聚焦全周期管理 聚力全要素治理

中國安全生產(chǎn)科學(xué)研究院 吳真真 徐帥｜文、圖

實(shí)現(xiàn)安全發(fā)展是提高城市文明程度和管理水平的具體體現(xiàn)，也是建立城市居住、生活、工作新模式的首要前提和保障。南京市委、市政府堅(jiān)持安全發(fā)展理念，牢固樹立安全生產(chǎn)“紅線意識(shí)”和底線思維，嚴(yán)格遵循城市發(fā)展規(guī)律，聚焦全周期管理，聚力全要素治理，不斷提升應(yīng)急管理水平，統(tǒng)籌城市安全與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，以全面構(gòu)建安全發(fā)展支撐保障體系為主線，完善安全治理體系，健全城市安全機(jī)制，推動(dòng)基礎(chǔ)性、根本性、經(jīng)常性工作落實(shí)，切實(shí)維護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，為南京經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)有力保障。

南京市安全發(fā)展成果

落實(shí)主體責(zé)任 完善安全治理體系

推進(jìn)城市安全發(fā)展是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，實(shí)施全周期管理、全要素治理，必須要有強(qiáng)有力的組織保障、制度保障。為此，南京市著力織密“三張網(wǎng)”。

一是黨政領(lǐng)導(dǎo)“責(zé)任網(wǎng)”。南京市建立了黨政主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓、分管領(lǐng)導(dǎo)綜合抓、其他領(lǐng)導(dǎo)具體抓的黨政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體系，出臺(tái)了《南京市黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制規(guī)定實(shí)施辦法》《市委常委、市政府領(lǐng)導(dǎo)班子安全生產(chǎn)職責(zé)清單》等政策規(guī)范，強(qiáng)化安全生產(chǎn)統(tǒng)籌調(diào)度；成立了由市長任主任，常務(wù)副市長任常務(wù)主任，其他副市長任副主任，

46 個(gè)黨政軍司法部門“一把手”組成的安委會(huì)，建立了分管副市長負(fù)責(zé)的12 個(gè)專業(yè)委員會(huì)，統(tǒng)籌調(diào)度重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域安全生產(chǎn)工作；配套出臺(tái)了《市各級(jí)各有關(guān)部門和單位安全生產(chǎn)工作職責(zé)清單》，厘清黨政部門“三定”職責(zé)，明確了29個(gè)部門安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，有效推動(dòng)了54 個(gè)部門單位、鎮(zhèn)街、社區(qū)安全生產(chǎn)職責(zé)法定化、清單化。

二是責(zé)任約束“監(jiān)督網(wǎng)”。南京市通過出臺(tái)《南京市安委會(huì)工作規(guī)則》《南京市安全生產(chǎn)領(lǐng)域責(zé)任追究事項(xiàng)移送工作規(guī)程（試行）》《南京市安全生產(chǎn)事故領(lǐng)導(dǎo)干部“現(xiàn)場必勘”制度》以及安全生產(chǎn)巡查、警示約談、督查督辦等一整套剛性約束制度規(guī)范，壓緊壓實(shí)各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；同時(shí)，推動(dòng)安委辦實(shí)體化運(yùn)作，市區(qū)兩級(jí)增設(shè)13 個(gè)專職副主任、14 個(gè)處（科室）、46 名工作人員，實(shí)現(xiàn)了安委辦監(jiān)督協(xié)調(diào)、日常管理制度化規(guī)范化。

三是履職盡責(zé)“考核網(wǎng)”。南京市通過將推進(jìn)城市安全發(fā)展納入市委全委會(huì)、政府工作報(bào)告重要內(nèi)容，納入市委常委會(huì)、市政府常務(wù)會(huì)每月議事日程，納入年度對(duì)標(biāo)找差高質(zhì)量發(fā)展、部門績效考核體系，且將權(quán)重提高到5%，以考核為抓手，壓實(shí)責(zé)任，提高推進(jìn)城市安全發(fā)展的思想自覺、行動(dòng)自覺。

聚焦源頭治理 提升本質(zhì)安全水平

南京市委、市政府聚焦源頭治理，圍繞城市“空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)”三大結(jié)構(gòu)、“規(guī)劃、建設(shè)、管理”三大環(huán)節(jié)、“生產(chǎn)、生活、生態(tài)”三大布局，加快城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、發(fā)展方式轉(zhuǎn)軌、新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換，協(xié)同推進(jìn)城市安全發(fā)展。

一是嚴(yán)把規(guī)劃源頭防風(fēng)險(xiǎn)。南京市初步形成了“1 個(gè)城市總體規(guī)劃+12 個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃”的城市安全規(guī)劃體系，以保障科學(xué)編制城市總體規(guī)劃，統(tǒng)籌城市布局的經(jīng)濟(jì)、生活、生態(tài)和安全需要，構(gòu)筑有效預(yù)防和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的空間體系。

