三權分置視角下土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)模式優(yōu)化研究
——基于光山縣農(nóng)戶意愿的實證分析

□秦 嶺 張玉玲

隨著社會經(jīng)濟不斷發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程的快速推進，農(nóng)村人口尤其是青壯年人口向城市大規(guī)模轉(zhuǎn)移的態(tài)勢愈發(fā)明顯，從而導致了農(nóng)地隱形流失、農(nóng)地利用率降低和農(nóng)地生產(chǎn)水平下降等問題，而農(nóng)地轉(zhuǎn)包、租賃、互換、入股等常見的農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式在解決農(nóng)地流轉(zhuǎn)矛盾、提高農(nóng)地流轉(zhuǎn)效率、保障流轉(zhuǎn)雙方權益、實現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營等方面存在一定的局限性。2016年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于完善農(nóng)村土地所有權承包權經(jīng)營權分置辦法的意見》，將承包經(jīng)營權分為承包權與經(jīng)營權，實現(xiàn)了農(nóng)地所有權、承包權與經(jīng)營權的“三權分置”，有利于健全農(nóng)村土地產(chǎn)權制度，促進農(nóng)地資源合理優(yōu)化配置，推動新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展?！叭龣喾种谩泵鞔_了“三權”關系，夯實了農(nóng)地經(jīng)營權的法律地位，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)的順利開展奠定了基礎。本文旨在依據(jù)農(nóng)地“三權分置”政策的新要求，探求適宜研究區(qū)的農(nóng)地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)新模式，以助于農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化及鄉(xiāng)村振興的穩(wěn)步推進。

一、研究區(qū)域與數(shù)據(jù)來源

(一)研究區(qū)概況。本研究選取河南省光山縣作為調(diào)研對象。光山縣位于河南省東南部，地處淮河之南，距鄭州430公里，將鄂、豫、皖三省以帶狀形式連接在一起，縣域地貌類型復雜、地勢起伏多變，土地利用差異明顯：北部以農(nóng)耕為主，南部以林果、茶葉為主。

光山縣轄2個辦事處、7個建制鎮(zhèn)、10個鄉(xiāng)。2020年全縣生產(chǎn)總值增長2.6%，整體經(jīng)濟水平處于穩(wěn)步上升的態(tài)勢。光山縣是典型的農(nóng)業(yè)縣，2020年全縣糧食總產(chǎn)量10.9億斤，近年大力發(fā)展油茶產(chǎn)業(yè)，并榮獲“中國茶業(yè)百強縣”；光山縣第二產(chǎn)業(yè)以圍繞主導產(chǎn)業(yè)打造上下游產(chǎn)業(yè)鏈為主，逐步實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，打造羽絨、光電、新材料、綠色建材等產(chǎn)業(yè)園，已榮獲“中國羽絨之鄉(xiāng)”“河南省紡織服裝營商環(huán)境先進縣”稱號；同時光山縣致力于發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，已基本形成商貿(mào)、電商、物流三大中心，加速推動紅色旅游，并入選首批省級全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建單位。

(二)數(shù)據(jù)來源。本研究數(shù)據(jù)主要來源于實地調(diào)研和問卷調(diào)查。其中，實地調(diào)研數(shù)據(jù)包括農(nóng)戶訪談數(shù)據(jù)、村集體統(tǒng)計數(shù)據(jù)和地塊調(diào)查數(shù)據(jù)；問卷調(diào)查的發(fā)放方式以入戶調(diào)查及攔截訪問形式為主。問卷調(diào)查的目標群體是光山縣10個典型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村民，每個典型鄉(xiāng)鎮(zhèn)為1個樣本地，每個樣本地隨機選取60人，共600個樣本進行調(diào)查。

二、光山縣土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)有模式分析

表1 光山縣10個樣本地土地流轉(zhuǎn)模式

本研究調(diào)查對象為光山縣城關鎮(zhèn)、馬畈鎮(zhèn)、白雀園鎮(zhèn)、仙居鄉(xiāng)、潑陂河鎮(zhèn)、孫鐵鋪鎮(zhèn)江灣村、槐店鄉(xiāng)、文殊鄉(xiāng)、蔡橋鄉(xiāng)、晏河鄉(xiāng)10個典型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，通過實地調(diào)查對10個樣本地的土地流轉(zhuǎn)模式及其優(yōu)缺點進行分析。

