大城市城鄉(xiāng)接合部養(yǎng)老服務(wù)供給中的合作治理失靈及其解決路徑

林佳怡 易承志

(1.復(fù)旦大學(xué)，上海 200433；2.上海交通大學(xué)，上海 200030)

一、問題的提出

城鄉(xiāng)接合部是指位于城市核心區(qū)之外的、反映鄉(xiāng)村向城市過渡的特定地域空間形態(tài)。[1]與一般城市相比，大城市的城鄉(xiāng)接合部涵蓋的范圍更廣，匯集人口規(guī)模更大，對公共服務(wù)供給的要求也更高。養(yǎng)老服務(wù)屬于基本的公共服務(wù)范疇①，其供給狀況在很大程度上反映了一個(gè)地方整體的公共服務(wù)供給水平，也關(guān)系到人民日益增長的美好生活需要的滿足。有研究指出，隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，包括養(yǎng)老在內(nèi)的公共服務(wù)供給已經(jīng)成為大城市城鄉(xiāng)接合部存在的一個(gè)突出問題。[2]

隨著我國城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，作為一種地理空間形態(tài)的城鄉(xiāng)接合部大量出現(xiàn)。由于城市化仍在推進(jìn)過程中，大城市城鄉(xiāng)接合部的養(yǎng)老服務(wù)供給呈現(xiàn)出既有異于鄉(xiāng)村，又有別于城市的突出特征。[3]其背景主要包括以下三個(gè)方面：一是由鄉(xiāng)村向城市轉(zhuǎn)變過程中形成的城鄉(xiāng)接合部傳統(tǒng)上主要依靠的是家庭養(yǎng)老的方式，[4]其養(yǎng)老服務(wù)供給基礎(chǔ)往往比較薄弱。在大城市城鄉(xiāng)接合部，雖然由鄉(xiāng)村向城市過渡的形態(tài)更加明顯，傳統(tǒng)的村落形態(tài)日益為城市社區(qū)形態(tài)所代替，但家庭養(yǎng)老的方式仍然具有普遍性，社會化養(yǎng)老觀念較為淡薄，社會化養(yǎng)老設(shè)施相對不足。然而，與養(yǎng)老服務(wù)供給基礎(chǔ)仍待加強(qiáng)形成鮮明對比的是，中心城區(qū)居民及外地新移民的大量涌入，向大城市城鄉(xiāng)接合部政府提出了更高的養(yǎng)老服務(wù)要求，加劇了養(yǎng)老服務(wù)供需矛盾。二是近年來中國人口老齡化不斷加深，城市尤其是大城市的老齡化問題更為凸顯。根據(jù)聯(lián)合國的界定標(biāo)準(zhǔn)②，我國從2000年左右開始進(jìn)入老齡化社會，然而1995年時(shí),上海市65歲及以上老年人就已接近全市人口的12%。[5]在大城市城鄉(xiāng)接合部，老齡化問題同樣存在。此外，由于對城鄉(xiāng)接合部的管理差異性較大，目前還尚不具備完備的制度體系，[6]管理上的相對碎片化導(dǎo)致該類地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)供給更面臨著不同于城市與鄉(xiāng)村的治理難題。三是大城市城鄉(xiāng)接合部高異質(zhì)性人口的多樣化、多層次養(yǎng)老需求，對政府養(yǎng)老服務(wù)供給提出了新的挑戰(zhàn)。盡管不同城鄉(xiāng)接合部導(dǎo)入人口的年齡結(jié)構(gòu)具體有差別，但大城市城鄉(xiāng)接合部導(dǎo)入人口的增長整體上帶來了養(yǎng)老服務(wù)需求的擴(kuò)大和養(yǎng)老服務(wù)供給壓力的增大。這種壓力主要表現(xiàn)為兩方面：一方面，集中性、規(guī)模性人口導(dǎo)入帶來的養(yǎng)老服務(wù)需求增長，這涉及養(yǎng)老服務(wù)供給絕對總量缺口如何填補(bǔ)的問題。另一方面，由于城鄉(xiāng)接合部兼具城鄉(xiāng)雙重屬性，人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜，本地農(nóng)村居民、因舊城改造或動(dòng)遷等導(dǎo)入的中心城區(qū)居民以及外來人口共存，人口的高度異質(zhì)化必然帶來多樣化、多層次、差異性的養(yǎng)老服務(wù)需求。因此，大城市城鄉(xiāng)接合部養(yǎng)老服務(wù)供給還涉及養(yǎng)老服務(wù)需求層次提升和內(nèi)容多樣化導(dǎo)致的養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量差距如何追平的問題。

在上述背景下，為了解決大城市城鄉(xiāng)接合部存在的養(yǎng)老服務(wù)供給問題，引入社會力量推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)的合作治理成為日益得到廣泛應(yīng)用的一種實(shí)踐做法。然而，在實(shí)踐中，大城市城鄉(xiāng)接合部養(yǎng)老服務(wù)的合作治理仍然面臨一些問題，制約了養(yǎng)老服務(wù)供給績效的提升。本研究主要涉及以下問題：養(yǎng)老服務(wù)作為一種基本公共服務(wù)，在大城市城鄉(xiāng)接合部這一特定地域空間內(nèi)是否存在合作治理的失靈？如果存在，原因是什么？如何采取有效的對策？對這些問題的回答無疑有助于我們厘清大城市城鄉(xiāng)接合部養(yǎng)老服務(wù)的供給邏輯，進(jìn)而采取有效措施來提升養(yǎng)老服務(wù)的供給績效。

