政府數(shù)據(jù)開放共享政策的內容體系構建研究*

劉嘉琪 任妮 劉桂鋒

（1. 江蘇大學科技信息研究所，鎮(zhèn)江 212013；2. 江蘇省農業(yè)科學院信息中心，南京 210000）

在如今大數(shù)據(jù)時代，數(shù)據(jù)已成為基礎性戰(zhàn)略資源，對促進基礎創(chuàng)新，推動經濟發(fā)展有著舉足輕重的作用，數(shù)據(jù)的開放與共享將對經濟與社會的發(fā)展產生深刻影響。政府數(shù)據(jù)指行政機關在依法履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的各類數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)共享指政務部門因履行職責需要，使用其他政務部門政府數(shù)據(jù)或為其他政務部門提供政府數(shù)據(jù)的行為。政府數(shù)據(jù)的共享能夠“盤活”政府機關的數(shù)據(jù)資源，實現(xiàn)數(shù)據(jù)“取之于民，用之于民”，充分發(fā)揮政府數(shù)據(jù)的經濟、政治與社會價值。數(shù)據(jù)開放指公共管理和服務機構面向社會提供可供社會化再利用的數(shù)據(jù)集的服務行為。推進政府數(shù)據(jù)開放也是政府治理能力現(xiàn)代化，加快構建智慧型政府的一個重要議題[1]。近年來，推進政府數(shù)據(jù)開放共享在我國已經被提升到國家戰(zhàn)略層面，國家也相應出臺了一系列政策文件以及指導意見，如《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》《“十三五”國家信息化規(guī)劃》《政務信息系統(tǒng)整合共享實施方案的通知》等。

從研究層面看，目前國內已有學者對于政府數(shù)據(jù)開放共享政策進行了研究，主要分為三類。一是對政府數(shù)據(jù)開放共享的政策文本進行分析。黃如花等[2]采用內容分析法對國家層面的政策文本進行分析，總結了我國數(shù)據(jù)開放共享政策的特點與問題。孟溦等[3]從政策工具和政府數(shù)據(jù)管理這兩方面對長三角城市群政府數(shù)據(jù)開放共享政策文本進行二維分析，發(fā)現(xiàn)其中存在的不足并提出了改進意見。二是對政策框架、體系進行研究。馬海群等[4]從障礙、動因以及可行性三方面對我國政府數(shù)據(jù)開放的共享機制進行研究，提出可以從數(shù)據(jù)整合技術、績效考評機制、利益協(xié)調機制以及信息整合手段這四方面進行探索。白獻陽等[5]借鑒公共政策理論擬構建政府數(shù)據(jù)開放政策體系框架，并提出完善我國政府數(shù)據(jù)開放政策體系的建議。三是專門針對數(shù)據(jù)安全、隱私保護開展的研究。肖冬梅等[6]介紹了數(shù)據(jù)安全風險的類型及成因，并給出了風險防范的對策。孫瑞英等[7]構建了隱私評價體系并對16個省級政府數(shù)據(jù)開放平臺中的個人隱私保護政策進行了分析。由此看來，目前對國內政府數(shù)據(jù)開放共享政策整體的研究還是集中于通過對政策文本的分析指出當前政府數(shù)據(jù)開放共享政策的不足，以及對政府數(shù)據(jù)開放政策框架做進一步研究，從而為政策的不斷完善提供借鑒，缺乏對我國政府數(shù)據(jù)開放政策的體系化分析，缺乏整體性的政策構建，截至目前尚未形成全國統(tǒng)一的政府數(shù)據(jù)開放共享政策體系。此外，之前的研究多是從政策工具視角來對政府數(shù)據(jù)開放共享進行研究，而本研究嘗試基于數(shù)據(jù)生命周期視角來進行政策體系的構建。

