機構(gòu)改革行進中人力資源實踐的檢視與重構(gòu)
——以L縣綜合行政執(zhí)法類機構(gòu)為例

劉幫成 孫思睿

一、引言

為加快推進國家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化，機構(gòu)改革一直在路上。機構(gòu)改革一般通過組織架構(gòu)重組、轉(zhuǎn)變機構(gòu)職能、優(yōu)化業(yè)務(wù)流程、厘清權(quán)責關(guān)系、合理配置人員等措施或手段，來強化機構(gòu)適應(yīng)性和實現(xiàn)機構(gòu)整合效應(yīng)，進而提升機構(gòu)效能，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。然而，機構(gòu)改革期待的目標并不會輕易就能實現(xiàn)，甚至一些機構(gòu)改革還削弱了組織的能力，阻礙了機構(gòu)效能的發(fā)揮(Pollitt &Bouckaert,2017)。習(xí)近平總書記指出，完成組織架構(gòu)重建、實現(xiàn)機構(gòu)職能調(diào)整，只是解決了機構(gòu)改革“面”上的問題，真正要發(fā)生“化學(xué)反應(yīng)”，還有大量工作要做(習(xí)近平,2019)。

機構(gòu)改革是一個敏感的復(fù)雜過程，需要相關(guān)人員主動、持續(xù)地投入其中來共同推進(Tummers et al.,2015)。機構(gòu)改革不會自然發(fā)生，期待的“化學(xué)反應(yīng)”更需要“人和、事和、力合、心和”才有可能實現(xiàn)?，F(xiàn)實中，由于機構(gòu)改革導(dǎo)致的改變及其帶來的不確定性，加劇了當事主體的懈怠、失落和迷茫等負面情緒，甚至不敢為、不愿為和不能為的現(xiàn)象也偶有發(fā)生(Pollitt &Bouckaert,2017;劉幫成、張宗賀,2019;李朝波,2019)。然而，當前學(xué)術(shù)界卻對于如何扭轉(zhuǎn)此局面，以激勵機構(gòu)改革中個體的主動參與和投入，實現(xiàn)期待的“化學(xué)反應(yīng)”，卻研究不足(Ahmad et al.,2021;杜倩博,2022;劉幫成,2022)。選配恰當?shù)娜藛T，提升和開發(fā)當事人員的能力，激發(fā)他們的動力，是組織人事管理在機構(gòu)改革中的核心任務(wù)。遺憾的是，由于機構(gòu)改革中組織人事實踐未得到應(yīng)有重視，現(xiàn)實中，僅能發(fā)揮出差強人意的效果。

如果按世界銀行報告所指政府改革是世界潮流的話(世界銀行,1997)，那么機構(gòu)改革則是這股潮流中的標桿。機構(gòu)改革“化學(xué)反應(yīng)”如期實現(xiàn)，根本上要依賴一支擁有廣泛共識、規(guī)則意識強、主動擔當、勇于作為的從業(yè)人員隊伍。這支隊伍不會憑空產(chǎn)生，一套行之有效的人力資源實踐是保障這支隊伍出現(xiàn)、滿足機構(gòu)改革人才需求的關(guān)鍵。那么，機構(gòu)改革中現(xiàn)行的人事管理效能如何？“理想”的人力資源實踐應(yīng)當具備哪些顯著特征？為回答以上問題，本文在梳理機構(gòu)改革下個體態(tài)度和行為、人力資源實踐相關(guān)研究文獻的基礎(chǔ)上，以L縣綜合行政執(zhí)法系統(tǒng)的機構(gòu)改革為調(diào)查案例，著重評估了機構(gòu)改革中的人力資源實踐狀況。本著營造有助于機構(gòu)改革“化學(xué)反應(yīng)”發(fā)生的組織氛圍，為機構(gòu)改革提供必要的人才保障的核心任務(wù)，本文提出了一種強調(diào)變革支持、敏捷響應(yīng)、靈活性、包容性和系統(tǒng)性的人力資源實踐新模式(即機構(gòu)改革導(dǎo)向的人力資源實踐)。

二、文獻回顧

(一)機構(gòu)改革下的個體態(tài)度和行為

改革是有計劃的變革(Pollitt &Bouckaert,2017)。組織變革或機構(gòu)改革下個體態(tài)度與行為研究中，變革接受、變革承諾、變革抵制、變革犬儒主義等常被討論(Kuipers et al.,2014;Liu &Zhang,2019)。置身于改革的不確定性環(huán)境，個體的態(tài)度與行為隨著當事人在改革中的情感與認知變化，主動適應(yīng)或被動接受地發(fā)生著(Tummers et al.,2015)。促使機構(gòu)改革順利推進，激發(fā)改革過程中個體持續(xù)地提供主動行為是關(guān)鍵。主動行為一般由自我發(fā)起，具有較強的未來導(dǎo)向與提升意愿(Parker et al.,2006;陳昭,2022)。機構(gòu)改革中的主動行為，表現(xiàn)為個體基于當下工作內(nèi)容與方式變化的主動適應(yīng)與融入行為，以及處理改革現(xiàn)實問題或者回應(yīng)群眾利益訴求過程中的勇于創(chuàng)新和善于作為表現(xiàn)(劉幫成、陳鼎祥,2019)。其中，依賴掌握機構(gòu)改革中相關(guān)信息和知識，來自發(fā)進行調(diào)試的行為(即明智主動行為)體現(xiàn)了個體對機構(gòu)改革的認同，包含了當事人投身于機構(gòu)改革的主動策略性行為，包含自我提升與管理、與他人配合和合作、主動提醒與自主監(jiān)督以及服務(wù)社會四個維度?！捌ヅ湫浴迸c“變通性”表現(xiàn)，讓個體在解決改革不確定性矛盾時得心應(yīng)手，因而特別值得期待(劉幫成,2022;孫思睿、劉幫成,2022)。

