整合凝練3種實(shí)踐機(jī)制，為未來(lái)政府?dāng)?shù)據(jù)開放機(jī)制的結(jié)構(gòu)性優(yōu)化提供理論參考。

3 政府?dāng)?shù)據(jù)開放的理論邏輯

政府?dāng)?shù)據(jù)開放涉及多重要素，要求研究者從多元視角進(jìn)行問(wèn)題解構(gòu)。依據(jù)“十四五”規(guī)劃綱要中對(duì)“基礎(chǔ)公共信息數(shù)據(jù)有序開放”的具體要求，政府?dāng)?shù)據(jù)開放涉及的具體研究問(wèn)題可以歸結(jié)為六方面，即開放內(nèi)容、政策保障、權(quán)利邊界、開放流程及平臺(tái)建設(shè)、行政監(jiān)管以及社會(huì)面參與?；诖?，可建立內(nèi)容維度、政策工具維度、權(quán)利邊界維度、開放流程維度、行政層級(jí)維度以及價(jià)值共創(chuàng)維度在內(nèi)的六維解釋框架，對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放進(jìn)行理論闡釋。

3.1 數(shù)據(jù)內(nèi)容奠定政府?dāng)?shù)據(jù)開放的基礎(chǔ)

作為用戶需求的直接對(duì)接窗口，內(nèi)容維度通常被作為政府?dāng)?shù)據(jù)開放研究的基礎(chǔ)性維度。政策文本和數(shù)據(jù)內(nèi)容是構(gòu)成內(nèi)容維度的兩個(gè)關(guān)鍵指標(biāo)。

政策文本是政府?dāng)?shù)據(jù)開放在理論層面的行動(dòng)指南，能夠直觀反映對(duì)象之間的主客體關(guān)系和行為規(guī)則，同時(shí)為數(shù)據(jù)開放提供必要的后備保障。它可以間接說(shuō)明一個(gè)國(guó)家或地區(qū)在政府?dāng)?shù)據(jù)開放方面的投入情況和實(shí)施情況。當(dāng)前學(xué)界解構(gòu)政策文本的研究框架和執(zhí)行邏輯主要有縱、橫兩種。Zuiderwijk等[6]基于縱向邏輯，通過(guò)背景因素、政策內(nèi)容、績(jī)效指標(biāo)與公共價(jià)值等內(nèi)容來(lái)建立框架，討論政策文本的產(chǎn)生、應(yīng)用和效果評(píng)價(jià)。黃如花等[7]基于橫向邏輯，從開放依據(jù)、責(zé)任主體、具體要求、總體戰(zhàn)略規(guī)劃等方面入手進(jìn)行剖析。

數(shù)據(jù)內(nèi)容則更明確地指向需要被開放，用以獲取的數(shù)據(jù)本身，包括政治數(shù)據(jù)、經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)、科技數(shù)據(jù)、文化數(shù)據(jù)、公共衛(wèi)生數(shù)據(jù)以及網(wǎng)信數(shù)據(jù)等。此類數(shù)據(jù)信息在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、重塑公共文化服務(wù)的流程、應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共危機(jī)等方面發(fā)揮著重要作用。由于政府?dāng)?shù)據(jù)具有權(quán)威性、獨(dú)一性，諸如環(huán)境、地理、氣象、人口狀況等數(shù)據(jù)只能通過(guò)政府?dāng)?shù)據(jù)獲得，因此政府開放數(shù)據(jù)內(nèi)容的準(zhǔn)確性、更新及時(shí)性、數(shù)據(jù)格式、交互性、開放授權(quán)等通常會(huì)被作為討論內(nèi)容維度和建立評(píng)估體系的指標(biāo)納入框架[8]。需要補(bǔ)充的是，從直接采集獲得的元數(shù)據(jù)到加工處理后的集約型數(shù)據(jù)集，往往會(huì)受到開放組織者的意志左右而出現(xiàn)被刪改的狀況。因此，有必要強(qiáng)調(diào)元數(shù)據(jù)作為一手資料的重要性，在討論數(shù)據(jù)內(nèi)容的過(guò)程中將“是否為元數(shù)據(jù)”的指標(biāo)納入。

