公共數(shù)據(jù)使用的路徑探尋
——訪工信部信息通信經(jīng)濟(jì)專家委員會(huì)委員、中國科協(xié)決策咨詢首席專家王春暉

本刊記者 屈一平

公共數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國引領(lǐng)未來。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，公共數(shù)據(jù)是一個(gè)巨大的數(shù)據(jù)庫，從個(gè)人日常生活到政府決策，公共數(shù)據(jù)的應(yīng)用無處不在，成為推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的重要力量。

“十四五”規(guī)劃中明確提出，要“加強(qiáng)公共數(shù)據(jù)開放共享”，但單純依賴公共數(shù)據(jù)的獲取與研究還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，政府還必須合理有效地利用公共數(shù)據(jù)，以推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高效發(fā)展。

如何準(zhǔn)確地界定公共數(shù)據(jù)的使用范圍，更好地發(fā)揮其作用，充分釋放公共數(shù)據(jù)的使用價(jià)值成為關(guān)注焦點(diǎn)。對(duì)此，本刊記者采訪了工信部信息通信經(jīng)濟(jì)專家委員會(huì)委員、中國科協(xié)決策咨詢首席專家王春暉。他認(rèn)為，公共數(shù)據(jù)的市場(chǎng)還處在培育期，要避免一哄而上，應(yīng)當(dāng)在總結(jié)優(yōu)秀數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建全國一體化的公共數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)體系。

公共數(shù)據(jù)界定：使用路徑的邏輯起點(diǎn)

2019年，工信部信息通信經(jīng)濟(jì)專家委員會(huì)委員、中國科協(xié)決策咨詢首席專家王春暉在瑞士日內(nèi)瓦參加聯(lián)合國國際電聯(lián)《國際電信規(guī)則》的審議。

7月5日，北京市出臺(tái)《關(guān)于更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用進(jìn)一步加快發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)的實(shí)施意見》，推進(jìn)開展公共數(shù)據(jù)專區(qū)授權(quán)運(yùn)營，與此同時(shí)，貴州、浙江、上海等地也在研究制定公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營管理規(guī)則……各地紛紛探尋政府與市場(chǎng)相關(guān)的公共數(shù)據(jù)使用路徑。

有資料表明，我國政府部門擁有的公共數(shù)據(jù)信息占全社會(huì)信息數(shù)據(jù)總額的80%左右，那么，日常生活中如何認(rèn)識(shí)公共數(shù)據(jù)，它與政務(wù)數(shù)據(jù)又有何區(qū)別呢？

“目前，公共數(shù)據(jù)和政務(wù)數(shù)據(jù)兩個(gè)概念頻繁出現(xiàn)在政策性文件中，在一些地方數(shù)據(jù)立法中，已經(jīng)使用了‘公共數(shù)據(jù)’一詞的表述。”王春暉提醒，對(duì)于公共數(shù)據(jù)的確認(rèn)，不應(yīng)以控制數(shù)據(jù)的主體來判斷是否屬于公共數(shù)據(jù)，而應(yīng)該按照數(shù)據(jù)服務(wù)的屬性來判定公共數(shù)據(jù)的范疇，來自黨政機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位的相關(guān)數(shù)據(jù)均屬于公共數(shù)據(jù)。

另外，來自行業(yè)的公共數(shù)據(jù)概念也越來越開始走進(jìn)市民的視線，在一些省市出臺(tái)的相關(guān)數(shù)據(jù)條例里，初步對(duì)公共數(shù)據(jù)這一概念達(dá)成了共識(shí)。其中《浙江省公共數(shù)據(jù)條例》已成為我國第一個(gè)關(guān)于公共數(shù)據(jù)行業(yè)的地方性條例。

在王春暉看來，公共數(shù)據(jù)具備三個(gè)要素：一是主體是政府部門、從事公共事務(wù)活動(dòng)的機(jī)構(gòu)等；二是在實(shí)施公共服務(wù)過程中產(chǎn)生的各種信息；三是從信息中獲取的和經(jīng)過處理而形成的信息，必須通過行政相對(duì)人及相關(guān)利益體的參與才能完成。

從數(shù)據(jù)服務(wù)的社會(huì)屬性看，公共數(shù)據(jù)中囊括了政務(wù)數(shù)據(jù)，所以在日常生活中，為了順應(yīng)服務(wù)社會(huì)的屬性和目的，多數(shù)地區(qū)采用了公共數(shù)據(jù)這一概念。