從實踐層面看，數(shù)字政府強調依靠數(shù)字化變革來推動政府內部實現(xiàn)理念革新、職能轉變和體制機制重塑，打造數(shù)字政府能夠為數(shù)字中國、網(wǎng)絡強國和智慧社會三大國家戰(zhàn)略向縱深推進提供戰(zhàn)略支撐[8]。就目前來看，數(shù)字政府在建設過程中仍存在一些突出問題，主要包括頂層設計不足，體制機制不夠健全[9]，創(chuàng)新應用能力不強，部門業(yè)務相互獨立，數(shù)據(jù)重復采集，壁壘依然存在，在網(wǎng)絡安全保障體系方面也有不少突出短板，此外干部隊伍數(shù)字意識和數(shù)字素養(yǎng)也有待提升，政府治理數(shù)字化水平與國家治理現(xiàn)代化要求還存在較大差距[10]。政府數(shù)據(jù)開放共享是數(shù)字政府建設中的關鍵一環(huán)，持續(xù)推動政府數(shù)據(jù)開放共享不僅可以提高政府數(shù)字治理的精確性，還有助于構建健康繁榮的大數(shù)據(jù)產業(yè)生態(tài)以及經濟政治生態(tài)，滿足公民對數(shù)據(jù)的使用和再利用的權利，釋放數(shù)據(jù)潛能、激發(fā)創(chuàng)新活力、推動社會進步[11]。政府擁有的數(shù)據(jù)資源量在社會總資源量的占比接近80%，因此推動政府數(shù)據(jù)資源的治理和有效利用能夠有效加快數(shù)字政府的建設進程[12]。若要在數(shù)字政府建設上繼續(xù)取得突破，還需要有政府數(shù)據(jù)開放共享方面的政策作為支撐與保障。截至目前，部分省和直轄市已經出臺了與政府數(shù)據(jù)開放共享相關的政策，如北京市經濟和信息化局發(fā)布了《北京市公共數(shù)據(jù)管理辦法（征求意見稿）》，貴州省人民代表大會常務委員會通過了《貴州省政府數(shù)據(jù)共享開放條例》，浙江省人民政府發(fā)布了《浙江省公共數(shù)據(jù)開放與安全管理暫行辦法》等。但是這些政策在框架結構上都未形成統(tǒng)一的、標準化的規(guī)范，而我國政府數(shù)據(jù)開放共享面臨的一大挑戰(zhàn)便是缺乏政府數(shù)據(jù)共享的統(tǒng)一標準和規(guī)范，缺乏治理機制設計。因此，本研究借鑒科學數(shù)據(jù)生命周期理論和利益相關者模型，首先對已有的各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政策的主題進行計量分析，然后基于數(shù)據(jù)生命周期理論，運用內容分析法對文本片段進行分析，最后構建出政府數(shù)據(jù)開放共享理想化的政策體系，并為國內政府數(shù)據(jù)開放共享政策科學性的提高提出政策優(yōu)化建議。

1 政策文本的選擇

省級政府部門是數(shù)據(jù)開放共享的樞紐，我國的政府數(shù)據(jù)開放實踐開始于省級政府，且相比市級，省級政府在政策制定上擁有更多的權力[13]，因此本文選擇?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）出臺的政策進行分析。

由于本文探討的是政府數(shù)據(jù)開放共享，因而需要囊括省級政府部門中與政府數(shù)據(jù)共享和開放有關的政策內容，因此通過網(wǎng)上訪問和文獻調研的手段，結合對政策條目的閱讀，選取具有代表性、規(guī)范性和指導性的政府數(shù)據(jù)開放共享政策文本作為本研究的目標政策。這些政策文本中大部分政策名稱包含“數(shù)據(jù)開放”或“數(shù)據(jù)共享”，也存在部分政策名稱為“數(shù)據(jù)管理”，但通過對政策文本的研讀，發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)共享是其中重要組成部分，總體圍繞數(shù)據(jù)開放共享這一整體進行展開的，共收集了全國32個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）與政府數(shù)據(jù)開放共享高度相關的政策。國務院辦公廳于2018年3月17日印發(fā)實施了《科學數(shù)據(jù)管理辦法》，在該辦法中強調了科學數(shù)據(jù)全生命周期管理的意義，確保了數(shù)據(jù)安全處于首要位置，突出了數(shù)據(jù)共享利用這一重點，對地方省政府制定本?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的政府數(shù)據(jù)開放共享政策具有指導作用和借鑒意義。因此，本研究選取所有于《科學數(shù)據(jù)管理辦法》頒布以后的政策，得到19個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）與政府數(shù)據(jù)共享開放密切相關的政策文本，作為本文的研究對象。

2 政策文本分析

2.1 高頻詞統(tǒng)計

將這些政策文件導入NVivo軟件。對政策文本內容做分詞處理與詞頻統(tǒng)計，得到的高頻詞有以下幾類：①政府數(shù)據(jù)開放共享的主體主要有部門、單位、人民政府、機構等；②政府數(shù)據(jù)開放主體的工作重點是管理、組織、負責、采集等；③政府數(shù)據(jù)開放共享的重點是安全、平臺、目錄、法律等；④涉及的數(shù)據(jù)管理活動有采集、獲取、開放、共享、利用、服務、應用等。

2.2 頒布主體統(tǒng)計

政策頒布主體可分為5類：①人民政府頒布的政策最多，有13條；②人民代表大會常務委員會頒布的次之，有3條；③北京市的《公共數(shù)據(jù)管理辦法（征求意見稿）》由北京市經濟和信息化局頒布；④天津市的《公共數(shù)據(jù)資源開放管理暫行辦法》由天津市互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室頒布；⑤廣西壯族自治區(qū)的《公共數(shù)據(jù)管理辦法》由廣西壯族自治區(qū)大數(shù)據(jù)發(fā)展局頒布。

2.3 利益相關者

政府數(shù)據(jù)開放共享政策中所涉及的利益相關者有政府機構、企業(yè)、高等院校與科研機構及其他企事業(yè)單位、社會公眾四類，其中政府機構占主體。

