基層公務(wù)員激勵機(jī)制問題和對策研究
——以安徽省銅陵市為例

田 苗

（中共銅陵市委黨校，安徽 銅陵 244000）

基層公務(wù)員是單位各項工作的直接執(zhí)行者，其自身的工作熱情以及主觀能動性直接影響了工作開展成效。而若想真正促進(jìn)基層公務(wù)員更積極主動地投入工作中，應(yīng)當(dāng)建立起相應(yīng)的激勵機(jī)制，通過推出各種福利政策，或者是優(yōu)惠措施，對表現(xiàn)好的基層公務(wù)員實施獎勵，使其形成良好的自我效能感以及自信心，這樣便可以在原有的基礎(chǔ)上提高基層公務(wù)員的工作質(zhì)量和效率。但從目前的實際情況來看，部分地區(qū)在基層公務(wù)員激勵方面存在一定的不利因素，基于此，有必要對其展開更為深入的探究。

一、調(diào)研的基本情況及數(shù)據(jù)分析

本次調(diào)研隨機(jī)發(fā)放調(diào)查問卷300份，回收有效問卷290份。調(diào)查問卷被設(shè)計分為調(diào)查對象的基本信息、對當(dāng)前激勵現(xiàn)狀的滿意度和所看重的激勵因素三大部分。

（一）基層公務(wù)員對現(xiàn)狀及前景的滿意度

我們用滿意度來衡量基層公務(wù)員對激勵的直觀感受，以此來分析現(xiàn)行激勵制度的有效性。調(diào)查結(jié)果表明，基層公務(wù)員對工作現(xiàn)狀的總體滿意度為84.83%。

基層公務(wù)員對工作現(xiàn)狀的不滿意主要表現(xiàn)在對工資待遇和考核晉升等方面。對工資待遇不滿意的人最多，有57人，占19.66%，說明基層公務(wù)員的工資待遇與公務(wù)員的期望之間存在不小的差距。其次是晉升制度，有41人表示不滿意，占14.14%，再次是考核制度，有34人表示不滿意，占11.72%，反映了基層公務(wù)員對發(fā)展前景的在意程度，而對現(xiàn)行制度的不滿意則影響了很大一部分人的工作進(jìn)取心，如圖1所示。

圖 1 基層公務(wù)員對工作現(xiàn)狀及發(fā)展前景的滿意度

（二）基層公務(wù)員所看重的激勵因素

為深入分析現(xiàn)行激勵制度的有效性，我們對基層公務(wù)員的激勵需要進(jìn)行了調(diào)查，結(jié)果表明，排在前五位的公務(wù)員所看重的激勵因素分別為：一是實現(xiàn)自我價值的需要；二是為社會作貢獻(xiàn)的需要；三是能夠有所成就的需要；四是工作穩(wěn)定的需要；五是提升工資收入的需要。

基層公務(wù)員認(rèn)為能夠有效提升工作積極性的激勵因素，排在前五位的分別是：一是安排到有利于能力發(fā)揮的工作崗位；二是重用或晉升工作表現(xiàn)突出者；三是提高公務(wù)員的工資待遇和福利水平；四是改善公務(wù)員的工作環(huán)境與條件；五是加強(qiáng)公務(wù)員的榮譽(yù)激勵。對比來看，雖然在公務(wù)員所看重的激勵因素中，排在前三位的都是精神層面的激勵，但從激勵的有效性來看，精神榮譽(yù)激勵只排在第五位，精神激勵雖然在主觀上被認(rèn)可起到一定的作用，但客觀上基層公務(wù)員更趨向于更為實際的激勵。

反向來看，如果基層公務(wù)員產(chǎn)生職業(yè)倦怠，會促使其離開的影響因素，排在前三位的分別是：一是工作壓力大、工資待遇低、工作任務(wù)重、工作約束嚴(yán)；二是晉升機(jī)會少，論資排輩，能力與崗位不匹配；三是與市場經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展下的機(jī)遇相比，缺乏個人發(fā)展機(jī)會。統(tǒng)計結(jié)果反向印證了晉升、工資福利待遇在激勵制度中的重要程度，也再次解釋了基層公務(wù)員對工作現(xiàn)狀和發(fā)展前景不甚滿意的原因。