二、文獻(xiàn)綜述

對于城鄉(xiāng)接合部的養(yǎng)老服務(wù)供給與合作治理，現(xiàn)有研究主要圍繞以下三個(gè)方面展開：

(一)對城鄉(xiāng)接合部養(yǎng)老服務(wù)供給的研究。養(yǎng)老服務(wù)是一種基本的公共服務(wù)，而城鄉(xiāng)接合部則被認(rèn)為是公共服務(wù)提供能力相對薄弱和提供狀況相對較差的特殊地理空間。[7]已有的文獻(xiàn)從不同方面證實(shí)了城鄉(xiāng)接合部養(yǎng)老服務(wù)供給的問題。朱濤以杭州為例，對城市社區(qū)、城鄉(xiāng)接合部社區(qū)和鄉(xiāng)村社區(qū)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)供給狀況的比較分析發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)接合部社區(qū)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)供給狀況與鄉(xiāng)村社區(qū)相比有較大的優(yōu)勢，但弱于城市社區(qū)。這主要與所在地方政府的支持有關(guān)。[8]周長生對通化市的調(diào)查指出，城鄉(xiāng)接合部養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)水平受到服務(wù)設(shè)施簡陋和專業(yè)服務(wù)人員短缺的制約。[9]

(二)對合作治理的研究。合作治理已經(jīng)成為公共服務(wù)供給的重要分析框架。[10]對于合作治理(cooperative governance or collaborative governance)，不同研究者進(jìn)行了不同的界定。Ansell & Gash對合作治理的界定被廣泛引用，他們認(rèn)為合作治理作為一種特定的治理安排，指的是“一個(gè)或多個(gè)公共機(jī)構(gòu)與非國家的利益相關(guān)者共同參與的、以共識為導(dǎo)向的、協(xié)商性的正式集體決策過程，旨在制定或?qū)嵤┕舱呋蚬芾砉岔?xiàng)目”。[11]Emerson、Nabatchi & Balogh從更寬廣的視角將合作治理界定為“公共政策決策和管理的過程和結(jié)構(gòu)，這些過程和結(jié)構(gòu)促使人們建設(shè)性地跨越公共機(jī)構(gòu)、各級政府和/或公共、私人及民間領(lǐng)域的界限，以實(shí)現(xiàn)本來無法實(shí)現(xiàn)的公共目標(biāo)”。[12]Donahue & Zeckhauser從委托-代理關(guān)系的角度對合作治理進(jìn)行了界定，在他們看來，“合作治理可以被視為政府作為委托人和私人參與者作為代理人而形成的一種代理關(guān)系”。[13]陳家喜認(rèn)為與治理相比，“合作治理更強(qiáng)調(diào)治理主體間的平等伙伴與一致決策，強(qiáng)調(diào)利益相關(guān)者圍繞公共事務(wù)作出共同討論形成最終方案的過程”。[14]公共服務(wù)作為合作治理的重要領(lǐng)域也受到研究者的高度關(guān)注。唐文玉認(rèn)為，與科層治理或社會自治相比，“合作治理指的就是國家與社會的合作管理或公共服務(wù)的合作供給”。[15]不同學(xué)者對合作治理界定的具體內(nèi)容雖然不同，但都強(qiáng)調(diào)了合作治理中多元主體的合作。

公共服務(wù)的合作供給涉及對公共服務(wù)生產(chǎn)與供應(yīng)理論的分析，而公共服務(wù)生產(chǎn)與供應(yīng)的分離被視為公共服務(wù)合作治理的基礎(chǔ)。公共服務(wù)的供給作為政府的核心職能之一，傳統(tǒng)上被認(rèn)為是一個(gè)不可分開的統(tǒng)一過程。但隨著公共服務(wù)內(nèi)容的擴(kuò)張和技術(shù)的進(jìn)步，公共服務(wù)的供給作為一個(gè)不可分的過程逐漸被打破。從1950年代起，公共服務(wù)的供給被區(qū)分為生產(chǎn)和供應(yīng)兩個(gè)環(huán)節(jié)，其中公共服務(wù)與私人服務(wù)在生產(chǎn)環(huán)節(jié)上并無本質(zhì)上的差異，但公共服務(wù)的供應(yīng)必須由政府承擔(dān)。[16]當(dāng)前，公共服務(wù)生產(chǎn)與供應(yīng)相分離已經(jīng)成為國內(nèi)公共服務(wù)研究的重要理論視角，產(chǎn)生了豐富的研究成果③，對公共服務(wù)供給實(shí)踐的發(fā)展也產(chǎn)生了重要的影響。

