官員特征、任期與預(yù)算政策制定
——基于省級(jí)預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的實(shí)證分析

席 毓 魏文池

一、引言

早在20世紀(jì)40年代，美國(guó)首次建立了預(yù)算穩(wěn)定基金，這是一種反周期政府預(yù)算與財(cái)務(wù)管理的工具，其被各州廣泛應(yīng)用于應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)勢(shì)頭放緩所帶來(lái)的財(cái)政危機(jī)和為保障財(cái)政職能正常運(yùn)行提供必要的資金支持(Wagner，2003；Wei，2019)。2007年我國(guó)建立了預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金制度，此后，《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》明確規(guī)定了預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的資金結(jié)余、超收收入、預(yù)算調(diào)節(jié)等管理規(guī)則。近年來(lái)，隨著我國(guó)不斷加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金為實(shí)現(xiàn)政府跨年度預(yù)算平衡的目標(biāo)發(fā)揮了重要作用，尤其是在地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展遭遇挑戰(zhàn)的背景下，預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金可能扮演“蓄水池”與“調(diào)節(jié)器”的作用。

除了財(cái)稅經(jīng)濟(jì)因素和制度法律因素之外，預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金還有可能受到政治因素的影響。地方官員有權(quán)制定并執(zhí)行各項(xiàng)預(yù)算政策，尤其是當(dāng)面對(duì)不同時(shí)期的晉升機(jī)會(huì)和上級(jí)考核時(shí)，地方官員極有可能表現(xiàn)出不同的預(yù)算政策偏好，這可能會(huì)對(duì)預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的規(guī)模產(chǎn)生影響。對(duì)于這些問(wèn)題，現(xiàn)有研究缺乏系統(tǒng)探討與論證，這在一定程度上制約了對(duì)預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金制度的深層運(yùn)行邏輯的探究。本文基于政府預(yù)算管理的視角，主要研究省級(jí)主政官員更替、任期和年齡對(duì)預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金規(guī)模的影響。

二、文獻(xiàn)綜述

(一)關(guān)于預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的文獻(xiàn)綜述

在美國(guó)州政府預(yù)算和財(cái)務(wù)管理中，預(yù)算穩(wěn)定基金是指經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)期為經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)期使用而儲(chǔ)蓄的財(cái)政儲(chǔ)備資金，并通過(guò)授權(quán)立法，確定預(yù)算穩(wěn)定基金的規(guī)模、資金來(lái)源及用途、設(shè)定使用批準(zhǔn)的程序和安全保障機(jī)制(Hou，2003；Hou &William，2008)。已有文獻(xiàn)對(duì)美國(guó)州政府預(yù)算穩(wěn)定基金的研究多聚焦于以下三個(gè)方面：一是討論預(yù)算穩(wěn)定基金能否發(fā)揮平衡財(cái)政預(yù)算、穩(wěn)定財(cái)政收支、緩解財(cái)政壓力、應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)并為政府應(yīng)對(duì)危機(jī)提供資金來(lái)源的作用(Grizzl，2010；Hou &Donald，2007；Wagner，2003)。研究結(jié)果顯示，預(yù)算穩(wěn)定基金能夠幫助州政府在經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)期穩(wěn)定財(cái)政收支并平衡財(cái)政預(yù)算，但并未證明能夠有效緩解財(cái)政壓力(Douglas &Ronald，2002)。二是討論了預(yù)算穩(wěn)定基金對(duì)政府總儲(chǔ)蓄的影響。總的來(lái)說(shuō)，預(yù)算穩(wěn)定基金能夠提高政府儲(chǔ)蓄金額，預(yù)算穩(wěn)定基金存入規(guī)模每增加1美元，政府的總儲(chǔ)蓄資金會(huì)增加50美分到1美元不等(Hou &Gene，2010；Knight &Arik，1999)，但是預(yù)算穩(wěn)定基金對(duì)于提高一般公共預(yù)算余額儲(chǔ)蓄量的作用并不明顯(Hou &Gene，2010)。三是討論了預(yù)算穩(wěn)定基金的規(guī)模限制(Hou，2003)、提取和存儲(chǔ)規(guī)則(Wei，2019)等管理制度。具體地，有學(xué)者認(rèn)為預(yù)算穩(wěn)定基金的最佳規(guī)模設(shè)置應(yīng)遵循5%法則(Zhao，2016；Wei，2019)，但是也有觀點(diǎn)認(rèn)為不同地區(qū)預(yù)算穩(wěn)定基金的最優(yōu)規(guī)模應(yīng)與當(dāng)?shù)氐呢?cái)政收支緊密相關(guān)，并非需要設(shè)置某一個(gè)特定的數(shù)值(Joyce，2001)。

我國(guó)對(duì)預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的相關(guān)研究起步較晚。已有文獻(xiàn)對(duì)預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的研究多聚焦于以下兩個(gè)方面：一方面論述我國(guó)預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的建立主要是為了應(yīng)對(duì)“超收”和“超支”(高培勇，2007)，在相關(guān)制度及法律規(guī)范逐漸建立之后，旨在進(jìn)一步發(fā)揮預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金在應(yīng)急儲(chǔ)備、建立中期財(cái)政規(guī)劃和實(shí)現(xiàn)跨年度預(yù)算平衡等方面的作用(盧凌波，2012)；另一方面，結(jié)合我國(guó)預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的運(yùn)行現(xiàn)狀，剖析其中存在的問(wèn)題，旨在借鑒其他國(guó)家預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金運(yùn)行的經(jīng)驗(yàn)，以不斷完善我國(guó)預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的管理模式(馬蔡琛、張莉，2016)。