3.2 政策工具明確政府?dāng)?shù)據(jù)開放的導(dǎo)向

政策工具屬性是公共政策研究領(lǐng)域中經(jīng)常采取的一種分析方向，表現(xiàn)為決策者或公共組織有目的地影響社會(huì)發(fā)展進(jìn)程[9]。學(xué)界對(duì)政策工具有多種分類方法，其中以Rothwell等[10]的分類為主流，把政策工具劃分為供給型、環(huán)境型和需求型3種。陳玲等[11]認(rèn)為可將這種分類觀點(diǎn)運(yùn)用到政府開放數(shù)據(jù)政策的分析中，供給型政策工具指圍繞資金、技術(shù)、人才等必要要素進(jìn)行政府?dāng)?shù)據(jù)的供給，旨在引導(dǎo)政策主體的供給狀況，以推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)公開；環(huán)境型政策工具指政府利用法律、規(guī)定、行政措施等環(huán)境因素的支持，其主要目的是為政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策的實(shí)施提供良好的社會(huì)環(huán)境；需求型政策工具，指政府為減少不確定性，通過(guò)政策設(shè)計(jì)來(lái)創(chuàng)造出公眾、企業(yè)、國(guó)家等各類主體對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的需求，促成政府?dāng)?shù)據(jù)開放的實(shí)踐。有研究顯示，我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開放方面的供給型政策工具充分，環(huán)境型政策工具體量大但在系統(tǒng)中的實(shí)際效用性有限，需求型政策工具則僅占總體政策的3%左右，從數(shù)量和質(zhì)量上都有明顯欠缺，說(shuō)明實(shí)踐中的數(shù)據(jù)開放與需求導(dǎo)向型原則有所不符[12]。

3.3 權(quán)責(zé)區(qū)隔界定政府?dāng)?shù)據(jù)開放的原則

權(quán)利邊界維度主要包括信息采集過(guò)程中的隱私保護(hù)以及信息開放管理過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)控制兩個(gè)關(guān)鍵指標(biāo)。

信息資源采集層面，隱私保護(hù)與數(shù)據(jù)信息公開的矛盾客觀存在。當(dāng)前的研究和實(shí)踐表明，必要情況下可以讓渡部分主體的隱私權(quán)，公開部分個(gè)人隱私信息。盡管該觀點(diǎn)和措施已成為社會(huì)共識(shí)，但讓渡邊界仍然比較模糊，容易出現(xiàn)越界侵權(quán)現(xiàn)象。例如，疫情防控期間對(duì)于感染者個(gè)人行動(dòng)軌跡的公示對(duì)疫情控制起到正向作用，但基層實(shí)踐中對(duì)個(gè)人信息的過(guò)度曝光也對(duì)當(dāng)事人的生活造成不必要的負(fù)面影響。要在公共利益和個(gè)人利益之間找到平衡點(diǎn)，才能實(shí)現(xiàn)總體效益的最大化。有學(xué)者指出，隱私信息公開的合理與否取決于兩個(gè)關(guān)鍵要素，即個(gè)人信息收集行為和公共利益具體化[11]。通過(guò)對(duì)個(gè)體和集體的行為、收益進(jìn)行拆解和量化有利于進(jìn)一步解釋信息采集中的隱私問(wèn)題。此外，國(guó)外各國(guó)成熟的政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)普遍輔之以完備的隱私保護(hù)政策，對(duì)用戶信息的收集、存儲(chǔ)和使用作出明確規(guī)定，基于各環(huán)節(jié)綜合把關(guān)的制度保障，為數(shù)據(jù)管理提供了極大便利。部分國(guó)家設(shè)有專門的權(quán)益救濟(jì)機(jī)制，如《1974年美國(guó)隱私法案》（Privacy Act of 1974，5 U.S.C.§552a）中的“公平信息實(shí)踐守則”，新西蘭《1993隱私法》（Privacy Act 1993）中的隱私違規(guī)通知等[14]。上述政策文件內(nèi)容也可以為隱私研究提供框架借鑒。

開放和管理層面，政府?dāng)?shù)據(jù)是一種國(guó)家戰(zhàn)略資源，保障其安全性是推動(dòng)開放的前提和基礎(chǔ)。建立在數(shù)據(jù)安全基礎(chǔ)上的開放機(jī)制才能更好地發(fā)揮其應(yīng)有的價(jià)值，從而達(dá)到應(yīng)用效率最大化；數(shù)據(jù)安全方面出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，可能使政府?dāng)?shù)據(jù)開放成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的障礙[15]。政府?dāng)?shù)據(jù)開放的過(guò)程中可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)包括數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、管理風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)等[16]，可以基于風(fēng)險(xiǎn)類別對(duì)這一指標(biāo)進(jìn)行細(xì)化。此外，基于立法和制度方面的精細(xì)化趨勢(shì)，從“控制”的角度將這一指標(biāo)細(xì)化為可開放的范圍、開放的方式以及用戶準(zhǔn)入機(jī)制等也不失為一種合理的解釋框架。