(三)對養(yǎng)老服務(wù)供給中合作治理的研究。不少研究者已經(jīng)使用合作治理的理論框架來研究我國養(yǎng)老服務(wù)供給問題。章萍認(rèn)為合作治理是提供養(yǎng)老服務(wù)的一種重要模式。[17]郁建興和瞿志遠(yuǎn)基于對居家養(yǎng)老服務(wù)的案例分析，認(rèn)為政府可以通過調(diào)整公私合作中各主體之間的關(guān)系達(dá)到改善公共服務(wù)績效的目的。[18]劉蕾和陳紳基于社會影響力債券模式對養(yǎng)老服務(wù)合作治理的研究也證實(shí)了多元主體合作對于養(yǎng)老服務(wù)供給的意義。[19]盡管越來越多的研究者強(qiáng)調(diào)通過社會、市場與政府多元主體之間的合作治理來更有效率地提供養(yǎng)老服務(wù)，但一些研究者也注意到養(yǎng)老服務(wù)供給可能存在合作治理失靈的問題。例如，姜玉貞的研究指出政府在養(yǎng)老服務(wù)合作治理中面臨規(guī)劃權(quán)威性及可執(zhí)行性差、資金使用效率低、缺乏有效可行的監(jiān)督機(jī)制等問題。[20]劉新萍基于對上海靜安區(qū)的案例分析，發(fā)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)的合作治理還面臨諸如尋找服務(wù)供給者難、居家養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍不足、資金來源單一等現(xiàn)實(shí)問題。[21]

基于上述文獻(xiàn)分析可以發(fā)現(xiàn)，學(xué)術(shù)界對養(yǎng)老服務(wù)供給已經(jīng)從合作治理的視角進(jìn)行了一些分析，指出了養(yǎng)老服務(wù)供給中可能存在的合作治理失靈問題，為理解城鄉(xiāng)接合部養(yǎng)老服務(wù)供給過程提供了有益的基礎(chǔ)。但整體上而言，現(xiàn)有文獻(xiàn)分析還不夠深入，主要是列舉了一些導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)供給中合作治理失靈的因素，尚未對合作治理失靈產(chǎn)生的機(jī)制進(jìn)行深入分析與探討，也未從系統(tǒng)性的視角出發(fā)構(gòu)建起理解合作治理失靈的一般性框架。此外，現(xiàn)有研究尚未對大城市城鄉(xiāng)接合部這一特定地域空間內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)供給中的合作治理失靈問題進(jìn)行深入討論，更多是一般地指出，大城市城鄉(xiāng)接合部較為普遍地面臨著公共服務(wù)資源配置不均衡的問題，[22]公共服務(wù)的供給還不能很好地滿足居民的需要。

基于以上考慮，本文在已有研究的工作基礎(chǔ)上，試圖建立一個(gè)合作治理的一般性分析框架，并運(yùn)用該分析框架對大城市城鄉(xiāng)接合部養(yǎng)老服務(wù)供給的合作治理失靈問題進(jìn)行分析，最后在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的優(yōu)化路徑。

三、目標(biāo)平衡導(dǎo)向的合作治理：一個(gè)分析框架

(一)合作治理視域下的養(yǎng)老服務(wù)供給

養(yǎng)老服務(wù)作為一種公共服務(wù)形式既有公共服務(wù)的共性，也具有自身的特性。公共服務(wù)的共性使得養(yǎng)老服務(wù)的供給，與其他公共服務(wù)一樣，可以被區(qū)分為生產(chǎn)和供應(yīng)兩個(gè)環(huán)節(jié)；養(yǎng)老服務(wù)的特性則使得它又可以被區(qū)分為“查驗(yàn)品”和“體驗(yàn)品”兩種類型，但大部分養(yǎng)老服務(wù)屬于“體驗(yàn)品”的范疇。

根據(jù)Nelson的觀點(diǎn)，市場中的商品和服務(wù)可以被區(qū)分為“查驗(yàn)品”和“體驗(yàn)品”，其中“查驗(yàn)品”可以通過購買前的查驗(yàn)來評價(jià)質(zhì)量，而“體驗(yàn)品”只能通過消費(fèi)后的體驗(yàn)來確認(rèn)其質(zhì)量。[23]養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容豐富，不僅包括“查驗(yàn)品”服務(wù)，也包括“體驗(yàn)品”服務(wù)，但大部分養(yǎng)老服務(wù)都屬于“體驗(yàn)品”服務(wù)，[24]如居家養(yǎng)老、休閑娛樂、精神慰藉類養(yǎng)老服務(wù)的生產(chǎn)同時(shí)也意味著作為服務(wù)接受者的老年人對服務(wù)的消費(fèi)。Nelson認(rèn)為，“查驗(yàn)品”的生產(chǎn)和供應(yīng)在邏輯和實(shí)踐層面上都是可以分開的，但“體驗(yàn)品”的生產(chǎn)和供應(yīng)只能在邏輯上區(qū)分，而在實(shí)踐層面則是合一的，服務(wù)生產(chǎn)的過程同時(shí)也是服務(wù)消費(fèi)和體驗(yàn)的過程。

實(shí)現(xiàn)合作治理的基本邏輯前提是公共服務(wù)生產(chǎn)與供應(yīng)在理論上的分離。由該理論可以得出，政府提供公共服務(wù)的職責(zé)可以通過“分離”流向市場與社會，公共服務(wù)的提供因此可以被區(qū)分為生產(chǎn)與供應(yīng)兩個(gè)環(huán)節(jié)，前者是技術(shù)性的，而后者是政治性的。即使公共服務(wù)的提供實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)與供應(yīng)環(huán)節(jié)相分離，政府仍然應(yīng)該就所生產(chǎn)和供應(yīng)的公共服務(wù)質(zhì)量向公眾負(fù)責(zé)。既然大部分養(yǎng)老服務(wù)屬于生產(chǎn)與供應(yīng)合一的“體驗(yàn)品”服務(wù)，這就要求養(yǎng)老服務(wù)的提供應(yīng)該同步實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)和供應(yīng)責(zé)任，而不能像“查驗(yàn)品”服務(wù)的提供，雖然也需要實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)和供應(yīng)責(zé)任，但并不一定需要同步。因此，如何同步實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)技術(shù)性生產(chǎn)責(zé)任與政治性供應(yīng)責(zé)任的雙重目標(biāo)，是城鄉(xiāng)接合部養(yǎng)老服務(wù)合作治理成功的關(guān)鍵。