(二)關(guān)于政治預(yù)算周期的文獻(xiàn)綜述

在西方競(jìng)爭(zhēng)性選舉制度的背景下，政治預(yù)算周期是指由政治選舉周期驅(qū)動(dòng)的預(yù)算操縱行為及其所帶來(lái)的財(cái)政收支的周期性波動(dòng)(Lasse，2018)。在西方政治制度背景下，政治預(yù)算周期基本都由選舉驅(qū)動(dòng)，表現(xiàn)在選舉年份里實(shí)行大規(guī)模的財(cái)政擴(kuò)張政策和寬松的經(jīng)濟(jì)政策(Min &Jakob，2006)。在大多數(shù)政治預(yù)算周期模型中，現(xiàn)任政治家渴望向選民表明自己的能力并獲得更大的聲譽(yù)，而選民卻不太清楚選舉年公共支出的增加和稅收的減少是由于短期的選舉操縱造成的(Aidt et al.，2011；Drazen &Eslava，2010)。因此，在選舉年份里，政客可能通過(guò)預(yù)算操縱獲得選舉成功。在支出領(lǐng)域，預(yù)算操縱是指在選舉年實(shí)施擴(kuò)張性財(cái)政政策，具體體現(xiàn)在增加與選民福利直接有關(guān)的財(cái)政支出或在短時(shí)間內(nèi)能體現(xiàn)政績(jī)的預(yù)算開(kāi)支(Katsimi &Sarantides，2012)。在收入領(lǐng)域，政治家傾向于出臺(tái)減少稅收的一系列政策(Ghany &Khoirunurrofk，2021)，同時(shí)與利益集團(tuán)進(jìn)行交易，承諾在相關(guān)領(lǐng)域的政策傾斜。

在中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)制度背景下，一方面，自上而下的政治考核體系使地方政府官員的政治生涯很大程度上取決于上級(jí)政府的決定。同時(shí)，我國(guó)地方官員擁有相當(dāng)大的財(cái)政自主權(quán)和項(xiàng)目審批權(quán)，這就意味著中國(guó)的預(yù)算周期體現(xiàn)在地方官員會(huì)基于對(duì)當(dāng)?shù)刎?cái)政發(fā)展?fàn)顩r和自身晉升機(jī)會(huì)的考慮，而在不同的年份里制定不同的預(yù)算政策，并策略性地配置財(cái)政資源(吳延兵，2020)。除此之外，中國(guó)的預(yù)算周期還受到我國(guó)地方政府官員任期非固定性和不確定性的影響，這就使得地方政府官員在整個(gè)任職周期內(nèi)的不同年份里都會(huì)根據(jù)晉升預(yù)期調(diào)整預(yù)算政策制定(吳延兵，2021)。

綜上，已有研究關(guān)于預(yù)算穩(wěn)定基金的討論，主要聚焦于設(shè)立背景、存入和取出規(guī)則、資金來(lái)源、管理模式、使用批準(zhǔn)程序和安全保障機(jī)制，并分析了其對(duì)政府儲(chǔ)蓄、一般基金結(jié)余、財(cái)政收支平衡的影響及在面對(duì)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)和應(yīng)急事件中發(fā)揮的作用。我國(guó)對(duì)于預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的研究起步較晚且以理論思辨、統(tǒng)計(jì)分析和個(gè)案探討為主，對(duì)影響預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金規(guī)模的因素少有探究，且在影響因素中考慮的多為經(jīng)濟(jì)財(cái)稅因素，而對(duì)于政治因素的研究甚少，本文旨在這個(gè)方面有所貢獻(xiàn)。本文主要研究地方政府官員特征與任期對(duì)預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金存入規(guī)模的影響，可能的貢獻(xiàn)體現(xiàn)在如下兩個(gè)方面：一方面，本文補(bǔ)充了官員特征與任期對(duì)預(yù)算政策制定產(chǎn)生影響的文獻(xiàn)，討論了地方官員在不同任期背景下對(duì)預(yù)算政策的不同偏好，為進(jìn)一步理解預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金運(yùn)行的內(nèi)在邏輯提供了研究證據(jù)。另一方面，現(xiàn)有研究對(duì)影響預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的因素的討論多為闡述性和理論性的分析，本研究是相關(guān)研究領(lǐng)域中首次利用各省份預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的數(shù)據(jù)展開(kāi)實(shí)證分析的研究。同時(shí)，本文采用了Heckman Selection Model解決實(shí)證分析中潛在的內(nèi)生性問(wèn)題，增強(qiáng)了實(shí)證結(jié)果的說(shuō)服力和可靠性。

三、理論假設(shè)

(一)交易成本與政治激勵(lì)