3.4 精準(zhǔn)流轉(zhuǎn)保障政府?dāng)?shù)據(jù)開放的秩序

信息生態(tài)視角下的數(shù)據(jù)開放呈現(xiàn)出“數(shù)據(jù)鏈”或“數(shù)據(jù)循環(huán)”[17]樣態(tài)，強(qiáng)調(diào)開放的全過(guò)程性。打破籠統(tǒng)化的“平臺(tái)”概念，轉(zhuǎn)而對(duì)數(shù)據(jù)信息采集、轉(zhuǎn)化、集約、共享、管理維護(hù)的整體流程進(jìn)行研究。因此，數(shù)據(jù)收集加工的各個(gè)環(huán)節(jié)可以作為解構(gòu)開放流程維度的細(xì)化指標(biāo)。

數(shù)據(jù)質(zhì)量是保障政府?dāng)?shù)據(jù)開放和數(shù)據(jù)增值利用的前提。政府?dāng)?shù)據(jù)開放過(guò)程中的數(shù)據(jù)采集能力提升能夠?qū)w制機(jī)制進(jìn)行深層次優(yōu)化，進(jìn)而從根源上解決公眾信息獲取不平衡、不充分的問(wèn)題。采集環(huán)節(jié)在本質(zhì)上是對(duì)數(shù)據(jù)質(zhì)量的測(cè)度，強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)的完整、格式的統(tǒng)一、數(shù)據(jù)源的可跟蹤、數(shù)據(jù)更新的及時(shí)性、數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、數(shù)據(jù)的可理解性等具體問(wèn)題[18]。此外，作為政府?dāng)?shù)據(jù)開放的源頭，采集環(huán)節(jié)可以通過(guò)點(diǎn)對(duì)點(diǎn)精準(zhǔn)收集的方式，激發(fā)個(gè)體上報(bào)的主動(dòng)性，有效解決行政層級(jí)鎖定和信息缺失拖累[19]的問(wèn)題。

數(shù)據(jù)管理與數(shù)據(jù)的開放共享之間沒(méi)有明確的分隔界限，不同學(xué)者在研究開放流程時(shí)會(huì)有不同的行為劃分。成本、資源配置、平臺(tái)設(shè)計(jì)以及管理運(yùn)維方式等具體指標(biāo)都應(yīng)納入考量范疇。這對(duì)上下級(jí)、區(qū)域間以及單位內(nèi)部各部門的協(xié)同合作提出較高要求。差異性認(rèn)知、成本和效益的模糊化以及傳播過(guò)程的不完善等方面問(wèn)題，容易導(dǎo)致政府部門數(shù)據(jù)的供給效率低下。當(dāng)前政府?dāng)?shù)據(jù)開放普遍存在數(shù)據(jù)應(yīng)用更新維護(hù)不及時(shí)、平臺(tái)簡(jiǎn)介和下載鏈接缺失、開發(fā)主體積極性不高等問(wèn)題[20]。從制度層面實(shí)現(xiàn)規(guī)范化管理，保障開放流程的體系化是學(xué)界在有效解決上述問(wèn)題方面所達(dá)成的共識(shí)。

3.5 層級(jí)協(xié)同管理優(yōu)化政府?dāng)?shù)據(jù)開放的系統(tǒng)

在國(guó)外各國(guó)成熟的政府?dāng)?shù)據(jù)開放系統(tǒng)中，除國(guó)家級(jí)數(shù)據(jù)開放門戶網(wǎng)站外，地方性數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站也比較發(fā)達(dá)。日本等國(guó)家還設(shè)有大量專業(yè)領(lǐng)域的數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站，為有特定需求的用戶提供數(shù)據(jù)信息支持[21]。從行政層級(jí)維度，有必要將政府?dāng)?shù)據(jù)開放劃分為國(guó)家層面的政府?dāng)?shù)據(jù)開放、地方層面的政府?dāng)?shù)據(jù)開放以及基層數(shù)字治理來(lái)進(jìn)行探討。

我國(guó)特定的行政體制下，由于各行政層級(jí)的職能不同，數(shù)據(jù)持有量也不同，因此在政府?dāng)?shù)據(jù)開放活動(dòng)中所能發(fā)揮的作用也不盡相同。國(guó)家發(fā)布《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》以來(lái)，截至2021年10月，我國(guó)上線數(shù)據(jù)開放平臺(tái)的省級(jí)、副省級(jí)和地級(jí)政府已達(dá)到193個(gè)（含20個(gè)省級(jí)平臺(tái)，173個(gè)副省級(jí)和地級(jí)平臺(tái)）[22]。這一數(shù)據(jù)較2020年下半年有所增長(zhǎng)，足見開放政府建設(shè)的層級(jí)下移。實(shí)踐下沉使得地方政府與基層政府的有效參與成為深化政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革的關(guān)鍵所在。作為國(guó)家數(shù)據(jù)戰(zhàn)略實(shí)施中處理中央與地方數(shù)據(jù)管理關(guān)系的樞紐、政府與民眾數(shù)據(jù)交互的匯合點(diǎn)，地方政府是政府?dāng)?shù)據(jù)的收集人和生產(chǎn)者，直接面對(duì)公眾及各組織機(jī)構(gòu)對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)的需求。通過(guò)角色與職責(zé)定位，細(xì)化數(shù)據(jù)治理法規(guī)政策，明確數(shù)據(jù)開放流程，在數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)技術(shù)、數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)安全等方面進(jìn)行內(nèi)容管理，最終實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)行政[23]。