機構(gòu)改革中期待的態(tài)度和行為(比如明智主動行為)難以自然地出現(xiàn)，信息透明、支持性及包容性強的友好組織氛圍，有利于助推這些態(tài)度與行為更順利地發(fā)生，而大量研究表明人力資源實踐能促使此種“理想的”組織氛圍產(chǎn)生，為人員主動提供條件(Parker et al.,2006)。例如，高承諾人力資源實踐采取讓員工感知到被尊重的方式——參與式管理，靈活的工作設(shè)計，發(fā)展導(dǎo)向的績效評價，使得個體期望通過自身積極表現(xiàn)來回饋組織(劉幫成、周杭、洪風(fēng)波，2017)。變革導(dǎo)向的人力資源實踐通過選拔具有創(chuàng)新精神、溝通技巧的員工，以及鼓勵員工參與集體的決策過程，培育了個體駕馭變革的能力、動機與機會(Lee et al.，2016)。改革中人力資源實踐應(yīng)著力提升改革參與者的主動性、強化其知識與技能、深化其責任感知以及提高其對于管理的信任感。然而遺憾的是，聚焦真實機構(gòu)改革場景中人力資源實踐與主動行為互動的研究卻不足(劉幫成,2022)。

(二)機構(gòu)改革下的人力資源實踐

公共機構(gòu)由于要承載公共性、穩(wěn)定性、重要性和復(fù)雜性任務(wù)，往往采取正式?jīng)Q策程序、明確崗位責任、維護既得利益的人力資源管理制度和安排，以確保個體在穩(wěn)定環(huán)境中始終如一、高水平履行自我角色和職責。一方面，傳統(tǒng)公共組織與人力資源管理的基本準則是統(tǒng)一規(guī)劃，整齊執(zhí)行，“標準化”傳遞行政命令的人事安排大量地運用在機構(gòu)改革之中。以我國事業(yè)單位的組織實踐為例，機構(gòu)改革人力資源管理系統(tǒng)的調(diào)整以遵從上級指令為主，通過整合人事處職能，組建人力資源部或者強化人才辦公室地位來“物理重組”(葛信勇、王榮景,2021)，涉及機構(gòu)內(nèi)部的人員任免、崗位權(quán)責劃分以及績效考核方案等管理亦是如此(宋世明、王君凱,2018)。另一方面，機構(gòu)內(nèi)部人事管理與機構(gòu)編制緊密牽連，但相對剛性的編制規(guī)劃導(dǎo)致機構(gòu)用人空間狹窄，可能發(fā)生編制空置、無編可用、空編不用等現(xiàn)象(唐任伍等,2018；徐剛,2020)?，F(xiàn)有研究指出，現(xiàn)行的(傳統(tǒng)的)人力資源管理模式在機構(gòu)改革中對人員態(tài)度與行為造成了負面影響。例如，強制人員分流加劇了人員對身份編制與安置不合理的擔憂(楊興坤,2020)；缺乏規(guī)劃的人才隊伍組建方案使得機構(gòu)人才力量不足、質(zhì)量欠缺，在崗人員誤認為越改革擔子越重(夏德峰,2016)；緩慢的上級業(yè)務(wù)指導(dǎo)未能助力新機構(gòu)人員快速融入新工作，而且缺乏專業(yè)性導(dǎo)致人員對工作處理更加不自信(張克,2019)；此外，現(xiàn)有的人員考評無法區(qū)分人員差異，導(dǎo)致部分基層從業(yè)者惰性增加(李辰星、肖竹,2021)。

隨著人民滿意的服務(wù)型政府建設(shè)的推進，公務(wù)人員實際上被賦予了新的角色要求，比如，更提倡個體主動性、責任性，提升個體與團隊服務(wù)意識，以完成不能被崗位職責描述清楚的任務(wù)，自發(fā)地成為政府與服務(wù)對象之間溝通的橋梁(孫思睿、劉幫成，2022)。但在此背景下，公共機構(gòu)與組織在人力資源實踐中卻常因為難以讓改革參與者認同，從而難以激勵他們自發(fā)地投入改革事業(yè)(Tummers et al.,2015)。但對比人力資源實踐負面影響的討論，人力資源實踐如何轉(zhuǎn)型，以調(diào)動個體主動的態(tài)度與行為更值得期待(Lee et al.,2016;劉幫成,2022)。

身處改革場景，人力資源實踐難免遇到組織發(fā)展的相關(guān)問題，但個體態(tài)度行為如何受到影響而發(fā)生改變需要及時關(guān)注。與此同時，面對政府的管制要求、環(huán)境與執(zhí)行差異，人力資源實踐的調(diào)整應(yīng)當是一項工程?？傮w上，要更具備前瞻性、敏捷性和包容性能力，以便助推個體積極認同與主動行為形成，確保人力資源實踐始終與改革要求和環(huán)境變化有機配合?？傊鎸Ω母飵淼牟淮_定性，旨在激發(fā)當事人的積極主動性、個體動機以及發(fā)展?jié)摿Φ娜肆Y源實踐成為期待的對象(Lee et al.,2016)。圍繞機構(gòu)改革實現(xiàn)的理念、能力、手段和方法，警惕機構(gòu)改革中個體復(fù)雜態(tài)度與其生成原因，營造個體理解與支持機構(gòu)改革的氛圍，探討有效緩解個體面對機構(gòu)改革的困惑、焦慮和擔憂，提升其主動適應(yīng)機構(gòu)改革的信心、能力、動機和行為方式，從根本上為機構(gòu)改革提供人才保障，以實現(xiàn)機構(gòu)改革中期待的“化學(xué)反應(yīng)”發(fā)生。這一系列相關(guān)問題需要認真進行研究，這也正是本文的初心和試圖努力拓展之處。