政府機構主要包括人民政府、政府數(shù)據(jù)主管部門、網(wǎng)信部門、工業(yè)和信息化部門、公共數(shù)據(jù)管理和服務機構5類。本研究調查的政策文本中涉及人民政府的有17個，政府數(shù)據(jù)主管部門的有14個，網(wǎng)信部門的有4個，工業(yè)和信息化部門的有8個，公共數(shù)據(jù)管理和服務機構的有14個。就政府數(shù)據(jù)開放共享政策而言，不同利益相關者的角色定位略有不同：人民政府的主要工作職責是負責指導、監(jiān)督、組織本行政區(qū)域內公共數(shù)據(jù)開放和利用，并具體承擔本級公共數(shù)據(jù)的開放工作；政府數(shù)據(jù)主管部門的主要工作職責是開展公共數(shù)據(jù)歸口管理、開發(fā)利用和監(jiān)督檢查等工作，定期進行綜合評估并組織公共數(shù)據(jù)平臺的建設、運行、管理和維護；網(wǎng)信部門的主要工作職責是統(tǒng)籌協(xié)調網(wǎng)絡數(shù)據(jù)并開展公共數(shù)據(jù)安全管理工作；工業(yè)和信息化部門的主要工作職責是做好協(xié)調、統(tǒng)籌推進公共數(shù)據(jù)的開放與利用，建立健全公共數(shù)據(jù)資源開放工作的協(xié)調會商機制；公共數(shù)據(jù)管理和服務機構的主要工作職責是在政府數(shù)據(jù)開放系統(tǒng)內部對政務數(shù)據(jù)資源開展目錄編制、采集、歸集、存儲、提供、共享、應用和開放及其相關管理工作。在本研究的統(tǒng)計過程中發(fā)現(xiàn)，浙江省政府數(shù)據(jù)開放共享政策中的利益相關者主體類型最全面，5類利益相關者均有涉及。海南省比較重視利益相關者的責任，在政策中涉及省人民政府標準化主管部門，其主要職責是會同政府數(shù)據(jù)主管部門制定數(shù)據(jù)采集、開發(fā)、交換、共享、開放、安全等標準，實現(xiàn)數(shù)據(jù)準確、完整、規(guī)范，促進大數(shù)據(jù)的開發(fā)應用。

企業(yè)作為政府數(shù)據(jù)開放共享政策的利益相關者，體現(xiàn)在以下兩個方面：一是企業(yè)能夠參與到數(shù)據(jù)行業(yè)標準、地方標準以及技術規(guī)范的制定，也可以參與到專家委員會的組建之中，并且能夠以需求為導向，幫助政府部門確定政府數(shù)據(jù)的開放重點和優(yōu)先開放的具體范圍；二是企業(yè)也需要將依法收集并存儲的、具有社會價值的數(shù)據(jù)向公眾開放。

對高等院校與科研機構及其他企事業(yè)單位而言，在政府數(shù)據(jù)開放共享政策中作為利益相關者主要涉及的是開展產學研合作，與政府共同建立政府數(shù)據(jù)管理人才聯(lián)合培養(yǎng)機制，向政府部門輸送相關人才，另外可以設立研發(fā)中心，開展開放政府數(shù)據(jù)分析挖掘、數(shù)據(jù)安全與隱私保護等關鍵技術的研究。

政府部門開放的數(shù)據(jù)要符合公眾的需求，公眾應當參與到開放目錄和開放需求清單的編制過程中，當然也屬于政府數(shù)據(jù)開放共享政策的利益相關者。

本研究通過對政策發(fā)布者的調研以及對政策中利益相關者的分析可以發(fā)現(xiàn)，目前大部分省設立了大數(shù)據(jù)發(fā)展局、大數(shù)據(jù)主管部門、政府政務服務數(shù)據(jù)管理機構、大數(shù)據(jù)管理中心等政府數(shù)據(jù)主管部門，但是通過對政策的解讀發(fā)現(xiàn)，各省對于政府數(shù)據(jù)主管部門的職能要求、隸屬關系、運行機制等并不統(tǒng)一，因此對協(xié)調數(shù)據(jù)跨平臺、跨系統(tǒng)、跨區(qū)域共享造成一定難度[14]。大部分的省（自治區(qū)、直轄市）也在政策中提到了數(shù)據(jù)管理和服務機構，但僅有一半的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）明確提及了數(shù)據(jù)管理和服務機構的具體責任，在所有政策中都涉及數(shù)據(jù)安全與數(shù)據(jù)監(jiān)管，但只有不到一半的省（自治區(qū)、直轄市）明確了安全管理主體責任，且僅有4個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）明確了其具體負責部門。而對于其他利益相關者，大部分政策中對其涉及的內容較少，因此未能夠充分調動其他相關主體的積極性。