值得注意的是，現(xiàn)有行政層級(jí)維度的研究普遍針對(duì)特定層級(jí)，討論上下層級(jí)之間的關(guān)系以及合作共建機(jī)制的研究較少，且仍以理論分析為主。少量實(shí)證研究中，疫情作為應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生問(wèn)題的顯著案例，是目前學(xué)者討論層級(jí)間數(shù)據(jù)開放體系建設(shè)的重要依托。

3.6 社會(huì)面價(jià)值共創(chuàng)提升政府?dāng)?shù)據(jù)開放的效能

基于社會(huì)治理主體的多元化趨勢(shì)，政府?dāng)?shù)據(jù)開放不再局限于政府的行政范疇，而是需要以政府為樞紐，協(xié)調(diào)各方需求，整合資源，將企業(yè)、民眾等社會(huì)共治主體的作用激發(fā)出來(lái)。因此，通過(guò)分析數(shù)字治理過(guò)程中的復(fù)雜系統(tǒng)和主體關(guān)系，評(píng)價(jià)各共治主體的參與情況也可作為一個(gè)重要維度。

普通用戶方面，公眾的評(píng)分行為由政府在數(shù)據(jù)管理與平臺(tái)運(yùn)作過(guò)程中的行為狀態(tài)來(lái)決定，對(duì)用戶反饋信息的數(shù)量、質(zhì)量等進(jìn)行評(píng)價(jià)是測(cè)度用戶參與情況、評(píng)價(jià)政府?dāng)?shù)據(jù)開放系統(tǒng)效能的關(guān)鍵。值得注意的是，由于契約制度的欠缺，主體間關(guān)系不完全對(duì)等，現(xiàn)階段用戶和平臺(tái)或政府之間仍存在權(quán)責(zé)關(guān)系結(jié)構(gòu)不完整、風(fēng)險(xiǎn)配置不恰當(dāng)、公共數(shù)據(jù)資源產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)缺位等方面的問(wèn)題[24]。因此，用戶反饋可以作為評(píng)價(jià)系統(tǒng)的指標(biāo)之一，但不能將其作為單一指標(biāo)來(lái)對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放效能進(jìn)行定性衡量。

企業(yè)等社會(huì)組織方面，應(yīng)考察其與政府部門的合作度和交融度。以商用數(shù)據(jù)為例，政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)為企業(yè)提供外部知識(shí)，降低其時(shí)間和金錢成本；企業(yè)通過(guò)官方數(shù)據(jù)的商業(yè)應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新，提升經(jīng)濟(jì)價(jià)值，而后反哺政府的數(shù)據(jù)庫(kù)[25]。政府和社會(huì)組織之間的雙向供給建立起可測(cè)度的“投入-產(chǎn)出”關(guān)系，可以通過(guò)量化考察數(shù)據(jù)供應(yīng)量、流量、有效轉(zhuǎn)化比例等來(lái)描述這一指標(biāo)。

此外，價(jià)值共創(chuàng)維度在重大突發(fā)事件的研究中必須著重考量。有學(xué)者以疫情防控期間的數(shù)據(jù)手段為例，通過(guò)健康碼、疫情地圖等案例，解析當(dāng)下政府?dāng)?shù)據(jù)在開放應(yīng)用過(guò)程當(dāng)中從“獨(dú)立工作”到“分包合作”再到“合作眾創(chuàng)”的演進(jìn)[26]。其中，數(shù)據(jù)作為重要資源，發(fā)揮了“護(hù)民”“便民”“安民”“聚民”的多重作用[27]。多元主體參與治理的開放機(jī)制已成為后疫情時(shí)代的主流。

4 政府?dāng)?shù)據(jù)開放的實(shí)踐機(jī)制

政府?dāng)?shù)據(jù)開放的理論架構(gòu)中，六個(gè)維度各自發(fā)揮的功能不同，因而在不同討論范疇下，其重要程度也必然有所差異。依據(jù)具體研究問(wèn)題對(duì)各維度指標(biāo)進(jìn)行取舍協(xié)調(diào)，建立有側(cè)重的分析機(jī)制是研究者解構(gòu)政府?dāng)?shù)據(jù)開放，建構(gòu)評(píng)估指標(biāo)體系，進(jìn)而對(duì)接需求實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)化數(shù)字治理的常用路徑。研究發(fā)現(xiàn)，政府?dāng)?shù)據(jù)開放的實(shí)踐機(jī)制可以分為平臺(tái)運(yùn)行機(jī)制、行政分層機(jī)制和技術(shù)賦能機(jī)制。這3種機(jī)制都將上述六個(gè)維度進(jìn)行了有機(jī)結(jié)合，但其各有側(cè)重，反映了不同的主體關(guān)系，在具體研究中的適用程度也有所不同。