三、機構(gòu)改革中人力資源實踐檢視案例：設(shè)計與發(fā)現(xiàn)

(一)案例選擇與調(diào)研背景

本文選擇L縣進行縱深案例觀察，以期在最大程度上降低其他外部因素干擾。位于中部H省的L縣轄區(qū)內(nèi)共有11個鎮(zhèn)，2個鄉(xiāng)，以及300個行政村。截至2018年，L縣總?cè)丝跒?0萬人，城鎮(zhèn)化率為50.58%，第二、三產(chǎn)業(yè)占GDP貢獻率分別為38.2%、57.2%。改革調(diào)整后，L縣直接管轄5個綜合行政執(zhí)法機構(gòu)，以及1個為市級單位垂直管理并在縣設(shè)置的綜合行政執(zhí)法機構(gòu)，該機構(gòu)主要負責L縣的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法業(yè)務(wù)。

2019年8月《關(guān)于貫徹落實中央、省委關(guān)于市場監(jiān)督等領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法改革指導(dǎo)意見的通知》發(fā)出后，L縣根據(jù)要求，成立了“局隊合一”的“一套班子，兩塊牌子”的綜合行政執(zhí)法機構(gòu)，并按照機構(gòu)體制進行整建制、隨機構(gòu)建制劃轉(zhuǎn)行政執(zhí)法人員，以落實綜合行政執(zhí)法類機構(gòu)改革任務(wù)。為系統(tǒng)了解L縣綜合行政執(zhí)法類機構(gòu)改革過程，并著重考察改革過程中當事人的體驗和感受涉事機構(gòu)人力資源運營情況，本文開展了跨兩個月的二階段半結(jié)構(gòu)化訪談?wù){(diào)查。

本文選取L縣進行單案例分析，使用兩輪跟蹤訪談來深度挖掘素材，是為了便于研究掌握更準確、充實的分析資料。研究從該縣改革伊始進行觀察，跟蹤改革演進歷程，積累了生動的調(diào)研材料。此外，L縣縣委組織部主動提供了部分政策文件、調(diào)研報告供本文使用；本文還主動收集了一些公開資料、新聞報道等作為二手資料輔助研究。

(二)調(diào)研過程、對象與內(nèi)容

在L縣縣委組織部協(xié)助下，由一名L縣縣委組織部干事陪同，本文作者開展了現(xiàn)場調(diào)研，訪談對象的信息如表1所示。第一次調(diào)研在2020年8月進行，調(diào)研團隊對L縣將要改革的相關(guān)單位進行調(diào)研，主要了解相關(guān)人員對本次改革的態(tài)度和看法。本輪受訪者總共有42人，分別來自縣委編辦(3人)、六大綜合行政執(zhí)法機構(gòu)(城市管理、農(nóng)業(yè)、交通運輸、生態(tài)環(huán)境、文化旅游、市場監(jiān)督)主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)法隊隊長/員(共36人)以及綜合事務(wù)中心(3人)。兩個月后，研究團隊開展了第二輪跟蹤補充調(diào)研(受訪者共計8人，其中6位受訪者參與過第一輪調(diào)研)。本輪調(diào)研一方面進一步了解受訪者對本次機構(gòu)改革的態(tài)度和感受，同時重點了解他們對有關(guān)組織人事實踐方面的意見和建議。

表1 訪談對象信息

(三)案例研究發(fā)現(xiàn)

1.機構(gòu)改革下的個體態(tài)度與行為表現(xiàn)

機構(gòu)改革初期，當事人的負面情緒和行為較普遍，且大部分消極態(tài)度與負面行為和其所經(jīng)歷的人力資源管理事件相關(guān)。在發(fā)生對象上，涉及改革直接參與者以及在改革中職能被劃轉(zhuǎn)的單位內(nèi)成員。具體見表2。

按照改革方案與相關(guān)規(guī)定，新機構(gòu)的首要工作是落實人員，主要做法是根據(jù)新機構(gòu)編制情況安排人員數(shù)量，依據(jù)改革要求的人員劃轉(zhuǎn)條件調(diào)整。但改革規(guī)定的用人手段令新機構(gòu)人手短缺，僅能開展緊急工作，此狀態(tài)下個體產(chǎn)生焦急、擔憂等情緒。部分新機構(gòu)自主尋找了改變辦法。例如，通過借調(diào)來補充力量，但被借調(diào)單位通常同樣人手有限，且不愿承擔被借調(diào)人員身份“不合法”的潛在風(fēng)險。在不穩(wěn)定的人員召集方式下，當事人員安全感降低，擔憂隱患和問題情況突出。同時，由于人員劃轉(zhuǎn)時對接溝通工作不足，造成當事人員并不明確自己的激勵與保障變化，觸發(fā)擔憂福利損失等負面態(tài)度。

