新農(nóng)村建設(shè)背景下河南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變研究

高玉鋒

摘 要：在新農(nóng)村建設(shè)背景下，應(yīng)用公共管理等相關(guān)學(xué)科的理論與方法，圍繞河南省的實際，重點就新農(nóng)村建設(shè)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何進行職能轉(zhuǎn)變進行了深入分析。有針對性地提出了河南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的對策，主要從科學(xué)定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能、推進服務(wù)型政府建設(shè)、擴大民主政治、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展等方面提出了改革的思路。為河南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的優(yōu)化提供參考，也為其他地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變提供借鑒。

關(guān)鍵詞：新農(nóng)村建設(shè)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；職能轉(zhuǎn)變

中圖分類號：F323.6 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）02-0046-03

一、河南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運行狀況概述

（一）河南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府歷次改革概況

河南是全國人口大省，其中農(nóng)村人口占絕大多數(shù)，“三農(nóng)問題”尤為突出。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計，1998年底，河南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)為2 137個，行政村總數(shù)逐漸增加至近5萬個，村民組總數(shù)為40萬個，農(nóng)村基層管理人員達150萬人以上，每年費用支出約為120億元左右。因此，為降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政壓力以及行政負(fù)擔(dān)，河南省在1998—2005年期間進行了三次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革工作，但在各種因素的干擾下，前兩輪改革逐漸成為泡沫性改革。第三次，河南省對相關(guān)改革措施進行了強化，改革取得顯著成效，截至2005年底，全省共撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)200多個，合并各類事業(yè)站3 100多個，精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)近1/3，清退鄉(xiāng)鎮(zhèn)臨時人員2萬余人，分流鄉(xiāng)鎮(zhèn)超編人員17萬人。但是盡管如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在運行中仍然存在不少問題。比如，農(nóng)業(yè)面臨著資源短缺、生態(tài)脆弱、體制障礙等問題，農(nóng)村面臨著基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、公共服務(wù)滯后等問題，農(nóng)民面臨著致富能力弱、收入水平低、生活質(zhì)量差等問題。

2011年9月，國務(wù)院下發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于支持河南省加快建設(shè)中原經(jīng)濟區(qū)的指導(dǎo)意見》將中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)上升為國家戰(zhàn)略，這對河南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變研究提出了新的要求。建設(shè)中原經(jīng)濟區(qū)的核心，就是探索一條以不犧牲農(nóng)業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價的三化（新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化、新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化）協(xié)調(diào)科學(xué)發(fā)展的路子。由于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的弊端日益顯現(xiàn)，以促進城鄉(xiāng)一體化為目標(biāo)、致力于資源節(jié)約型可持續(xù)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化成為非常明朗的發(fā)展趨勢。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變必將順應(yīng)這一發(fā)展趨勢，并為其提供強有力的支撐。

（二）當(dāng)前河南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)設(shè)置情況

按照2006年10月中共河南省委辦公廳印發(fā)的《河南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和人員編制管理辦法》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機關(guān)應(yīng)設(shè)置黨政辦公室、社會事務(wù)辦公室、經(jīng)濟發(fā)展辦公室三個綜合性辦事機構(gòu)，計劃生育辦公室、社會治安綜合治理辦公室可在這三個機構(gòu)上掛牌子，不單獨設(shè)立機構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合設(shè)置農(nóng)業(yè)服務(wù)中心、文化服務(wù)中心、村鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展中心、計劃生育技術(shù)服務(wù)中心四個事業(yè)單位，設(shè)置財稅所。另外，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)可根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H靈活設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位，但不能突破已規(guī)定的機構(gòu)數(shù)量。鄉(xiāng)鎮(zhèn)不設(shè)自收自支事業(yè)單位。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)配備方面，以河南省新鄭市為例，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委配備9名委員，其中，書記1名、副書記2名（含鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、人大主席）、紀(jì)委書記1名、組織宣傳統(tǒng)戰(zhàn)委員1名、武裝部長1名、黨政辦主任1名。政府配備鄉(xiāng)鎮(zhèn)長1名、副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長3名。除此之外，新鄭各鄉(xiāng)鎮(zhèn)還配備有工會主席、紀(jì)委副書記、人大副主席等副科級干部。

