“ 雙碳”目標(biāo)下廣東碳普惠制創(chuàng)新市場化生態(tài)產(chǎn)業(yè)扶貧新模式

陳俊喜 曹玉芳 趙雷

（1. 工業(yè)和信息化部電子第五研究所，廣東廣州 510610；2. 廣東工業(yè)大學(xué)法學(xué)院，廣東廣州 510000）

1 引言

我國立足于高質(zhì)量發(fā)展和綠色低碳轉(zhuǎn)型的迫切需要，秉持構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的理念，于2020 年提出力爭在2030 年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，努力爭取在2060 年前實(shí)現(xiàn)碳中和的“雙碳”目標(biāo)，制定了明確的時(shí)間表和路線圖。我國作為世界最大的發(fā)展中國家，若想在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，不僅需要進(jìn)行綠色技術(shù)革新、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)，還需要充分調(diào)動(dòng)公眾參與的積極性，而碳普惠制作為一種激勵(lì)民眾參與的減排新機(jī)制，是對(duì)碳排放權(quán)交易制度的有益補(bǔ)充和拓展，可以有效調(diào)動(dòng)全社會(huì)積極性，共同參與減少溫室氣體的排放［1］。

在我國地方碳普惠實(shí)踐中，廣東省推行較早且經(jīng)驗(yàn)較為典型，2015 年開始啟動(dòng)碳普惠試點(diǎn)工作，2017 年將碳普惠制核證減排量（PHCER）納入碳排放權(quán)交易市場［2］。

為有效激勵(lì)公眾參與減排，廣東碳普惠制采用碳積分正向反饋方式，建立PHCER 備案管理制度［3］。PHCER 的省級(jí)主管部門是廣東省生態(tài)環(huán)境廳，具體負(fù)責(zé)方法學(xué)審核和備案管理工作，省級(jí)PHCER 原則上等同于本省產(chǎn)生的國家溫室氣體核證自愿減排量（CCER）。目前廣東省已備案的方法學(xué)主要涉及分布式光伏發(fā)電系統(tǒng)、林業(yè)碳匯、自行車騎行、高效節(jié)能空調(diào)、家用空氣源熱泵熱水器等領(lǐng)域。

脫貧攻堅(jiān)期間，我國大部分貧困地區(qū)建設(shè)了光伏扶貧電站，主要采用政府、企業(yè)或貧困戶出資的方式，在屋頂、荒地、河灘等農(nóng)村閑置地區(qū)建設(shè)電站，通過并網(wǎng)發(fā)電使貧困戶分享發(fā)電收益。光伏扶貧作為產(chǎn)業(yè)扶貧的一種模式，既能夠緩解一定的農(nóng)村用電難題，又可以帶動(dòng)清潔能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而且在促進(jìn)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)和貧困戶增收，順利打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)方面發(fā)揮了積極作用［4］。傳統(tǒng)的光伏扶貧模式主要通過發(fā)電收益和電費(fèi)補(bǔ)貼為貧困村造血，但廣東碳普惠制的推廣，為貧困戶增收、鞏固脫貧成效提供了新的路徑。按照《廣東省安裝分布式光伏發(fā)電系統(tǒng)碳普惠方法學(xué)》要求，省定貧困村可以根據(jù)光伏電站發(fā)電量測算PHCER，通過第三方機(jī)構(gòu)出具核證報(bào)告和政府主管部門備案等多項(xiàng)流程后，在廣州市碳排放權(quán)交易市場進(jìn)行競價(jià)交易，獲得的碳普惠收益可用于村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)增收和貧困戶分紅，助力脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的有序銜接。本文將以省定貧困村石狗塘村為例，具體介紹資料準(zhǔn)備情況和項(xiàng)目申報(bào)流程，分析申報(bào)過程中遇到的問題及解決思路，并為后續(xù)項(xiàng)目申報(bào)和碳普惠制推廣提出相應(yīng)建議。

