縣域聯(lián)動治理的實踐邏輯
——以蘇南Z市為例

劉成良

(蘇州大學(xué)，蘇州 215000)

一、問題提出與既有研究

縣域治理是國家治理體系的重要組成部分?？h級政府在國家政權(quán)結(jié)構(gòu)中處于承上啟下的關(guān)鍵位置，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生保障、社會穩(wěn)定等方面發(fā)揮著重要職能。然而，在高速城鎮(zhèn)化背景下，大量人口從鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移到城市工作和生活，城鄉(xiāng)混合的樣態(tài)使得縣域社會治理的豐富性和復(fù)雜性不斷增加。保持縣域社會的和諧穩(wěn)定和健康發(fā)展，不僅是實現(xiàn)人民對美好生活向往的基本要求，也是國家政權(quán)建設(shè)的重要目標(biāo)。然而，從當(dāng)前縣域治理的實踐來看，突出存在以下兩個方面的問題：

一是剩余事務(wù)治理缺乏明確主體。一方面轉(zhuǎn)型期社會訴求的多元化、利益矛盾的尖銳化復(fù)雜化客觀上產(chǎn)生了大量復(fù)雜的治理事務(wù)，[1]另一方面由于行政體制改革相對滯后，一些新生的治理事務(wù)超越了原來條塊部門的職責(zé)邊界，存在于部門縫隙的事務(wù)在實踐中容易出現(xiàn)責(zé)任推諉等問題[2]，與此同時疊加部門由于自利性考慮回避復(fù)雜矛盾等因素，[3]客觀上產(chǎn)生了行政惰性，導(dǎo)致回應(yīng)社會治理問題的能力相對較弱。

二是部門之間的信息孤島問題長期存在。[4]發(fā)現(xiàn)問題方式的多樣化、碎片化使得部門之間在應(yīng)對轉(zhuǎn)型期復(fù)雜矛盾時存在職能交叉重疊、重復(fù)建設(shè)等問題；[5]條塊之間缺乏聯(lián)動，條塊之間權(quán)力交叉點多、相互協(xié)同不足、權(quán)責(zé)關(guān)系失衡；[6]除此之外，條塊分割的行政管理體制還造成了部門林立、本位主義等問題，最終導(dǎo)致信息割據(jù)。[7]

解決上述問題不僅是回應(yīng)轉(zhuǎn)型期社會治理難題的重要選擇，而且也是深入推進(jìn)縣域社會治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵路徑。從黨的十九屆四中全會正式提出“市域社會治理現(xiàn)代化”目標(biāo)后，如何有效推進(jìn)縣域社會治理現(xiàn)代化也被列入了各地政府探索的政策目標(biāo)。由于縣級政府的職能相對完整，在縣域內(nèi)處于總攬全局的地位，負(fù)有組織、協(xié)調(diào)、管理轄區(qū)內(nèi)各項事業(yè)的重大責(zé)任，而其面臨的問題則具有較強(qiáng)的綜合性特征，即問題的產(chǎn)生和解決很難由單一部門徹底解決，既要發(fā)揮部門解決問題的專業(yè)特長，也要從總體進(jìn)行協(xié)調(diào)溝通，否則就容易出現(xiàn)頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳、按下葫蘆浮起瓢等治理困境。如何構(gòu)建有效的治理體系以解決復(fù)雜的社會矛盾并滿足發(fā)展需要，如何推進(jìn)職能轉(zhuǎn)型及機(jī)構(gòu)改革以回應(yīng)縣域社會治理現(xiàn)代化的基本要求則構(gòu)成了本研究的核心問題意識。從縣域治理改革及學(xué)界研究的總體思路來看，縣域社會治理的轉(zhuǎn)型路徑主要從以下三個層面展開：

一是技術(shù)賦能。技術(shù)賦能不僅可以有效降低信息不對稱，而且還能夠拓展多元主體參與公共事務(wù)的空間，促進(jìn)主體間互動，重塑治理結(jié)構(gòu)和治理體系。[8]近年來，地方治理改革的主要路徑就是依托技術(shù)手段的應(yīng)用，利用互聯(lián)網(wǎng)平臺進(jìn)行在線協(xié)作，建立協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，可以在不改變部門分工的背景下對其相對分散的職能進(jìn)行有效整合，從而降低政府部門間的合作成本。[9]浙江省近年主推的“最多跑一次”改革，核心經(jīng)驗在于運(yùn)用技術(shù)革新推動行政整合，從而與傳統(tǒng)的自上而下機(jī)制形成互補(bǔ)。[10]雖然建立在信息技術(shù)應(yīng)用基礎(chǔ)上的跨部門協(xié)作機(jī)制能夠在一定程度上克服科層制弊端，[11]但是從實踐效能來看，這種協(xié)同模式也會產(chǎn)生新的條塊矛盾，責(zé)任模糊化、目標(biāo)偏差、條線“程序主義”與基層“結(jié)果導(dǎo)向”的張力等制約著跨部門協(xié)同績效。[12]