二、新農(nóng)村建設(shè)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實要求

從歷史上看，重大的經(jīng)濟改革往往會引起管理體制的變化，也就是政府職能的改變，無論是我國的改革開放還是國外的經(jīng)濟變革，無不體現(xiàn)著這一規(guī)律。建設(shè)新農(nóng)村就必須解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾，這要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須改變原有的運行機制，建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的機制。改革開放以來，為了促進國家工業(yè)的發(fā)展，長期堅持著農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、農(nóng)村支持城市的政策。當(dāng)前我國工業(yè)水平已經(jīng)得到長足進步，反而農(nóng)業(yè)水平相對落后。以河南省新鄭市2013年政府工作報告的調(diào)查數(shù)據(jù)為例，從事農(nóng)業(yè)的人數(shù)在不斷減少，農(nóng)民基本收入來源更加多元化（見表1和表2），因此新農(nóng)村建設(shè)勢在必行。

表1 2013年河南省新鄭市農(nóng)村勞動力從事各行業(yè)的人數(shù)及比例

表2 2013年河南省新鄭市農(nóng)村家庭人均經(jīng)營收入來源構(gòu)成

河南省是農(nóng)業(yè)大省，但農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，要實現(xiàn)長足進步必然需要依靠工業(yè)的發(fā)展來進行扶持。而新農(nóng)村的建設(shè)，也需要改變過去農(nóng)業(yè)粗放經(jīng)營的方式，向集約式經(jīng)營發(fā)展。因此，在現(xiàn)階段，需要將政府的職能進行有效轉(zhuǎn)變，政府在實際工作中應(yīng)用相關(guān)手段有效促進農(nóng)業(yè)發(fā)展，然后采取以城市帶動鄉(xiāng)村、以工業(yè)促進農(nóng)業(yè)的措施促進其快速發(fā)展，城鄉(xiāng)經(jīng)濟得到推動，從根本上實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會健康、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

社會主義新農(nóng)村的建設(shè)，需要全面健全農(nóng)村公共服務(wù)內(nèi)容，這要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就建立均等的公共服務(wù)體制，為農(nóng)村提供配套的公共服務(wù)，包括公路、水電、社區(qū)廣場、文化廣場、衛(wèi)生診所等等。要改善農(nóng)村的居住環(huán)境，提高教育福利，對養(yǎng)老保險制度、合作醫(yī)療保險制度給予健全，構(gòu)建社會福利院等相關(guān)措施。同時，要建立公共服務(wù)體制長效工作機制，不斷豐富公共服務(wù)的內(nèi)容，緊密結(jié)合河南的實際情況對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)變方向進行定位。

三、河南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變中存在的問題

（一）傳統(tǒng)行政管理體制造成職責(zé)不清職能弱化

我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)每一項行政工作，既要有黨委分管又必須有政府分管，政府行事要事事聽從黨委安排，權(quán)力的雙軌制導(dǎo)致職責(zé)不分、有利分搶、有事推諉，雙方各執(zhí)一詞。同時，條塊管理模式劃分了行政事務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)上都有上一級派下的機構(gòu)，重要的部門都由這些機構(gòu)把持，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不能統(tǒng)一管理，極大削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理資源?？梢园l(fā)現(xiàn)，作為新農(nóng)村建設(shè)的中堅力量，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實際上是責(zé)任大權(quán)力小，想管的管不了，管不了還得管，權(quán)利和職責(zé)不清導(dǎo)致行政效率低下。

（二）考核機制的弊端導(dǎo)致工作偏離職能重心

當(dāng)前我國的行政管理主要還是上下級模式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的人事權(quán)和財政權(quán)掌握在上級，這使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府疲于應(yīng)對上級的命令，只對上級負(fù)責(zé)，不管下級的現(xiàn)狀。就如河南省林州市就上演過“征地宴”的鬧劇，而且林州市還不止一次用“鴻門宴”來征地，造成征地程序不明、違法的現(xiàn)象產(chǎn)生。在河南省很多地方，現(xiàn)行的人事制度和財政制度鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民說了都不算，資金支持、技術(shù)骨干下鄉(xiāng)等等都需要跟領(lǐng)導(dǎo)請示。而官員的考核制度是以經(jīng)濟指標(biāo)為核心，這徹底堵死了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府想干實事的心思，于是看到的只是漂亮的數(shù)據(jù)和高樓，隨處可見的面子工程，而新農(nóng)村建設(shè)只是一句口號。