二是加大城市安全基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)維護(hù)。南京市聚焦城市消防、道路交通、城市防洪等方面的安全短板，每年投入近700 億元，持續(xù)加大過江通道、市政管網(wǎng)、軌道交通、農(nóng)村道路、防災(zāi)減災(zāi)、防洪防澇、綜合管廊建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施投入，夯實(shí)城市安全發(fā)展基礎(chǔ)，提高城市綜合承載能力，防范化解城市安全風(fēng)險(xiǎn)。

三是深化城市產(chǎn)業(yè)安全改造。南京市加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，降低城市固有風(fēng)險(xiǎn)程度，修訂實(shí)施了《南京市危險(xiǎn)化學(xué)品禁止、限制和控制目錄》，深入推進(jìn)化工企業(yè)“四個(gè)一批”（ 關(guān)停取締一批、搬遷入園一批、提升改造一批、做強(qiáng)做優(yōu)一批）專項(xiàng)行動(dòng)，持續(xù)推進(jìn)6 輪小化工、3 批“三高兩低”（能耗高、污染物排放高、安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)高、附加值低、技術(shù)水平低）整頓關(guān)閉行動(dòng)，“關(guān)停并轉(zhuǎn)”化工企業(yè)519 家、“三高兩低”企業(yè)476 家。防控安全風(fēng)險(xiǎn) 健全城市安全機(jī)制

南京市通過建立風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)評(píng)估和科學(xué)管控制度，對(duì)責(zé)任主體、風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)、應(yīng)對(duì)措施做到“底數(shù)清”“情況明”，并積極探索“大數(shù)據(jù)+網(wǎng)格化+鐵腳板”治理模式，努力將將安全風(fēng)險(xiǎn)化解于“萌芽”。

一是全面“體檢”摸清底數(shù)。南京市開展“城市風(fēng)險(xiǎn)（源）普查辨識(shí)建檔暨責(zé)任厘清確認(rèn)組網(wǎng)”行動(dòng)，對(duì)城市重點(diǎn)場所、重點(diǎn)設(shè)施、重點(diǎn)企業(yè)（單位）和社會(huì)面“九小場所”（ 小學(xué)校或幼兒園、小醫(yī)院、小商店、小餐飲場所、小旅館、小歌舞娛樂場所、小網(wǎng)吧、小美容洗浴場所、小生產(chǎn)加工企業(yè)，泛指小微單位）進(jìn)行全面普查、全方位“體檢”，逐一厘清監(jiān)管責(zé)任，核實(shí)登記“上戶口”，摸清城市安全風(fēng)險(xiǎn)、問題隱患底數(shù)，整合匯集全市43個(gè)重點(diǎn)部門、145 萬家市場主體、1.8萬處重點(diǎn)設(shè)施等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

二是堅(jiān)持科技驅(qū)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)預(yù)測預(yù)警“智能化”。南京市全面融合公安、消防、應(yīng)急、交通、建設(shè)、氣象等多部門監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)，打通信息堵點(diǎn)、數(shù)據(jù)壁壘，實(shí)現(xiàn)信息互通互融共享，打造城市安全風(fēng)險(xiǎn)四色分布“一張圖”，整合城市風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)、監(jiān)管責(zé)任、預(yù)警預(yù)測“一體化”平臺(tái)，系統(tǒng)推進(jìn)實(shí)現(xiàn)重大風(fēng)險(xiǎn)、移動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)、動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的“實(shí)時(shí)化”預(yù)警、“可視化”監(jiān)測。

三是“網(wǎng)格化”推動(dòng)城市風(fēng)險(xiǎn)防控關(guān)口前移。借助社會(huì)治理網(wǎng)格化機(jī)制，疊加專業(yè)網(wǎng)格“安監(jiān)格”“應(yīng)急格”， 南京市推動(dòng)城市風(fēng)險(xiǎn)防控關(guān)口前移、重心下移。截至2022年6 月，南京全市100 個(gè)街道（鎮(zhèn)）1 239 個(gè)社區(qū)（村）配置應(yīng)急格1 731 個(gè)、網(wǎng)格員6 962 名，依托應(yīng)急管理“181”信息化平臺(tái)，全覆蓋排查、全領(lǐng)域研判、全過程監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)安全風(fēng)險(xiǎn)早識(shí)別、早防范、早控制。

夯實(shí)應(yīng)急基礎(chǔ) 增強(qiáng)救援處置能力

南京市委市政府堅(jiān)持標(biāo)本兼治、長短結(jié)合，堅(jiān)持以改革為動(dòng)力、以關(guān)鍵帶全局，在狠抓防控城市安全風(fēng)險(xiǎn)不放松的同時(shí)，夯實(shí)應(yīng)急管理基礎(chǔ)，提升應(yīng)急處置能力。