二、現(xiàn)行公務(wù)員激勵機(jī)制存在的主要問題

（一）激勵標(biāo)準(zhǔn)過于籠統(tǒng)，不切實的標(biāo)準(zhǔn)扭曲了激勵導(dǎo)向

一是激勵標(biāo)準(zhǔn)的定性表述過于泛泛。激勵標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該明確國家對公務(wù)員的何種行為予以激勵，這事實上規(guī)定了對公務(wù)員行為的引導(dǎo)方向?，F(xiàn)行的激勵標(biāo)準(zhǔn)通常過于籠統(tǒng)，從而達(dá)不到很好的激勵作用。二是激勵標(biāo)準(zhǔn)的定量劃分并不清晰。仍以公務(wù)員年度考核為例，考核被劃分為優(yōu)秀、稱職、基本稱職、不稱職四個等次，但等次的劃分依據(jù)并不清晰，多是以高、較高、較弱、較差表述上的區(qū)分。

（二）激勵手段比較單一，不能滿足期望的激勵作用

第一，精神激勵與物質(zhì)激勵存在供需錯配?，F(xiàn)行的激勵制度“以精神獎勵為主”，但調(diào)查顯示，基層公務(wù)員對物質(zhì)激勵的期望高于對精神激勵的需要。從需求來看，基層公務(wù)員更希望獲得物質(zhì)激勵，而從供給來看，政府所提供的精神激勵要大于物質(zhì)激勵。分開來講，當(dāng)前精神激勵的手段過于單一，也缺乏具體標(biāo)準(zhǔn)，幾乎不需要成本，導(dǎo)致使用過于頻繁，激勵的作用變得微乎其微。而所謂的物質(zhì)激勵基本上指的是工資福利待遇水平的提高，本質(zhì)上仍是“保健因素”，而非“激勵因素”，因此作用也比較有限。

第二，道德激勵與競爭激勵在現(xiàn)實中缺位。道德激勵通過提高公務(wù)員的道德修養(yǎng)以增強(qiáng)其工作的積極性與主動性［1］，有利于公務(wù)員養(yǎng)成自律意識，從而強(qiáng)化自我激勵。但在市場經(jīng)濟(jì)的環(huán)境下，道德激勵的作用正在衰減，34.14%的調(diào)查對象認(rèn)為，市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展是激勵作用減弱的重要原因。競爭激勵以優(yōu)勝劣汰為原則，通過同級公務(wù)員間的競相作為，激勵組織內(nèi)部朝同一目標(biāo)集體行動的自覺。目前雖初步確立了競爭激勵機(jī)制，但僅有16.21%的調(diào)查對象愿意將競爭作為激勵手段，公務(wù)員隊伍“能進(jìn)不能出、能上不能下”的局面仍未得到根本性轉(zhuǎn)變［2］。

（三）激勵過程有不實環(huán)節(jié)，不健全的激勵機(jī)制有礙公平性

第一，激勵導(dǎo)向的規(guī)范化程度不高。激勵導(dǎo)向是激勵標(biāo)準(zhǔn)的傳播過程，既是政府將激勵標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范化、制度化的過程，也是公務(wù)員了解組織激勵標(biāo)準(zhǔn)的過程。一方面，基層公務(wù)員激勵制度建設(shè)相對落后。地方激勵辦法多是套用上級相關(guān)文件，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H細(xì)化不夠，可操作性不強(qiáng)。另一方面，公務(wù)員對激勵機(jī)制的認(rèn)知度不高。調(diào)查顯示，高達(dá)37.7%的調(diào)查對象對激勵制度不了解或了解甚少。

第二，激勵檢測的主客體信息不對稱。激勵檢測主要指的是考核與評價。理論上，考核應(yīng)是一種雙向交流，而現(xiàn)行的制度仍是單向評價?？己酥骺腕w之間存在嚴(yán)重的信息不對稱，考核過程也缺乏信息的交互和必要的溝通，被考核者只能被動接受考核結(jié)果而沒有置喙的余地，極易造成其對考核結(jié)果的不信服，從而對工作產(chǎn)生消極、倦怠等情緒。調(diào)查顯示，高達(dá)37.59%的調(diào)查對象認(rèn)為考核的實際作用不大。

第三，激勵分配與檢測結(jié)果不全一致。激勵分配可以看作是政府對工資、福利、職級、職位、培訓(xùn)、交流、表彰等資源的分配。激勵分配的結(jié)果必須與激勵檢測結(jié)果相一致，否則就會出現(xiàn)分配不公、激勵失當(dāng)?shù)痊F(xiàn)象，從而降低激勵效果，甚至產(chǎn)生反向影響。調(diào)查顯示，有26.55%的調(diào)查對象認(rèn)為激勵分配中存在“輪流坐莊”的現(xiàn)象，且有高達(dá)72.76%的調(diào)查對象并不認(rèn)為晉升是以考核為重要依據(jù)的。