交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本思想解釋了市場(chǎng)運(yùn)行及資源配置效率取決于交易自由度大小和交易成本高低這兩個(gè)因素(Williamson，1985)。但是由于機(jī)會(huì)主義可能會(huì)使交易成本降低，部分企業(yè)可能會(huì)產(chǎn)生更強(qiáng)的動(dòng)機(jī)運(yùn)用非正常手段進(jìn)行交易(Williamson，1985)。對(duì)于公共部門，這種動(dòng)機(jī)則主要體現(xiàn)為政治激勵(lì)。政客們受到不同程度的政治激勵(lì)的影響，可能會(huì)選擇不同的政府支出行為，從而影響資源配置效率。若公民和政客們的利益是一致的，政策執(zhí)行的“結(jié)構(gòu)性摩擦”成本將會(huì)減弱，政府官員將以反映選民意愿的方式?jīng)Q定政府支出的方向和政策偏好，也就是說(shuō)這種政治強(qiáng)激勵(lì)可能會(huì)提高公共資源的配置效率；反之，公民和政治家利益不相同時(shí)則會(huì)增加政策的執(zhí)行成本，但是政治上的強(qiáng)激勵(lì)仍然會(huì)使政治家根據(jù)自身利益制定政策，甚至可能產(chǎn)生偏好聚集、與利益集團(tuán)勾結(jié)、尋租等機(jī)會(huì)主義行為(Frant，1996)。

政府發(fā)展目標(biāo)及政策藍(lán)圖的設(shè)置包含了多方利益的博弈和協(xié)商，但其核心決策權(quán)仍然掌握在少數(shù)“一把手”官員的手中。我國(guó)地方主政官員的更替是一種常態(tài)化現(xiàn)象，這是對(duì)原有政治格局和地方權(quán)力的重新調(diào)整(徐業(yè)坤等，2013)。地方主政官員會(huì)在評(píng)估行為成本與收益的基礎(chǔ)上，根據(jù)周期內(nèi)面臨的不同政治激勵(lì)進(jìn)行政策干預(yù)與行為調(diào)整(王賢彬、徐現(xiàn)祥，2008)。一般來(lái)說(shuō)，地方主政官員傾向于制定與上一任不同的政策，從而凸顯政績(jī)(杜博士、吳宗法，2021)。同時(shí)，地方主政官員需要打破原有的“利益關(guān)系網(wǎng)”、組建新的領(lǐng)導(dǎo)班子、改變?cè)械恼卟季植⑥D(zhuǎn)而實(shí)施差異化的政策(Xu，2011)。因此，主政官員更替造成了地方政策的不確定性和不連續(xù)性(羅黨論、佘國(guó)滿，2015)。一方面，由于現(xiàn)任主政官員即將離任，其所受到的政治激勵(lì)明顯減弱，因此其推動(dòng)相關(guān)政策的動(dòng)機(jī)性和意愿性有所減弱，同時(shí)，這種弱激勵(lì)也會(huì)影響當(dāng)?shù)卣賳T執(zhí)行原有政策的積極性和效率性。那么，此時(shí)推行政策所需要的財(cái)政支出會(huì)減少，從而將有更多的財(cái)政結(jié)余流入到預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金中(王賢彬、黃亮雄，2020)。另一方面，政策的不連續(xù)性加劇了各行政部門、科層組織和各級(jí)官員之間的利益博弈，也造成了政策執(zhí)行的“結(jié)構(gòu)性摩擦”。政府要彌補(bǔ)這種摩擦帶來(lái)的效率損失，必然會(huì)增加政策的執(zhí)行成本，在政治激勵(lì)沒(méi)有明顯變化的情況下，顯然這并不是理性選擇的結(jié)果。因此，地方主政官員往往在剛上任的年份里并不會(huì)急于推動(dòng)新政策的執(zhí)行(王賢彬、黃亮雄，2020)，此時(shí)會(huì)有更多資金能夠存入到預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金中?；诖耍疚奶岢鋈缦麓龣z驗(yàn)的假設(shè)：

假設(shè)1：地方主政官員更替對(duì)預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的存入規(guī)模存在正向影響。

近年來(lái)，干部年輕化成為我國(guó)選拔官員的目標(biāo)之一，旨在激發(fā)組織活力和創(chuàng)造力。一般來(lái)說(shuō)，年輕官員在同等條件下容易受到更強(qiáng)的政治激勵(lì)的影響(劉沖等，2017)，他們更愿意采取積極的預(yù)算政策并擴(kuò)大財(cái)政支出，甚至為了凸顯政治績(jī)效而產(chǎn)生機(jī)會(huì)主義行為。反之，年齡較大的官員受到我國(guó)退休制度的制約，政治激勵(lì)對(duì)他們的影響較弱，因此，這部分官員更多地偏好穩(wěn)健的財(cái)政政策以實(shí)現(xiàn)“平穩(wěn)著陸”(袁凱華、李后建，2015)。也就是說(shuō)，對(duì)于即將到達(dá)或者已然超過(guò)法定退任年齡的地方主政官員，由于政治激勵(lì)對(duì)他們的影響較弱，他們可能不再熱衷于追求突出的政績(jī)工程或經(jīng)濟(jì)短期高增長(zhǎng)，這使得財(cái)政支出規(guī)?？刂圃谝粋€(gè)相對(duì)均衡的范圍之內(nèi)，保證了一定數(shù)量的財(cái)政超收收入能夠納入到預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金中?；诖?，本文提出如下待檢驗(yàn)的假設(shè)：