王春暉認(rèn)為，“數(shù)據(jù)二十條”關(guān)于“實(shí)施公共數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)機(jī)制”中就包含了“政務(wù)數(shù)據(jù)”，在此基礎(chǔ)上增設(shè)了使用公共數(shù)據(jù)主體的范圍內(nèi)容。

公共數(shù)據(jù)利用：使用路徑的現(xiàn)實(shí)邏輯

今年2月，黨中央、國務(wù)院共同頒布了《數(shù)字中國建設(shè)整體布局規(guī)劃》，這是黨的二十大以來中央政府在數(shù)字化建設(shè)方面的重新擘畫，數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)設(shè)施和資源體系成為數(shù)據(jù)國家的兩個(gè)基礎(chǔ)，從數(shù)據(jù)資源體系來看，公共數(shù)據(jù)的運(yùn)營機(jī)構(gòu)值得關(guān)注。

此前，公共數(shù)據(jù)開放是使用公共數(shù)據(jù)的主要方式之一，但存在安全風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任大、缺乏直接激勵(lì)等問題，導(dǎo)致數(shù)據(jù)實(shí)用性不高。如何處理授權(quán)運(yùn)營和公共數(shù)據(jù)開放之間的關(guān)系，存在一些爭(zhēng)議。

王春暉指出，從公共數(shù)據(jù)的服務(wù)屬性可以區(qū)分為兩類：一類是服務(wù)于公益性的公共數(shù)據(jù)，這類數(shù)據(jù)宜采取無償使用的辦法；另一類是與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)的公共數(shù)據(jù)，這類數(shù)據(jù)建議嘗試有償使用，不過，無論是無償還是有償使用，都需要附加一定的條件。

值得一提的是，“數(shù)據(jù)二十條”提到“推動(dòng)有條件無償使用”公共數(shù)據(jù)，同時(shí)提到“探索有條件有償使用”公共數(shù)據(jù)，意味著有條件無償使用的“公共數(shù)據(jù)”已達(dá)到了市場(chǎng)化的要求，將先行推動(dòng)政府授權(quán)使用。在王春暉眼里，“有條件有償使用”的公共數(shù)據(jù)仍處于一種未知的新領(lǐng)域，因此切忌一哄而上，而是要從嚴(yán)控制不依法、依規(guī)開放的原始公共數(shù)據(jù)直接流入市場(chǎng)。鑒于公共數(shù)據(jù)由黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位，以及公共服務(wù)組織所控制，需要謹(jǐn)慎關(guān)注和避免這些情況——譬如，公共數(shù)據(jù)在授權(quán)運(yùn)營中的不合理分配與享用等不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)和數(shù)據(jù)壟斷行為。

此外，“公共數(shù)據(jù)+實(shí)體經(jīng)濟(jì)”的深度融合進(jìn)入生產(chǎn)過程產(chǎn)生新的生產(chǎn)函數(shù)，轉(zhuǎn)化為重要的生產(chǎn)資源，融入生產(chǎn)、分配、流通等各個(gè)環(huán)節(jié)，才能真正體現(xiàn)和釋放公共數(shù)據(jù)的價(jià)值。

公共數(shù)據(jù)安全：使用路徑的法治邏輯

長(zhǎng)期以來，對(duì)公共數(shù)據(jù)使用安全性的擔(dān)憂是掣肘各級(jí)政府進(jìn)行公共數(shù)據(jù)共享與開放的主要因素。那么，我們?cè)鯓庸蚕砉舱邅砥平馍鐣?huì)流動(dòng)不足的梗阻呢？

其實(shí)，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》就第一次提出，要開展政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營試點(diǎn)；《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》中也能夠看到，可以通過政府信息披露、特許使用等形式，使用一些重大公共數(shù)據(jù)資源。

在王春暉看來，要推動(dòng)中國公共數(shù)據(jù)市場(chǎng)交易體系的形成，還需要在“先行先試”基礎(chǔ)上，逐步構(gòu)建以“數(shù)據(jù)二十條”為綱領(lǐng)的“1+N”制度體系，其中的“1”代表“數(shù)據(jù)二十條”，“N”代表以“數(shù)據(jù)二十條”為中心制定相應(yīng)的配套規(guī)定，并出臺(tái)相對(duì)應(yīng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，最終將系統(tǒng)完備的“1+N”要素市場(chǎng)體系架構(gòu)上升為國家法律。