3 政府數(shù)據(jù)開放共享體系構建

首先參照已有?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府數(shù)據(jù)開放、政府數(shù)據(jù)共享政策架構及政策中的高頻詞，結合數(shù)據(jù)生命周期理論，將各地的政策分為數(shù)據(jù)歸集、數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)利用、數(shù)據(jù)安全與數(shù)據(jù)監(jiān)管、數(shù)據(jù)保障和法律責任七大類，每個大類為一個類目。其中，數(shù)據(jù)歸集是指對政府數(shù)據(jù)進行歸集的行為；數(shù)據(jù)共享是指政府職能部門在工作中使用其他部門的數(shù)據(jù)或者為其他部門提供本部門數(shù)據(jù)的行為；數(shù)據(jù)開放是指政府行政機構向公眾、企業(yè)、其他組織公開政府數(shù)據(jù)的行為[15]；數(shù)據(jù)利用是釋放數(shù)據(jù)價值的過程；數(shù)據(jù)安全與數(shù)據(jù)監(jiān)管是防止數(shù)據(jù)泄露篡改，對數(shù)據(jù)隱私進行保護的過程；數(shù)據(jù)保障是指為政府開放共享數(shù)據(jù)提供質量和安全上的保障，為開放共享營造良好的開放環(huán)境；法律責任是為政府數(shù)據(jù)開放共享提供法律支持。

其次根據(jù)所歸納的目前已有政策架構，針對每一個細分類目，嘗試結合目前已有政府數(shù)據(jù)開放共享存在的以及在政策調研中發(fā)現(xiàn)的問題，構建政府數(shù)據(jù)開放共享政策的內容體系（見圖1）。

圖1 政府數(shù)據(jù)開放共享政策的內容體系

3.1 數(shù)據(jù)歸集內容分析

在數(shù)據(jù)歸集的一級類目下設有基礎數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)質量和平臺匯聚3個二級類目。①基礎數(shù)據(jù)指通過有關部門對基礎數(shù)據(jù)進行歸集，在所有政策樣本中有6個省和直轄市在政策中提到基礎數(shù)據(jù)，都強調了要形成人口信息、法人單位信息、自然資源和空間地理信息、電子證照等基礎數(shù)據(jù)庫，其中貴州省和云南省強調要形成精準扶貧、衛(wèi)生健康、社會救助、社會信用、生態(tài)環(huán)保、氣象水文、食品安全、應急管理、城鄉(xiāng)建設等主題數(shù)據(jù)庫。②數(shù)據(jù)質量是指政府開放數(shù)據(jù)的質量，有7個省的政策涉及數(shù)據(jù)質量，且大部分要求對數(shù)據(jù)進行清洗、脫敏等處理。其中廣西壯族自治區(qū)更要求對于數(shù)據(jù)要標注數(shù)據(jù)領域、數(shù)據(jù)摘要、數(shù)據(jù)項和數(shù)據(jù)格式、開放類型、開放條件、更新頻率、數(shù)據(jù)開放主體等信息。③平臺匯聚是指將共享數(shù)據(jù)匯聚到管理平臺，有11個省和直轄市在政策中提到這一點，在湖北省、山西省的政策中都規(guī)定要將數(shù)據(jù)先在本級進行匯聚，再接入到省級共享平臺。福建省特別強調要按數(shù)據(jù)資源目錄實時、全量匯聚，不得直接共享數(shù)據(jù)，保證了數(shù)據(jù)的完整性。

數(shù)據(jù)歸集是政府數(shù)據(jù)治理全生命周期的邏輯起點，數(shù)據(jù)歸集的合理性與合法性應予以保障[16]。由于政府部門收集到的數(shù)據(jù)格式、類型等均不統(tǒng)一，而當前少數(shù)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）在相關政策中對于數(shù)據(jù)歸集方面涉及較少，使得公開數(shù)據(jù)的質量無法得到保障，敏感數(shù)據(jù)無法得到安全保護，阻礙了數(shù)據(jù)的利用，同時，大部分?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）都缺乏相應的主題數(shù)據(jù)庫，極易造成數(shù)據(jù)的重復采集，因此建立良好的數(shù)據(jù)歸集機制是實現(xiàn)數(shù)據(jù)開放共享的前提。首先，需強調構建主題數(shù)據(jù)庫，對基礎數(shù)據(jù)進行分類歸集。其次，針對目前仍然存在數(shù)據(jù)碎片化的問題，在對數(shù)據(jù)進行歸集時，要確保數(shù)據(jù)的完整性與準確性。最后，應在完成本級匯聚后，再接入省級共享平臺。

3.2 數(shù)據(jù)共享內容分析

在數(shù)據(jù)共享的一級類目下設有分級分類、共享要求、共享平臺、平臺規(guī)范4個二級類目。①分級分類指對政府數(shù)據(jù)的共享類型進行界定，具體包括無條件共享、有條件共享和不予共享3種類型。②共享要求包括平臺內部與跨平臺共享要求，其中北京市和廣東省明確規(guī)定無條件共享的政府數(shù)據(jù)可以直接在平臺獲取，對有條件共享的政府數(shù)據(jù)，北京市要求在3日內給予答復，廣東省則可在5日內予以答復。對于跨平臺共享，廣東省直接通過平臺向數(shù)據(jù)提供部門提出共享請求，江蘇省則需通過本級或上級數(shù)據(jù)主管部門申請，過程較為煩瑣。③共享平臺指數(shù)據(jù)通過數(shù)據(jù)平臺實施統(tǒng)一管理，這在所有調查的政策文本中都有提到。④平臺規(guī)范是指數(shù)據(jù)平臺的具體規(guī)范，有13個省（自治區(qū)、直轄市）都要求要對平臺數(shù)據(jù)進行統(tǒng)一管理，其中上海市特別強調了要對開放平臺上開放數(shù)據(jù)的存儲、傳輸、利用等環(huán)節(jié)建立透明化、可審計、可追溯的全過程管理機制。