(二)目標(biāo)平衡導(dǎo)向的合作治理分析框架

在公共服務(wù)供給從單邊治理向合作治理轉(zhuǎn)變的過程中，政府的角色逐漸從傳統(tǒng)的集生產(chǎn)與供應(yīng)于一體者向供應(yīng)者轉(zhuǎn)型，除了一部分適宜直接生產(chǎn)的基本養(yǎng)老服務(wù)，政府主要將養(yǎng)老服務(wù)的生產(chǎn)職能轉(zhuǎn)交給更專業(yè)的市場部門與社會公共部門，在生產(chǎn)主體方面，逐漸呈現(xiàn)出由政府單一生產(chǎn)向政府、企業(yè)、社會組織等多元主體共同生產(chǎn)的趨勢轉(zhuǎn)變。[25]而養(yǎng)老服務(wù)作為一種主要在消費(fèi)過程中來體驗(yàn)其質(zhì)量的體驗(yàn)品，其購買者是政府，消費(fèi)者是目標(biāo)老齡人口，購買者與消費(fèi)者的分離更增添了其中的不確定性，而契約化供給導(dǎo)致交易費(fèi)用的出現(xiàn)，政府責(zé)任機(jī)制及其運(yùn)行情況則在一定程度上決定了交易費(fèi)用是受限制的還是放大的。[26]因而，在這一過程中政府被賦予了一個(gè)新的角色——績效監(jiān)督者。[27]雖然政府不再直接承擔(dān)大城市城鄉(xiāng)接合部相當(dāng)部分養(yǎng)老服務(wù)的生產(chǎn)，但仍然對養(yǎng)老服務(wù)的生產(chǎn)和供應(yīng)是否符合要求負(fù)責(zé)。如前所述，這兩種責(zé)任分別指，技術(shù)性生產(chǎn)責(zé)任與政治性供應(yīng)責(zé)任。

具體而言，技術(shù)性生產(chǎn)責(zé)任要求：(1)政府建立統(tǒng)一的養(yǎng)老服務(wù)生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)。相對于查驗(yàn)品的采購，體驗(yàn)品的購買標(biāo)準(zhǔn)較難制定，因此政府在購買服務(wù)前要明確養(yǎng)老服務(wù)生產(chǎn)的具體要求和標(biāo)準(zhǔn)，并為相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立量化指標(biāo)；政府也需要制定養(yǎng)老服務(wù)崗位的專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)范，推行職業(yè)資格認(rèn)定制度，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)人員持證上崗。[28](2)政府將養(yǎng)老服務(wù)消費(fèi)者的需求偏好納入生產(chǎn)環(huán)節(jié)。一方面，在大城市城鄉(xiāng)接合部，由于人口結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性，養(yǎng)老服務(wù)需求呈現(xiàn)出多元化、差異化等特征。另一方面，隨著社會的快速發(fā)展，老年人群體對養(yǎng)老服務(wù)的需求也日益體現(xiàn)出個(gè)性化和動(dòng)態(tài)性的特征。這些客觀條件都對政府主動(dòng)獲取養(yǎng)老服務(wù)需求并將其傳輸?shù)缴a(chǎn)環(huán)節(jié)提出了要求。與技術(shù)性生產(chǎn)責(zé)任相比，政治性供應(yīng)責(zé)任則要求：建立科學(xué)合理的評估體系。在評估主體上應(yīng)選擇多元評估主體，在評估結(jié)果的應(yīng)用上，一方面注重績效導(dǎo)向，將資源分配、獎(jiǎng)勵(lì)評比等與服務(wù)績效掛鉤，不斷完善養(yǎng)老服務(wù)績效評估體系；另一方面將評估與反饋結(jié)果作為制定生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的參考，輸入到養(yǎng)老服務(wù)的生產(chǎn)端，以便產(chǎn)出匹配服務(wù)接受者需求偏好的高質(zhì)量服務(wù)產(chǎn)品，建立評估-反饋-生產(chǎn)的良性循環(huán)。[29]此外，在公共服務(wù)的提供被區(qū)分為生產(chǎn)和供應(yīng)兩個(gè)環(huán)節(jié)之后，生產(chǎn)是技術(shù)性的，而供應(yīng)作為公共服務(wù)的交付環(huán)節(jié)，關(guān)系到誰能得到怎樣的公共服務(wù)，這是具有政治性的。因此，老年人作為服務(wù)的接受者，對服務(wù)有著切身的體會，應(yīng)該成為服務(wù)評估的重要主體。即使部分老年人對服務(wù)結(jié)果的評價(jià)表達(dá)能力有限，也應(yīng)該將其納入評估主體之列，并針對其群體特性，采取相適應(yīng)的評估方式，以獲取其對服務(wù)評估的真實(shí)想法。