4.1 平臺(tái)運(yùn)行機(jī)制

平臺(tái)視角的政府?dāng)?shù)據(jù)開放機(jī)制研究是最傳統(tǒng)、最常見的一種機(jī)制解構(gòu)方式。研究者以平臺(tái)運(yùn)維作為對(duì)接需求的核心，將數(shù)據(jù)開放平臺(tái)解構(gòu)為數(shù)據(jù)層、平臺(tái)層和管理層三個(gè)層面。其中，數(shù)據(jù)層表現(xiàn)為信息資源，包括元數(shù)據(jù)、整合數(shù)據(jù)、處理工具等；平臺(tái)層是交互運(yùn)作的樞紐，政府?dāng)?shù)據(jù)開放獲取的行為性指令都可以歸納于這一層級(jí)；管理層針對(duì)制度保障，用以解釋頂層設(shè)計(jì)。在平臺(tái)運(yùn)行機(jī)制中，政府占據(jù)主導(dǎo)地位，處于系統(tǒng)的管理層，通過(guò)制定政策和執(zhí)行規(guī)定維系平臺(tái)運(yùn)作，推動(dòng)數(shù)據(jù)信息的開放；公眾通常處于被動(dòng)地位，作為數(shù)據(jù)信息的來(lái)源集，扮演“被采集者”的角色，同時(shí)又從整合平臺(tái)中部分獲取處理后的數(shù)據(jù)資源。

平臺(tái)運(yùn)行機(jī)制弱化了研究者對(duì)于政府、公眾等行為主體在系統(tǒng)中作用情況的關(guān)注，聚焦于數(shù)據(jù)開放平臺(tái)的拆解，并基于此追蹤數(shù)據(jù)從采集到開放的全過(guò)程。相麗玲等[28]將這一機(jī)制中的三個(gè)層級(jí)進(jìn)一步解釋為：政府?dāng)?shù)據(jù)開放的整合與利用機(jī)制（數(shù)據(jù)層）、開放與協(xié)作機(jī)制（平臺(tái)層）和管理與評(píng)估機(jī)制（管理層）。其中，數(shù)據(jù)整合與利用機(jī)制強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)層面的建設(shè)過(guò)程，包括數(shù)據(jù)采集過(guò)程、開放程度與范圍、數(shù)據(jù)分類整合、更新速度以及處理工具等。數(shù)據(jù)開放與協(xié)作機(jī)制重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)平臺(tái)運(yùn)維，包括元數(shù)據(jù)的共享、對(duì)外協(xié)作平臺(tái)建設(shè)、內(nèi)部協(xié)作等。數(shù)據(jù)管理與評(píng)估機(jī)制則側(cè)重管理層面，平臺(tái)管理、頁(yè)面布局、用戶交流與反饋、隱私政策及監(jiān)督職責(zé)明確等都屬于其考量范疇。上述內(nèi)容基本涵蓋政府?dāng)?shù)據(jù)開放中的主要活動(dòng)，盡管在指標(biāo)設(shè)置的細(xì)節(jié)上仍有調(diào)試空間，但足以反映出平臺(tái)運(yùn)行機(jī)制對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放研究的解釋力，若據(jù)此建立政府?dāng)?shù)據(jù)開放效果進(jìn)行評(píng)估的指標(biāo)體系，將具有充分說(shuō)服力。

綜合來(lái)看，平臺(tái)運(yùn)行機(jī)制的外部結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，內(nèi)部系統(tǒng)建構(gòu)的自由度高。三層框架內(nèi)，通過(guò)對(duì)開放流程和主體行為的拆解，來(lái)解釋政府?dāng)?shù)據(jù)開放活動(dòng)。該機(jī)制適用于對(duì)平臺(tái)建設(shè)狀況和開放效果的評(píng)估研究。

4.2 行政分層機(jī)制

在我國(guó)行政生態(tài)的差序性背景下，政府主導(dǎo)的開放平臺(tái)層級(jí)選取直接影響數(shù)據(jù)資源的使用效果。開放層級(jí)過(guò)高不易于對(duì)接基層實(shí)際需求，開放層級(jí)過(guò)低則容易產(chǎn)生大量資源浪費(fèi)。因此，部分研究者將平臺(tái)建設(shè)與政府層級(jí)相融合，從政府視角出發(fā)，討論開放層級(jí)的落點(diǎn)選取和各行政層級(jí)在實(shí)現(xiàn)有效的政府?dāng)?shù)據(jù)開放時(shí)的關(guān)系。