各政府部門之間還是存在數(shù)據(jù)壁壘、數(shù)據(jù)割據(jù)的情況[17]，在數(shù)據(jù)共享方面，只有少部分的省（自治區(qū)、直轄市）對平臺內部與跨平臺的共享要求進行明確，這會給部門數(shù)據(jù)共享的具體落實造成爭議。數(shù)據(jù)共享機制的構建能有效實現(xiàn)各部門之間數(shù)據(jù)共享，提高行政效率，避免數(shù)據(jù)重復利用。首先，需根據(jù)數(shù)據(jù)性質對數(shù)據(jù)的共享類型按無條件共享、有條件共享和不予共享來進行界定。對于無條件共享的數(shù)據(jù)允許直接通過平臺進行獲取，對于有條件共享的須規(guī)定在幾日內給出答復，針對跨平臺、跨部門共享數(shù)據(jù)要完善數(shù)據(jù)規(guī)范與技術標準。其次，針對部門歸屬化現(xiàn)象嚴重，導致“信息孤島”的情況，要出臺具體規(guī)范，對數(shù)據(jù)進行統(tǒng)一管理。最后，要對業(yè)務系統(tǒng)軟硬件接口、數(shù)據(jù)接口、訪問方式等進行統(tǒng)一規(guī)范，建立全過程透明化、可審計、可追溯的管理機制。

3.3 數(shù)據(jù)開放內容分析

在數(shù)據(jù)開放的一級類目下設數(shù)據(jù)編目、目錄更新、分級分類、開放重點、開放需求、數(shù)據(jù)獲取方式、數(shù)據(jù)開放主體7個二級類目。①數(shù)據(jù)編目是指編制數(shù)據(jù)開放目錄，在本研究收集的政策樣本中有16個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）都強調要形成統(tǒng)一的目錄管理，貴州省和湖南省都強調要定期公布開放目錄。②目錄更新指對開放目錄進行動態(tài)更新調整，一般規(guī)定了因職能變化或法律變化而對目錄進行修正的最高期限，其中貴州省、湖北省以及云南省還明確要求了開放目錄的最低更新頻次。③分級分類指政府數(shù)據(jù)開放的程度，有13個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）將政府數(shù)據(jù)分為無條件開放、有條件開放和不予開放3類，而福建省將政府數(shù)據(jù)開放分為普遍開放和依申請開放兩種類型。④開放重點指優(yōu)先向社會開放的政府數(shù)據(jù)，一般是與民生保障、數(shù)字化發(fā)展等與公眾密切相關的政府數(shù)據(jù)，14個省（自治區(qū)、直轄市）在政策中有所提及，山東省和上海市還強調在確定開放重點時要聽取主管部門和社會公眾的意見。⑤開放需求指用戶對政府數(shù)據(jù)開放的需求，重慶市、天津市、北京市、江蘇省和吉林省在政策中提到向公眾征集開放需求，其中天津市指出要通過開放平臺征集開放需求，重慶市和吉林省要求制定需求清單，江蘇省提出建立供需清單。⑥數(shù)據(jù)獲取方式根據(jù)數(shù)據(jù)開放程度分為無條件開放數(shù)據(jù)和有條件開放類數(shù)據(jù)的兩類獲取方式。無條件開放數(shù)據(jù)的獲取方式一般是直接通過政府數(shù)據(jù)開放平臺獲取，對于有條件開放類的數(shù)據(jù)，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）對數(shù)據(jù)提供部門都規(guī)定了的答復期限。⑦數(shù)據(jù)開放主體指負責政府數(shù)據(jù)開放的主體，有14個省提及了數(shù)據(jù)管理和服務機構，其中有10個省明確了數(shù)據(jù)開放主體的責任。

政府數(shù)據(jù)具有公共物品的屬性，因此完善的數(shù)據(jù)開放機制的構建能最大程度釋放數(shù)據(jù)的潛能，也能提高公眾的滿意度。第一，應根據(jù)政府數(shù)據(jù)的性質按無條件開放、有條件開放和不予開放來對數(shù)據(jù)進行劃分，對于有條件開放共享的數(shù)據(jù)需在幾日內對用戶提出的需求給出答復，不予開放的要給出原因。第二，應編制政府數(shù)據(jù)開放目錄，形成統(tǒng)一目錄管理，定期對開放目錄進行公開。第三，聽取專家和公眾意見，通過平臺征集開放需求，將與公眾密切相關的政府數(shù)據(jù)確定為開放重點，并對開放目錄進行動態(tài)更新調整，規(guī)定開放目錄的最低更新頻次。第四，要明確政府數(shù)據(jù)開放的主體和職責。第五，應重視收集公眾對政府數(shù)據(jù)開放的需求。