(一)土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)有模式分析。通過實地調(diào)研，對光山縣10個樣本地的土地流轉(zhuǎn)模式進行了歸納匯總(詳見表1)，其中，土地租賃、大戶承包、集體轉(zhuǎn)包3種模式為光山縣土地流轉(zhuǎn)主要模式。在眾多流轉(zhuǎn)模式中，又以孫鐵鋪江灣村、馬畈鎮(zhèn)和仙居鄉(xiāng)的土地流轉(zhuǎn)模式最為典型。

孫鐵鋪江灣村土地流轉(zhuǎn)模式為：村委成立土地信用合作社，其功能為“土地銀行”，即村民將其承包地的經(jīng)營權存到合作社中，由合作社代為保管運營，村民收取固定“利息”收入；此外，有土地使用意愿及經(jīng)營能力的村民，也可以通過向合作社繳納租金的方式，獲得其他村民土地的經(jīng)營權，進行生產(chǎn)經(jīng)營活動(詳見圖1)。

圖1 江灣村土地流轉(zhuǎn)模式

馬畈鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)模式為：將土地經(jīng)營權大規(guī)模租給耕種大戶，鼓勵并引導大戶進行規(guī)?；C械化生產(chǎn)經(jīng)營，部分租賃和轉(zhuǎn)包費用可以通過修路、架橋、對村莊進行基礎建設等方式折抵(詳見圖2)。此外，耕種大戶在發(fā)展產(chǎn)業(yè)的同時也實施了諸多利民便民舉措，如：以低于市場價向村民銷售自營產(chǎn)品及種子、化肥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用料。

圖2 馬畈鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)模式

仙居鄉(xiāng)為省級貧困鄉(xiāng)，山高路險、經(jīng)濟落后，村民外出務工、向大城市轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象較嚴重，其土地流轉(zhuǎn)模式為：政府推行“兩轉(zhuǎn)一集中”政策，將不易耕種的山林土地集中起來轉(zhuǎn)包給有資金、有意愿的大戶，即“土地向大戶流轉(zhuǎn)”—農(nóng)戶向城市轉(zhuǎn)移”—“土地集中到企業(yè)專業(yè)發(fā)展合作社”的“兩轉(zhuǎn)一集中”政策(詳見圖3)。

圖3 仙居鄉(xiāng)“兩轉(zhuǎn)一集中”模式

(二)典型流轉(zhuǎn)模式優(yōu)缺點分析。調(diào)查結果顯示，光山縣現(xiàn)有土地流轉(zhuǎn)模式在一定程度上推動了土地流轉(zhuǎn)的進程，但仍然存在著一系列問題：大量土地流轉(zhuǎn)模式依然是農(nóng)戶個人自發(fā)流轉(zhuǎn)，雖然農(nóng)戶有流轉(zhuǎn)意愿，但對零散土地的聚集能力較弱，土地流轉(zhuǎn)數(shù)量少，流轉(zhuǎn)程序不完善，流轉(zhuǎn)雙方的合作保障體系不完善等問題的存在，導致土地流轉(zhuǎn)效率低下。“江灣村土地信用合作社”、“馬畈鎮(zhèn)大戶租賃”以及“仙居鄉(xiāng)兩轉(zhuǎn)一集中”模式雖然取得了一定的效果，但也存在明顯的弊端：江灣村的土地信用合作社以“土地銀行”的形式幫村民保管土地，但租金較高，且存入合作社的土地能否“貸”出去及流轉(zhuǎn)時限問題亟待解決。馬畈鎮(zhèn)和仙居鄉(xiāng)以大戶租賃、轉(zhuǎn)包為主，盡管有政府的支持和引導，但租賃關系不明、流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范、流轉(zhuǎn)體系不完善等問題極易引起糾紛，且流轉(zhuǎn)周期和價格不穩(wěn)定，雙方利益無法得到保障。

表2 光山縣典型土地流轉(zhuǎn)模式優(yōu)缺點比較

三、基于農(nóng)戶意愿的農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式優(yōu)化分析

(一)農(nóng)地流轉(zhuǎn)意愿分析。在10個調(diào)查樣本地的600個農(nóng)戶中，有416戶有土地流轉(zhuǎn)愿意，約占總樣本的69%，不愿參與流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶為184戶，約占總樣本的31%。