2 案例背景情況

石狗塘村是革命老區(qū)，地處廣東省茂名市化州下郭轄區(qū)北部，占地約2.63 km2，下轄5 個(gè)自然村，全村共有1 060 戶，總?cè)丝? 849 人。石狗塘村是廣東省相對(duì)貧困村，共有建檔立卡貧困戶54 戶179人。村經(jīng)濟(jì)發(fā)展受限于鐵路橫穿的制約，人均可耕地、林地面積稀少，無支柱產(chǎn)業(yè)，村民主要收入來源為務(wù)農(nóng)和外出務(wù)工。根據(jù)廣東省委、省政府統(tǒng)一安排，工業(yè)和信息化部電子第五研究所（以下簡稱“電子五所”）于2016 年5 月開始定點(diǎn)幫扶石狗塘村，選派第一書記和駐村工作隊(duì)，積極發(fā)揮電子五所的行業(yè)優(yōu)勢，制定“科技＋扶貧”戰(zhàn)略，圓滿完成了脫貧攻堅(jiān)任務(wù)。通過5 年的不懈努力，定點(diǎn)幫扶的石狗塘村貧困戶全部脫貧，行政村順利退出省定相對(duì)貧困村行列，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進(jìn)奠定了良好基礎(chǔ)。

在定點(diǎn)幫扶期間，為實(shí)現(xiàn)長效幫扶，夯實(shí)增收基礎(chǔ)，電子五所駐村工作隊(duì)于2017 年在石狗塘村建設(shè)了197.22 kW 太陽能光伏發(fā)電扶貧項(xiàng)目。該項(xiàng)目總投資170 萬元，通過前期論證、招標(biāo)、建設(shè)監(jiān)理等多項(xiàng)流程，于2017 年12 月完成并網(wǎng)驗(yàn)收，2018 年開始享受發(fā)電收益，年均發(fā)電量200 MW·h。根據(jù)幫扶單位、村委會(huì)、貧困戶三方協(xié)議，脫貧攻堅(jiān)期間光伏發(fā)電收益均分紅給貧困戶，每年可實(shí)現(xiàn)戶均增收約2 000 元。幫扶期間，駐村工作隊(duì)在研究廣東省碳普惠政策的過程中發(fā)現(xiàn)，村里的光伏發(fā)電扶貧項(xiàng)目不僅能通過發(fā)電收益促進(jìn)增收，還能依靠賣出二氧化碳減排量使貧困戶獲益，因此牽頭聯(lián)合茂名市其他4 個(gè)省定貧困村共同申報(bào)了分布式光伏發(fā)電碳普惠項(xiàng)目，依托電子五所行業(yè)優(yōu)勢，在電子五所認(rèn)證中心技術(shù)團(tuán)隊(duì)的協(xié)助下，順利完成申報(bào)資料準(zhǔn)備、第三方核證審核、生態(tài)環(huán)境部門備案，最終在廣州市碳排放權(quán)交易所完成拍賣，石狗塘等5 個(gè)省定貧困村共計(jì)825 t 二氧化碳減排量以31.03 元/t 的價(jià)格售出。按照碳減排量進(jìn)行分配，石狗塘村共分得近9 000 元收入，貧困戶不僅因此享受到光伏發(fā)電收益，還能獲得“碳普惠”分紅，為貧困村發(fā)掘了新的綠色經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，探索出一條脫貧增收新路徑［5］。

3 分布式光伏發(fā)電碳普惠項(xiàng)目申報(bào)難點(diǎn)分析

3.1 申報(bào)流程

分布式光伏發(fā)電碳普惠項(xiàng)目申報(bào)主要涉及7 個(gè)流程（見圖1）：確定項(xiàng)目邊界和收益分配方式，數(shù)據(jù)收集與材料準(zhǔn)備（按照減排量備案申請(qǐng)材料清單，準(zhǔn)備申請(qǐng)表、承諾書、組織機(jī)構(gòu)代碼證、項(xiàng)目備案證、并網(wǎng)驗(yàn)收單、電費(fèi)單等材料），委托獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)測算并出具核證報(bào)告，編制項(xiàng)目報(bào)告并提出項(xiàng)目申請(qǐng)，地市生態(tài)環(huán)境部門審批、省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門審批（審批通過，完成項(xiàng)目減排量備案簽發(fā)），廣州市碳排放權(quán)交易所掛網(wǎng)競拍獲得收益。

圖1 碳普惠項(xiàng)目申報(bào)流程

3.2 申報(bào)難點(diǎn)