假設(shè)2：越接近退任年齡的地方主政官員會(huì)存入越多的預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。

(二)公共選擇理論

公共選擇理論認(rèn)為，官僚希望實(shí)現(xiàn)預(yù)算最大化，這是由于他們?cè)噲D通過(guò)擴(kuò)大政府對(duì)公共財(cái)政資源的控制來(lái)實(shí)現(xiàn)私人利益(Niskanen，1975)。因此，在政府官員的效用函數(shù)中，利己目標(biāo)和委托人的目標(biāo)都會(huì)對(duì)政府官員的行為有著不容忽視的影響，使政府官員產(chǎn)生操縱預(yù)算行為的驅(qū)動(dòng)力(Brennan &James，1980)。但是，官員的預(yù)算最大化行為和壟斷權(quán)力可能會(huì)導(dǎo)致效率的損失，他們可能會(huì)提供超出公眾實(shí)際需要的服務(wù)或重復(fù)性的公共事務(wù)支出(Alm &Mark，1999)，這會(huì)使得整個(gè)政府的效率受到不同程度的影響。也就是說(shuō)，我國(guó)地方官員基于對(duì)自身目標(biāo)、所處官職、晉升機(jī)會(huì)的判斷和風(fēng)險(xiǎn)偏好選擇的差異，在面對(duì)不同階段的任期預(yù)期時(shí)可能會(huì)有不同的預(yù)算政策偏好和政府支出行為。

一方面，基于理性選擇，部分地方主政官員在上任之初的目標(biāo)是構(gòu)建管理人脈網(wǎng)絡(luò)和熟悉相關(guān)組織人事關(guān)系，這使得他們?cè)谏先纬跗跁?huì)更多地選擇相對(duì)保守的政策偏好，不會(huì)貿(mào)然擴(kuò)大財(cái)政支出(馬亮，2013)。而隨著任職時(shí)長(zhǎng)累加，地方主政官員對(duì)當(dāng)?shù)厍闆r的了解逐漸加深，同時(shí)其履職能力及統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各行政部門的能力也得到提高，他們將有更強(qiáng)的能力參與晉升競(jìng)爭(zhēng)。此時(shí)，為了獲得更多晉升機(jī)會(huì)，地方主政官員可能傾向于采取積極的預(yù)算政策并擴(kuò)大財(cái)政支出，以獲得更好的政績(jī)(田文佳等，2019)。另一方面，部分地方主政官員基于晉升難度和機(jī)會(huì)窗口的考量，更加期望在短時(shí)間內(nèi)向上級(jí)政府展示出自身干事創(chuàng)業(yè)的能力與決心。因此，他們?cè)谏先沃蹙蛢A向于擴(kuò)大財(cái)政支出、大力投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。但是，隨著任職時(shí)間累加，地方主政官員可能會(huì)感覺(jué)到自身已然喪失了向上晉升的最佳窗口期，此時(shí)降低不確定性是他們更為理性的選擇，這使得其干預(yù)財(cái)政的動(dòng)機(jī)大大減弱、擴(kuò)張性財(cái)政支出行為減少，預(yù)算政策趨于穩(wěn)健(曹春方等，2014)。

因此，本文認(rèn)為，地方主政官員面對(duì)不同的任期預(yù)期時(shí)，基于對(duì)自身所處位置和晉升機(jī)會(huì)的判斷，他們可能會(huì)有不同的利益訴求，但究其根本都會(huì)基于理性經(jīng)濟(jì)人的角度在恰當(dāng)時(shí)機(jī)有選擇地干預(yù)財(cái)政支出，從而實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益最大化。部分主政官員上任初期會(huì)選擇相對(duì)保守的財(cái)政政策并適當(dāng)控制財(cái)政支出的規(guī)模，是由于他們認(rèn)為在對(duì)當(dāng)?shù)厝穗H關(guān)系、組織環(huán)境熟悉之后方能更好地追逐政治利益最大化，彼時(shí)再擴(kuò)大財(cái)政支出是更為理性的選擇。反之，部分主政官員則認(rèn)為上任初期即為追求晉升的最佳時(shí)機(jī)，為了能在最短時(shí)間內(nèi)抓住這個(gè)“窗口期”，他們會(huì)在上任初期就采取積極的財(cái)政政策并擴(kuò)大財(cái)政支出以凸顯政績(jī)?；诖耍疚奶岢鋈缦麓龣z驗(yàn)的假設(shè)：

假設(shè)3a：地方主政官員任期對(duì)預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的存入規(guī)模存在正向影響。

假設(shè)3b：地方主政官員任期對(duì)預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的存入規(guī)模存在負(fù)向影響。