基于以上分析，為更好滿足大城市城鄉(xiāng)接合部老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求，需要采取措施，加強(qiáng)對生產(chǎn)和供應(yīng)責(zé)任的監(jiān)督，以同步實(shí)現(xiàn)技術(shù)性生產(chǎn)責(zé)任與政治性供應(yīng)責(zé)任的雙重目標(biāo)，達(dá)成目標(biāo)平衡、有效的養(yǎng)老服務(wù)供給合作治理，具體理論分析框架如下圖1所示。

圖1 目標(biāo)平衡導(dǎo)向的合作治理分析框架

四、大城市城鄉(xiāng)接合部養(yǎng)老服務(wù)合作治理失靈的理論分析

(一)養(yǎng)老服務(wù)合作治理失靈的現(xiàn)有解釋及其不足

面對大城市城鄉(xiāng)接合部老齡化逐漸加深帶來的養(yǎng)老服務(wù)壓力，地方政府雖然積極地推進(jìn)了養(yǎng)老服務(wù)合作治理，力圖將社會組織、企業(yè)引入到養(yǎng)老服務(wù)的提供中來，以彌補(bǔ)政府力量的不足，緩解養(yǎng)老服務(wù)供不應(yīng)求的現(xiàn)狀，但在具體的實(shí)施過程中，并非所有的合作都是有效的，多元主體間合作進(jìn)行養(yǎng)老服務(wù)供給也在一定程度上出現(xiàn)了失靈現(xiàn)象。是什么原因?qū)е逻@一現(xiàn)象？不同研究者對此提出了不同的解釋。

一是主體目標(biāo)沖突論。作為養(yǎng)老服務(wù)合作治理的主體，政府、社會組織和企業(yè)的目標(biāo)是不同的，政府公共導(dǎo)向的政治目標(biāo)、企業(yè)利潤導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和社會組織志愿導(dǎo)向的社會目標(biāo)之間可能存在目標(biāo)沖突，進(jìn)而使得不同主體之間圍繞公共服務(wù)的合作治理出現(xiàn)困難乃至失靈。鐘慧瀾和章曉懿指出，純商業(yè)企業(yè)的逐利性會阻礙其成為政府購買養(yǎng)老服務(wù)的穩(wěn)定承接主體。[30]二是主體發(fā)展滯后論。養(yǎng)老服務(wù)合作治理的有效推進(jìn)離不開參與主體的合作意愿和能力，包括企業(yè)的社會責(zé)任、企業(yè)和社會組織的合作能力等。有研究者基于實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，富有責(zé)任感的企業(yè)能為社會化養(yǎng)老服務(wù)提供強(qiáng)勁的支持。[31]而作為養(yǎng)老服務(wù)合作治理的參與主體，不管是企業(yè)還是社會組織當(dāng)前的發(fā)展都還不夠成熟，例如，企業(yè)的社會責(zé)任感不強(qiáng)，市場在養(yǎng)老服務(wù)供給中發(fā)揮力量有限，而社會組織的發(fā)育也還不成熟，對政府的依賴性較大，這些缺失使得參與主體難以承擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)合作治理的重任。對此，研究者們建議增強(qiáng)企業(yè)的社會責(zé)任感，[32]提升社會組織的合作能力。[33]三是主體邊界模糊論。養(yǎng)老服務(wù)合作治理的有效推進(jìn)需要明確不同主體的功能邊界和職責(zé)權(quán)限。一些研究者認(rèn)為，當(dāng)前多元主體參與養(yǎng)老服務(wù)的角色界定、邊界劃分和權(quán)責(zé)區(qū)分仍然較為模糊，導(dǎo)致多元主體之間未能建立起良好的伙伴關(guān)系和互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)。[34]在這一情境下，社會和市場力量都難以被有效激發(fā)出來，從而導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)合作治理的失靈。

主體目標(biāo)的沖突、發(fā)展滯后和邊界模糊等確實(shí)是影響?zhàn)B老服務(wù)合作治理的重要因素，可能阻滯養(yǎng)老服務(wù)合作治理的推進(jìn)，乃至導(dǎo)致合作治理的失靈。然而，上述因素仍然無法有效解釋為什么大城市城鄉(xiāng)接合部養(yǎng)老服務(wù)的技術(shù)性生產(chǎn)責(zé)任與政治性供應(yīng)責(zé)任不能同步實(shí)現(xiàn)。這是關(guān)系到大城市城鄉(xiāng)接合部養(yǎng)老服務(wù)合作治理失靈實(shí)質(zhì)的重要問題。

(二)雙重目標(biāo)失衡：基于目標(biāo)平衡導(dǎo)向合作治理框架的分析

從合作治理的角度來看，同步實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)技術(shù)性生產(chǎn)責(zé)任與政治性供應(yīng)責(zé)任的雙重目標(biāo)，是城鄉(xiāng)接合部養(yǎng)老服務(wù)合作治理成功的關(guān)鍵；反之，養(yǎng)老服務(wù)供給雙重目標(biāo)的失衡，即技術(shù)性生產(chǎn)責(zé)任與政治性供應(yīng)責(zé)任不能同步實(shí)現(xiàn)，則成為養(yǎng)老服務(wù)合作治理失靈的實(shí)質(zhì)。因此，本文將養(yǎng)老服務(wù)供給中的合作治理失靈界定為養(yǎng)老服務(wù)供給的雙重目標(biāo)失衡，其主要表現(xiàn)是重視供應(yīng)責(zé)任而輕視生產(chǎn)責(zé)任，或者重視生產(chǎn)責(zé)任而輕視供應(yīng)責(zé)任兩種情況。但不管是哪種形式，都會導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)合作治理的失靈。