二是結(jié)構(gòu)調(diào)適?；鶎又卫憩F(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵在于調(diào)適傳統(tǒng)治理體制與社會民主化的結(jié)構(gòu)性關(guān)系，從而形成多元主體共治的社會治理格局。[13]黨的十八大以后，“放管服”改革成為行政體制改革的核心，其關(guān)鍵步驟在于調(diào)適政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)，從而降低制度性交易成本。[14]受互聯(lián)網(wǎng)思維的影響，新時期政府改革也沿著平臺化道路進(jìn)行探索，通過建設(shè)平臺、流程再造，探索官民互動的社會治理新模式，[15]例如，“不見面審批”等就是典型的平臺化政府治理模式，呈現(xiàn)出信息傳遞數(shù)字化、組織結(jié)構(gòu)扁平化、權(quán)責(zé)利明確化等特征。[16]基于這種模式的改革可以為社會提供一站式的對接窗口，強(qiáng)化政府內(nèi)部的協(xié)同治理，從而實現(xiàn)整體性政府的目標(biāo)，孫榮等學(xué)者認(rèn)為這種建立在微觀結(jié)構(gòu)改善基礎(chǔ)上的政府治理改革，可以推動結(jié)構(gòu)的漸進(jìn)式改良，從而最終實現(xiàn)整體結(jié)構(gòu)和功能的重塑。[17]

三是部門推動。從改革創(chuàng)新的地方實踐來看，當(dāng)前各個部門都有著強(qiáng)烈的社會治理創(chuàng)新意愿，在缺乏總體有效統(tǒng)籌的情況下，一些創(chuàng)新實踐在條塊交錯的行政體制中容易出現(xiàn)兩個問題：一是源自多個部門牽頭的治理改革難免互相交叉、重復(fù)建設(shè)，甚至在一定程度上造成內(nèi)耗，[18]部門主義易導(dǎo)致公共權(quán)力和公共利益部門化，降低行政效率，增加部門之間合作的成本和難度。[19]二是在創(chuàng)新壓力下，縣域內(nèi)塊塊和條條均有其優(yōu)勢資源和創(chuàng)新目標(biāo)，其任務(wù)達(dá)成依賴于對方的優(yōu)勢資源，職能部門被頻繁調(diào)動參與政治任務(wù)，容易造成資源耗費(fèi)和業(yè)務(wù)疏漏。[20]在全面推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，由于碎片化的治理改革難以有效應(yīng)對轉(zhuǎn)型時期的復(fù)雜問題，一些重要領(lǐng)域的創(chuàng)新改革往往由強(qiáng)勢部門進(jìn)行牽頭和推動。具體到地方實踐中，黨委政府會根據(jù)事件的輕重緩急進(jìn)行排序，[21]將重要社會治理事務(wù)轉(zhuǎn)化為中心工作，通過壓力機(jī)制等重構(gòu)科層機(jī)構(gòu)，調(diào)配治理資源，歐陽靜將其概括為政治統(tǒng)合制。[22]

學(xué)術(shù)界對于縣域社會治理改革路徑及其不足也進(jìn)行了較為深入的分析，技術(shù)賦能為結(jié)構(gòu)調(diào)適、重塑條塊關(guān)系，建立跨部門的協(xié)同治理機(jī)制提供了關(guān)鍵路徑，而這一路徑的發(fā)揮則離不開部門的積極推動和參與。伴隨著公共事務(wù)治理的復(fù)雜性提升，政府部門之間的協(xié)調(diào)成本在不斷提高，[23]盡管有一些的新部門成立，或者是一些傳統(tǒng)部門被賦予了新的治理職能，但是無法形成有效合力的話，難免就容易陷入內(nèi)卷化陷阱?？h域社會治理改革亟須系統(tǒng)化的聯(lián)動治理，而學(xué)術(shù)界關(guān)于這方面的研究仍然存在較大的空間。

二、縣域聯(lián)動治理的分析框架

加強(qiáng)政府條塊部門的協(xié)調(diào)與合作機(jī)制，從而形成有效合力是推進(jìn)縣域社會治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。然而，由于官僚制組織以縱向?qū)蛹壙刂坪蜋M向職能分工為基礎(chǔ)的特征不可避免地帶來了層級過多、職能交叉、部門分割等問題，使得如何再造官僚制組織及其運(yùn)作模式成為了新公共管理改革的重要內(nèi)容。[24]西方社會在解決這一問題方面提出了“無縫隙政府”的對策，即通過改革再造高效率的公共組織，用機(jī)動靈活的過程小組取代僵化的職能部門，過程小組要為實現(xiàn)具體結(jié)果的公眾負(fù)責(zé)，完善用于支持無縫隙服務(wù)的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)，重新協(xié)調(diào)民選官員與行政機(jī)構(gòu)的契約關(guān)系，從而用責(zé)任換取工作人員更大的彈性。[25]“無縫隙政府”對于中國的政府治理改革具有較大啟示，對于如何構(gòu)建適合國情的縣域治理模式仍然需要自主探索。

在中國的黨政體制中，政法委員會的核心職能之一在于完善多部門參與的平安建設(shè)工作協(xié)調(diào)機(jī)制，從而維護(hù)社會穩(wěn)定并進(jìn)行綜合治理。[26]轉(zhuǎn)型期復(fù)雜的社會矛盾亟須強(qiáng)有力的問題統(tǒng)籌解決體系，尤其是一些問題超越了部門職能和權(quán)限的邊界，需要調(diào)配不同部門資源來協(xié)作完成。[27]相比一般參與社會治理的部門，政法委在黨政體制中的定位和權(quán)力配置，可以更好調(diào)動部門積極性和資源來回應(yīng)社會治理中的難題。在縣域社會治理現(xiàn)代化被列入地方中心工作后，就成立了以主要領(lǐng)導(dǎo)為組長的領(lǐng)導(dǎo)小組，通過領(lǐng)導(dǎo)小組的組織和協(xié)調(diào)，地方政府針對社會治理格局中存在的較為典型的部門主義、條塊分割等造成的協(xié)同機(jī)制不足的問題進(jìn)行深度改革，探索部門的聯(lián)動機(jī)制。在此基礎(chǔ)上，本研究提出了聯(lián)動治理的模式來概括政府在推動社會治理重心下移過程中，整合部門力量回應(yīng)民生訴求的機(jī)制。