（三）為農(nóng)服務(wù)職能方面重“壓力型”管理

政府習(xí)慣于對三農(nóng)問題進行壓力干預(yù)，農(nóng)民不能自覺主動的參與，造成了目前農(nóng)民只能被動接受的現(xiàn)狀。地方在新農(nóng)村建設(shè)過程中存在急功近利的思想，盲目制訂發(fā)展目標(biāo)，最后開始搞拉郎配，搞一些數(shù)據(jù)瞞天過海。這種形式主義在一些地方漸成風(fēng)氣，最后本應(yīng)該受益的農(nóng)民反而成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府施壓的對象。新農(nóng)村建設(shè)的主體應(yīng)該是農(nóng)村，讓農(nóng)民增收，而所謂的結(jié)構(gòu)調(diào)整成了強迫農(nóng)民種植固定作物，導(dǎo)致減產(chǎn)減收，農(nóng)民失去了主體地位，利益也被剝奪。而政府各種行政手段不斷，法律依據(jù)卻備受質(zhì)疑，尤其近年來的征地事件更是丑聞不斷，群體性事件不斷出現(xiàn)，嚴(yán)重威脅社會穩(wěn)定。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部履行職責(zé)的能力不強

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府長期采用壓力型管理，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部只對上級負(fù)責(zé)，與基層群眾的關(guān)系并不緊密，干群關(guān)系僵化，加上一些干部的業(yè)務(wù)能力不強，工作方式簡單粗暴，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在群眾中的威信度較低，甚至一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府嚴(yán)重失信于民，不僅各項工作無開展，還導(dǎo)致群體事件不斷，河南省林州市的“征地”鬧劇就是最好的證明。

四、河南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的對策

（一）適應(yīng)時代發(fā)展要求，準(zhǔn)確定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能

溫家寶同志在《不失時機推進農(nóng)村綜合改革，為社會主義新農(nóng)村建設(shè)提供體制保障》中明確提出在新農(nóng)村建設(shè)背景下加強對政府三個方面的職能強化。首先，創(chuàng)造良好的環(huán)境促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。這包括加強對農(nóng)村市場進行有效監(jiān)控與管理、穩(wěn)定農(nóng)村相關(guān)經(jīng)營制度、加強農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、建立健全并完善農(nóng)業(yè)化服務(wù)體系、加強對農(nóng)民在市場中的權(quán)益和地位的維護。其次，豐富公共服務(wù)內(nèi)容，為農(nóng)民提供形式多樣、內(nèi)容豐富的公共服務(wù)。加強農(nóng)村文化、衛(wèi)生、教育、環(huán)保等多種社會事業(yè)的建設(shè)，促進農(nóng)村社會發(fā)展。最后，通過各種方式創(chuàng)造各種有利條件，促進農(nóng)村和諧社會的構(gòu)建。在農(nóng)村中加強社會管理，根據(jù)地方實際情況，以多樣化的形式開展社會救助、扶貧等活動，促進農(nóng)村社會穩(wěn)定發(fā)展。同時，指導(dǎo)和推動地方農(nóng)村進行政治建設(shè)，提高村民自治水平，增強基層自治能力。

（二）推進服務(wù)型政府建設(shè)

要培養(yǎng)一支善于推動科學(xué)發(fā)展和社會主義新農(nóng)村建設(shè)的基層干部隊伍。首先是加強干部能力建設(shè)。加強黨委書記和支部書記隊伍建設(shè)，重點提高謀劃發(fā)展、統(tǒng)籌發(fā)展、優(yōu)化發(fā)展、推動發(fā)展的本領(lǐng)和群眾工作、公共服務(wù)、社會管理、維護穩(wěn)定的本領(lǐng)；采用干部交流、輪崗鍛煉、教育培訓(xùn)等方式，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部理論政策、法律法規(guī)、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟等方面的綜合素質(zhì)。其次是創(chuàng)新工作機制。創(chuàng)新思路，跳出傳統(tǒng)的管理模式，建立目標(biāo)責(zé)任制、服務(wù)承諾制、績效評價制、效能監(jiān)察制、干部問責(zé)制等制度，從過去人管人轉(zhuǎn)向以科學(xué)的制度來激勵和約束人，促進各項工作的順利推進。再次是建立科學(xué)考核機制。創(chuàng)新指標(biāo)體系，以科學(xué)發(fā)展觀、社會主義新農(nóng)村建設(shè)等為主要考核內(nèi)容，結(jié)合本地區(qū)年度發(fā)展目標(biāo)和長遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃，加大社會進步、民生改善、生態(tài)文明、公眾參與等工作的考核權(quán)重；創(chuàng)新考核辦法，提高群眾參與度、考核透明度和考核監(jiān)督力度；建立“能上能下、能進能出”的用人機制。

