牽住數(shù)據(jù)治理“牛鼻子”

文/中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中國互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)研究院副院長 歐陽日輝

■歐陽日輝，現(xiàn)任中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中國互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)研究院副院長、首都互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究基地副主任、清華大學(xué)電子商務(wù)交易技術(shù)國家工程實(shí)驗(yàn)室互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)與金融研究中心主任、桂林旅游學(xué)院數(shù)字經(jīng)濟(jì)研究院院長。主要研究領(lǐng)域：數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字金融、數(shù)字商務(wù)。參與起草商務(wù)部、中央網(wǎng)信辦、國家發(fā)展和改革委員會(huì)等《“十三五”電子商務(wù)發(fā)展規(guī)劃》《“十四五”電子商務(wù)發(fā)展規(guī)劃》。

歐陽日輝

數(shù)據(jù)匯聚融合、共享開放、有序流動(dòng)和開發(fā)利用，數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的建立、質(zhì)量管理、數(shù)據(jù)安全和數(shù)據(jù)共享服務(wù)，是數(shù)字政府建設(shè)中的關(guān)鍵問題和核心問題。建設(shè)數(shù)字政府必須堅(jiān)持?jǐn)?shù)據(jù)賦能，抓住“數(shù)據(jù)治理”牛鼻子，綜合運(yùn)用好制度和技術(shù)工具，技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新雙輪驅(qū)動(dòng)，在保障數(shù)據(jù)安全的前提下，構(gòu)建開放共享的數(shù)據(jù)資源體系，提升公共服務(wù)、社會(huì)治理等數(shù)字化智能化水平。近期發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》（以下簡稱“《意見》”）明確提出，建立健全數(shù)據(jù)治理制度和標(biāo)準(zhǔn)體系，統(tǒng)籌推進(jìn)數(shù)據(jù)融合，到2025年基本形成政府?dāng)?shù)據(jù)資源治理框架體系。

建設(shè)數(shù)字政府的關(guān)鍵要素是數(shù)據(jù)

“數(shù)字政府”的最初形態(tài)是電子政務(wù)。與電子政務(wù)通過信息化手段提供電子化服務(wù)相比，數(shù)字政府運(yùn)用數(shù)字技術(shù)能夠提升公共政策的有效性，提高公共服務(wù)的質(zhì)量，構(gòu)建政府、市場和社會(huì)協(xié)同的多元主體共治格局。所以，在數(shù)字化發(fā)展大背景下，“數(shù)字政府”是依托數(shù)字技術(shù)和數(shù)字平臺(tái)，以政府?dāng)?shù)據(jù)治理推動(dòng)政府管理、社會(huì)治理和公共服務(wù)模式創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)政府決策科學(xué)化、社會(huì)治理精準(zhǔn)化、公共服務(wù)高效化。

數(shù)字政府是平臺(tái)型政府，通過數(shù)字平臺(tái)連接公共服務(wù)，以數(shù)據(jù)共享推動(dòng)政務(wù)公開，以信息互通提高政務(wù)質(zhì)量，數(shù)字技術(shù)和數(shù)據(jù)要素雙輪驅(qū)動(dòng)政府治理流程再造和模式優(yōu)化。數(shù)字政府實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)多跑路、百姓少跑腿，必須統(tǒng)籌推進(jìn)技術(shù)融合、業(yè)務(wù)融合、數(shù)據(jù)融合，提升跨層級(jí)、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的協(xié)同管理和服務(wù)水平。全面提升數(shù)字政府集約化建設(shè)水平的前提是加強(qiáng)數(shù)據(jù)匯聚融合、共享開放和開發(fā)利用，促進(jìn)數(shù)據(jù)依法有序流動(dòng)，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)資源作用和創(chuàng)新引擎作用。