聯(lián)動治理是指在縣域社會治理現(xiàn)代化背景下，地方政府通過職能改革以提升條塊部門協(xié)調(diào)配合、應(yīng)對復(fù)雜社會治理事務(wù)的一種治理模式，更加注重從總體上加強(qiáng)條塊部門之間的聯(lián)系和溝通，與一致行動能力的建設(shè)。在具體的機(jī)制設(shè)計方面，縣域政府以聯(lián)動中心為中樞，以網(wǎng)格化為抓手，通過建立部門協(xié)同配合的聯(lián)動平臺，構(gòu)建以市、鎮(zhèn)(街道)、村(社區(qū))三級管理和市、鎮(zhèn)(街道)兩級指揮為骨架的綜合治理架構(gòu)和責(zé)任體系。值得說明的是，與前幾年在很多地方轟轟烈烈推廣的網(wǎng)格化社會治理模式不同的是，過去的網(wǎng)格化建設(shè)相對單一，僅僅是從形態(tài)上實現(xiàn)了社會治理網(wǎng)格的劃分，即各個條線根據(jù)任務(wù)要求在網(wǎng)格中加載不同治理內(nèi)容，部門之間還是單打獨(dú)斗，并未實現(xiàn)有效聯(lián)動。聯(lián)動治理就是為了克服以上問題，通過加強(qiáng)內(nèi)部的聯(lián)動融合，實現(xiàn)部門橫向之間的協(xié)作能力，即橫向到邊，將社會服務(wù)、資源下沉到基層，實現(xiàn)縱向到底的聯(lián)動。

縣域治理改革離不開資源的有效支撐。由于中國區(qū)域面積廣闊，2000多個縣級行政區(qū)所面臨的治理任務(wù)以及可以調(diào)動的治理資源差異較大，也使得縣域社會治理現(xiàn)代化的模式存在較大差異。本研究重點關(guān)注了在東部發(fā)達(dá)地區(qū)的縣域社會治理現(xiàn)代化改革模式，探討了在人力和財政資源相對充足的背景下，縣域政府為了回應(yīng)社會治理訴求所進(jìn)行的探索和嘗試。本研究通過駐點調(diào)查、半結(jié)構(gòu)式訪談以及參與式觀察等多種方式，調(diào)研了Z市探索社會治理現(xiàn)代化的改革過程，并對其中的成效以及存在的問題進(jìn)行了系統(tǒng)性梳理。Z市是蘇南S市代管的一個縣級市，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展長期處于全國縣域經(jīng)濟(jì)前列。由于外來人口較多，面臨的治理任務(wù)也更加繁重，不僅要處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、安全生產(chǎn)和環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，而且還要處理好外來人口的管理和服務(wù)，以及城市社會精細(xì)化治理等民生和社會穩(wěn)定工作。近年來，Z市不斷探索社會治理改革的新模式，以解決發(fā)展過程中面臨的社會治理體系難以有效應(yīng)對轉(zhuǎn)型社會矛盾等問題。早在2012年，Z市就探索網(wǎng)格化的管理模式，2020年，該市由市委政法委牽頭，地方政府圍繞著縣域社會治理現(xiàn)代化進(jìn)行了較為系統(tǒng)化改革。

三、縣域聯(lián)動治理的實踐路徑

中國政治具有較強(qiáng)的回應(yīng)性和調(diào)試性特征，即執(zhí)政黨和政府善于通過主動回應(yīng)社會需求來構(gòu)建和諧穩(wěn)定的政治秩序，從而形成“社會有需求，政府有回應(yīng)”的國家和社會互動模式。[28]縣域社會治理現(xiàn)代化的制度構(gòu)造是通過系統(tǒng)化的政府治理改革，將過去多個部門與居民互動的模式變革為在若干個集中化平臺與居民之間的互動方式，從而解決過去回應(yīng)居民訴求不及時，剩余治理事務(wù)缺乏應(yīng)對主體，居民到政府部門辦事“門難進(jìn)、臉難看、事難辦”等問題。Z市社會治理現(xiàn)代化改革的總體思路是將政府與居民緊密相關(guān)的公共服務(wù)等事務(wù)分為前臺與后臺兩端，在前臺通過完善網(wǎng)格化治理體系，將治理中心下移，整合多種居民反映問題的渠道，形成良性的國家與社會互動機(jī)制；在后臺加強(qiáng)政府部門各條線在基層的協(xié)同配套，整合為社會治理、綜合執(zhí)法、政府服務(wù)等若干個平臺。通過深化前臺與后臺的互動機(jī)制，推動社會治理向基層延伸，破解基層村(社區(qū))“看得見管不了”與部門單位“管得了看不見”的現(xiàn)實問題。改革重點如下：