四、計(jì)量模型與指標(biāo)選取

(一)計(jì)量模型構(gòu)建

本文以我國(guó)省級(jí)政府預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金為研究對(duì)象。要把資金存入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，其中包括兩個(gè)階段：一是該省份需要建立預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金制度，二是該省份的預(yù)算草案中需要明確預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的存入規(guī)模。然而，各省是否建立預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金制度的選擇并不是隨機(jī)偶然事件，直接回歸二元變量可能會(huì)導(dǎo)致由于選擇偏差而引起的結(jié)果偏誤，因此為避免計(jì)量模型中的樣本選擇偏誤，通常選擇運(yùn)用Heckman兩階段模型予以解決(Heckman，1976)。

具體地，首先，估計(jì)一個(gè)probit模型考量某個(gè)省份是否建立了預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金制度。其次，在第一階段回歸的基礎(chǔ)上計(jì)算逆米爾斯比率imr，并在第二階段方程中使用imr作為一個(gè)額外的回歸因子來(lái)估計(jì)預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的存入規(guī)模。本文在第二階段使用了省份和年份的雙向固定效應(yīng)。兩個(gè)階段的模型分別如下：

Institutionit=α0+α1Budgetcycleit+λXit+εit

(1)

Amountit=β0+β1Budgetcycleit+β2Iinstitutionit+β3Imrit+γXit+λt+ui+δit

(2)

式(1)和式(2)中，Institutionit表示i省份在第t年是否建立了預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金制度的虛擬變量，Budgetcycleit表示影響是否建立預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金制度和基金存入規(guī)模的官員特征與任期變量，Xit表示控制變量，εit和δit分別表示各自方程的擾動(dòng)項(xiàng)。式(2)中，Amountit則表示i省份在第t年預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的存入規(guī)模，β3表示式(1)中的估計(jì)結(jié)果求得的逆米爾斯比率imr，λt表示時(shí)間固定效應(yīng)，ui表示省份固定效應(yīng)。

(二)重要變量和指標(biāo)說(shuō)明

本文共涉及13個(gè)變量，所有變量的具體定義方法見(jiàn)表1。

表1 變量含義和數(shù)據(jù)來(lái)源

1.被解釋變量

本文的被解釋變量為各省預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的人均存入數(shù)額，并采用對(duì)應(yīng)年份的物價(jià)指數(shù)對(duì)其進(jìn)行平減消脹，同時(shí)對(duì)其進(jìn)行對(duì)數(shù)處理。

2.解釋變量

本文關(guān)注的核心自變量為主政官員的更替、任期和年齡三個(gè)變量，三者均根據(jù)官員簡(jiǎn)歷進(jìn)行人工編碼獲得。首先是主政官員的更替情況，如果當(dāng)年發(fā)生主政官員的更替則編碼為“1”，反之則編碼為“0”。由于主政官員對(duì)當(dāng)?shù)卣呤┘佑绊懙男?yīng)具有一定的滯后性，故將更替情況滯后一期處理。任期是指主政官員自擔(dān)任其職務(wù)以來(lái)的年份數(shù)量，對(duì)于在當(dāng)年6月及以前擔(dān)任主政官員的，本文自當(dāng)年起計(jì)算任期；對(duì)于在當(dāng)年7月及以后擔(dān)任主政官員的，本文自次年起計(jì)算任期(馬亮，2013)。此外，與中央發(fā)文直接任命省委書(shū)記相比，我國(guó)各省省長(zhǎng)的正式任命需經(jīng)過(guò)省人民代表大會(huì)，與其實(shí)際上任時(shí)間比有一定的滯后性，故將省長(zhǎng)任期情況滯后一期處理。根據(jù)我國(guó)的干部人事任用制度，省部級(jí)官員的離任年限是65歲，因此本文采用主政官員當(dāng)年年齡與65歲之差衡量其距離退休的年限。

3.控制變量

社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素和地方財(cái)政狀況等其他特征都可能影響地方政府的預(yù)算政策制定，因此我們?cè)谀Ｐ椭袑?duì)其予以控制，納入控制變量。社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素包括經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率、城鎮(zhèn)化率、常住人口規(guī)模和老齡化率。在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率較高的地區(qū)，良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)能夠創(chuàng)造更多的財(cái)政收入，地方政府也傾向選擇穩(wěn)健的財(cái)政政策，這意味著當(dāng)?shù)夭粫?huì)大規(guī)模擴(kuò)大財(cái)政支出，從而使得有更多的財(cái)政資金能夠存入到預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金中。較大的人口規(guī)模意味著需要更多的儲(chǔ)備金，因此在人口較多的城市，地方政府傾向于存入更多的預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。城鎮(zhèn)化率的提高意味著公共基礎(chǔ)設(shè)施的擴(kuò)張及財(cái)政支出規(guī)模的擴(kuò)大，但是當(dāng)城鎮(zhèn)化率達(dá)到一定程度后，這種公共投資所推動(dòng)的城市規(guī)模收益遞增效果將會(huì)減弱，此時(shí)地方主政官員基于理性選擇將不會(huì)再擴(kuò)大支出，而選擇將部分財(cái)政收入存入到預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金中以防控風(fēng)險(xiǎn)。同樣地，人口老齡化初期，地方政府傾向于擴(kuò)大財(cái)政支出規(guī)模，尤其是健康保障支出，這有助于平衡實(shí)物資本和人力資本的投資回報(bào)率，從而促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。但是隨著中國(guó)人口老齡化程度的不斷加重，財(cái)政支出的不斷擴(kuò)大可能會(huì)使實(shí)物資本積累帶來(lái)越來(lái)越大的效率損失(劉窮志、何奇，2012)，此時(shí)地方政府將會(huì)控制財(cái)政支出規(guī)模，那么存入到預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金中的資金規(guī)模將會(huì)有所擴(kuò)大。