3.2.1 做好材料收集工作，確保達(dá)到門檻條件

省定貧困村申報(bào)分布式光伏發(fā)電碳普惠項(xiàng)目分為7 環(huán)節(jié)。第一個(gè)環(huán)節(jié)是明確收益方和分配方式，因石狗塘村光伏電站是利用各級(jí)扶貧資金通過村委會(huì)建設(shè)的項(xiàng)目，所以收益方主體為村委會(huì)，經(jīng)過村支委會(huì)和村民代表大會(huì)討論通過，脫貧攻堅(jiān)期間獲得的碳普惠收益全額分配給貧困戶。第二個(gè)環(huán)節(jié)是按照減排量備案申請(qǐng)材料清單要求收集相關(guān)資料，其中比較關(guān)鍵的是供電部門提供的電費(fèi)結(jié)算單，因?yàn)榘l(fā)電量是計(jì)算PHCER 的核心指標(biāo)，省定貧困村可以根據(jù)發(fā)電量初步測算本村光伏項(xiàng)目的PHCER，計(jì)算公式為：發(fā)電量（MW·h）×0.689 4＝減排量（tCO2）。以石狗塘村為例，項(xiàng)目申報(bào)時(shí)主要采集了2018 年和2019年的數(shù)據(jù)，其中2018 年共發(fā)電215.657 MW·h、2019年的發(fā)電量為198.825 MW·h，合計(jì)414.482 MW·h，換算成減排量約為286 t。但是根據(jù)廣東省的相關(guān)規(guī)定，一般PHCER 要達(dá)到500 t 才能進(jìn)行申報(bào)，如果單個(gè)貧困村達(dá)不到可以進(jìn)行聯(lián)合申報(bào)，所以為了達(dá)到基本門檻條件，電子五所駐村工作隊(duì)牽頭組織了茂名市其他4 個(gè)省定貧困村一起申報(bào)。

在資料準(zhǔn)備方面需要注意的是，應(yīng)保管好項(xiàng)目建設(shè)時(shí)期和驗(yàn)收階段的相關(guān)材料，例如項(xiàng)目備案證和并網(wǎng)驗(yàn)收單等，因?yàn)轳v村工作隊(duì)一般2～3 年會(huì)進(jìn)行輪換，在資料交接過程中可能會(huì)出現(xiàn)遺失情況；此外，在實(shí)際發(fā)電運(yùn)維過程中，應(yīng)留存好供電部門蓋章的電費(fèi)結(jié)算單，碳普惠項(xiàng)目核算主要是依據(jù)發(fā)電量，所以這一部分的內(nèi)容最為重要。

3.2.2 選好獨(dú)立核證機(jī)構(gòu)，爭取生態(tài)環(huán)境部門支持

第三個(gè)環(huán)節(jié)是申報(bào)材料準(zhǔn)備齊全后，要尋找具有資質(zhì)的獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)出具核證報(bào)告。選擇合適的第三方機(jī)構(gòu)也較為重要，建議選擇有豐富的核證經(jīng)驗(yàn)，出具過多項(xiàng)光伏發(fā)電碳普惠項(xiàng)目核證報(bào)告的機(jī)構(gòu)。因?yàn)轫?xiàng)目申報(bào)清單涉及的資料較多，多數(shù)省定貧困村均為第一次申請(qǐng)，一般都需要不斷更新和補(bǔ)充材料，核證機(jī)構(gòu)如果能夠在申報(bào)過程中給予及時(shí)指導(dǎo)可以有效提高申報(bào)效率。因電子五所下屬的廣州某認(rèn)證中心就是獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)，所以依托幫扶單位的行業(yè)優(yōu)勢，石狗塘村分布式光伏發(fā)電碳普惠項(xiàng)目核證報(bào)告出具過程比較順利。