那么，為什么會出現(xiàn)上述雙重目標(biāo)失衡呢？除了已有研究提出的因素之外，一個(gè)關(guān)鍵原因是對大城市城鄉(xiāng)接合部養(yǎng)老服務(wù)生產(chǎn)責(zé)任和供應(yīng)責(zé)任缺乏科學(xué)有效的監(jiān)督，從而帶來重視供應(yīng)責(zé)任而輕視生產(chǎn)責(zé)任或者重視生產(chǎn)責(zé)任而輕視供應(yīng)責(zé)任的問題，并進(jìn)一步導(dǎo)致生產(chǎn)責(zé)任和供應(yīng)責(zé)任兩種目標(biāo)無法同步實(shí)現(xiàn)。

隨著老齡化程度的加深、社會的發(fā)展和政府職能轉(zhuǎn)變的推進(jìn)，社會組織、企業(yè)等多元主體在大城市城鄉(xiāng)接合部養(yǎng)老服務(wù)供給中發(fā)揮越來越重要的作用，養(yǎng)老服務(wù)的生產(chǎn)與供應(yīng)日益分離，政府逐漸從公共服務(wù)的產(chǎn)供一體者向供應(yīng)者轉(zhuǎn)型，將養(yǎng)老服務(wù)的主要生產(chǎn)職能轉(zhuǎn)交給更專業(yè)的非政府部門，在這一過程中政府被賦予績效監(jiān)督者的新角色。[35]雖然政府不再直接承擔(dān)大城市城鄉(xiāng)接合部相當(dāng)部分養(yǎng)老服務(wù)的生產(chǎn)，但仍然對養(yǎng)老服務(wù)的生產(chǎn)和供應(yīng)負(fù)責(zé)，可以說養(yǎng)老服務(wù)的產(chǎn)供分離是以政府職責(zé)的強(qiáng)化為前提的，[36]并且政府主要通過績效監(jiān)督的方式來促使生產(chǎn)和供應(yīng)責(zé)任的落實(shí)到位。

然而，目前大城市城鄉(xiāng)接合部在相當(dāng)程度上還沒有建立起適應(yīng)平衡養(yǎng)老服務(wù)合作治理雙重目標(biāo)所需的績效監(jiān)督體系，這主要表現(xiàn)在幾個(gè)方面：

一是養(yǎng)老服務(wù)合作治理雙重目標(biāo)之間關(guān)系尚未厘清。大城市城鄉(xiāng)接合部養(yǎng)老服務(wù)合作治理的有效推進(jìn)需要明晰生產(chǎn)責(zé)任與供應(yīng)責(zé)任雙重目標(biāo)間的關(guān)系，這是績效監(jiān)督保持正確方向的前提。但實(shí)踐中兩者間關(guān)系尚未得到清晰的梳理，影響了績效監(jiān)督的有效性。二是養(yǎng)老服務(wù)績效監(jiān)督體系尚未建立健全。例如，筆者從實(shí)地調(diào)研中了解到，大城市城鄉(xiāng)接合部養(yǎng)老服務(wù)合作治理績效監(jiān)督主要還是以政府的績效監(jiān)督和基于服務(wù)組織績效自評估的自我監(jiān)督為主，而服務(wù)接受者和第三方在績效監(jiān)督中的參與仍然不足④。再如，當(dāng)前大城市城鄉(xiāng)接合部養(yǎng)老服務(wù)合作治理績效評價(jià)的指標(biāo)設(shè)置還存在著重量不重質(zhì)、指標(biāo)權(quán)重不夠科學(xué)等問題，績效評價(jià)結(jié)果也存在著實(shí)踐運(yùn)用不足的問題。三是養(yǎng)老服務(wù)績效監(jiān)督體系與雙重目標(biāo)未能有機(jī)銜接。養(yǎng)老服務(wù)合作治理雙重目標(biāo)的平衡離不開績效監(jiān)督，但是，這里的績效監(jiān)督應(yīng)該是與養(yǎng)老服務(wù)雙重目標(biāo)的平衡要求相銜接、相一致的績效監(jiān)督，而實(shí)踐中兩者還未能很好地銜接起來。

五、大城市城鄉(xiāng)接合部養(yǎng)老服務(wù)合作治理優(yōu)化的路徑選擇

人口老齡化是伴隨人類社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生活質(zhì)量提升、醫(yī)療技術(shù)進(jìn)步而出現(xiàn)的一個(gè)必然趨勢。[37]隨著老齡化的不斷加深，為更好滿足大城市城鄉(xiāng)接合部老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求，需要采取有力措施，加強(qiáng)對生產(chǎn)和供應(yīng)責(zé)任的有效監(jiān)督，以同步實(shí)現(xiàn)技術(shù)性生產(chǎn)責(zé)任與政治性供應(yīng)責(zé)任的雙重目標(biāo)(見圖2)。