3.4 數(shù)據(jù)利用內容分析

數(shù)據(jù)利用是政府數(shù)據(jù)開放政策中涉及量最多的一類，在數(shù)據(jù)利用的一級類目下設有鼓勵數(shù)據(jù)利用、利用監(jiān)管、數(shù)據(jù)利用反饋與來源披露、數(shù)據(jù)利用規(guī)范、合作交流、數(shù)據(jù)利用保護、數(shù)據(jù)交易7個二級類目。①鼓勵數(shù)據(jù)利用指鼓勵數(shù)據(jù)利用主體利用政府數(shù)據(jù)開展科技研究、咨詢服務、產品開發(fā)、數(shù)據(jù)加工等活動。有16個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）在其政策中有所提及，其中廣西壯族自治區(qū)、北京市和重慶市都列舉了推動社會主體參與開放數(shù)據(jù)開發(fā)利用的方式，如數(shù)據(jù)應用競賽、專項資金扶持等，營造了良好的數(shù)據(jù)開放環(huán)境，上海市也強調要推動“產學研用”協(xié)同發(fā)展。②利用監(jiān)管強調數(shù)據(jù)主管部門建立健全數(shù)據(jù)資源使用的監(jiān)管制度，上海市要求數(shù)據(jù)開放主體對有條件開放類政府數(shù)據(jù)的利用情況進行跟蹤，貴州省和云南省要求數(shù)據(jù)利用主體在與第三方合作進行政務數(shù)據(jù)開發(fā)利用時，須簽訂合作開發(fā)協(xié)議。③數(shù)據(jù)利用反饋與來源披露指在成果中注明數(shù)據(jù)來源，其中江蘇省要求數(shù)據(jù)利用主體利用數(shù)據(jù)形成成果的，應該在成果中注明數(shù)據(jù)來源以及提供數(shù)據(jù)的公共管理和服務機構。④數(shù)據(jù)利用規(guī)范強調數(shù)據(jù)的開發(fā)利用不得損害國家利益、社會公共利益和第三方合法權益，有13個省（自治區(qū)、直轄市）在其政策中有所提到。江蘇省還特別強調了數(shù)據(jù)利用主體在利用數(shù)據(jù)過程中違反約定時，政府數(shù)據(jù)主管部門及政府數(shù)據(jù)采集部門應當按照各自職責，限制或者關閉其數(shù)據(jù)獲取權限并在數(shù)據(jù)平臺公示。⑤合作交流指鼓勵開展合作交流，其中安徽省和江蘇省按照國家戰(zhàn)略開展長江三角洲區(qū)域一體化合作交流，福建省按照國家發(fā)展戰(zhàn)略與海上絲綢之路沿線國家和地區(qū)在多領域開展交流合作。⑥數(shù)據(jù)利用保護是指單位和個人依法開發(fā)利用政府數(shù)據(jù)所獲得的財產權益受法律保護，有5個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）在政策中有所提及。⑦數(shù)據(jù)交易指引導培育建立數(shù)據(jù)交易市場，其中上海市引導建立非政府數(shù)據(jù)試點示范。此外，在數(shù)據(jù)利用方面，廣西壯族自治區(qū)、上海市和天津市對有顯著社會價值和示范作用的成果在開放平臺上進行展示。廣西壯族自治區(qū)、上海市、江蘇省對數(shù)據(jù)技術研發(fā)、數(shù)據(jù)服務提供、數(shù)據(jù)利用實踐、數(shù)據(jù)合作交流等方面有突出表現(xiàn)的單位和個人，按照規(guī)定給予表彰。海南省、上海市、天津市鼓勵行業(yè)協(xié)會、商會等組織以及公共服務企業(yè)依法收集、存儲相關數(shù)據(jù)并通過開放平臺開放。福建省、上海市、重慶市鼓勵企業(yè)、科研機構和社會團體參與制訂數(shù)據(jù)開放利用、數(shù)據(jù)安全保護等相關國家標準、行業(yè)標準、地方標準以及相關技術規(guī)范。