圖4 光山縣農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)意愿

調(diào)查顯示，對于農(nóng)村因勞動力轉(zhuǎn)移及其他原因造成的土地閑置問題，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)愿意較強，但仍有部分群體不愿意參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)，影響了土地利用效益的提升及土地流轉(zhuǎn)的推廣。本研究對184戶不愿意參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶進行了進一步調(diào)查分析，結果表明流轉(zhuǎn)受阻因素集中于“對租金不滿意”(120戶)、“不信任委托人”(36戶)、“沒有安全感”(28戶)3方面(詳見圖5)。

1.“沒有安全感”。農(nóng)戶的土地數(shù)量少且分散，人均0.8～1畝，將為數(shù)不多的土地流轉(zhuǎn)出去，收益得不到保障；此外，受年齡、傳統(tǒng)思想的影響以及知識水平的制約，大多數(shù)農(nóng)戶思想保守，對新政策、新形勢的認知、理解和接受程度較低，會產(chǎn)生“沒有安全感”的心理。

2.“不信任委托人”。無論是將土地集中起來由村委、區(qū)委等政府有關部門進行代管，還是交由類似于中信集團、中糧集團等有誠信、有實力的專業(yè)信托公司進行管理，農(nóng)戶認為代管方或經(jīng)營方的土地權能受限，不重視農(nóng)戶的個體財產(chǎn)及收益情況，對經(jīng)營效果及收益持懷疑態(tài)度。

3.“對租金不滿意”。農(nóng)戶擔心租金達不到預期標準，會造成收益損失?；谠谝酝罗r(nóng)村建設過程中，存在因開發(fā)商補償費達不到預期的情況，導致農(nóng)戶缺乏土地流轉(zhuǎn)意愿。

圖5 土地流轉(zhuǎn)受阻因素

(二)基于農(nóng)戶意愿的農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式。對農(nóng)戶意愿的農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式進行調(diào)查，在416戶愿意流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶中，個人流轉(zhuǎn)，信托公司委托，作價入股，集體流轉(zhuǎn)是主要的方式。在眾多土地流轉(zhuǎn)方式中，以個人為單位進行土地流轉(zhuǎn)無疑是最受農(nóng)戶們歡迎的方式。愿意單獨將土地租出去的農(nóng)戶占了大多數(shù)，有174戶，占了總戶數(shù)的44%。其次是信托公司委托，即將閑置的土地交由集體，一般是村委、區(qū)政府一類的集體組織，再由集體轉(zhuǎn)租或承包給有一定規(guī)劃管理能力的信托公司對集中而來的土地進行規(guī)模化經(jīng)營和管理，有92戶，占總戶數(shù)24%，是除個人流轉(zhuǎn)的土地流轉(zhuǎn)模式中最愿意被農(nóng)民接受的一種方式；還有12%的農(nóng)戶傾向于將土地折算成股份，入股合作社，然后拿分紅，這也是農(nóng)民思想認知水平進步的一種體現(xiàn)，而傾向于集體轉(zhuǎn)包的戶數(shù)較少，只有48戶，占總戶數(shù)的7%(見圖6)。

圖6 基于農(nóng)戶意愿的土地流轉(zhuǎn)模式

(三)光山縣農(nóng)地流轉(zhuǎn)優(yōu)化模式。農(nóng)戶流轉(zhuǎn)意愿調(diào)查中，大部分農(nóng)戶傾向于以個人流轉(zhuǎn)模式，其次是信托公司模式?；趥€人流轉(zhuǎn)模式存在土地整合效率低、不利于規(guī)?；a(chǎn)和經(jīng)營等問題，故光山縣農(nóng)地流轉(zhuǎn)在將信托流轉(zhuǎn)融入現(xiàn)有模式中，實現(xiàn)模式優(yōu)化。

土地信托流轉(zhuǎn)是將土地集中起來，交由信托公司進行統(tǒng)一規(guī)?；芾淼牧鬓D(zhuǎn)模式。該模式流轉(zhuǎn)的是土地經(jīng)營權，由土地管理和管理部門的受托人負責經(jīng)營受托人的土地的權利。委托人多為農(nóng)戶，受托人一般為村委、區(qū)位等政府有關部門，也可以是有經(jīng)濟實力和信用憑證的集團和企業(yè)，如中信集團、中糧集團等。相較于其他模式，土地信托流轉(zhuǎn)具有權屬分明、收益穩(wěn)定、土地流動性高、土地流轉(zhuǎn)行為規(guī)范的特點，優(yōu)勢顯著。光山縣土地流轉(zhuǎn)優(yōu)化模式需在土地信托流轉(zhuǎn)模式的基礎上構建完善的監(jiān)管體系、風險防控機制、服務保障機制，逐步建立完善融資體系、流轉(zhuǎn)信息管理平臺，以此為發(fā)展方向進行模式優(yōu)化，詳見圖7。