（三）擴大民主政治，使農(nóng)民全面參與

擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主政治，要讓農(nóng)民參與到政治事務(wù)中來，改變官員們只對上負(fù)責(zé)，不管下面的做法，要把工作重心放到農(nóng)村建設(shè)發(fā)展上來。要加強對農(nóng)民的教育，讓民眾認(rèn)識到自己當(dāng)家作主就得自己參政議政。政府部門要轉(zhuǎn)變觀念，提高農(nóng)民的公民意識，包括提高農(nóng)民的民主意識、責(zé)任意識、公德意識、科學(xué)文化素養(yǎng)等基本素質(zhì)。村民自治是鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)中長期堅持的政策，要擴大農(nóng)民的政治民主，就要讓農(nóng)民參與到自治中來，同時堅決打擊政府胡亂伸手，加強農(nóng)村政治活動的公開化、民主化和透明化，有效保護農(nóng)民利益，減少農(nóng)民越級上訪和暴力抗法。提高農(nóng)村的自治水平就要完善民主決策，實現(xiàn)民主管理，做到村務(wù)公開透明，在農(nóng)村實行村主任直選和公推直選，讓村民選出自己認(rèn)可的村主任。

（四）建設(shè)和完善城鄉(xiāng)一體化發(fā)展機制

社會主義新農(nóng)村建設(shè)不能僅僅停留在農(nóng)村層面，要從更大的范圍內(nèi)解決問題，堅持發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟、縣域經(jīng)濟和區(qū)域經(jīng)濟，將新農(nóng)村建設(shè)納入?yún)^(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的總戰(zhàn)略目標(biāo)，促進農(nóng)村建設(shè)形成縱橫聯(lián)合發(fā)展的嶄新態(tài)勢。以新鄉(xiāng)市為例，可以以新鄉(xiāng)縣為中心，將獲嘉縣、衛(wèi)濱區(qū)、原陽縣等周邊發(fā)展比較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)合在一起發(fā)展成為緊湊的城市，然后將耕地、池塘、林業(yè)等地規(guī)劃在一起，從而形成農(nóng)村社區(qū)聚集式，這樣不但便于管理，而且還會很快發(fā)展起來，城鄉(xiāng)結(jié)合，從而建設(shè)起真正的新農(nóng)村。

在農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展過程中也應(yīng)嚴(yán)格遵循城鄉(xiāng)社會、經(jīng)濟一體化發(fā)展的相關(guān)要求，對社會主義新農(nóng)村建設(shè)進行科學(xué)規(guī)劃，真正促進農(nóng)村生產(chǎn)生活條件得到有效改善。首先，在建設(shè)規(guī)劃階段，將農(nóng)村與城市的發(fā)展進行一體規(guī)劃，對城鄉(xiāng)間的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、空間具體布局、公共服務(wù)開展等多方面進行綜合性考慮，并作出合理的規(guī)劃。在規(guī)劃的過程中，還要處理好各方面發(fā)展間存在的銜接性，努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃及發(fā)展的一體化。其次，加強對農(nóng)村建設(shè)的編制規(guī)劃。在規(guī)劃過程中，根據(jù)當(dāng)?shù)鼐唧w特點科學(xué)劃分各功能區(qū)，綜合性地對基礎(chǔ)設(shè)施、住宅、生產(chǎn)、公共服務(wù)等設(shè)施進行合理劃分，促進當(dāng)?shù)匦纬瑟毦咛厣男罗r(nóng)村建設(shè)格局。要不斷優(yōu)化城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)原有發(fā)展格局，對城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r、基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀、人口布局實際情況等多種因素進行綜合性考慮和分析，合理、科學(xué)地對城鄉(xiāng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展水平及方向進行預(yù)測。同時密切結(jié)合當(dāng)?shù)刈匀粭l件，應(yīng)用科學(xué)化手段不斷引導(dǎo)和推進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及發(fā)展戰(zhàn)略得到及時、有效地調(diào)整與優(yōu)化。

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[責(zé)任編輯 杜 娟]