表2 機構(gòu)改革中的個體態(tài)度與行為

“(改革)先是劃編制，有整建制劃分的，有按比例劃的，(編制辦公室)去(上級)申請增加劃轉(zhuǎn)名額，結(jié)果上頭批復(fù)后給了178個編制，但符合身份的只有114個，因為身份限制，很多機構(gòu)劃轉(zhuǎn)了不到一半的人，工作沒辦法開展，人太少了，只能從原來單位借過來……本身符合條件的就少，還(有人)不愿意去，因為以前有專業(yè)技術(shù)職稱(補充津貼)，(被劃轉(zhuǎn)的人員)現(xiàn)在拿管理人員工資，發(fā)展前景實際上好一些，(但人員不了解情況)不愿意去的還是有的……”(訪談編號No1T1)

“(人員劃轉(zhuǎn))條件太死板了，大部分(人員)不符合條件所以沒有整合過來，現(xiàn)在工作很難開展，但是工作量很大，好多事情沒辦法做，事情太多了，靠幾個人事做不了，只能突發(fā)事情發(fā)生才來做，天天做事都做不過來，擔子太多，怎么擔當作為？”(訪談編號No30T1)

新機構(gòu)開始運轉(zhuǎn)，當事人則愈發(fā)被動，部分還產(chǎn)生了消極態(tài)度和負面行為。新機構(gòu)無法在條件允許的范圍內(nèi)使用人事權(quán)留住人才，面臨不符合條件的經(jīng)驗型人員流失，只能被動接受，無人“補位”從而導(dǎo)致業(yè)務(wù)損失與工作過載的情況較為常見。部分當事人寄希望于領(lǐng)導(dǎo)來發(fā)動內(nèi)部“變革”，讓工作流程更順暢，減輕在崗人員負擔。改革方案為新機構(gòu)配備了與原機構(gòu)相同的領(lǐng)導(dǎo)班子，用“兩塊牌子、一套班子”的方式來應(yīng)對。但在機械化安排下，直接領(lǐng)導(dǎo)往往業(yè)務(wù)不熟，難以有效開展工作，且領(lǐng)導(dǎo)團隊還處于調(diào)和階段，上下齊心氛圍尚未出現(xiàn)，較為積極的當事人試圖尋找領(lǐng)導(dǎo)解決問題卻得不到支持，并不那么融洽的管理氛圍使得單位內(nèi)部成員逐漸被動。

“人事上的變化蠻大的，現(xiàn)在是一把手負責制度，但他不懂業(yè)務(wù)，是外行，行政領(lǐng)導(dǎo)要聽他的，(一般)主要領(lǐng)導(dǎo)1-2年才會熟悉業(yè)務(wù)，現(xiàn)在面上的了解一些(業(yè)務(wù)、技術(shù)、知識等)，深入的都不了解，(改革前)本來可以做的，現(xiàn)在沒辦法執(zhí)行……(領(lǐng)導(dǎo)班子)看起來不和諧，(領(lǐng)導(dǎo)班子)方向和想法不太一樣……”(訪談編號No2T2)

“下面人員不足、車輛不足、經(jīng)費也沒有，我們都有無形的壓力，向領(lǐng)導(dǎo)反映，他(也)不會特意為了某件事，特別去重視……要對業(yè)務(wù)熟悉、有經(jīng)驗的人來管理，工作就會好開展，機關(guān)單位換人，但(接替者)業(yè)務(wù)不熟悉就會影響執(zhí)法……”(訪談編號No4T2)

隨著機構(gòu)改革持續(xù)發(fā)酵，當事人部分出現(xiàn)了“避責”或推脫不作為的行為。這很大程度上與機構(gòu)改革中的管理氛圍不佳有關(guān)。例如，面臨機構(gòu)改革的職能交接，關(guān)聯(lián)機構(gòu)應(yīng)形成合力來幫助彼此適應(yīng)新身份，但付出額外的精力并不會被績效考核認定，甚至還可能耽誤自身的工作，所以相互扯皮或推卸責任更能確保自身利益不受損失。

“(工作職責)要劃轉(zhuǎn)清楚就好些，如果都割裂，損耗不報告就不行，把工作的責任、義務(wù)明確，不能說(被劃轉(zhuǎn)的機構(gòu))你不執(zhí)法了，就什么都不管了，怎么(業(yè)務(wù))分塊要清晰一點，現(xiàn)在分塊都扯皮，有些人就不愿意做了……”(訪談編號No4T2)

改革中“習(xí)以為?！钡娜耸鹿芾聿呗暂^多，比如，沿用陳舊的人員培訓(xùn)與開發(fā)措施，不顧此安排是否有助于轉(zhuǎn)型期間人員快速適應(yīng)身份，而組織內(nèi)部也并不會創(chuàng)新打破培訓(xùn)規(guī)則的“新方案”。在比較壓抑的氛圍下，當事人的不滿情緒蔓延難以主動去創(chuàng)新和試錯。

“(新劃轉(zhuǎn)過來的人員)業(yè)務(wù)都不熟，法律可以學(xué)，但是也是臨時去學(xué)，但真正去現(xiàn)場執(zhí)法，需要的知識不是書上的……(在一線執(zhí)法)有很多技巧，所以需要培訓(xùn)，這塊很重要，但現(xiàn)在開會、培訓(xùn)、協(xié)作都很少……”(訪談編號No6T2)