圖2 合作治理框架下大城市城鄉(xiāng)接合部養(yǎng)老服務(wù)供給雙重目標(biāo)的邏輯

(一)厘清績效監(jiān)督雙重目標(biāo)之間關(guān)系

大城市城鄉(xiāng)接合部養(yǎng)老服務(wù)合作治理失靈的實(shí)質(zhì)是養(yǎng)老服務(wù)生產(chǎn)責(zé)任與供應(yīng)責(zé)任雙重目標(biāo)未能同步實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致主要作為“體驗(yàn)品”的養(yǎng)老服務(wù)所要求的生產(chǎn)和供應(yīng)一體化在實(shí)踐中出現(xiàn)了割裂，究其主要原因，又在于養(yǎng)老服務(wù)生產(chǎn)和供應(yīng)兩個(gè)環(huán)節(jié)的關(guān)系未能厘清，從而導(dǎo)致兩者難以實(shí)現(xiàn)有機(jī)的溝通與銜接。要同步實(shí)現(xiàn)大城市城鄉(xiāng)接合部養(yǎng)老服務(wù)合作治理的雙重目標(biāo)，一個(gè)前提就是處理好雙重目標(biāo)之間的關(guān)系。首先，保證養(yǎng)老服務(wù)的技術(shù)性生產(chǎn)責(zé)任服從和服務(wù)于政治性供應(yīng)責(zé)任。應(yīng)該明確，提供公共服務(wù)是現(xiàn)代國家的一個(gè)基本職能，因而也是現(xiàn)代政府的一個(gè)基本職責(zé)。在公共服務(wù)的提供被區(qū)分為生產(chǎn)和供應(yīng)兩個(gè)環(huán)節(jié)之后，生產(chǎn)是技術(shù)性的，而供應(yīng)作為公共服務(wù)的交付環(huán)節(jié)與終端環(huán)節(jié)，關(guān)系到誰能得到怎樣的公共服務(wù)，這是具有政治性的。因而，養(yǎng)老服務(wù)技術(shù)性的生產(chǎn)責(zé)任應(yīng)服從和服務(wù)于政治性的供應(yīng)責(zé)任。其次，以養(yǎng)老服務(wù)的供給責(zé)任統(tǒng)領(lǐng)生產(chǎn)與供應(yīng)責(zé)任。養(yǎng)老服務(wù)作為一種公共服務(wù)的供給過程可以區(qū)分為生產(chǎn)與供應(yīng)兩個(gè)環(huán)節(jié)，但是就其作為公共服務(wù)的供給責(zé)任承擔(dān)而言，則是統(tǒng)一性的，都需要由政府承擔(dān)。因此，為了同步實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)與供應(yīng)責(zé)任的雙重目標(biāo)，防止兩者出現(xiàn)割裂，應(yīng)當(dāng)以供給責(zé)任統(tǒng)領(lǐng)生產(chǎn)和供應(yīng)責(zé)任。再次，加強(qiáng)生產(chǎn)責(zé)任和供應(yīng)責(zé)任監(jiān)督并舉。一方面，生產(chǎn)是供應(yīng)的基礎(chǔ)。這就要求加強(qiáng)對養(yǎng)老服務(wù)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)督，包括生產(chǎn)的材料、技術(shù)、流程、質(zhì)量等監(jiān)督，以生產(chǎn)出符合要求的養(yǎng)老服務(wù)；另一方面，供應(yīng)是生產(chǎn)的目標(biāo)。這就要求加強(qiáng)對養(yǎng)老服務(wù)供應(yīng)環(huán)節(jié)的監(jiān)督，包括對供應(yīng)的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、方式、流程等加強(qiáng)監(jiān)督。