(一)搭建聯(lián)動治理平臺

為了解決條塊部門之間缺乏聯(lián)動的問題，地方政府制定了網(wǎng)格化聯(lián)動機(jī)制建設(shè)實施方案，成立了由書記、市長任雙組長的領(lǐng)導(dǎo)小組，組建了市社會綜合治理網(wǎng)格化聯(lián)動中心(下文簡稱聯(lián)動中心)。聯(lián)動中心為市政府直屬事業(yè)單位，正科級建制；中心主任由市委辦公室主任兼任，可以隨時向主要領(lǐng)導(dǎo)匯報工作；作為全市聯(lián)動機(jī)制建設(shè)樞紐平臺和網(wǎng)格化管理機(jī)構(gòu)，聯(lián)動中心負(fù)責(zé)全市聯(lián)動機(jī)制建設(shè)的組織協(xié)調(diào)、聯(lián)動指揮、受理交辦、跟蹤反饋、監(jiān)督檢查、績效考評等工作。在業(yè)務(wù)方面，聯(lián)動中心整合了數(shù)字化城管、12345便民服務(wù)熱線等平臺，對接公安、安監(jiān)、環(huán)保、民政等部門系統(tǒng)，建立中心指揮平臺，實現(xiàn)橫向與所有市級職能部門，縱向與市、鎮(zhèn)、村(社區(qū))三級間的信息互聯(lián)互通。

在縱向機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村(社區(qū))分別成立社會綜合治理聯(lián)動分中心、社會綜合治理聯(lián)動工作站，前者主要負(fù)責(zé)受理市聯(lián)動中心交辦和村(社區(qū))工作站上報的各類社會綜合治理事項，落實及時受理、分流處置、跟蹤督辦和反饋評價等工作，向市聯(lián)動中心上報需市級部門聯(lián)動處置的工作事項，確保社會綜合治理事項高效率、高質(zhì)量解決。后者負(fù)責(zé)受理處置鎮(zhèn)級聯(lián)動分中心下派的工作任務(wù)和基層網(wǎng)格員上報的事項，落實對轄區(qū)網(wǎng)格內(nèi)社會綜合治理相關(guān)問題的發(fā)現(xiàn)、初步處置、上報、反饋等工作，向鎮(zhèn)級聯(lián)動分中心上報需鎮(zhèn)級部門聯(lián)動處置的工作事項。

在橫向部門協(xié)作方面，聯(lián)動中心與市委辦、人大辦、政府辦、政協(xié)辦、市委組織部等50余個市級政府機(jī)關(guān)部門和燃?xì)夤?、水?wù)集團(tuán)、電信集團(tuán)等10余個與居民生活緊密相關(guān)的企業(yè)建立起聯(lián)動機(jī)制。網(wǎng)格化聯(lián)動中心作為居民日常事務(wù)溝通與解決的主要平臺，其職能發(fā)揮的關(guān)鍵在于更好地鏈接起各個部門。因此，將居民反映的問題派單給相關(guān)的部門并推動問題解決非常重要。在科層體系的運(yùn)作中，市網(wǎng)格化聯(lián)動中心作為事業(yè)單位，如何通過平級督促來調(diào)動其他部門解決問題的積極性，關(guān)系到聯(lián)動治理的成效。

(二)重塑聯(lián)動治理網(wǎng)格

在縣域綜合治理網(wǎng)格化聯(lián)動體系建設(shè)中，依靠政法部門的強(qiáng)力參與和深度整合，建立起了以網(wǎng)格化為抓手，以聯(lián)動治理為主軸的治理體系，實現(xiàn)了縱向到底、橫向到邊的治理體系建設(shè)，即國家權(quán)力可以通過網(wǎng)格深度嵌入到基層社會，一方面了解居民需求、提供公共服務(wù)，另一方面防范并化解社會風(fēng)險，及時解決社會矛盾。地方政府根據(jù)自然村落、小區(qū)樓棟、農(nóng)工商業(yè)集聚分布以及人口數(shù)量，將基層社會劃分為若干個網(wǎng)格，這些網(wǎng)格是最基礎(chǔ)的治理單元①，被定義為三級網(wǎng)格；這些網(wǎng)格上的社區(qū)、行政村被定義為二級網(wǎng)格；街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)被定義為一級網(wǎng)格。按照統(tǒng)一規(guī)范、便于管理、上下銜接的原則，Z市共劃分基層綜合網(wǎng)格1036個，將以往組織部門、綜治部門、民政部門、公安部門等多個條線部門獨(dú)立建立起來的網(wǎng)格進(jìn)行整合，形成社會治理的“一張網(wǎng)”。

作為最基本的治理單元，網(wǎng)格化成為了政府條塊部門對接居民訴求的前臺，即社區(qū)干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道條塊部門的干部會下沉到網(wǎng)格，負(fù)責(zé)網(wǎng)格的具體事務(wù)。網(wǎng)格員職責(zé)分為六大類：一是收集社情民意，深入基層全面了解各類社情民意，及時向三級網(wǎng)格反饋；二是上報隱患問題，重點關(guān)注有可能引發(fā)群體性事件因素、黃賭毒以及其他安全隱患問題；三是開展關(guān)愛幫扶，定期走訪關(guān)注低保戶、困難戶以及鰥寡孤獨(dú)等，通過社區(qū)展開幫扶措施；四是宣傳政策法規(guī)，宣傳國家有關(guān)政策法律法規(guī)及村規(guī)民約等，引導(dǎo)群眾自覺遵紀(jì)守法，倡導(dǎo)文明社會風(fēng)尚；五是開展群防群治，參與基層平安創(chuàng)建活動，協(xié)助網(wǎng)格長、巡查員做好網(wǎng)格內(nèi)平安創(chuàng)建活動；六是落實黨委政府或上級網(wǎng)格交辦的其他事項。