一是應(yīng)急指揮效能“高效化”。南京市將市、區(qū)、街（鎮(zhèn)）三級(jí)應(yīng)急指揮和不同部門的應(yīng)急指揮功能與任務(wù)整合進(jìn)統(tǒng)一的應(yīng)急指揮平臺(tái)，通過可視化應(yīng)急指揮調(diào)度系統(tǒng)，推動(dòng)多部門協(xié)同作戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)決策指揮科學(xué)化、高效化。

二是應(yīng)急救援隊(duì)伍力量“規(guī)范化”。南京市建立健全了以綜合性消防救援隊(duì)伍為基礎(chǔ)，專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍為支撐，社會(huì)化應(yīng)急救援力量為補(bǔ)充的應(yīng)急隊(duì)伍體系，出臺(tái)了南京市應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)管理辦法，并通過組織實(shí)施專業(yè)技能訓(xùn)練，配備并維護(hù)保養(yǎng)裝備器材，提高應(yīng)急救援能力。

三是應(yīng)急綜合保障“充足化”。南京市在不斷強(qiáng)化預(yù)案演練、科學(xué)優(yōu)化應(yīng)急物資儲(chǔ)備體系的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)專用通信網(wǎng)絡(luò)、衛(wèi)星通信網(wǎng)絡(luò)的應(yīng)急通信能力建設(shè)。同時(shí)，推動(dòng)應(yīng)急避難場所建設(shè)，強(qiáng)化應(yīng)急交通保障，確保在突發(fā)事件和極端災(zāi)害情況下，現(xiàn)場可控，物資充足，通信暢通。南京城市安全發(fā)展后續(xù)工作部署

未來3 ～5 年，南京將成為常住人口突破千萬、經(jīng)濟(jì)總量突破2萬億元的超大城市，安全生產(chǎn)形勢依然嚴(yán)峻，防災(zāi)減災(zāi)任務(wù)更加繁重，超大城市脆弱性問題日益凸顯，對(duì)城市的應(yīng)急管理能力要求更高。對(duì)此，為了城市的安全發(fā)展，南京市將從以下幾方面入手，不斷提升應(yīng)急管理能力。

強(qiáng)化使命擔(dān)當(dāng) 擰緊應(yīng)急管理責(zé)任鏈條

南京市將始終踐行“人民至上、生命至上”的安全生產(chǎn)理念，持續(xù)建立健全城市安全責(zé)任體系，進(jìn)一步壓實(shí)黨政領(lǐng)導(dǎo)安全生產(chǎn)責(zé)任，明晰部門監(jiān)管職責(zé)，明確企業(yè)主體責(zé)任。

一是進(jìn)一步完善安全生產(chǎn)責(zé)任體系，堅(jiān)持黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管、失職追責(zé)，嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任制，全面落實(shí)工作責(zé)任。將災(zāi)害事故防范和應(yīng)對(duì)納入高質(zhì)量發(fā)展考核內(nèi)容，堅(jiān)持安全生產(chǎn)巡查（督導(dǎo)）制度，落實(shí)市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)班子年度安全生產(chǎn)重點(diǎn)工作清單，將安全發(fā)展納入“一票否決”并提高考核權(quán)重。

二是強(qiáng)化行業(yè)部門監(jiān)管責(zé)任，堅(jiān)持“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全”。嚴(yán)格按照“法無授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為”的要求，加強(qiáng)新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新領(lǐng)域安全監(jiān)管，動(dòng)態(tài)調(diào)整行政權(quán)力事項(xiàng)中安全監(jiān)管方面清單，明確各級(jí)安全監(jiān)管責(zé)任部門職責(zé)邊界、追責(zé)情形和免責(zé)事項(xiàng)。理順行業(yè)部門自然災(zāi)害防治職能，健全行業(yè)部門防治工作權(quán)責(zé)清單。

三是建立健全企業(yè)全員責(zé)任制。壓緊壓實(shí)企業(yè)第一責(zé)任人的責(zé)任，推動(dòng)企業(yè)嚴(yán)格執(zhí)行《企業(yè)落實(shí)安全生產(chǎn)主體責(zé)任重點(diǎn)事項(xiàng)清單》，嚴(yán)格落實(shí)安全責(zé)任、管理、投入、培訓(xùn)和應(yīng)急救援“五到位”。

強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防控 提升安全生產(chǎn)整體水平

南京市將繼續(xù)建立健全優(yōu)化安全風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，不斷提高城市安全風(fēng)險(xiǎn)防控工作常態(tài)化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、智慧化水平，做到風(fēng)險(xiǎn)防控更加科學(xué)、源頭治理更加有效，切實(shí)保障城市安全運(yùn)行。