數(shù)據(jù)要素成為建設(shè)數(shù)字政府的關(guān)鍵要素。在數(shù)字政府建設(shè)的初期，數(shù)字技術(shù)發(fā)揮了重要作用，依托互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、移動(dòng)終端構(gòu)建了云網(wǎng)端新一代基礎(chǔ)設(shè)施，優(yōu)化升級(jí)了各政府部門建立的機(jī)房、網(wǎng)絡(luò)、物理服務(wù)器等獨(dú)立的基礎(chǔ)設(shè)施。高速泛在、天地一體、云網(wǎng)融合、智能敏捷、綠色低碳、安全可控的智能化綜合性數(shù)字信息基礎(chǔ)設(shè)施，推動(dòng)數(shù)字政府建設(shè)向縱深發(fā)展。數(shù)字政府將側(cè)重對(duì)數(shù)據(jù)要素本身的系統(tǒng)化治理與利用，主要有四個(gè)變化：一是強(qiáng)調(diào)政務(wù)數(shù)據(jù)開放共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，促進(jìn)公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、社會(huì)數(shù)據(jù)的融合互通和深度利用；二是數(shù)據(jù)成為資產(chǎn)，需要對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行從采集、存儲(chǔ)、傳輸、訪問、應(yīng)用、銷毀、公開的全生命周期管理，政務(wù)數(shù)據(jù)管理成為政府的重要工作；三是數(shù)據(jù)應(yīng)用的要求不斷提高，數(shù)據(jù)需在跨層級(jí)、跨部門間共享應(yīng)用，打破“條塊分割、煙囪林立”的局面，強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)利用的個(gè)性化、精準(zhǔn)化和敏捷化；四是對(duì)數(shù)據(jù)安全提出了更高的要求，加大個(gè)人信息保護(hù)力度，切實(shí)保障國家數(shù)據(jù)安全。

從數(shù)據(jù)要素的角度而言，數(shù)字政府是精準(zhǔn)計(jì)算、綜合利用和高效配置公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)和社會(huì)數(shù)據(jù)，應(yīng)用于政府決策、政務(wù)管理、公共服務(wù)、社會(huì)治理、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等領(lǐng)域，構(gòu)建的數(shù)字化、智能化的政府運(yùn)行新形態(tài)。目前，在中央政府的指導(dǎo)和推動(dòng)下，各地政府正在積極探索運(yùn)用數(shù)據(jù)要素建設(shè)城市數(shù)字大腦，以問題和需求為導(dǎo)向，讓沉淀的數(shù)據(jù)醒過來、用起來、跑起來，優(yōu)化線上線下結(jié)合的業(yè)務(wù)流程，全力建設(shè)打造服務(wù)更優(yōu)、監(jiān)管更到位、決策更科學(xué)的服務(wù)型政府。

數(shù)據(jù)治理的關(guān)鍵是建立健全政務(wù)數(shù)據(jù)制度體系

數(shù)據(jù)治理的最終目標(biāo)是提升數(shù)據(jù)的價(jià)值。在數(shù)字政府建設(shè)中，政府?dāng)?shù)據(jù)治理是對(duì)包括公共數(shù)據(jù)在內(nèi)的全社會(huì)的數(shù)據(jù)互通、管理使用的全生命周期進(jìn)行管理的制度。政府?dāng)?shù)據(jù)治理是一個(gè)復(fù)雜的治理體系，主要有數(shù)據(jù)抓取、數(shù)據(jù)篩選與存儲(chǔ)、數(shù)據(jù)流通、數(shù)據(jù)分析與挖掘四個(gè)環(huán)節(jié)，包括三個(gè)方面：一是“對(duì)數(shù)據(jù)的治理”，即將數(shù)據(jù)要素作為對(duì)象開展的治理活動(dòng)，大體上包含了數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)存儲(chǔ)、制定標(biāo)準(zhǔn)、處理加工、對(duì)外服務(wù)的過程；二是“運(yùn)用數(shù)字技術(shù)進(jìn)行治理”，即運(yùn)用數(shù)字與智能技術(shù)進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，大數(shù)據(jù)嵌入公共政策領(lǐng)域，使政府治理與決策更加精細(xì)化、科學(xué)化，提升政府治理能力；三是“對(duì)數(shù)字融合空間進(jìn)行治理”，即建立數(shù)據(jù)開放共享平臺(tái)，大數(shù)據(jù)嵌入到城市治理、環(huán)境治理、精準(zhǔn)扶貧等多個(gè)政府治理領(lǐng)域，優(yōu)化公共服務(wù)流程、簡化公共服務(wù)步驟、提升公共服務(wù)質(zhì)量。