三、完善基層公務(wù)員激勵機(jī)制的對策建議

（一）完善激勵標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化目標(biāo)激勵

首先，保障評估主體的多樣化，在實施上級主管單位考核過程中，在現(xiàn)有的考評體系中融入干部的服務(wù)對象，有條件的情況下還可以邀請第三方機(jī)構(gòu)實施評估。其次，對評估標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行詳細(xì)劃分，應(yīng)當(dāng)按照相應(yīng)的類別，從橫向的角度著手對同類城市之間基層公務(wù)員的績效進(jìn)行對比，從縱向的角度則需要同往年發(fā)展的實際情況相比較，以切實提升評價的科學(xué)性，及時有效地發(fā)現(xiàn)和解決問題。再次，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對于評估權(quán)重的合理把控，在滿足經(jīng)濟(jì)建設(shè)要求的基礎(chǔ)上大力落實文化以及民生建設(shè)，在固有的績效評估中對環(huán)境保護(hù)等績效的權(quán)重進(jìn)行加強(qiáng)。主要關(guān)注以下兩點，一方面應(yīng)當(dāng)保障績效評估的可操作性，使其能夠完整準(zhǔn)確地展現(xiàn)具體工作的質(zhì)量以及數(shù)量。另一方面則應(yīng)當(dāng)按照績效實際加大獎勵的力度。最后，應(yīng)當(dāng)促進(jìn)評估的法治化，以往在開展績效評估時常常會面臨監(jiān)管機(jī)制不完善所帶來的負(fù)面影響，所以未來需要積極學(xué)習(xí)國外先進(jìn)理念，有條件的情況下針對該方面加強(qiáng)立法，從法律角度為激勵機(jī)制的優(yōu)化調(diào)整提供支持。

（二）創(chuàng)新激勵手段，優(yōu)化薪資結(jié)構(gòu)

第一，物質(zhì)、精神并重。公務(wù)員的薪酬主要是指工資（也包括津貼和福利），是公務(wù)員工作業(yè)績能力和水平的集中體現(xiàn)，與公務(wù)員的物質(zhì)利益直接相關(guān)，是公務(wù)員激勵的最直接動力［3］。因此，要正視基層公務(wù)員對物質(zhì)激勵的期望，建立一套可隨經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和職位、資歷變動而變動的工資調(diào)整制度。一是進(jìn)一步優(yōu)化現(xiàn)行薪酬結(jié)構(gòu)，合理加大績效工資的比重。在原有的職務(wù)和職級工資體系的基礎(chǔ)上，按照職位、能力和績效等因素對薪酬結(jié)構(gòu)重新進(jìn)行劃分，并針對基層公務(wù)員職位普遍較低的特點，適當(dāng)加大績效工資所占的比重，以反映基層公務(wù)員工作的難度和強(qiáng)度。二是建立完備的崗位等級體系，將工資等次與崗位等級相掛鉤，合理拉開薪酬差距。根據(jù)崗位特點，確立崗位類別并建立崗位等級，并根據(jù)崗位等級結(jié)構(gòu)確定工資標(biāo)準(zhǔn)，以反映不同崗位的重要程度和相對價值。三是規(guī)范基層公務(wù)員薪酬制度，特別是將津貼、補(bǔ)貼納入法治化軌道，推進(jìn)福利待遇貨幣化改革，充分利用好國家對于資源枯竭型城市的獎補(bǔ)，使其公開化、透明化和規(guī)范化。

第二，加強(qiáng)道德、晉升激勵。為了真正提升基層公務(wù)人員的工作質(zhì)量，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化開展入職培訓(xùn)工作，若想避免培訓(xùn)教育流于形式，在培養(yǎng)基層工作預(yù)案業(yè)務(wù)能力的同時還要注重其自身職業(yè)使命感的培養(yǎng)，強(qiáng)化開展理想信念教育，以免公務(wù)員出現(xiàn)思想信念滑坡的問題，進(jìn)而影響最終的工作成效?；诖耍诩顧C(jī)制中應(yīng)當(dāng)積極引入道德激勵，既要強(qiáng)化落實考核監(jiān)管機(jī)制，還要確保培訓(xùn)工作能夠?qū)崿F(xiàn)常態(tài)化，進(jìn)而為干部考察工作提供參考依據(jù)。

在薪酬激勵既定的條件下，晉升是對公務(wù)員最有效的激勵手段［4］。而對于基層公務(wù)員而言，晉升資源有限，晉升渠道狹窄，晉升天花板較低等問題仍然廣泛存在。在晉升天花板的制約下，為鼓勵基層公務(wù)員對職業(yè)發(fā)展的樂觀預(yù)期，需要合理配置好晉升資源，健全好現(xiàn)有晉升激勵機(jī)制。一是祛除“官本位”思想，倡導(dǎo)理性的晉升觀念。引導(dǎo)基層公務(wù)員樹立創(chuàng)新、競爭和法制的觀念，突破論資排輩的陳窠，增強(qiáng)公平競爭的意識，營造風(fēng)清氣正的選拔環(huán)境。二是增加職級空間，進(jìn)一步拓寬晉升渠道。