圖7 基于農(nóng)戶意愿的光山縣土地流轉(zhuǎn)優(yōu)化模式

四、光山縣農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式優(yōu)化建議

(一)加大“三權分置”政策推廣力度，做好政策解讀工作。受知識水平和傳統(tǒng)思想的局限，農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的認知程度和接受程度較低，土地流轉(zhuǎn)知識相對匱乏、不關注相關土地政策，在一定程度上阻礙了土地的順利流轉(zhuǎn)，不利于農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營及產(chǎn)業(yè)發(fā)展。各級政府部門應加大土地流轉(zhuǎn)相關政策的宣傳力度和解讀工作，普及土地流轉(zhuǎn)相關知識，推廣流轉(zhuǎn)效果顯著地區(qū)的經(jīng)驗，讓農(nóng)民了解流轉(zhuǎn)的優(yōu)勢和前景，只有農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的意愿不斷提升，光山縣的農(nóng)地利用問題才能得到有效解決。

(二)以鄉(xiāng)村振興為目標，推動土地流轉(zhuǎn)與產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。城鎮(zhèn)化進程的加速，帶來了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結構和土地利用格局的非農(nóng)化發(fā)展，在保障土地利用類型不改變的基礎上，通過土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)、建設用地上市等方式，可實現(xiàn)土地的靈活利用，促進區(qū)域相關產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，更好地協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與土地利用的關系。因此，需將區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展與土地流轉(zhuǎn)相結合進行規(guī)劃布局，全面推進鄉(xiāng)村振興。

(三)加大土地信托融資監(jiān)管力度，完善保障措施。地方政府建立健全土地信托融資監(jiān)督機構，以保障土地信托融資得以規(guī)范、順利開展。監(jiān)督機構負責對金融機構融資、土地信托機構所提供的信息、融資資金的流向和土地使用者對土地和資金的利用情況進行監(jiān)督管理；防范土地信托機構對農(nóng)戶土地信息弄虛造假、私自挪用土地信托融資資金、隨意更改土地利用方式等行為；同時，對土地使用者是否私自改變土地用途，不按信托合同支付信托報酬等行為進行嚴格監(jiān)管并處罰。土地信托融資監(jiān)督機構是土地信托融資的重要組成部分，是保證土地信托融資體系健康、有序發(fā)展的重要保障。要以保障農(nóng)民的基本利益和促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展為前提，做好農(nóng)地流轉(zhuǎn)跟蹤檢查工作，及時發(fā)現(xiàn)問題，深入探究問題產(chǎn)生的緣由，積極尋找解決之道。根據(jù)鄉(xiāng)村特性設置流轉(zhuǎn)試點探索新模式及其成效，通過反饋信息不斷調(diào)整完善流轉(zhuǎn)模式。

(四)建立健全土地流轉(zhuǎn)風險防范機制。

1.完善農(nóng)業(yè)擔保體系，建立商業(yè)性的互助擔保體系。在土地信托融資過程中，土地使用者通過對土地進行產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營獲得收益，并向農(nóng)戶、土地信托機構和金融機構提供投資報酬，故可由農(nóng)戶、土地信托機構和土地利用者三方共同作為擔保人，以農(nóng)戶土地經(jīng)營權為貸款憑證向金融機構發(fā)起融資，提高擔保份額以確保土地信托融資的順利進行。

2.為防范資金風險，需對土地使用者經(jīng)營不當或者遭受自然災害等情況采取預控措施。一是土地信托機構要對農(nóng)戶土地進行評估，避免因土地無法利用造成不必要的損失，同時，對土地使用者進行土地利用情況評估，確定其經(jīng)營土地的能力與水平；二是設立保險基金，降低風險損失。可由土地信托機構開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保險業(yè)務，由政府出資，土地使用者和農(nóng)戶各自繳納相應資金組成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保險基金，當出現(xiàn)土地使用者經(jīng)營不當、遭受自然災害或其他情況導致無法支付土地融資報酬時，由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保險基金對農(nóng)戶、金融機構等進行賠付，以降低土地信托融資的風險。