(二)科學(xué)構(gòu)建績效監(jiān)督機(jī)制

首先，合理確定績效監(jiān)督主體。目前針對養(yǎng)老服務(wù)績效的監(jiān)督主要側(cè)重于服務(wù)生產(chǎn)者的自我監(jiān)督和政府部門的監(jiān)督，而服務(wù)接受者和第三方的監(jiān)督作用未能充分體現(xiàn)，難以將雙重目標(biāo)有機(jī)銜接起來。為全面可靠地進(jìn)行績效評估，應(yīng)將養(yǎng)老服務(wù)的生產(chǎn)者、供應(yīng)者、消費(fèi)者、第三方都作為主體納入養(yǎng)老服務(wù)生產(chǎn)和供應(yīng)的績效監(jiān)督體系之中，形成一個(gè)由生產(chǎn)者和供應(yīng)者的自我評估、供應(yīng)者對生產(chǎn)者的評估、消費(fèi)者評估、第三方評估構(gòu)成的，涵蓋全面的綜合績效監(jiān)督體系。在此過程中，考慮到作為服務(wù)接受者的老年人對養(yǎng)老服務(wù)有著切身的感受，而且這種感受關(guān)系到老年人的生活質(zhì)量，[38]也關(guān)系到養(yǎng)老服務(wù)生產(chǎn)和供應(yīng)的目標(biāo)指向，因而尤其應(yīng)該充分發(fā)揮其在養(yǎng)老服務(wù)合作治理績效監(jiān)督中的作用。其次，合理設(shè)置績效監(jiān)督指標(biāo)體系?？冃е笜?biāo)體系一旦構(gòu)建并在監(jiān)督中運(yùn)用就會成為養(yǎng)老服務(wù)合作治理的重要依據(jù)，對養(yǎng)老服務(wù)合作治理實(shí)踐產(chǎn)生重要的引導(dǎo)作用。傳統(tǒng)的養(yǎng)老服務(wù)績效目標(biāo)更多關(guān)注量而非質(zhì)，并且主要關(guān)注服務(wù)完成這一結(jié)果而非服務(wù)過程，因而在一定程度上割裂了雙重目標(biāo)。然而隨著老年人養(yǎng)老服務(wù)需求層次的提升，在設(shè)置績效評價(jià)指標(biāo)時(shí)，不僅應(yīng)重視養(yǎng)老服務(wù)量的完成，更應(yīng)重視養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)的提升，將服務(wù)質(zhì)量相關(guān)的子指標(biāo)納入評價(jià)體系之中。再次，有效運(yùn)用績效評價(jià)結(jié)果。養(yǎng)老服務(wù)合作治理績效評價(jià)只是整個(gè)績效監(jiān)督過程的一部分。對養(yǎng)老服務(wù)合作治理績效評價(jià)的完成并不意味著績效監(jiān)督過程的結(jié)束，績效監(jiān)督的作用能否真正發(fā)揮以及發(fā)揮程度還取決于績效評價(jià)結(jié)果是否切實(shí)得到運(yùn)用。傳統(tǒng)的養(yǎng)老服務(wù)績效監(jiān)督存在著績效評價(jià)與結(jié)果運(yùn)用的脫節(jié)，績效評價(jià)的意義受到限制。要充分發(fā)揮養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)督的效能，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)績效評價(jià)結(jié)果與激勵(lì)機(jī)制相結(jié)合，將績效評價(jià)結(jié)果作為支付生產(chǎn)費(fèi)用、履行和續(xù)訂合作協(xié)議的重要依據(jù)。

(三)強(qiáng)化績效監(jiān)督與雙重目標(biāo)的有機(jī)銜接

實(shí)現(xiàn)大城市城鄉(xiāng)接合部養(yǎng)老服務(wù)雙重目標(biāo)的平衡，不僅需要厘清雙重目標(biāo)之間的關(guān)系，構(gòu)建科學(xué)的績效監(jiān)督機(jī)制，而且需要將上述兩個(gè)方面有機(jī)銜接起來，以雙重目標(biāo)的同步實(shí)現(xiàn)作為績效監(jiān)督的基本取向。在實(shí)踐中，大城市城鄉(xiāng)接合部已經(jīng)較多地注意到將養(yǎng)老服務(wù)雙重目標(biāo)的平衡與推進(jìn)績效監(jiān)督結(jié)合起來的重要性，并且探索建立基于績效監(jiān)督的合作治理機(jī)制。例如，上海出臺專門政策鼓勵(lì)和支持企業(yè)和社會組織參與養(yǎng)老服務(wù)生產(chǎn)，對企業(yè)和社會組織參與養(yǎng)老服務(wù)生產(chǎn)提供財(cái)政、稅收、土地等方面的利好政策支持，與此同時(shí)，要求加強(qiáng)對養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的監(jiān)管，以促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的規(guī)范發(fā)展。[39]上海的轄區(qū)公共部門也在養(yǎng)老服務(wù)合作治理推進(jìn)過程中，將推進(jìn)社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)與開展“養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量年”活動(dòng)結(jié)合起來，通過服務(wù)項(xiàng)目績效評估、資金專項(xiàng)審計(jì)、服務(wù)信息化管理和全過程監(jiān)管等方式，保障合作治理的方向不偏離。今后，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化養(yǎng)老服務(wù)合作治理雙重目標(biāo)與績效監(jiān)督的有機(jī)銜接，建立健全養(yǎng)老服務(wù)合作治理的績效監(jiān)督機(jī)制，并且通過績效監(jiān)督機(jī)制的運(yùn)行積極推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)的合作生產(chǎn)，彌補(bǔ)政府養(yǎng)老服務(wù)資源的不足，并保證養(yǎng)老服務(wù)的技術(shù)性生產(chǎn)服務(wù)于政治性供應(yīng)，從而同步實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)雙重目標(biāo)。

注釋：

①2014年7月頒布的《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》明確將“養(yǎng)老”作為基本公共服務(wù)的一個(gè)組成部分，要求“統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化，不斷擴(kuò)大教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋面”。

②當(dāng)一個(gè)國家或地區(qū)60歲以上人口占總?cè)丝诒壤_(dá)到10%或65歲以上人口占總?cè)丝诒壤_(dá)到7%時(shí),則意味著該國家或地區(qū)進(jìn)入了老齡化社會。

③參見：唐娟,曹富國.公共服務(wù)供給的多元模式分析[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會科學(xué)版),2004(2):14-20；詹國彬.需求方缺陷、供給方缺陷與精明買家——政府購買公共服務(wù)的困境與破解之道[J].經(jīng)濟(jì)社會體制比較,2013(5):142-150；易承志.大城善治——中國大都市發(fā)展中的政府治理機(jī)制創(chuàng)新研究[M].北京: 北京大學(xué)出版社, 2017: 62.

④上海S區(qū)民政局調(diào)研訪談?dòng)涗洠?017年12月22日。

⑤S區(qū)老齡工作委員會辦公室.關(guān)于印發(fā)《2017年S區(qū)老齡工作總結(jié)》的通知(滬S老齡辦[2018]2號)。