數(shù)據(jù)利用是數(shù)據(jù)獲取、數(shù)據(jù)開放共享的最終歸宿，打造數(shù)據(jù)利用機制，能夠更好實現(xiàn)數(shù)據(jù)“取之于民、用之于民”。首先，要鼓勵用戶對數(shù)據(jù)進行增值利用，建立良好的數(shù)據(jù)開放環(huán)境。其次，在政策制定上可以結合地方的優(yōu)勢特色，鼓勵開展跨領域、跨地區(qū)合作交流。再次，對有顯著社會價值和示范作用的成果要在開放平臺上進行展示。最后，對數(shù)據(jù)技術研發(fā)、數(shù)據(jù)服務提供、數(shù)據(jù)利用實踐、數(shù)據(jù)合作交流等方面有突出表現(xiàn)的單位和個人，應按照規(guī)定給予鼓勵和表彰。不僅要鼓勵行業(yè)協(xié)會、商會等組織以及公共服務企業(yè)依法收集、存儲相關數(shù)據(jù)并通過開放平臺開放，而且要鼓勵企業(yè)、科研機構和社會團體參與數(shù)據(jù)開放利用、數(shù)據(jù)安全保護等標準與技術規(guī)范的制定。既要通過項目投資，設立創(chuàng)新基金等方式營造良好的開放環(huán)境，同時也要防范數(shù)據(jù)利用過程中可能帶來的風險，在成果中要求數(shù)據(jù)利用主體注明數(shù)據(jù)來源并強調數(shù)據(jù)的開發(fā)利用不得損害國家利益、社會公共利益和第三方合法權益。數(shù)據(jù)利用主體利用政府數(shù)據(jù)形成成果的，應該在成果中注明數(shù)據(jù)來源以及提供數(shù)據(jù)的公共管理和服務機構。數(shù)據(jù)利用主體在利用公共數(shù)據(jù)過程中違反約定的，數(shù)據(jù)主管部門及數(shù)源部門應當按照各自職責，限制或者關閉其數(shù)據(jù)獲取權限并在數(shù)據(jù)平臺公示。在數(shù)據(jù)利用過程中，可以發(fā)現(xiàn)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）對數(shù)據(jù)利用中數(shù)據(jù)使用的規(guī)范要求規(guī)定不足且對數(shù)據(jù)利用獲得成果缺乏明確的法律保護。

3.5 數(shù)據(jù)安全與數(shù)據(jù)監(jiān)管內容分析

在數(shù)據(jù)安全與數(shù)據(jù)監(jiān)管的一級類目下設數(shù)據(jù)安全預警、應急管理、反饋機制、數(shù)據(jù)安全保護、安全管理主體責任5個二級類目。①數(shù)據(jù)安全預警指數(shù)據(jù)安全風險評估、報告、信息共享、監(jiān)測預警機制，其中福建省、廣西壯族自治區(qū)、江蘇省、上海市、浙江省以及重慶市提到應建立專家委員會，對數(shù)據(jù)開放與利用的風險進行評估。②應急管理指數(shù)據(jù)管理安全應急處置機制，10個省和市都在政策中強調了要制定政務數(shù)據(jù)安全應急預案，定期組織開展應急演練。③反饋機制指針對政府數(shù)據(jù)不完整或者有錯誤的情況，可以向數(shù)據(jù)提供部門反饋。④數(shù)據(jù)安全保護指涉及的所有省（自治區(qū)、直轄市）在政策中都規(guī)定對數(shù)據(jù)安全進行保護，大部分政策中提到要保護商業(yè)秘密和個人隱私，另外遼寧省強調要對平臺實行安全防護，建立防攻擊、防泄露、防竊取的監(jiān)測、預警、控制和應急技術保障措施；上海市要求未按開放平臺管理制度和數(shù)據(jù)利用協(xié)議落實數(shù)據(jù)保障的需進行整改并暫時關閉其數(shù)據(jù)獲取權限。⑤安全管理主體責任要求具有網(wǎng)絡安全管理職能的部門及其工作人員要落實安全管理主體責任并健全安全管理制度。其中廣東省還要求數(shù)據(jù)使用機構依法承擔數(shù)據(jù)使用過程的數(shù)據(jù)安全管理責任。

數(shù)據(jù)安全問題是政府數(shù)據(jù)開放共享下的一個重大課題，數(shù)據(jù)全生命周期的安全防護是政府數(shù)據(jù)開放共享下面臨的最大挑戰(zhàn)[18]。在政府數(shù)據(jù)開放共享的過程中，不恰當?shù)氖褂脮斐汕址競€人隱私，泄露商業(yè)機密甚至會對國家安全造成威脅。通過政策調研發(fā)現(xiàn)，數(shù)據(jù)安全主體責任沒有得到落實、不同部門人員相互推諉的情況依舊存在，容易造成數(shù)據(jù)安全監(jiān)管不到位，因此構建數(shù)據(jù)安全與數(shù)據(jù)監(jiān)管機制尤為重要。政府數(shù)據(jù)涵蓋面廣，且包含大量隱私信息和涉密信息，在防止數(shù)據(jù)泄漏篡改及數(shù)據(jù)隱私保護的前提下實現(xiàn)數(shù)據(jù)充分利用及數(shù)據(jù)要素的深度挖掘：首先需要健全數(shù)據(jù)安全風險評估、報告、信息共享、監(jiān)測預警機制；其次可以建立專家委員會，對數(shù)據(jù)開放與利用的風險進行評估，制定政務數(shù)據(jù)安全應急預案，定期組織開展應急演練；最后需要落實安全管理主體責任并健全安全管理制度，對未按安全保障協(xié)議落實的提出整改。此外，對于政府數(shù)據(jù)不完整或者有錯誤的情況，可以向數(shù)據(jù)提供部門反饋。