一是全力推進(jìn)全市自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)普查，繪制自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和防治區(qū)劃圖，加強(qiáng)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃與各級(jí)各類規(guī)劃的有效融合，完善規(guī)劃安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估會(huì)商機(jī)制。

二是完善城市安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系，建立城市安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估動(dòng)態(tài)更新機(jī)制，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測預(yù)警體系頂層設(shè)計(jì)，建立健全分部門、分區(qū)域、分災(zāi)種的突發(fā)事件監(jiān)測預(yù)警制度，強(qiáng)化協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，提升綜合監(jiān)測預(yù)警效率。

三是建立更加嚴(yán)格規(guī)范的安全準(zhǔn)入體系，結(jié)合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)，強(qiáng)化企業(yè)安全生產(chǎn)條件和設(shè)備設(shè)施安全性能的核查，提高準(zhǔn)入門檻。同時(shí)，持續(xù)推進(jìn)企業(yè)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化創(chuàng)建，全力督促企業(yè)嚴(yán)格安全管理、加大安全投入，扎實(shí)開展隱患排查治理，落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)管控措施，推動(dòng)企業(yè)健全完善安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控和隱患排查治理雙重預(yù)防體系，實(shí)現(xiàn)安全管理、操作行為、設(shè)備設(shè)施和作業(yè)環(huán)境規(guī)范化。

推進(jìn)依法治理 提升監(jiān)管執(zhí)法監(jiān)督能力

南京市將堅(jiān)持推進(jìn)依法治理，進(jìn)一步提高城市安全監(jiān)管執(zhí)法監(jiān)督能力，不斷健全安全生產(chǎn)法規(guī)政策體系，加快構(gòu)建應(yīng)急標(biāo)準(zhǔn)體系，深入推進(jìn)執(zhí)法機(jī)構(gòu)規(guī)范化建設(shè)。

一是健全法規(guī)政策體系，強(qiáng)化立法研究，構(gòu)建具有南京特色的應(yīng)急法規(guī)框架體系，不斷提升應(yīng)急法規(guī)的科學(xué)性和系統(tǒng)性，有序推動(dòng)《南京市安全生產(chǎn)條例》《南京市應(yīng)急管理安全生產(chǎn)行政執(zhí)法細(xì)則》等地方性法規(guī)和規(guī)章制度修訂實(shí)施。

二是加快構(gòu)建應(yīng)急標(biāo)準(zhǔn)體系，研究制定《南京市企業(yè)安全信用臉譜四色評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》《大型商業(yè)綜合體安全管理規(guī)范》等地方標(biāo)準(zhǔn)，逐步形成規(guī)范化的應(yīng)急標(biāo)準(zhǔn)體系。

三是深入開展安全監(jiān)管監(jiān)察部門及執(zhí)法機(jī)構(gòu)規(guī)范化建設(shè)，全面落實(shí)安全監(jiān)管監(jiān)察部門基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及裝備配備標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)執(zhí)法部門人員的培訓(xùn)力度。

強(qiáng)化科技支撐 激發(fā)應(yīng)急創(chuàng)新發(fā)展活力

南京市將依托“信息化+先進(jìn)裝備+科技人才”，強(qiáng)化用信息技術(shù)賦能城市應(yīng)急管理，不斷提升城市應(yīng)急管理水平，提升城市人民群眾的安全感、滿意感。

一是加強(qiáng)應(yīng)急信息化基礎(chǔ)建設(shè)，以創(chuàng)建安全發(fā)展示范城市為契機(jī)，加快推進(jìn)智慧應(yīng)急管理信息化迭代升級(jí)，以“智慧應(yīng)急”為統(tǒng)領(lǐng)打造應(yīng)急大腦，統(tǒng)籌推進(jìn)各部門應(yīng)急數(shù)據(jù)兼容、資源互享，實(shí)現(xiàn)融通應(yīng)用。

二是引導(dǎo)應(yīng)急科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，推進(jìn)高危行業(yè)領(lǐng)域“機(jī)械化換人、自動(dòng)化減人”，加強(qiáng)先進(jìn)技術(shù)裝備應(yīng)用，制定應(yīng)急科技裝備年度推廣計(jì)劃，在全市范圍推廣使用一批先進(jìn)應(yīng)急技術(shù)救援裝備。

三是強(qiáng)化應(yīng)急科技政策引導(dǎo)，有效發(fā)揮南京人才智力優(yōu)勢，提高應(yīng)急安全科技研發(fā)專項(xiàng)資金投入，支持高校、科研院所、企業(yè)應(yīng)急科技研發(fā)創(chuàng)新平臺(tái)建設(shè)，鼓勵(lì)有條件的應(yīng)急科技企業(yè)建立企業(yè)博士后科研流動(dòng)站。安