(三)設(shè)置聯(lián)動治理機(jī)制

依托聯(lián)動平臺，地方政府建立起了問題的雙向處理機(jī)制。一方面，針對網(wǎng)格員“自下而上”所反饋的問題設(shè)置了專門的工單處理機(jī)制，即多數(shù)由網(wǎng)格員發(fā)現(xiàn)的且能夠依托基層力量予以解決的問題，則在網(wǎng)格內(nèi)處置完畢，無法解決的問題需要及時反饋給上級網(wǎng)格(問題處置流程見圖1)。另一方面，針對12345政務(wù)熱線等網(wǎng)絡(luò)渠道反饋的信息，以及上級政府交辦的其他工單，則由聯(lián)動平臺按照“自上而下”的派單流程進(jìn)行處置(問題處置流程見圖2)。聯(lián)動平臺通過問題的雙向處置流程，能夠較好地回應(yīng)多數(shù)群眾訴求，及時主動發(fā)現(xiàn)社會治理中存在的問題和隱患，從而調(diào)動相應(yīng)的部門力量予以解決，實現(xiàn)精準(zhǔn)治理的目標(biāo)。

為了督促專職網(wǎng)格員履職到位，越來越多的技術(shù)手段也被應(yīng)用到對網(wǎng)格員的監(jiān)督和管理中。網(wǎng)格員可以將巡查發(fā)現(xiàn)的問題通過手機(jī)APP上報到平臺，平臺再把這些問題形成工單后流轉(zhuǎn)到相應(yīng)的部門進(jìn)行處理。專職網(wǎng)格員需要佩戴專門的設(shè)備在轄區(qū)內(nèi)走訪，每天走訪的時間不少于三個小時。聯(lián)動中心可以隨時呼叫巡查中的網(wǎng)格員，將網(wǎng)格員佩戴的執(zhí)法記錄儀接通到中心大屏幕，從而實時監(jiān)測網(wǎng)格員的巡查過程。

由于轉(zhuǎn)型期涌現(xiàn)的很多社會治理難題很難找到相對應(yīng)的解決部門，因而產(chǎn)生了一些部門縫隙事務(wù)、單一部門難以有效解決的事務(wù)等，為此地方政府設(shè)置了法定、商定、指定三項基本原則來處理。即有明確職責(zé)邊界的事務(wù)，按照法定原則來處理；無明確職責(zé)邊界且涉及多個部門的事務(wù)，根據(jù)商定原則來確定，例如，一些城市管理中的問題可以列入城市管理委員會辦公室的季度例會來討論；還有一些事務(wù)通過高位協(xié)商，由主要領(lǐng)導(dǎo)指定解決部門的方式來處理。

圖1 “自下而上”問題處置流程

圖2 “自上而下”處置流程

四、聯(lián)動治理中條塊矛盾的化解與再生

聯(lián)動治理模式的探索在于解決縣鄉(xiāng)兩級由于缺乏統(tǒng)籌社會治理的綜合中樞平臺而各自為政，難以形成治理合力的困境。因此，作為對既有科層制應(yīng)對復(fù)雜社會治理事務(wù)不足的改革嘗試，聯(lián)動治理在制度設(shè)計上瞄準(zhǔn)了縣域社會治理的痛點和難點，試圖通過打造聯(lián)動治理平臺、重塑基層治理網(wǎng)格來提升縣域部門的合作治理效能。從改革成效來看，通過梳理各條塊部門的權(quán)責(zé)清單，建立起了公共治理事務(wù)的閉環(huán)處理機(jī)制，即依靠聯(lián)動平臺，對工單從上報、核實、立案、派遣、處置、核查、結(jié)案七個流程節(jié)點進(jìn)行閉環(huán)處理，督促工單的解決。通過對居民生活中的小微事件以及地方政府重點關(guān)注的群租房、環(huán)境衛(wèi)生等領(lǐng)域的專項治理，基本上能夠解決基層村(社區(qū))“看得見管不了”與部門單位“管得了看不見”的悖論問題。然而，聯(lián)動治理機(jī)制在實踐中也產(chǎn)生了新的條塊矛盾，主要表現(xiàn)為以下三個方面：

(一)科層體制中的權(quán)威不足與高位協(xié)調(diào)依賴

從改革的制度設(shè)計來看，聯(lián)動中心被定位為縣域社會治理中的中樞機(jī)構(gòu)，不僅要負(fù)責(zé)各類工單的流轉(zhuǎn)和跟蹤處理，而且還要將收集到的各類社會治理信息進(jìn)行總體研判，從而實現(xiàn)指揮調(diào)度、防范化解風(fēng)險等職能。在部門權(quán)力配置方面，賦予了聯(lián)動中心一定的考核權(quán)，即對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、市級成員單位進(jìn)行百分制考核，考核內(nèi)容主要是組織建設(shè)、案件處置、自管案件以及其他加減分事項。②聯(lián)動中心通過實行月度考核、季度考核和年度考核，并將結(jié)果及時抄報市四套班子主要領(lǐng)導(dǎo)及其辦公室；連續(xù)兩個季度考核結(jié)果排名在最后三名的鎮(zhèn)(街道)和市級部門，由市委政法委匯總后報市委、市政府，由市委、市政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)開展專題談話；年度考核結(jié)果納入作風(fēng)效能建設(shè)考核、績效考核、年度先進(jìn)評優(yōu)等綜合考評。