（三）完善激勵檢測過程，確保激勵機(jī)制公平性

無論是薪酬激勵還是晉升激勵都與考核制度緊密相關(guān)，需要根據(jù)考核結(jié)果做出相應(yīng)的變化或調(diào)整。從這個意義上講，公務(wù)員績效考核是公務(wù)員激勵機(jī)制的關(guān)鍵一環(huán)，需要進(jìn)一步完善基層公務(wù)員績效考核體系，使績效考核真正發(fā)揮出指揮棒、風(fēng)向標(biāo)、助推器的作用。一是構(gòu)建定量、細(xì)化、合理的績效評估指標(biāo)。在德、能、勤、績、廉5個一級指標(biāo)的基礎(chǔ)上，分別下設(shè)3～5個二級指標(biāo)，將考核內(nèi)容逐一細(xì)化；為保證公務(wù)員績效考核的客觀性，采用層析分析法為所有指標(biāo)賦值，給出權(quán)重，量化考核。二是定期考核與平時考核相結(jié)合，特別是要健全平時考核制度。從考核功能上講，定期考核是一種事后激勵，而平時考核則更能發(fā)揮及時勉勵、鞭策、監(jiān)督等作用，只有做好平時考核工作，年終考核才有據(jù)可依、令人信服。平時考核要做到常態(tài)化、制度化，建章立制，有據(jù)可查。三是高度重視考核結(jié)果的運用，使考核結(jié)果真正成為工資待遇增長和職務(wù)職級升降的重要依據(jù)。此外，考核結(jié)果還要與獎懲掛鉤，明確獎懲的標(biāo)準(zhǔn)和程度，“鼓勵優(yōu)秀者，鞭策后進(jìn)者”［5］。

基層公務(wù)員培訓(xùn)是一個經(jīng)常被忽略的激勵手段，培訓(xùn)具有能力導(dǎo)向的功效，能夠有效促進(jìn)公務(wù)員個人目標(biāo)與政府目標(biāo)相互協(xié)調(diào)、趨向統(tǒng)一，對基層公務(wù)員的職涯規(guī)劃及未來發(fā)展也有裨益［6］。但在地方黨校的實際工作中，在初任公務(wù)員培訓(xùn)后、擬提拔前，基層公務(wù)員幾乎很少有到黨校培訓(xùn)的機(jī)會，基層公務(wù)員培訓(xùn)制度亟待完善。一是建立系統(tǒng)的基層公務(wù)員培訓(xùn)制度，并與公務(wù)員職業(yè)生涯規(guī)劃相參照。建議市委組織人事部門和市委黨校共同建立一套完整的公務(wù)員培訓(xùn)檔案系統(tǒng)，盡可能地整合培訓(xùn)資源，為廣大基層公務(wù)員提供培訓(xùn)平臺。二是豐富培訓(xùn)內(nèi)容，多樣化培訓(xùn)方式，提高培訓(xùn)效果。緊扣時代脈搏，緊跟國內(nèi)外時事動態(tài)，結(jié)合基層公務(wù)員思想和工作實際，有針對性地開發(fā)培訓(xùn)課程，創(chuàng)新培訓(xùn)方式、多樣化教學(xué)手段，提高培訓(xùn)的實用性和實踐性。三是完善培訓(xùn)考核制度，并與績效考核相銜接。把基層公務(wù)員培訓(xùn)情況和學(xué)習(xí)成績，作為基層公務(wù)員任職、晉升的依據(jù)，加大對培訓(xùn)考核結(jié)果運用的廣度與力度。

四、結(jié)語

綜上所述，激勵機(jī)制的建立，能夠在極大程度上提升對于基層公務(wù)員的激勵效果，對于調(diào)動其主觀能動性以及工作積極性有著重要意義。基于此，為了能夠進(jìn)一步提升基層公務(wù)員的工作質(zhì)量和效率，相關(guān)工作人員應(yīng)當(dāng)綜合考慮現(xiàn)階段單位發(fā)展的實際情況，根據(jù)未來的發(fā)展方向和實際需求健全完善激勵機(jī)制，確保其能夠同基層公務(wù)員的實際需求相適應(yīng)，真正提升基層公務(wù)員對于工作以及單位的認(rèn)同感和歸屬感，進(jìn)一步投入本職工作當(dāng)中，為各項工作的高質(zhì)量開展創(chuàng)造良好的條件。