基于層級(jí)間的協(xié)同配合，設(shè)計(jì)中央、省、市、縣一體化的數(shù)字政府架構(gòu)有利于完善管理體系，提升治理效能。憲法中，我國(guó)政府層級(jí)的定位主要分為中央、省/自治區(qū)/直轄市、市/縣/自治縣、鎮(zhèn)/鄉(xiāng)/民族鄉(xiāng)四級(jí)，段堯清等[29]根據(jù)政府機(jī)構(gòu)改革中政府層級(jí)扁平化的趨勢(shì)，進(jìn)一步將政府層級(jí)抽象為三級(jí)，劃分為中央政府、地區(qū)政府和基層政府，來(lái)進(jìn)行政府信息公開的研究。

將上述層級(jí)劃定援引至政府?dāng)?shù)據(jù)開放中形成行政分層機(jī)制（見圖1），中央政府、地方政府和基層政府三個(gè)行政層級(jí)之間存在由下而上的支撐關(guān)系，上級(jí)行政機(jī)構(gòu)管理下級(jí)機(jī)構(gòu)，同時(shí)依靠下級(jí)提供數(shù)據(jù)資源來(lái)維持?jǐn)?shù)據(jù)開放，總體呈現(xiàn)出金字塔的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)。

圖1 行政分層機(jī)制

中央政府作為整個(gè)結(jié)構(gòu)系統(tǒng)的“塔尖”，承擔(dān)著統(tǒng)籌規(guī)劃的核心作用，負(fù)責(zé)政策制定和綜合管理。在我國(guó)“全國(guó)一盤棋”的特定行政背景下，通過(guò)中央政府建立政府?dāng)?shù)據(jù)開放集約型大平臺(tái)或?qū)⒐?jié)約資源成本，提升使用率。

地方政府連結(jié)了中央政府與基層政府，是信息交互的樞紐。一方面，其經(jīng)濟(jì)實(shí)力和數(shù)據(jù)持有量能夠滿足地域性平臺(tái)建設(shè)的需求；另一方面，平臺(tái)間的獨(dú)立性又將為國(guó)家制定統(tǒng)一管理的標(biāo)準(zhǔn)以及實(shí)現(xiàn)區(qū)域間協(xié)同合作等實(shí)踐操作帶來(lái)困難。行政分層機(jī)制中的地方政府，在不忽視其自建平臺(tái)的主體性地位的同時(shí)，更關(guān)注地方行政單位對(duì)于政策和數(shù)據(jù)的處理能力和傳導(dǎo)能力，即整合資源，并與上下行政層級(jí)形成更為緊密的連結(jié)，方便用戶獲取的同時(shí)，減少不必要的資源浪費(fèi)。

基層政府是掌握元數(shù)據(jù)最充分的組織。各個(gè)基層政府部門直接與公眾取得聯(lián)系，通過(guò)調(diào)查獲取的一手?jǐn)?shù)據(jù)構(gòu)建成一個(gè)極為龐大的原始數(shù)據(jù)群，這一數(shù)據(jù)群信息豐富，內(nèi)容細(xì)分度高，具有特定指向性，但數(shù)據(jù)資料相對(duì)無(wú)序。集群當(dāng)中的各個(gè)單元即不同的政府單位之間相互不連結(jié)，導(dǎo)致數(shù)據(jù)的質(zhì)量參差不齊，難以作為有效數(shù)據(jù)信息直接使用?；鶎诱谡麄€(gè)政府?dāng)?shù)據(jù)開放系統(tǒng)中主要發(fā)揮著數(shù)據(jù)采集的作用，是實(shí)現(xiàn)政民互動(dòng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，通過(guò)執(zhí)行上級(jí)政策和聯(lián)系群眾，為政府?dāng)?shù)據(jù)開放提供信息源支撐。由于現(xiàn)實(shí)需求有限，目前關(guān)于建立基層政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)的研究和實(shí)踐都相對(duì)較少，平臺(tái)建設(shè)是否有沉降到基層政府的必要，仍是學(xué)界爭(zhēng)論的焦點(diǎn)之一。但在實(shí)現(xiàn)基層數(shù)字治理逐漸成為主流呼聲的背景下，將基層政府的行動(dòng)力納入政府?dāng)?shù)據(jù)開放機(jī)制中來(lái)，使其在數(shù)據(jù)采集與管理的具體環(huán)節(jié)中充分發(fā)揮作用是必要的。這一環(huán)節(jié)的疏通或?qū)⒊蔀檎當(dāng)?shù)據(jù)開放機(jī)制完善，從而面向用戶、實(shí)現(xiàn)需求導(dǎo)向的關(guān)鍵切入點(diǎn)。