2.機構(gòu)改革行進中人力資源實踐的效能檢驗

理想的人力資源實踐旨在為組織戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)提供強有力的人才支持。通過對L縣綜合行政執(zhí)法類機構(gòu)改革中人力資源實踐效能的兩階段檢視，研究發(fā)現(xiàn)，人力資源實踐在保駕護航“專業(yè)機構(gòu)”，組建“專業(yè)人員”，實現(xiàn)“專業(yè)執(zhí)法”任務(wù)中，存在一些較為明顯的弊端，詳見表3。這些弊端反映出現(xiàn)行人力資源實踐在機構(gòu)改革中效能不足，未起到助推人員形成積極的改革態(tài)度與主動行為的作用。

首先，人力資源實踐規(guī)劃缺乏系統(tǒng)性。運用統(tǒng)一標準來獲取人員，引發(fā)了隊伍年齡過大、素質(zhì)不佳及職務(wù)斷層等結(jié)構(gòu)問題，還加劇了新機構(gòu)的人才短缺現(xiàn)狀。具備系統(tǒng)性的人力資源實踐會從新機構(gòu)的實際業(yè)務(wù)需要出發(fā)，預(yù)估機構(gòu)穩(wěn)定發(fā)展所需要的人員規(guī)模，并重視客觀現(xiàn)實等因素來搭建隊伍梯隊，實現(xiàn)機構(gòu)更合理的人才布局?，F(xiàn)行人力資源實踐在人員安排上，僅考慮到機構(gòu)要“專業(yè)化”建設(shè)的目標，設(shè)置了人員進入的“高門檻”，但卻忽視了基層現(xiàn)實。比如，基層干事人員本來就不足，而那些適應(yīng)新的數(shù)字治理環(huán)境，又懂業(yè)務(wù)的人員更顯不足。這些現(xiàn)狀總體反映出人力資源規(guī)劃缺乏系統(tǒng)性又科學(xué)性不足。

“(新單位)進人方面無改進，無新聘的技術(shù)人員，中隊只有3、4個人，(其中)老同志有三分之二，老同志電腦不會用……業(yè)務(wù)一直有這么多，上面的業(yè)務(wù)很細，但是下面很多事都是一個人做，人和業(yè)務(wù)不配套，越到下面文化程度越低，人手不夠，(建議)股室(人手)要與上面配套，每個(股)都安排一兩個(人手)……”(訪談編號No13T1)

表3 機構(gòu)改革行進中的人力資源實踐現(xiàn)狀

其次，在操作層面，人力資源實踐明顯敏捷性不足。新機構(gòu)往往迫切地推進改革后的新職能，被劃轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)單位同樣也在適應(yīng)新身份。但在業(yè)務(wù)過渡階段容易產(chǎn)生誤會，本可以做“潤滑劑”的人力資源實踐卻令這些矛盾懸置。例如，新機構(gòu)當事人誤以為原有機構(gòu)是甩手掌柜，對其抱怨不斷。實際上，原有機構(gòu)因為職能被剝離，且被賦予新職能，任務(wù)同樣繁重，無力為其他單位進行援助。而此時從未經(jīng)歷過改革“實戰(zhàn)演習(xí)”模擬的單位又缺乏溝通，因此誤會愈發(fā)加深。此外，新機構(gòu)自身條件與組織配套難以駕馭專業(yè)要求高的工作任務(wù)，但上級培訓(xùn)等工作開展緩慢、針對性不強。在改革后上級單位尚未開展培訓(xùn)時，當事機構(gòu)未主動地安排業(yè)務(wù)交流或分享會，只是被動地等待上級安排。待上級培訓(xùn)方案下達，卻又遭遇培訓(xùn)名額限制的問題，面臨人員限制，又再次束手無策，導(dǎo)致人員培訓(xùn)成為“老大難”問題。

“現(xiàn)在的法律法規(guī)都在根據(jù)形勢變化修改，新的東西修改后需要學(xué)，學(xué)的話，自學(xué)與實際(培訓(xùn))有區(qū)別。改革之后，專業(yè)性的、綜合性的、部里的、在網(wǎng)上的培訓(xùn)都需要，但按規(guī)定好多培訓(xùn)一次只能去一個人，一個人肯定少了……去聽(培訓(xùn))的話沒有身份的限制，但是規(guī)定一次只能一個人，其實最好是每個人都培訓(xùn)……新修改的法律法規(guī)要通過培訓(xùn)的，(師資方面)老師要知道實際操作(與法律的運用)……”(訪談編號No5T2)

與此同時，機構(gòu)改革中人力資源實踐總體扮演著行政指令的執(zhí)行者身份，遇到問題則充當“救火員”。導(dǎo)致當事人感受到現(xiàn)行人力資源實踐基本跟以往的手段、效果一致。以人員激勵為例，改革后激勵手段還是非常有限，主要依賴與現(xiàn)金獎勵掛鉤的單位績效考核來做指揮棒，使得被考核人員只愿意投入與績效相關(guān)的工作，以獲得更多收益。而機構(gòu)內(nèi)部又缺乏對績效手段的科學(xué)運用與積極引導(dǎo)，僅將其作為“指揮棒”，導(dǎo)致各支隊伍更關(guān)注競爭而非合作。

“績效考核影響大，特別影響大家的積極性，每個人崗位不一樣，在局里偏向誰，其他的人就有想法。為了不產(chǎn)生矛盾，績效考核往往是形式上的……”(訪談編號No8T2)

改革后的績效考核方面，人員考核依舊與獎勵掛鉤少。據(jù)單位中層干部反映，自身無法運用考核等手段去約束下屬行為，尤其在能上能下機制未落實情況下，人員考核更多也是流于形式。