3.6 數(shù)據(jù)保障內容分析

在數(shù)據(jù)保障的一級類目下設有資金保障、考核評估、人員保障、標準規(guī)范保障、協(xié)調機制5個二級類目。①資金保障是指將數(shù)據(jù)建設和管理相關經費納入部門財政預算，有8個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）在政策中有所提及，其中廣西壯族自治區(qū)提出要對數(shù)據(jù)資源開放管理與應用考核評價優(yōu)秀的部門優(yōu)先考慮給予財政支持。②考核評估指將數(shù)據(jù)管理工作納入績效管理內容，其中北京市特別列舉了不予達標的情況。③人員保障指對從事數(shù)據(jù)開放的相關人員開展相關培訓，上海市和天津市要求建立專人專崗管理制度。④標準規(guī)范保障指對數(shù)據(jù)采集、編目、匯聚、共享、開放制定統(tǒng)一的標準。⑤協(xié)調機制指對爭議進行處理的協(xié)調機制，8個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）強調在數(shù)據(jù)共享中存在爭議的由使用部門與提供部門協(xié)商解決，不能達成一致意見的，由同級數(shù)據(jù)主管部門協(xié)調解決。

現(xiàn)有政府數(shù)據(jù)開放共享政策中能夠完整提供資金、人員、管理、標準規(guī)范方面保障要求的省份較少，缺乏完整的數(shù)據(jù)保障機制將無法保障數(shù)據(jù)開放共享的長期平穩(wěn)發(fā)展。首先，應在資金方面提供保障，將數(shù)據(jù)建設和管理相關經費納入部門財政預算；其次，應將數(shù)據(jù)管理工作納入績效管理內容；再次，針對目前存在的責任界定不清、權責不明的問題，應建立專人專崗管理制度；最后，在數(shù)據(jù)共享存在爭議時應由使用部門與提供部門協(xié)商解決，不能達成一致意見的，由同級數(shù)據(jù)主管部門協(xié)調解決。

3.7 法律責任內容分析

在法律責任的一級類目下設有整改責罰和責任豁免2個二級類目。①整改責罰指對違反規(guī)定的單位或個人問責，在所有?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）中都提到這一項，其中有5個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）在政策中涉及對網(wǎng)絡安全管理主體規(guī)定法律責任，有10個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）在政策中涉及對平臺管理主體法律責任進行規(guī)定，有9個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）在政策中涉及對數(shù)據(jù)開放主體法律責任的規(guī)定，有7個省（自治區(qū)、直轄市）涉及數(shù)據(jù)利用主體的法律責任。②責任豁免是指對履行了開放政府數(shù)據(jù)義務但最終造成損失的進行責任豁免，廣西壯族自治區(qū)、貴州省、江蘇省、山東省、上海市、云南省、浙江省和重慶市在政策中涉及責任豁免，在一定程度上減輕了責任主體的心理負擔，提高了政策實施的積極性。

現(xiàn)有政府數(shù)據(jù)開放共享政策中涉及責任豁免相關政策的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）不足一半，容易造成有關人員及部門不敢為的現(xiàn)象。法律責任機制的健全既能夠形成對有關單位或個人的約束，也能夠為其履行職責提供保護。在法律責任方面，應列舉出違反規(guī)定的行為并對違反規(guī)定的單位或個人問責。同時，對于按照法規(guī)規(guī)章的規(guī)定開放政府數(shù)據(jù)，并履行了監(jiān)督管理職責和義務，但最終造成損失的，應依法不承擔或者免予承擔因共享、開放數(shù)據(jù)質量等問題產生的相應責任。

4 結語

本文選取現(xiàn)有各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）與政府數(shù)據(jù)開放共享相關的政策，結合利益相關者理論與數(shù)據(jù)生命周期理論，對高頻詞、頒布主體以及政策具體內容展開內容分析，結合所分析政策中存在的問題，最終構建出政府數(shù)據(jù)開放共享政策的內容體系，涉及數(shù)據(jù)生命周期理論中的數(shù)據(jù)創(chuàng)建、數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)組織、數(shù)據(jù)存儲與數(shù)據(jù)利用階段，并從數(shù)據(jù)安全與數(shù)據(jù)監(jiān)管、數(shù)據(jù)保障、法律責任三方面保障了該機制的平穩(wěn)運行，在一定程度上能夠解決當前政策不完善的問題。但除此之外仍需從國家和省級層面繼續(xù)加力。在國家層面上需不斷加強頂層設計，制定相應的標準規(guī)范，強化數(shù)據(jù)安全治理能力，鼓勵多元主體參與到數(shù)據(jù)開放共享機制建設中。在省級層面上，繼續(xù)推進數(shù)字政府與智慧城市的協(xié)調發(fā)展，提升數(shù)據(jù)治理與數(shù)據(jù)共享水平，打造各類數(shù)據(jù)資源庫，消除部門間壁壘，滿足民眾對于政府開放數(shù)據(jù)的需求。在數(shù)字政府的打造過程中，加大對人工智能、區(qū)塊鏈、知識圖譜等新技術的使用，提升政府的數(shù)據(jù)管理與應用能力。