行政分層機(jī)制聚焦于管理體系建設(shè)和組織內(nèi)部的協(xié)同配合，強(qiáng)調(diào)各級(jí)政府在數(shù)據(jù)開放中能夠發(fā)揮的作用，適用于行政效能研究。在該機(jī)制下，“數(shù)據(jù)”“平臺(tái)”“技術(shù)”“人力”等通常被當(dāng)作資源要素模糊化處理，或是作為評(píng)價(jià)政府行為能力的具體指標(biāo)，其本身不承擔(dān)實(shí)際意義。

4.3 技術(shù)賦能機(jī)制

技術(shù)更新迭代改變了傳統(tǒng)意義上的數(shù)據(jù)收集和數(shù)據(jù)分發(fā)形態(tài)，使越級(jí)互動(dòng)成為可能。公眾在數(shù)據(jù)的供給、使用和糾錯(cuò)方面作用日甚[30]。由政府運(yùn)營(yíng)維護(hù)的集約化大平臺(tái)，作為數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)運(yùn)中樞，承擔(dān)主要的數(shù)字化服務(wù)功能，雙向收集政府與公眾的數(shù)據(jù)信息，對(duì)接現(xiàn)實(shí)需求。由此構(gòu)建出的技術(shù)賦能機(jī)制（見圖2）充分考慮了各個(gè)要素的協(xié)同性，對(duì)六個(gè)維度進(jìn)行了最大程度的融合，構(gòu)建出最具綜合性的解釋框架。

圖2 技術(shù)賦能機(jī)制

技術(shù)賦能機(jī)制下，政府依然掌握著對(duì)于數(shù)據(jù)的絕對(duì)支配權(quán)，并將數(shù)據(jù)作為國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)[31]。“公眾”這一概念則被替換為“用戶”，更加強(qiáng)調(diào)技術(shù)屬性。在政府主導(dǎo)的集約化大平臺(tái)上，用戶基于行政手段引導(dǎo)，通過(guò)主動(dòng)上報(bào)的方式將個(gè)人信息提供給數(shù)據(jù)平臺(tái)，平臺(tái)設(shè)置權(quán)限門檻，分級(jí)分類地將數(shù)據(jù)分別提供各級(jí)政府，政府整合后的可開放數(shù)據(jù)將重新回到用戶手中。

技術(shù)賦能機(jī)制在疫情后的研究中被多次提及，研究者開始關(guān)注新的技術(shù)背景下數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用與社會(huì)生活的深度融合，提出“政府開放數(shù)據(jù)生態(tài)鏈”[32]，強(qiáng)調(diào)各主體通過(guò)“并聯(lián)式”數(shù)據(jù)開放平臺(tái)協(xié)同聯(lián)動(dòng)實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放[33]。

盡管相關(guān)理論和實(shí)踐研究仍處在初級(jí)階段，但技術(shù)賦能機(jī)制在資源集約性、可持續(xù)性、高效性等方面已經(jīng)獲得學(xué)界和業(yè)界的認(rèn)可。隨著未來(lái)智慧城市的發(fā)展和區(qū)塊鏈等技術(shù)的普及，數(shù)據(jù)的供應(yīng)和交互將得到更強(qiáng)有力的支持，行政決策科學(xué)化、對(duì)接需求精準(zhǔn)化、戰(zhàn)略推進(jìn)高效化等優(yōu)勢(shì)被激發(fā)出來(lái)[34]，該機(jī)制的解釋力仍將不斷放大。

值得注意的是，技術(shù)賦能機(jī)制在提升效率的同時(shí)，也對(duì)制度保障提出了更高的要求。要注重開放過(guò)程中的“軟硬兼施”，既強(qiáng)調(diào)硬件設(shè)施的配套建設(shè)，也要平衡不同層次的內(nèi)容需求比例，通過(guò)對(duì)相關(guān)法律規(guī)章的完善以及對(duì)管理機(jī)制的優(yōu)化，保障數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)管控。數(shù)據(jù)信息的安全問(wèn)題、公民隱私的保護(hù)以及各級(jí)政府的職責(zé)劃分都需要有更明確的規(guī)定，這也是該機(jī)制下未來(lái)研究可以繼續(xù)探討的方向之一。

5 結(jié)論與展望

數(shù)據(jù)作為信息化時(shí)代的基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源，已成為社會(huì)主體生存發(fā)展需求的必要元素，融入價(jià)值創(chuàng)造的全過(guò)程。在我國(guó)的特定社會(huì)背景下，政府持有的數(shù)據(jù)資源顯然更具權(quán)威性、完整性和豐富性，政府?dāng)?shù)據(jù)開放也顯得更為重要。