“中層干部(股室長)以前可以分配獎勵，現(xiàn)在都不可以，只能憑良心和慣性來做事……我會想其他的辦法，但下屬是否擔當，還是要根據(jù)個人的能力、想法決定，我很想做，想很多辦法，但領(lǐng)導(dǎo)漠不關(guān)心，上面領(lǐng)導(dǎo)不支持，下面沒能力也不想推動，很多人就是習(xí)慣了被動安排，不敢嘗試，沒有積極拓新的勇氣……”(訪談編號No19T1)

現(xiàn)行的工作環(huán)境并不鼓勵機構(gòu)的相互合作，人員之間未形成相互“搭臺唱戲”的氛圍和默契，更多的還是采取各自為政的工作方式。機構(gòu)之間的數(shù)據(jù)不通仍是基本現(xiàn)狀，所以當事人在工作中還是有不少要找各方簽字的繁文縟節(jié)。受訪者認為，重復(fù)報數(shù)據(jù)也是機構(gòu)間分擔責任的“潛規(guī)則”。

“(改革后要求事務(wù))一次性辦結(jié)，但承接不了，一是干部年齡太大，二是(有些事務(wù))好幾個部門都一起管，也要找?guī)讉€部門去批，而該共享的(數(shù)據(jù)等)沒有共享……很多部門說自己沒權(quán)限，所以都推卸，數(shù)據(jù)需要共享……”(訪談編號No34T1)

盡管容錯保護在各項文件中被屢次提及，但實際上卻未完全在基層單位傳遞與執(zhí)行。在缺乏具體容錯規(guī)則的情況下，基層機構(gòu)更傾向于采取保守作風(fēng)，顧慮“越位”“錯位”，提倡多一事不如少一事。

“隊長情商很高、很負責，但之前出了事故，某事件影響了他的前景，要背責就難以上升了，容錯機制對于紀檢、監(jiān)察等崗位都很重要……很難界定什么是錯，監(jiān)管對象有問題，工作人員就受到牽連，政治生命掌握在他人手里……”(訪談編號No28T1)

另一個值得注意的問題是，改革中如有機構(gòu)被撤銷，管轄業(yè)務(wù)則隨即停滯，即便被調(diào)離人員擔憂事務(wù)無人處理易造成更大損失，但組織卻認為不如等問題發(fā)生再去撲火。層峰式的機構(gòu)設(shè)置安排，初衷是便利工作開展，避免條塊對接時各種問題發(fā)生，但在機構(gòu)改革現(xiàn)實情境中，卻容易成為被改革機構(gòu)完全依賴上級指導(dǎo)的“慣用借口”，更是主動行為的枷鎖。

要讓個體感知到機構(gòu)改革中人力資源實踐具有積極的引導(dǎo)意義，需要在營造良好變革氛圍、助推人員融入變革等技巧與手段的基礎(chǔ)上耐心打磨。但由于目前的人力資源實踐沒有融入與改革相關(guān)的提前介入和干預(yù)措施，即沒有在改革前開展信息通氣等工作，也未在改革后及時告知當事人利益變化與后期發(fā)展前景等，造成人員對薪酬福利、晉升以及勞動關(guān)系等事項的負面預(yù)期加劇，導(dǎo)致了機構(gòu)改革中人員難以齊心，被動等待、觀望以及懈怠的情況更是時有發(fā)生。

(四)案例研究總結(jié)

人力資源實踐的根本是為既定戰(zhàn)略的實施和任務(wù)目標的實現(xiàn)提供所需要的人力資本。雖然機構(gòu)改革在我國以及全球范圍內(nèi)積極推進，但有關(guān)機構(gòu)改革過程中人力資源實踐的研究并不多?；趯ξ覈胁縃省L縣綜合行政執(zhí)法類機構(gòu)改革過程的系統(tǒng)考察，并重點檢視其中的人力資源實踐狀況，研究形成了如下結(jié)論。

1.機構(gòu)改革場景中個體消極態(tài)度與負面行為表現(xiàn)及其可能解釋

基于L縣綜合執(zhí)法類機構(gòu)改革的調(diào)研，本文發(fā)現(xiàn)改革中的當事人的態(tài)度與行為總體上較為消極與被動。改革伊始，部分當事人通過前往上級機構(gòu)——編制辦公室反映情況與爭取改變的自發(fā)行為，實際上是主動且不認同改革的表現(xiàn)，源于個體擔憂自身福利方面的損失。而其他當事人在改革初期事實上是認同且主動投入改革的，他們在發(fā)現(xiàn)工作不暢時，自主尋找解決方案；遇到能力不匹配的情況時，積極向前輩請教；更看重自身的長期發(fā)展而非當下困難，總體上表現(xiàn)出為公眾服務(wù)的動機。在第二輪跟蹤訪談中，本文發(fā)現(xiàn)，隨著改革推進，部分人員的心態(tài)發(fā)生了明顯的轉(zhuǎn)向，值得鼓勵的主動行為亦有所減少。這種情況的發(fā)生與組織當中的人力資源實踐無法給予人員安全感，難以匯聚人員凝聚力，對人員創(chuàng)新與試錯缺乏包容有關(guān)。人員態(tài)度行為轉(zhuǎn)向發(fā)生在當事人群體身上，說明了個體并未在改革過程中形成自發(fā)地認同改革的局面。