地方財(cái)政狀況包括人均轉(zhuǎn)移支付收入和地區(qū)轉(zhuǎn)移支付依賴度。一方面，中央的轉(zhuǎn)移支付是地方政府財(cái)政收入的主要來(lái)源之一，尤其是在財(cái)政縱向失衡比較嚴(yán)重的地區(qū)，地方財(cái)政的正常運(yùn)轉(zhuǎn)主要依靠轉(zhuǎn)移支付，因此人均轉(zhuǎn)移支付較高的地區(qū)往往自有財(cái)力較弱，沒(méi)有過(guò)多的資金存入到預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金中。另一方面，轉(zhuǎn)移支付依賴度較高的地區(qū)會(huì)受到中央財(cái)政撥款時(shí)效性和政策不確定性的影響，防控未知風(fēng)險(xiǎn)的能力較弱，地方官員基于理性會(huì)未雨綢繆地增加預(yù)防性儲(chǔ)備資金，以增強(qiáng)地方政府防御風(fēng)險(xiǎn)的能力(王小龍、余龍，2018)。對(duì)于地方政府財(cái)政能力狀況的指標(biāo)，本文選擇采用對(duì)應(yīng)年份的物價(jià)指數(shù)對(duì)其進(jìn)行平減消脹和取對(duì)數(shù)處理。

(三)數(shù)據(jù)來(lái)源與樣本選擇

本研究的數(shù)據(jù)來(lái)源主要分為三個(gè)部分：一是各省份主政官員數(shù)據(jù)。本文通過(guò)官方網(wǎng)站收集了108位省長(zhǎng)和90位省委書(shū)記的個(gè)人簡(jiǎn)歷，并通過(guò)人工編碼的方式，對(duì)官員履歷和晉升情況進(jìn)行了操作化。二是預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金數(shù)據(jù)。借助各省份政府門戶網(wǎng)站、各年度政府工作報(bào)告、各年度預(yù)算執(zhí)行情況等手動(dòng)收集了2017—2019年預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金數(shù)據(jù)，2008—2016年的數(shù)據(jù)則源自《中國(guó)財(cái)政年鑒》。三是官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。通過(guò)《中國(guó)財(cái)政年鑒》、《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站等渠道，收集整理了各省份的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，如常住人口、失業(yè)率、經(jīng)濟(jì)總量、財(cái)政收入等。本文將這三個(gè)部分的數(shù)據(jù)合并后，作為下文進(jìn)行分析的數(shù)據(jù)資料。

對(duì)于樣本選擇，由于2008年起各省份陸續(xù)開(kāi)始建立預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金制度，故本文選擇2008年作為研究基期。本研究的樣本包含我國(guó)30個(gè)省級(jí)行政區(qū)域(不包含中國(guó)港澳臺(tái)地區(qū)和西藏自治區(qū))。此外，由于各省份建立預(yù)算調(diào)節(jié)基金制度的時(shí)間有所差異，且2017—2019年部分省份調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的數(shù)據(jù)有所缺失，所以最終的剩余樣本量為301個(gè)。變量描述性統(tǒng)計(jì)見(jiàn)表2。

表2 變量描述性統(tǒng)計(jì)

五、數(shù)據(jù)結(jié)果分析

(一)基于Heckman模型的回歸結(jié)果分析

根據(jù)上述分析，本文利用Heckman兩階段模型進(jìn)行系統(tǒng)分析，并重點(diǎn)呈現(xiàn)第二階段的回歸結(jié)果。表3呈現(xiàn)了回歸方程(2)得出的概率估計(jì)結(jié)果，該模型包括由相應(yīng)的第一階段回歸計(jì)算得到的逆米爾斯率imr，且逆米爾斯率imr在第二階段的模型中均至少在10%的水平上具有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義，這意味著選擇性偏差是存在的。