本研究基于對(duì)政策導(dǎo)向、研究熱點(diǎn)和實(shí)踐趨勢(shì)的綜合分析，認(rèn)為內(nèi)容、政策工具、權(quán)利邊界、開放流程、行政層級(jí)和價(jià)值共創(chuàng)是分析政府?dāng)?shù)據(jù)開放的六個(gè)維度。內(nèi)容維度針對(duì)“開放什么”的問(wèn)題，回應(yīng)了數(shù)據(jù)信息的構(gòu)成、表征等；政策工具維度、權(quán)利邊界維度和開放流程維度分別解釋“如何開放”當(dāng)中的制度問(wèn)題、權(quán)責(zé)問(wèn)題和過(guò)程設(shè)置問(wèn)題，相關(guān)研究對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放過(guò)程中的影響因素、行為、效果等有充分的闡釋；行政層級(jí)維度和價(jià)值共創(chuàng)維度則強(qiáng)調(diào)了“誰(shuí)”這一主體性問(wèn)題，將每一個(gè)功能單元的作用進(jìn)行了細(xì)分并強(qiáng)調(diào)各主體協(xié)同共治的重要性。

在六個(gè)維度的理論框架下，本研究調(diào)整維度間的側(cè)重點(diǎn)，提出了平臺(tái)運(yùn)行機(jī)制、行政分層機(jī)制和技術(shù)賦能機(jī)制3種政府?dāng)?shù)據(jù)開放機(jī)制，用于在多維視角下對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放進(jìn)行理論解析。其一，平臺(tái)運(yùn)行機(jī)制以平臺(tái)為核心，以數(shù)據(jù)內(nèi)容為主要抓手，強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)從采集到處理再到流轉(zhuǎn)過(guò)程中平臺(tái)的作用。由于該機(jī)制簡(jiǎn)化了多元主體的作用和關(guān)系，更聚焦于平臺(tái)本身，在研究平臺(tái)建設(shè)現(xiàn)狀以及進(jìn)行效果評(píng)估等方面具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)。其二，行政分層機(jī)制強(qiáng)調(diào)政府的制度建設(shè)、協(xié)同合作以及數(shù)據(jù)管理能力等，突出行政力量的作用，因而更適用于政府?dāng)?shù)據(jù)開放促進(jìn)社會(huì)治理方面的研究。其三，技術(shù)賦能機(jī)制對(duì)于硬件設(shè)施、配套制度以及主體素養(yǎng)等都有更高要求，其更適用于政府主導(dǎo)的集約化大平臺(tái)建設(shè)比較完備的社會(huì)背景下，各級(jí)政府分工明確，用戶普遍參與，進(jìn)而討論如何平衡各主體間的權(quán)責(zé)關(guān)系，提升數(shù)據(jù)開放效率，實(shí)現(xiàn)數(shù)字化建設(shè)水平的躍升。盡管在疫情常態(tài)化的社會(huì)生活中，技術(shù)賦能機(jī)制的邏輯已在大數(shù)據(jù)行程碼等行政措施中得到初步實(shí)踐，但在現(xiàn)階段其仍不失為一種理想化模型，需要靠進(jìn)一步的實(shí)踐來(lái)充分論證。

平臺(tái)運(yùn)行機(jī)制相對(duì)成熟，其創(chuàng)新性表現(xiàn)在二級(jí)指標(biāo)調(diào)試方面，可用這一機(jī)制進(jìn)一步解釋具體問(wèn)題；行政分層機(jī)制和技術(shù)賦能機(jī)制更強(qiáng)調(diào)主體聯(lián)動(dòng)和協(xié)同發(fā)展，對(duì)于激發(fā)用戶的主觀能動(dòng)性的作用更明顯，相關(guān)研究的創(chuàng)新空間還相對(duì)較大。例如，技術(shù)賦能機(jī)制中平臺(tái)建設(shè)的層級(jí)落點(diǎn)以及行政分層機(jī)制中基層的政民互動(dòng)關(guān)系等，都是值得進(jìn)一步展開討論的話題。此外，必須重視的是，用戶需求一直是政府?dāng)?shù)據(jù)開放機(jī)制優(yōu)化的核心導(dǎo)向。提升開放數(shù)據(jù)的可用性和易用性，優(yōu)化開放平臺(tái)設(shè)置，促進(jìn)多主體間協(xié)同聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)交互式地采集和獲取，將是未來(lái)進(jìn)行機(jī)制調(diào)試和開展具體實(shí)證研究的主要著力點(diǎn)。