以上結(jié)論表明，個體在改革中的態(tài)度與行為是動態(tài)變化的，變化的發(fā)生與組織人力資源管理營造的氛圍、提供的信息是否對稱等密切相關(guān)。此外，個體的行為態(tài)度在改革當中總體是被動與消極的，說明人力資源實踐不應(yīng)一蹴而就，要長期關(guān)注規(guī)劃、實施與個體感知之間的差異，更為靈敏的優(yōu)化策略來調(diào)動人員融入機構(gòu)改革任務(wù)，與組織發(fā)展形成同頻共振的良好互動。

2.機構(gòu)改革場景中傳統(tǒng)人力資源實踐的局限

基于L縣綜合執(zhí)法類機構(gòu)改革中人力資源實踐的調(diào)查，本文發(fā)現(xiàn)，改革初期，組織希望落實改革任務(wù)，在重要的人事決策方面以直接參考既定方案為主。隨著改革推進，人力資源影響范圍擴大，組織中因“計劃”和“實施”之間不契合而引發(fā)的矛盾顯現(xiàn)，但限于各方壓力與約束，組織并沒有主動變革，對人員負面情緒疏于關(guān)注。這種情況持續(xù)發(fā)生，反映出當下人力資源實踐配合機構(gòu)改革這一敏感的復(fù)雜任務(wù)的推進力不從心。無論在哪個場景中，人力資源實踐的主要任務(wù)一般是為特定的戰(zhàn)略執(zhí)行和目標實現(xiàn)提供人才保障(Lepak et al.,2006;Perry,1993;劉幫成、陳鼎祥,2019)。目前的人力資源實踐并未形成人才支撐，反而出現(xiàn)了各種抑制人員認同的局限。

首先，雖然機構(gòu)改革發(fā)生了，但“新”的機構(gòu)人力資源實踐總是在期待上級計劃與具體安排。例如，不考慮機構(gòu)改革前后的實際人手配置情況等，簡單地按程序劃轉(zhuǎn)原來不同部門的人員；依靠改革方案安排人員而忽略其是否具有相應(yīng)的“新”專業(yè)能力。這些局限反映出機構(gòu)改革中人力資源實踐的行政指令主導(dǎo)與僵化特點。

其次，現(xiàn)行的人力資源實踐缺乏對改革環(huán)境變動以及當事人員的敏捷回應(yīng)性。現(xiàn)行的人力資源實踐總體缺乏與當事人員進行信息溝通，表現(xiàn)為既沒有對機構(gòu)改革相關(guān)背景的有效溝通，還缺乏對“新”設(shè)立機構(gòu)功能、定位及新業(yè)務(wù)領(lǐng)域的清晰說明；同時，在清晰的業(yè)務(wù)流程梳理及部門及崗位職責描述方面較少明確。這說明機構(gòu)改革中人力資源實踐未有效積極應(yīng)對信息不對稱的相關(guān)問題。

同時，現(xiàn)行的人力資源實踐缺乏營造安全友好工作氛圍的能力。由于現(xiàn)行人力資源實踐本質(zhì)上缺乏對于創(chuàng)新和主動作為的支持，缺乏包容性和容錯機制，導(dǎo)致其實際上無法有效滿足機構(gòu)改革對人才隊伍建設(shè)的要求。

總而言之，致使機構(gòu)改革過程中的觀望、推諉、擱淺、不愿為、不敢為與不能為的現(xiàn)象時有發(fā)生，機構(gòu)改革期待的“化學(xué)反應(yīng)”遲遲未能出現(xiàn)，很大程度上須歸咎于現(xiàn)行人力資源實踐的局限。

四、討論

基于L縣綜合執(zhí)法類機構(gòu)改革案例的分析，本文認為面對機構(gòu)改革，現(xiàn)行人力資源實踐存在明顯的不足，因此有必要重新審視人力資源實踐重構(gòu)這一問題，為機構(gòu)改革中“理想的”人力資源實踐的形態(tài)提出參考，以及描繪其可能的特征，為改革順利推進提供人才保障，以及為期待的改革效應(yīng)的釋放營造友好的人才環(huán)境。

(一)機構(gòu)改革行進中“理想的”人力資源實踐模式及特征

機構(gòu)改革是一個敏感的復(fù)雜工程，期待的“化學(xué)反應(yīng)”的發(fā)生是需要大量配套工作的。就人力資源實踐而言，基于對L縣綜合執(zhí)法類機構(gòu)改革的深入調(diào)研，本文認為，人力資源實踐應(yīng)以強調(diào)凝聚當事人對機構(gòu)改革的共識為核心，以激發(fā)改革過程中的當事人的主動擔當和積極作為，為機構(gòu)改革順利推進和目標實現(xiàn)(比如建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府)提供人力資本保障。機構(gòu)改革行進中，“理想的”人力資源實踐模式對于改革應(yīng)更加具備支持性、敏捷性、靈活性、包容性與系統(tǒng)性。根本上講，機構(gòu)改革行進中“理想的”人力資源實踐模式屬于戰(zhàn)略性人力資源管理的范疇，由于突出機構(gòu)改革的具體場景，所以參考戰(zhàn)略性人力資源管理的研究范式(如Wright &McMahan,1992;劉幫成、陳鼎祥,2019)，可暫且稱之為機構(gòu)改革導(dǎo)向的人力資源實踐(Human Resource Practices for Institutional Reform)。該模式旨在激發(fā)機構(gòu)改革行進中個體的主動性，改善其態(tài)度和行為，夯實人力資本，實現(xiàn)機構(gòu)的整合效應(yīng)，加快人民滿意的服務(wù)型政府建設(shè)和推進國家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化。