表3呈現(xiàn)了省委書(shū)記和省長(zhǎng)分別作為主政官員的情況下，官員特征與任期對(duì)預(yù)算政策制定的影響。在加入不同控制變量的模型1至模型3中，省委書(shū)記的更替均在5%顯著性水平上拒絕了系數(shù)為0的原假設(shè)，且系數(shù)估計(jì)值始終為正。也就是說(shuō)，當(dāng)省委書(shū)記更替時(shí)，地方政府傾向于存入更多的預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，符合研究假設(shè)1。可能的原因是在更替年份，即將卸任的省委書(shū)記不再熱衷于推行自己的政策藍(lán)圖，相應(yīng)的預(yù)算政策和財(cái)政支出行為也以穩(wěn)健為主。而新上任的省委書(shū)記處于工作交接和制定政策的時(shí)期，在交替年份里也不會(huì)產(chǎn)生大規(guī)模的財(cái)政支出，從而使得一定數(shù)目的資金能夠存入到預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金中。同樣地，模型1至模型3顯示，省委書(shū)記任期均在1%顯著性水平上拒絕了系數(shù)為0的原假設(shè)，且系數(shù)估計(jì)值始終為正。也就是說(shuō)，隨著省委書(shū)記任期的累加，地方政府傾向于存入越多的預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，符合研究假設(shè)3a。可能的原因是，省委書(shū)記要想向上晉升，就需要實(shí)現(xiàn)從地方政府到中央政府或從正部級(jí)到副國(guó)級(jí)的跨越，晉升難度較大，因此省委書(shū)記希望在履新職位上盡快地顯示出自己的工作能力，并向上級(jí)政府展示出良好的政績(jī)，這使得他們?cè)谏先纬跗诰蛢A向于采取積極的財(cái)政政策，增加財(cái)政支出而縮小預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的存入規(guī)模。但是，隨著省委書(shū)記任期的累加，其晉升概率會(huì)隨之降低，此時(shí)他們會(huì)轉(zhuǎn)而推行穩(wěn)健的財(cái)政政策，擴(kuò)張性財(cái)政支出的行為也隨之減少，從而有更多的資金能夠存入到預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金中。但是，關(guān)于省委書(shū)記的年齡距離退任年齡之差對(duì)預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的影響并沒(méi)有呈現(xiàn)出顯著性，即假設(shè)2沒(méi)有得到支持。

表3 基于Heckman模型的回歸結(jié)果

在模型5和模型6中，省長(zhǎng)的任期均至少在10%顯著性水平上拒絕了系數(shù)為0的原假設(shè)，且系數(shù)估計(jì)值始終為負(fù)。也就是說(shuō)，隨著省長(zhǎng)任期的累加，地方政府預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的存入規(guī)模縮小，符合研究假設(shè)3b?？赡艿脑蚴?，省長(zhǎng)接受省委書(shū)記的領(lǐng)導(dǎo)且負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)行政事務(wù)的發(fā)展，由于他們并非地方政府的最高決策者，且可能對(duì)履新地發(fā)展?fàn)顩r、人脈網(wǎng)絡(luò)并不熟悉，這使得在上任初期他們更多地選擇相對(duì)保守的政策，很少會(huì)貿(mào)然地增加財(cái)政支出，從而會(huì)有更多資金存入到預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金中。而隨著任職時(shí)間的累加，新任省長(zhǎng)對(duì)當(dāng)?shù)匕l(fā)展?fàn)顩r的了解程度逐漸加深，也建立了屬于自己的一套人脈管理體系，使得其逐漸放棄了保守的預(yù)算政策，反而傾向于擴(kuò)大財(cái)政支出，因而預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的存入規(guī)模會(huì)縮小。不同的是，省長(zhǎng)的更替對(duì)預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的存入規(guī)模未呈現(xiàn)出顯著性影響，可能的原因是在我國(guó)的政治體制中，省委書(shū)記是省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子的“一把手”。因此，省長(zhǎng)的更替并不意味著政策變更，地方政府所執(zhí)行的也多是時(shí)任省委書(shū)記所領(lǐng)導(dǎo)制定的預(yù)算政策。同時(shí)，省長(zhǎng)在上任之初更多地是了解履新地的各項(xiàng)實(shí)際情況，而不會(huì)貿(mào)然開(kāi)展預(yù)算政策的變革。也就是說(shuō)，不管是從客觀權(quán)力配置還是省長(zhǎng)主觀意愿來(lái)看，省長(zhǎng)的更替并不會(huì)顯著改變地方政府預(yù)算政策的偏好和財(cái)政支出行為，也就使得省長(zhǎng)的更替不會(huì)對(duì)預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的存入規(guī)模產(chǎn)生顯著影響。此外，省長(zhǎng)年齡距離退任年齡之差僅在加入經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率和城鎮(zhèn)化率作為控制變量的模型4中呈現(xiàn)正向顯著影響。

省委書(shū)記任期與省長(zhǎng)任期對(duì)預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的影響分別呈現(xiàn)為正向效應(yīng)和負(fù)向效應(yīng)，可能的原因是基于晉升難度的差異性。省委書(shū)記晉升至更高層級(jí)的中央政府或提升至副國(guó)級(jí)干部相對(duì)困難，所以省委書(shū)記為了晉升需要在上任之初就采取積極的財(cái)政政策，增加財(cái)政支出以更快地做出政績(jī)。而省長(zhǎng)的晉升多為提拔成省委書(shū)記，在行政級(jí)別上屬于平級(jí)，晉升難度略低于省委書(shū)記，因此在上任之初并不會(huì)急于擴(kuò)大財(cái)政支出。