政府?dāng)?shù)據(jù)治理的三個(gè)方面四個(gè)環(huán)節(jié)，需要建立數(shù)據(jù)治理制度。中央深改委審議通過的《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》，主要目標(biāo)是通過構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度，統(tǒng)籌推進(jìn)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、流通交易、收益分配、安全治理，規(guī)范數(shù)據(jù)要素的獲取、加工、流通、利用以及收益分配等行為，促進(jìn)數(shù)據(jù)高效流通使用，更好釋放數(shù)據(jù)要素潛能，最終實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)要素的市場化配置效率的提升。政府?dāng)?shù)據(jù)治理制度是數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度的重要組成部分，主要包括四個(gè)方面：

一是建立健全數(shù)據(jù)共享制度，促進(jìn)公共數(shù)據(jù)跨部門、跨區(qū)域、跨行業(yè)的安全高效共享。近年來，經(jīng)過各方面共同努力，各級(jí)政府業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)和應(yīng)用成效顯著，數(shù)據(jù)共享和開發(fā)利用取得積極進(jìn)展。數(shù)據(jù)共享是政府?dāng)?shù)據(jù)治理的前提和基礎(chǔ)，當(dāng)前公共數(shù)據(jù)仍面臨橫向之間、縱向之間、橫縱之間的共享和整合障礙。《意見》提出，推動(dòng)監(jiān)管數(shù)據(jù)和行政執(zhí)法信息歸集共享和有效利用，建設(shè)分類分級(jí)、集中統(tǒng)一、共享共用、動(dòng)態(tài)更新的政策文件庫。推進(jìn)數(shù)據(jù)開發(fā)利用、系統(tǒng)整合共享、共性辦公應(yīng)用、關(guān)鍵政務(wù)應(yīng)用等標(biāo)準(zhǔn)制定，持續(xù)完善已有關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)構(gòu)建多維標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系。實(shí)現(xiàn)政府信息系統(tǒng)與黨委、人大、政協(xié)、法院、檢察院等信息系統(tǒng)互聯(lián)互通和數(shù)據(jù)按需共享。有序推進(jìn)國務(wù)院部門垂直管理業(yè)務(wù)系統(tǒng)與地方數(shù)據(jù)平臺(tái)、業(yè)務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)雙向共享。以應(yīng)用場景為牽引，建立健全政務(wù)數(shù)據(jù)供需對(duì)接機(jī)制，推動(dòng)數(shù)據(jù)精準(zhǔn)高效共享，大力提升數(shù)據(jù)共享的實(shí)效性。推進(jìn)社會(huì)數(shù)據(jù)“統(tǒng)采共用”，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)跨地區(qū)、跨部門、跨層級(jí)共享共用。推進(jìn)地理信息協(xié)同共享，提升公共服務(wù)能力，更好發(fā)揮地理信息的基礎(chǔ)性支撐作用。

二是建立健全數(shù)據(jù)管理制度，促進(jìn)數(shù)據(jù)流通利用?！兑庖姟诽岢?，強(qiáng)化政府部門數(shù)據(jù)管理職責(zé)，明確數(shù)據(jù)歸集、共享、開放、應(yīng)用、安全、存儲(chǔ)、歸檔等責(zé)任，形成推動(dòng)數(shù)據(jù)開放共享的高效運(yùn)行機(jī)制。加強(qiáng)對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)、公共數(shù)據(jù)和社會(huì)數(shù)據(jù)的統(tǒng)籌管理，全面提升數(shù)據(jù)共享服務(wù)、資源匯聚、安全保障等一體化水平。加強(qiáng)數(shù)據(jù)治理和全生命周期質(zhì)量管理，確保政務(wù)數(shù)據(jù)真實(shí)、準(zhǔn)確、完整。優(yōu)化完善各類基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫、業(yè)務(wù)資源數(shù)據(jù)庫和相關(guān)專題庫，加快構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、布局合理、管理協(xié)同、安全可靠的全國一體化政務(wù)大數(shù)據(jù)體系。建立健全數(shù)據(jù)質(zhì)量管理機(jī)制，完善數(shù)據(jù)治理標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，制定數(shù)據(jù)分類分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，提升數(shù)據(jù)治理水平和管理能力。