然而，聯(lián)動中心在行政級別上僅為正科級建制，與其負(fù)責(zé)橫向溝通協(xié)調(diào)的多數(shù)部門級別相同，但是由于部門之間權(quán)力配置的差異，作為普通事業(yè)單位的聯(lián)動中心在協(xié)調(diào)復(fù)雜事務(wù)的過程中面臨著權(quán)威不足的困境，這在一定程度上又限制了其聯(lián)動效能。尤其是涉及需要跨部門協(xié)同處理的事務(wù)，如何明確事務(wù)的責(zé)任歸屬，僅靠其被賦予的考核權(quán)很難取得實際治理績效。由于社會治理事務(wù)的不規(guī)則性和復(fù)雜性，以及伴隨著社會轉(zhuǎn)型而來的突發(fā)事件不斷出現(xiàn)，地方政府梳理的責(zé)任清單依然很難與社會現(xiàn)實保持高度匹配。過去此類問題經(jīng)常造成的后果是居民在不同政府部門之間進(jìn)行投訴，但是基于自利性考量，部門很難給予有效回應(yīng)，從而產(chǎn)生了“踢皮球”問題。而聯(lián)動治理機(jī)制的設(shè)置則使得部門與居民之間的踢皮球問題轉(zhuǎn)移到部門內(nèi)部來解決，過去的“線下扯皮”則變成了“線上扯皮”。

例如，Z市聯(lián)動中心就處理了一些看似非常簡單、實則異常困難的事件。居民撥打12345反映參加外語培訓(xùn)班中途退班的費(fèi)用退還問題沒有得到有效解決。聯(lián)動中心受理投訴后形成了相關(guān)工單，并派單給市場監(jiān)督管理局消協(xié)部門來負(fù)責(zé)處理；但是市場監(jiān)督管理局卻退回了相關(guān)工單，認(rèn)為外語培訓(xùn)班的付款模式為“單用途預(yù)付卡”管理問題，根據(jù)新的《江蘇省消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)條例》，單用途預(yù)付卡的行政主管部門為商務(wù)部門，應(yīng)該由商務(wù)局來負(fù)責(zé)處理；聯(lián)動中心又請示了市工商局消保處兩次，請示了省工商局消保分局一次，得到的答復(fù)均是應(yīng)該由商務(wù)部門來處理；聯(lián)動中心將工單轉(zhuǎn)交給商務(wù)局，商務(wù)局也退單了，認(rèn)為教育培訓(xùn)問題并不在商務(wù)部規(guī)定的單用途商業(yè)預(yù)付卡范疇內(nèi)；針對這些爭議問題，市聯(lián)動中心多次咨詢省工商局無果，最終答復(fù)是“請直接向立法部門省人大咨詢”，咨詢再次無果。最終，市主要領(lǐng)導(dǎo)做出批示，由政府法制辦參考其他地方做法，拿出相關(guān)處理意見和操作流程才解決這一問題。

上述案例的問題起源和解決辦法并不復(fù)雜，但是對應(yīng)到相關(guān)的責(zé)任部門后，就出現(xiàn)了在條塊部門之間來回流轉(zhuǎn)工單卻無法及時有效處理的難題。聯(lián)動治理模式具有一定的進(jìn)步性，但是依然無法有效克服部門之間責(zé)任推諉問題。聯(lián)動中心作為嵌入科層體系內(nèi)的新成員，盡管其運(yùn)作有政法委等強(qiáng)勢部門背書，可以通過工單的形式對涉及相關(guān)部門的事務(wù)進(jìn)行派單和監(jiān)督，但是其運(yùn)作并非凌駕于其他平級部門之上，復(fù)雜的社會矛盾處理依然需要高位協(xié)調(diào)的方式來解決，使得聯(lián)動治理的效率大打折扣。

(二)治理負(fù)荷的增加與回應(yīng)能力的不足

由于社會治理難點和焦點并未均衡地與既有條塊部門相對應(yīng)，客觀上使得一些部門長期承擔(dān)著復(fù)雜而繁重的治理任務(wù)。網(wǎng)格化聯(lián)動治理模式的推進(jìn)極大地方便了居民將遇到的社會治理難題反饋到平臺，客觀上造成大量的社會治理事務(wù)涌入平臺。盡管平臺對接的部門有近百個，但是從承擔(dān)的治理任務(wù)來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)和城市管理部門長期是回應(yīng)社會治理任務(wù)的重要部門。

對于前者來講，屬地管理是地方治理的基本原則，一些社會事務(wù)在缺乏明確責(zé)任主體的情況下，村莊(社區(qū))則成為了無法逃避的責(zé)任主體。然而，由于基層自治組織缺乏解決這些問題相應(yīng)的財權(quán)和事權(quán)，問題無解的結(jié)局又造成了居民對社區(qū)的不滿。例如，Z市Y鎮(zhèn)的L社區(qū)，有居民反映餐飲商鋪的油煙污染問題，按照常理這個問題該由環(huán)保部門來答復(fù)，但是環(huán)保部門認(rèn)為餐飲商鋪的各項指標(biāo)均符合要求，因此事情的最終解決就落到了社區(qū)，但是社區(qū)又無能為力。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的治理疆域越大，人口越多，那么承擔(dān)的治理任務(wù)也就更為繁重。而聯(lián)動中心所設(shè)置的問題閉環(huán)式處理流程客觀上又要求責(zé)任主體需要盡快回應(yīng)居民所反饋的問題，這就極大地加劇了基層的治理任務(wù)。與此同時，由于基層村莊(社區(qū))處于行政權(quán)力滲透的末梢，不可避免地承擔(dān)越來越多自上而下轉(zhuǎn)移的矛盾，從而背負(fù)較為沉重的行政化負(fù)擔(dān)。