不管是將省委書(shū)記還是省長(zhǎng)視為主政官員，他們的實(shí)際年齡距離退任年齡的差值在大多數(shù)模型中對(duì)預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的存入規(guī)模均不呈現(xiàn)顯著性影響?？赡艿脑蚴枪賳T預(yù)算政策的偏好或干預(yù)政策制定的行為并不完全都是受到任期的影響，其調(diào)整預(yù)算政策的原因一方面可能是基于當(dāng)?shù)刎?cái)政狀況、實(shí)際發(fā)展規(guī)劃、民眾企業(yè)訴求及社會(huì)形勢(shì)變化等；另一方面，部分臨近退休的地方政府官員可能為了“平穩(wěn)著陸”會(huì)更加關(guān)注如何維護(hù)社會(huì)秩序穩(wěn)定，而相對(duì)忽視經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的政策調(diào)整，使當(dāng)?shù)氐呢?cái)政政策常年沿用同一套體系。對(duì)于控制變量，回歸結(jié)果顯示，人口老齡化率在統(tǒng)計(jì)上正向顯著，常住人口規(guī)模和地方財(cái)政狀況因素在統(tǒng)計(jì)上并不顯著。在省委書(shū)記作為地方主政官員的影響下，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率顯示出正向統(tǒng)計(jì)顯著。在省長(zhǎng)作為地方主政官員的影響下，城鎮(zhèn)化率同樣顯示正向統(tǒng)計(jì)顯著。

(二)穩(wěn)健性檢驗(yàn)

我國(guó)各省份的財(cái)政發(fā)展?fàn)顩r有著明顯的差異，直接體現(xiàn)在不同的財(cái)政收入規(guī)模、收入來(lái)源構(gòu)成和所面臨的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，這使得僅僅考慮預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的存入規(guī)模，可能難以完全體現(xiàn)地方財(cái)政的整體布局規(guī)劃和制定預(yù)算政策的意圖，也難以體現(xiàn)地方主政官員在不同任期內(nèi)的行為邏輯。因此，本文選擇更換被解釋變量，即使用預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的存入規(guī)模占財(cái)政收入的百分比作為因變量，并運(yùn)用Heckman模型進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)(1)限于篇幅原因，穩(wěn)健性檢驗(yàn)的結(jié)果未在文中列出，感興趣的讀者可聯(lián)系作者索取。。

Percentageofamountit=β0+β1Budgetcycleit+β2Iinstitutionit+β3Imrit+γXit+λt+ui+δit

(3)

穩(wěn)健性檢驗(yàn)的回歸結(jié)果顯示，省委書(shū)記的更替和任期的延長(zhǎng)都能夠提高預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的存入規(guī)模占財(cái)政收入的比例；反之，省長(zhǎng)在任時(shí)間越長(zhǎng)，預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的存入規(guī)模占財(cái)政收入的比例會(huì)降低。這說(shuō)明穩(wěn)健性檢驗(yàn)估計(jì)結(jié)果與基準(zhǔn)回歸估計(jì)結(jié)果相同，本文的研究結(jié)果基本穩(wěn)健。

六、結(jié)論與討論

(一)結(jié)果討論

地方政府官員特征與任期對(duì)預(yù)算政策的影響是值得研究與關(guān)注的重要問(wèn)題。這能夠剖析預(yù)算政策周期性變化的內(nèi)在邏輯，也有助于提高預(yù)算政策的合理性和執(zhí)行效率。基于已有研究的實(shí)踐，本文試圖探究地方政府主政官員更替、任期和年齡對(duì)預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金存入規(guī)模的影響。本研究收集了2008—2019年全國(guó)30個(gè)省份的預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金和主政官員個(gè)人簡(jiǎn)歷等相關(guān)數(shù)據(jù)，利用Heckman模型實(shí)證檢驗(yàn)了地方政府官員特征與任期對(duì)預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金存入規(guī)模的影響。結(jié)果顯示，省委書(shū)記和省長(zhǎng)的更替、任期對(duì)預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金存入規(guī)模的影響并不相同。首先，研究顯示，省委書(shū)記更替對(duì)預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的存入規(guī)模具有正向影響。也就是說(shuō)，在省委書(shū)記更替的年份，預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的存入規(guī)模會(huì)擴(kuò)大。其次，研究顯示，省委書(shū)記任期對(duì)預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的存入規(guī)模具有正向影響。也就是說(shuō)，隨著省委書(shū)記任期的累加，預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的存入規(guī)模會(huì)擴(kuò)大。再次，研究顯示，省長(zhǎng)任期對(duì)預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的存入規(guī)模具有負(fù)向影響。也就是說(shuō)，隨著省長(zhǎng)任期累加，預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的存入規(guī)模會(huì)縮小。這意味著省長(zhǎng)在上任之初傾向于采取保守的預(yù)算政策，到任職后期才會(huì)逐漸擴(kuò)大財(cái)政支出。

(二)研究不足與未來(lái)展望

本文以預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金為例，研究地方政府官員特征與任期對(duì)預(yù)算政策制定的影響。本文存在以下不足之處：一方面，研究數(shù)據(jù)樣本僅限于各省份，無(wú)法全面探究地級(jí)市政府、區(qū)級(jí)政府與街(鄉(xiāng)、鎮(zhèn))政府等預(yù)算政策的變化情況及其內(nèi)在邏輯，未來(lái)研究可對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行擴(kuò)充，以發(fā)現(xiàn)政府官員特征與任期對(duì)不同層級(jí)地方政府的預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金制度的影響機(jī)制是否存在差異。另一方面，本文主要研究了政府官員特征與任期對(duì)預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的資金存入規(guī)模的影響，但是與之對(duì)應(yīng)的調(diào)出預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的行為邏輯又受到什么因素的影響，值得后續(xù)研究深化拓展。