三是建立健全數(shù)據(jù)有序開發(fā)利用制度，推進(jìn)公共數(shù)據(jù)、社會(huì)數(shù)據(jù)融合應(yīng)用，促進(jìn)公共數(shù)據(jù)作為數(shù)據(jù)要素進(jìn)入數(shù)字經(jīng)濟(jì)各行各業(yè)的生產(chǎn)活動(dòng)。數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)公共數(shù)據(jù)開放的需求日益增大，要將儲(chǔ)存了大量個(gè)人信息、公共安全信息的公共數(shù)據(jù)進(jìn)行開放，需要對(duì)數(shù)據(jù)的權(quán)屬、數(shù)據(jù)隱私、數(shù)據(jù)保護(hù)和數(shù)據(jù)安全做出更為明確的制度規(guī)定?！兑庖姟诽岢觯幹乒矓?shù)據(jù)開放目錄及相關(guān)責(zé)任清單，構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范、互聯(lián)互通、安全可控的國家公共數(shù)據(jù)開放平臺(tái)，分類分級(jí)開放公共數(shù)據(jù)，有序推動(dòng)公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用，提升各行業(yè)各領(lǐng)域運(yùn)用公共數(shù)據(jù)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力。推進(jìn)社會(huì)數(shù)據(jù)“統(tǒng)采共用”，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)跨地區(qū)、跨部門、跨層級(jí)共享共用，提升數(shù)據(jù)資源使用效益。

四是建立健全數(shù)據(jù)安全制度，確保各類數(shù)據(jù)和個(gè)人信息安全。《意見》提出，建立健全數(shù)據(jù)分類分級(jí)保護(hù)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、檢測認(rèn)證等制度，加強(qiáng)數(shù)據(jù)全生命周期安全管理和技術(shù)防護(hù)。加大對(duì)涉及國家秘密、工作秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私和個(gè)人信息等數(shù)據(jù)的保護(hù)力度，完善相應(yīng)問責(zé)機(jī)制，依法加強(qiáng)重要數(shù)據(jù)出境安全管理。加強(qiáng)關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)和網(wǎng)絡(luò)安全等級(jí)保護(hù)，建立健全網(wǎng)絡(luò)安全、保密監(jiān)測預(yù)警和密碼應(yīng)用安全性評(píng)估的機(jī)制，定期開展網(wǎng)絡(luò)安全、保密和密碼應(yīng)用檢查，提升數(shù)字政府領(lǐng)域關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)水平。建立健全數(shù)據(jù)要素市場規(guī)則，完善數(shù)據(jù)要素治理體系，加快建立數(shù)據(jù)資源產(chǎn)權(quán)等制度，強(qiáng)化數(shù)據(jù)資源全生命周期安全保護(hù)，推動(dòng)數(shù)據(jù)跨境安全有序流動(dòng)。

總之，建設(shè)數(shù)字政府，在數(shù)據(jù)治理中主要是平衡數(shù)據(jù)開放共享與數(shù)據(jù)安全的關(guān)系。數(shù)據(jù)開放和數(shù)據(jù)共享是不同的概念，數(shù)據(jù)共享是政府部門之間的數(shù)據(jù)流動(dòng)，數(shù)據(jù)開放是政府?dāng)?shù)據(jù)向社會(huì)和企業(yè)開放。打破各級(jí)政府和各部門之間廣泛存在的“數(shù)據(jù)孤島”，是我國數(shù)字政府建設(shè)中的主要障礙。數(shù)據(jù)開放程度與數(shù)據(jù)安全密切相關(guān)，數(shù)據(jù)安全是一國政府推進(jìn)數(shù)據(jù)開放過程中考慮的關(guān)鍵因素。受制于制度建設(shè)不完善、技術(shù)保護(hù)手段有限，我國政務(wù)數(shù)據(jù)共享開放水平總體不高。打造數(shù)字政府，必須從制度和技術(shù)兩個(gè)方面推進(jìn)數(shù)據(jù)治理。我國各地正在探索推出政務(wù)數(shù)據(jù)資源管理辦法，優(yōu)化數(shù)據(jù)歸集、共享、應(yīng)用等環(huán)節(jié)。如安徽省推出《安徽省政務(wù)數(shù)據(jù)資源管理辦法》，強(qiáng)調(diào)要完善政務(wù)數(shù)據(jù)中心的建設(shè)與管理，推動(dòng)政務(wù)數(shù)據(jù)融合、共享與互通，全省按照統(tǒng)一目錄管理，提高數(shù)據(jù)使用效率。