對于后者來講，城市管理部門原本就具有剩余部門的屬性，[29]即伴隨著城市化水平的持續(xù)推進(jìn)，原來分散在其他部門之間的城市管理職責(zé)容易出現(xiàn)“九龍治水”難題，城市管理部門的誕生則不得不直面中國城市化進(jìn)程中的種種難題。由于城管部門所面臨的大都是和居民緊密相關(guān)的社會治理問題，城鎮(zhèn)化的迅猛發(fā)展以及城市社會的異質(zhì)性增強(qiáng)都使得城管部門在一線執(zhí)法中難免發(fā)生摩擦和遭遇非議。Z市聯(lián)動中心多次接到居民投訴一些路邊店占道經(jīng)營、堵塞交通、夜間噪聲等擾民問題，屬地街道和城管部門也多次前去查看和處理，但是因為涉及其他較為復(fù)雜的問題，一直沒有妥善解決，市民對此非常不滿，城管部門也承受著來自各方面的巨大壓力。

(三)政府中心工作的頻繁調(diào)度與部門條塊歸屬的張力

聯(lián)動中心建立起了閉環(huán)工作制度，為政府推動中心工作提供了較為有效的治理抓手，因此在政府推動的群租房整治、環(huán)境污染治理等中心工作中，聯(lián)動中心成為了被主要領(lǐng)導(dǎo)頻繁調(diào)度的對象。例如，2020年全國文明城市創(chuàng)建是Z市的中心工作，網(wǎng)格化聯(lián)動平臺由于其較為全面的問題反饋和派單系統(tǒng)以及數(shù)據(jù)優(yōu)勢，成為文明城市創(chuàng)建這一中心工作推進(jìn)的主要督導(dǎo)平臺。聯(lián)動中心以網(wǎng)格管理為抓手，發(fā)揮大數(shù)據(jù)優(yōu)勢，將1000多名專職網(wǎng)格員下沉到一線聚焦環(huán)境衛(wèi)生整治等問題；網(wǎng)格員通過APP將無法處置的問題上報到聯(lián)動中心，通過聯(lián)動中心流轉(zhuǎn)到相應(yīng)的職能部門；由市領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任“流動網(wǎng)格長”，參與網(wǎng)格走訪巡查，通過高位協(xié)調(diào)來解決在文明城市創(chuàng)建過程中出現(xiàn)的疑難問題。在文明城市創(chuàng)建期間，聯(lián)動指揮平臺受理涉及城市管理和城鄉(xiāng)環(huán)境等問題4萬余件、整改完成率達(dá)到99%。作為社會治理中樞機(jī)構(gòu)的聯(lián)動中心服務(wù)于地方中心工作本無可厚非，但是對聯(lián)動中心的頻繁調(diào)度以推動中心工作的模式與聯(lián)動中心的常態(tài)化建設(shè)之間產(chǎn)生了較大張力。

一方面，在中心工作的推動過程中，由于主要領(lǐng)導(dǎo)參與了大量協(xié)調(diào)工作，從而能夠依托聯(lián)動平臺實現(xiàn)跨部門的協(xié)同治理，然而這種自上而下的動員機(jī)制本質(zhì)上還是嵌入了運(yùn)動式治理的內(nèi)核。伴隨著精確性和規(guī)?；l(fā)展，運(yùn)動式治理越來越常規(guī)化，其最終將逐步發(fā)展為“內(nèi)卷化”困局。[30]從聯(lián)動平臺建設(shè)的初衷來看，如何將這種運(yùn)動式的跨部門協(xié)同治理機(jī)制轉(zhuǎn)變?yōu)槌B(tài)化的部門協(xié)同治理機(jī)制仍然并未實現(xiàn)有效破局。由于中心工作的頻繁調(diào)度，也擠占了聯(lián)動中心回應(yīng)其他社會治理問題的空間。尤其是在面對自下而上所反饋的民生事務(wù)方面，在缺乏領(lǐng)導(dǎo)的高位推動下，一些原本簡單的事務(wù)由于部門的自利性而難以逃脫在平臺系統(tǒng)內(nèi)空轉(zhuǎn)的結(jié)局。

另一方面，聯(lián)動中心的條塊歸屬也成為影響其專業(yè)化發(fā)展的關(guān)鍵變量。當(dāng)前聯(lián)動中心主要是采取以“塊”為主的運(yùn)作方式，即各層級聯(lián)動中心均是該層級黨委政府進(jìn)行社會治理的有效抓手，聯(lián)動中心的人事任命以及財權(quán)均由本級政府負(fù)責(zé)，市級聯(lián)動中心對于街鎮(zhèn)的聯(lián)動中心主要是以業(yè)務(wù)指導(dǎo)和考核的方式進(jìn)行管理。這種以“塊”為主的管理方式雖然便于本層級政府集中解決其所面臨的問題，但也更容易讓聯(lián)動中心被吸納進(jìn)政府繁雜的治理事務(wù)中，從而使得專業(yè)性不得不打折扣。更關(guān)鍵的是，這種設(shè)置方式又產(chǎn)生了新的條塊矛盾：從縣域?qū)用鎭碇v，聯(lián)動中心對于社會治理有著總體性規(guī)劃和思考，但是卻苦于“手下無兵”的困境，下級聯(lián)動中心雖然受其業(yè)務(wù)指導(dǎo)，但是以“塊”為主的管理方式注定其要更多服務(wù)于所在層級政府事務(wù)，從而影響著問題的發(fā)現(xiàn)程度與解決效率。