首先，機構(gòu)改革導(dǎo)向的人力資源實踐必須強調(diào)對機構(gòu)改革的支持。除了具備傳統(tǒng)人力資源實踐基本職能外，機構(gòu)改革導(dǎo)向的人力資源實踐更應(yīng)強調(diào)管理顧問和戰(zhàn)略規(guī)劃師的功能，落實到人員規(guī)劃、隊伍布局及人員激勵等方面須進一步深遠謀劃。比如，個體對改革的態(tài)度與行為取決于改革對自身發(fā)展重要性認知，以及自身應(yīng)對變化的潛力判斷(Petrou et al.,2018)，所以機構(gòu)改革導(dǎo)向的人力資源實踐要注重前瞻性預(yù)測和積極溝通，將改革可能帶來的影響盡量全面、客觀地向當事主體進行傳達，以便于他們在改革中做出更精確的判斷，激發(fā)當事人的主動性、智慧與能力釋放。

其次，機構(gòu)改革導(dǎo)向的人力資源實踐要更加強調(diào)敏捷性和響應(yīng)能力。基于組織變革過程理論，機構(gòu)改革初期的人力資源實踐應(yīng)突出對機構(gòu)內(nèi)外環(huán)境的快速反應(yīng)能力。隨著機構(gòu)改革的推進，人力資源實踐要保持更高的敏捷性，當出現(xiàn)無法預(yù)料的突發(fā)事態(tài)時，不是生搬硬套預(yù)設(shè)方案，而是在最短時間內(nèi)進行研判，并快速地根據(jù)突發(fā)情況糾正和完善相關(guān)制度，最大程度地保障機構(gòu)改革中當事人的積極性(Oreg et al.,2018)。

再次，機構(gòu)改革導(dǎo)向的人力資源實踐要更具有靈活性，以避免組織機構(gòu)“近視癥”和“剛性”局限，保障機構(gòu)改革中當事主體的主動性和創(chuàng)新性。靈活的人員配置、培訓(xùn)和績效評估等有助于調(diào)動人員的積極性，并激發(fā)其潛力和內(nèi)心責任感(Lee et al.,2019；孫思睿、劉幫成，2022)。

同時，機構(gòu)改革導(dǎo)向的人力資源實踐要致力于營造更包容性的氛圍，既提倡搭建“上級允許”的環(huán)境，也強調(diào)形成“鼓勵”的氛圍。機構(gòu)改革導(dǎo)向的人力資源實踐所營造的氛圍，需有助于激發(fā)當事人在相應(yīng)規(guī)則下的主動負責行為，以盡可能減少機構(gòu)改革中個體因為機構(gòu)改革的不確定性而不敢為、不愿為和不能為的現(xiàn)象(劉幫成、張宗賀,2019)。包容性的人力資源實踐不會刻意強調(diào)傳統(tǒng)行政部門整齊劃一的程式，而是盡量尊重當事主體的個性化現(xiàn)實，以最大程度地激發(fā)個體的內(nèi)在動機為出發(fā)點，引導(dǎo)其對機構(gòu)改革的深度認同、積極支持和顯著貢獻(Sabharwal,2014)。在中央和地方各類包容容錯政策倡議下，更多細則的推出需要機構(gòu)改革導(dǎo)向的人力資源實踐率先探索。

最后，機構(gòu)改革導(dǎo)向的人力資源實踐要更強調(diào)系統(tǒng)性思維。針對機構(gòu)改革的敏感性和復(fù)雜性的特點，特別是對機構(gòu)改革期待發(fā)生的“化學(xué)反應(yīng)”往往不會一蹴而就的充分認識，機構(gòu)改革中的人力資源實踐要運用各種操作與手段相互配合的“組合拳”，以精準有效調(diào)動人才的創(chuàng)造性和動力。機構(gòu)改革導(dǎo)向的人力資源實踐通過戰(zhàn)略捆綁策略，激發(fā)個體動機、改變行為與態(tài)度、提升人力資本價值和實現(xiàn)整合效應(yīng)，依靠人才方案的系統(tǒng)性布局，夯實有關(guān)部門(或組織)駕馭機構(gòu)改革的本領(lǐng)。

(二)研究不足與展望

本文雖然基于我國中部H省L縣綜合行政執(zhí)法類機構(gòu)改革這一真實場景，在揭示個體態(tài)度行為轉(zhuǎn)變與限制原因基礎(chǔ)上，發(fā)出了機構(gòu)改革場景下現(xiàn)行人力資源實踐需要轉(zhuǎn)型的呼吁，并基于檢視現(xiàn)狀，提出了機構(gòu)改革導(dǎo)向的人力資源實踐的概念，歸納和說明了其應(yīng)具備的顯著特征，但僅限于一個縣級綜合執(zhí)法類機構(gòu)改革的單案例分析，其局限性是非常明顯的。比如，機構(gòu)改革導(dǎo)向的人力資源實踐這一概念模型的內(nèi)容和結(jié)構(gòu)的科學(xué)性(即構(gòu)思效度)，需進一步通過更為嚴謹?shù)难芯糠椒ê妥C據(jù)來進行檢驗。同時，這一概念模型在其他地方(比如不同的區(qū)縣)和不同層級(比如廳局級或省部級)的機構(gòu)改革中的適用性(即概化效度)，需要進一步系統(tǒng)研究。