數(shù)字技術(shù)驅(qū)動(dòng)數(shù)字政府加強(qiáng)數(shù)據(jù)治理

基于數(shù)字技術(shù)的數(shù)據(jù)共享和開放，能夠保障數(shù)據(jù)安全，盤活政府掌握的公共數(shù)據(jù)，提升政府?dāng)?shù)據(jù)治理能力。

將數(shù)字技術(shù)應(yīng)用到數(shù)據(jù)治理之中，拓展和挖掘公共數(shù)據(jù)的潛力，不僅讓數(shù)據(jù)在公共服務(wù)中發(fā)揮作用，而且接入數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大環(huán)境下，助力社會(huì)創(chuàng)造財(cái)富。數(shù)字技術(shù)在數(shù)字治理中的作用表現(xiàn)在：一是推進(jìn)技術(shù)融合，加強(qiáng)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為智能化城市應(yīng)用賦能，推動(dòng)數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)流通。二是深化數(shù)字技術(shù)應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)跨部門共享，充分匯聚整合多源數(shù)據(jù)資源。三是強(qiáng)化安全防護(hù)技術(shù)應(yīng)用，確保數(shù)據(jù)安全，切實(shí)筑牢數(shù)字安全防線。四是推動(dòng)數(shù)字技術(shù)在數(shù)據(jù)匯聚、流通、交易中的應(yīng)用，促進(jìn)開放式創(chuàng)新，推進(jìn)數(shù)據(jù)要素市場建設(shè)。

例如，區(qū)塊鏈作為多項(xiàng)技術(shù)集合的解決方案，應(yīng)用于數(shù)字政府公共服務(wù)領(lǐng)域，能夠?qū)崿F(xiàn)公共服務(wù)數(shù)據(jù)的不可篡改、可以追溯、公開透明、分布式存儲(chǔ)和安全隱私保護(hù)，具有簡化服務(wù)流程、降低服務(wù)成本、促進(jìn)數(shù)據(jù)共享、提升政府工作效率等重要意義。區(qū)塊鏈技術(shù)已經(jīng)開始在政務(wù)服務(wù)、民生服務(wù)、數(shù)字身份、信息管理、反腐以及司法等領(lǐng)域得到廣泛關(guān)注與應(yīng)用。近年來，很多省份都在積極布局區(qū)塊鏈促進(jìn)政務(wù)水平提高。北京在政府工作報(bào)告中表示，建立以區(qū)塊鏈技術(shù)為支撐的政務(wù)信息資源共享和業(yè)務(wù)協(xié)同機(jī)制，開展“秒批”“無感審批”等智能場景應(yīng)用。江西則提出，打造“贛服通”升級(jí)版，探索“區(qū)塊鏈+無證通辦”。福建表示，推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)，實(shí)施“鏈上政務(wù)”工程，加強(qiáng)數(shù)據(jù)有序共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，提升一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)功能，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等技術(shù)手段進(jìn)行行政管理，依法保護(hù)個(gè)人信息。

數(shù)字政府通過數(shù)字技術(shù)打破組織之間、平臺(tái)之間、數(shù)據(jù)之間的壁壘，激活政務(wù)數(shù)據(jù)要素潛能，釋放數(shù)據(jù)內(nèi)在價(jià)值，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)與群眾需求精準(zhǔn)匹配，推動(dòng)公共服務(wù)模式創(chuàng)新。數(shù)字政府是政府部門對(duì)經(jīng)濟(jì)向數(shù)字形態(tài)演進(jìn)的自我調(diào)適，建設(shè)數(shù)字政府不僅是政府治理方式的變革，更是處理數(shù)字經(jīng)濟(jì)中政府與市場關(guān)系的突破口。數(shù)字政府實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)的多平臺(tái)交互共享、多來源深度挖掘，通過信用信息服務(wù)平臺(tái)在部門之間、政府與社會(huì)之間進(jìn)行信用共享，通過公共數(shù)據(jù)開放和對(duì)公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用，有助于釋放和提升公共數(shù)據(jù)資源價(jià)值，成為推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量。