五、結(jié)論與討論

縣域社會治理現(xiàn)代化是政府通過行政體制改革為居民提供更便捷的公共服務(wù)的過程，作為國家治理的重要基石，其治理現(xiàn)代化的探索承擔(dān)著國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的重要使命。當(dāng)前，地方政府在探索部門協(xié)作以有效回應(yīng)社會治理的聯(lián)動式改革，建立起了對社會事務(wù)的分類和歸口處理機(jī)制，并形成了閉環(huán)式管理辦法，在一定程度上強(qiáng)化了部門之間的協(xié)作以及回應(yīng)社會治理需求的能力。盡管政府通過越來越細(xì)密的治理體系建構(gòu)起了全能型的治理網(wǎng)絡(luò)，以聯(lián)動平臺為抓手，建立部門橫向之間的協(xié)作能力，但是原本旨在打破部門壁壘，實現(xiàn)協(xié)同治理的聯(lián)動機(jī)制在化解過去條塊矛盾的同時，也產(chǎn)生了新的問題，即作為社會治理中樞的聯(lián)動中心在科層體制中的權(quán)威不足與高位協(xié)調(diào)依賴、治理負(fù)荷的增加與回應(yīng)能力的不足、政府中心工作的頻繁調(diào)度與部門條塊歸屬的張力。

縣域社會治理現(xiàn)代化改革朝著越來越精細(xì)化的方向發(fā)展，地方政府正在進(jìn)行著一輪又一輪的“社會治理創(chuàng)新錦標(biāo)賽”，其中的驅(qū)動機(jī)制當(dāng)然不乏政績需求，但轉(zhuǎn)型期復(fù)雜的社會變遷確實需要治理模式的不斷迭代更新以契合發(fā)展實際。本研究重點討論了東部地區(qū)一個經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的縣級市所進(jìn)行的縣域社會治理現(xiàn)代化探索，當(dāng)下就對其改革的成效做出評判還為時尚早，但在改革過程中已經(jīng)暴露出的問題也為其后續(xù)完善提供了參照的方向。中國的地方政府治理改革呈現(xiàn)出了非常強(qiáng)的回應(yīng)性與調(diào)適性特征，即黨和政府保持著高度的開放性和包容性，通過不斷回應(yīng)社會需求并做出結(jié)構(gòu)調(diào)適，從而在國家與社會的密切互動中實現(xiàn)治理現(xiàn)代化道路的探索與實踐。條塊矛盾是科層制中無法回避但也無法消除的矛盾樣態(tài)，正如聯(lián)動治理能夠在回應(yīng)過去科層制中矛盾痛點的同時也滋生了新的矛盾，這也并不意味針對這些矛盾的回應(yīng)都是徒勞無功的。

從完善縣域社會治理現(xiàn)代化改革的視角來看，要探索繼續(xù)為聯(lián)動中心賦權(quán)，加強(qiáng)其對社會治理問題的統(tǒng)籌調(diào)度能力。當(dāng)前改革是在體制層面通過做加法的形式成立了聯(lián)動中心，并未深度觸及部門在橫向協(xié)作方面的痛點，在打破部門壁壘方面仍然有待探索。在發(fā)展目標(biāo)方面，聯(lián)動中心作為統(tǒng)籌社會治理的中樞部門，其職能職權(quán)均有待加強(qiáng)，倘若僅僅將其作為協(xié)調(diào)社會治理而增設(shè)的普通部門，那么則很難實現(xiàn)改革目標(biāo)。因此，可以進(jìn)一步整合與社會治理有關(guān)的部門業(yè)務(wù)，使其能夠高度集成融合，從而改變政出多門的格局。在操作方面不能急于求成，通過漸進(jìn)式改革，探索集中辦公、統(tǒng)一指揮的方式，實現(xiàn)資源和力量的整合。

縣域社會治理現(xiàn)代化改革也要警惕陷入內(nèi)卷化困局，尤其是伴隨著社會治理規(guī)則的復(fù)雜化、治理手段的泛技術(shù)化、治理力量的過密化，并不必然就會帶來治理能力的現(xiàn)代化。越來越精細(xì)化的治理手段其內(nèi)核在確實不出事的邏輯，即為了防止小微問題演化成為大的社會矛盾，但是越來越密集的治理力量投入以及越來越復(fù)雜的制度設(shè)計，雖然可以解決一些小微問題，但是對于真正的社會治理難題仍然是無效的。縣域社會治理現(xiàn)代化的過程是在探索與國情相適應(yīng)的符合時代發(fā)展潮流的治理模式的過程，要避免走入治理規(guī)則復(fù)雜化所造成的治理績效內(nèi)卷化陷阱，而破解內(nèi)卷化的關(guān)鍵在于回歸治理本身，實事求是、量力而行，扎實做好群眾工作。

注釋：

①蘇南Z市網(wǎng)格化體系建設(shè)是城區(qū)以300-500戶為標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村以200-300戶為標(biāo)準(zhǔn)。

②綜合考核得分=組織建設(shè)得分+案件處置得分+自管案件得分+加減分。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和市級部門所面臨的具體事務(wù)存在較大差異，在分值設(shè)置方面也有所體現(xiàn)，比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)的案件處置滿分為60分、自管案件為30分，市級成員單位的案件處置滿分為80分，另有10分的知識庫更新分，即督促這些部門梳理權(quán)責(zé)清單、整理居民關(guān)心的熱點問題等。