第四個(gè)環(huán)節(jié)是準(zhǔn)備好申報(bào)材料和核證報(bào)告，正式向地市級(jí)生態(tài)環(huán)境部門提交項(xiàng)目申請(qǐng)。第五個(gè)環(huán)節(jié)是地市級(jí)生態(tài)環(huán)境部門進(jìn)行審核，在這個(gè)環(huán)節(jié)也需要地市相關(guān)部門的配合，有些地市沒有申請(qǐng)過類似的項(xiàng)目所以沒有經(jīng)驗(yàn)，例如石狗塘村的光伏碳普惠項(xiàng)目是當(dāng)時(shí)茂名市第一例，哪個(gè)科室接收材料都不太明確，最后在市扶貧辦的協(xié)調(diào)下，茂名市生態(tài)環(huán)境局積極配合，確保順利走完了前期申報(bào)流程。第六個(gè)環(huán)節(jié)是省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門審批，在省生態(tài)環(huán)境廳層面，因?yàn)閷徟溯^多的碳普惠項(xiàng)目，一般只要按要求提交了相關(guān)材料，地市生態(tài)環(huán)境部門進(jìn)行了審批，省生態(tài)環(huán)境廳都會(huì)很快進(jìn)行批復(fù)，流程較為順利，廣東省生態(tài)環(huán)境廳發(fā)布了項(xiàng)目減排量備案的函并抄送廣東省碳普惠創(chuàng)新發(fā)展中心和廣州市碳排放權(quán)交易所，完成備案登記工作，最終石狗塘村分布式光伏發(fā)電碳普惠項(xiàng)目核證減排量為286 t。

3.2.3 及時(shí)完成市場開戶，邀請(qǐng)企業(yè)參與競價(jià)

最后一個(gè)環(huán)節(jié)是在碳排放權(quán)交易市場完成交易，在這個(gè)環(huán)節(jié)主要有兩個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，一是完成交易市場的開戶工作，二是促成最后的競價(jià)拍賣。省定貧困村一般都需要在碳排放權(quán)交易市場提交新開戶申請(qǐng)，開戶需要準(zhǔn)備村委會(huì)的相關(guān)材料以及明確項(xiàng)目的分配機(jī)制，后續(xù)競拍成功后，收益會(huì)直接劃撥至開戶賬戶。由于石狗塘村的項(xiàng)目共涉及5 個(gè)村委會(huì)，為了明晰產(chǎn)權(quán)情況，每個(gè)村委會(huì)分別進(jìn)行了開戶申請(qǐng)，方便后續(xù)收益發(fā)放。在開戶通過后，應(yīng)積極聯(lián)系碳排放權(quán)交易市場相關(guān)負(fù)責(zé)人員，及時(shí)提交項(xiàng)目相關(guān)的證明材料，審核通過后會(huì)在廣州市碳排放權(quán)交易市場發(fā)布競價(jià)公告，競價(jià)公告發(fā)布后可以邀請(qǐng)相關(guān)企業(yè)參與競價(jià)，石狗塘村的項(xiàng)目最終以31.03 元/t 的價(jià)格成交，除去手續(xù)費(fèi)共計(jì)為貧困村帶來8 830.21 元的收益。雖然金額不多，但是相當(dāng)于為貧困村準(zhǔn)備了一個(gè)“綠色存折”，只要光伏電站正常發(fā)電，完成項(xiàng)目申請(qǐng)每年都可以存入一筆綠色收益，特別是在目前沒有發(fā)電補(bǔ)貼，只能通過發(fā)電增加收益的情況下，碳普惠為分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目提供了市場化生態(tài)扶貧的新模式。

3.2.4 完成碳普惠收益分配，做好項(xiàng)目材料交接工作

在交易市場開戶的主體一般是村委會(huì)，所以碳普惠的收益是直接轉(zhuǎn)入村委會(huì)的賬戶，收益到賬后要按照事前約定分紅給貧困戶，因此建議在項(xiàng)目申請(qǐng)前一定要提前簽訂好協(xié)議，明確最終的分配機(jī)制。此外，在碳普惠申請(qǐng)過程中，駐村工作隊(duì)一定要注意尋求村委會(huì)的配合，爭取在材料準(zhǔn)備和申請(qǐng)流程中都要讓村干部參與，畢竟駐村工作隊(duì)總有撤隊(duì)或輪換的時(shí)候，要把項(xiàng)目材料都交接給村干部，方便他們后續(xù)再次申請(qǐng)，只要光伏電站持續(xù)發(fā)電，原則上每年都可以進(jìn)行碳普惠項(xiàng)目申請(qǐng)。但很多村委會(huì)可能會(huì)認(rèn)為申請(qǐng)流程復(fù)雜，準(zhǔn)備材料繁瑣，過于依賴駐村工作隊(duì)而不愿意自己再去申請(qǐng)，從而浪費(fèi)政策紅利，所以應(yīng)善于調(diào)動(dòng)村干部的積極性，夯實(shí)主體責(zé)任，為鄉(xiāng)村振興奠定良好基礎(chǔ)。

4 碳普惠制推廣對(duì)策建議

4.1 確保政策連貫，積極宣傳引導(dǎo)

廣東碳普惠制自2015 年啟動(dòng)試點(diǎn)工作，已積累了6 年左右的豐富經(jīng)驗(yàn)，廣東共有21 個(gè)地市，但目前政策覆蓋的城市還僅限于6 個(gè)試點(diǎn)地區(qū)（在脫貧攻堅(jiān)期還覆蓋了非試點(diǎn)地區(qū)的省定貧困村）。在脫貧攻堅(jiān)結(jié)束后，為有效鞏固脫貧成效，順利推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，政策應(yīng)保持連貫，特別是對(duì)于非試點(diǎn)地區(qū)鄉(xiāng)村振興任務(wù)較重的地區(qū)，通過碳普惠項(xiàng)目的申報(bào)，為鄉(xiāng)村振興拓寬一條增收渠道，切實(shí)將“綠水青山”轉(zhuǎn)化為“金山銀山”，因此建議在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，在條件成熟的情況下盡早面向全省進(jìn)行推廣。同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)地市生態(tài)環(huán)境部門對(duì)政策的學(xué)習(xí)貫徹，制作指引手冊(cè)，以便提高后續(xù)申報(bào)效率，優(yōu)化申報(bào)流程；在政策宣傳貫徹方面也要加強(qiáng)力度，特別是縣鎮(zhèn)村層面，要充分發(fā)揮科技特派員的作用，嘗試開展碳普惠專項(xiàng)培訓(xùn)，組織地方積極申報(bào)碳普惠項(xiàng)目。

4.2 建立協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)區(qū)域合作

目前廣東碳普惠機(jī)制的適用范圍僅局限于省內(nèi)，暫時(shí)無法擴(kuò)展到省外，可能出現(xiàn)省內(nèi)的光伏發(fā)電項(xiàng)目或林業(yè)碳匯項(xiàng)目開發(fā)出來的PHCER 交易受限，因資源無法有效配置，市場的調(diào)配力度有限，成交價(jià)格也會(huì)受到較大的影響［6］。建議國家層面出臺(tái)相關(guān)政策或建立協(xié)調(diào)機(jī)制，有序開發(fā)全國的碳交易市場，促進(jìn)跨區(qū)域間的合作，暢通全國碳交易機(jī)制，打破省域項(xiàng)目開發(fā)壁壘，統(tǒng)籌建立碳普惠綜合服務(wù)平臺(tái)，盡快形成碳交易市場綜合體系，有效發(fā)揮全國統(tǒng)一碳市場在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進(jìn)中的補(bǔ)充作用，推動(dòng)自愿減排量要素、資金要素、市場要素有序流動(dòng)，全面支撐“三農(nóng)”優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略［7］。

4.3 激發(fā)參與熱情，提升開發(fā)效率

碳普惠制的推廣關(guān)鍵在于激發(fā)公眾、社會(huì)組織和企業(yè)參與的積極性，不僅要做好政策宣傳貫徹，還應(yīng)加強(qiáng)綠色低碳生活方式的引導(dǎo)，使其自覺融入“碳達(dá)峰碳中和”的實(shí)際行動(dòng)中，為“雙碳”目標(biāo)順利完成貢獻(xiàn)力量?？蓢L試成立綠色基金，不斷推動(dòng)碳普惠模式創(chuàng)新［8］，同時(shí)鼓勵(lì)有條件的地區(qū)，特別是縣級(jí)或鎮(zhèn)級(jí)鄉(xiāng)村振興部門提高主動(dòng)擔(dān)當(dāng)意識(shí)，夯實(shí)主體責(zé)任，加強(qiáng)分析研判，統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)的碳普惠項(xiàng)目開發(fā)，集中優(yōu)勢資源，提高申報(bào)效率，有效解決光伏碳普惠項(xiàng)目部分村莊達(dá)不到門檻條件的問題，同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)與控排企業(yè)的交流合作，確保減排量能夠順利交易，為區(qū)域打通綠色低碳收益新渠道，進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)村振興［9］。