征地拆遷檔案管理分析與對策

文/成都市城市建設和自然資源檔案館 蘇永芬

征地拆遷檔案是指依法實施土地征收、房屋拆遷、補償安置等過程中形成的具有保存和參考利用價值的文字、圖表、聲像、電子、實物等各種形式和載體的歷史記錄，包括國有土地征收和農村集體土地征收兩部分。

隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的不斷深入，完善城市基礎建設、改善廣大人民群眾居住品質對建設用地的需求不斷增加，征地拆遷的數(shù)量以及規(guī)模都在不斷擴大，因此征地拆遷檔案也隨之大量產生。征地拆遷領域是社會聚焦的高光區(qū)，各方利益的交織區(qū)，腐敗、侵權、信訪案件的高頻發(fā)區(qū)。征地拆遷檔案是百姓維權的憑證、工作參考的依據、反腐查案的證據、政府維穩(wěn)的工具，對征地工作人員規(guī)范自身行為、規(guī)避廉政風險有著重要作用，因此，做好征地拆遷檔案工作責任和意義都十分重大。

一、征地拆遷檔案的特點

征地拆遷檔案除擁有檔案的固有特性外，還具備下列特點：

（一）分散性。實施主體多，涉及機構廣泛、分散，包括政府部門（自然資源、征地辦、社保、審計、稅務等部門）、政府平臺公司、國有企事業(yè)單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處）等，產生的文件材料分散在各參與單位。

（二）復雜性。工作程序復雜、工作環(huán)節(jié)繁多，政策性、技術性強；文件材料組成復雜，有文字、圖表、照片、聲像、電子文件，跨多門類、多學科；文件歸檔復雜，要多部門協(xié)調配合才能收集齊全，同時還要工作人員精通檔案業(yè)務，熟悉征地拆遷工作流程的檔案工作者，才能做到分類準確合理、整理科學規(guī)范。

（三）延時性。一個征地項目少則三、五年，多則上十年才能完結，檔案形成時間跨度長。

（四）成套性。征地拆遷項目是一個系統(tǒng)、連續(xù)的過程，只有保持文件材料的有機聯(lián)系，保持文件的整體性，才能全面、真實地反映項目情況。

（五）敏感性。征地拆遷是典型的信訪量大、矛盾糾紛多的工作領域，涉及個人信息、經費支出等百姓切身權利和多方利益。后續(xù)糾紛的解決關鍵在于檔案，檔案的價值與社會穩(wěn)定安寧團結密切相關。

二、征地拆遷檔案管理現(xiàn)狀與存在的問題

征地拆遷檔案是自然資源檔案的重要組成部分，由于其復雜性、特殊性和歷史原因，此類檔案的管理是老大難問題。以成都市為例，目前屬于報征、審批階段的征地項目檔案由自然資源系統(tǒng)的檔案部門進行了歸檔整理，處于良好的管理狀態(tài)。而大多數(shù)征后實施、補償安置的文件材料分散在各征地主體，難以系統(tǒng)歸檔整理并移交給檔案部門統(tǒng)一管理。當前存在的主要問題如下：

（一）缺乏有效的工作機制。征地拆遷實施主體多，相互之間關系復雜，缺乏對各個主體文件材料收集和檔案歸檔移交相關檔案管理工作的監(jiān)督和問責機制。

（二）管理制度、規(guī)范不夠完善。由于征地拆遷的環(huán)節(jié)復雜，操作模式各地不盡相同，檔案管理人員對征地工作流程不夠熟悉，如果疏于調查研究，其制定的檔案管理制度、規(guī)范適用性、可操作性不強。

（三）文件材料收集不全、管理不善。征地拆遷工作政策性強、時間緊、任務重、涉及廣，過程艱苦而繁雜，利益沖突和矛盾較多，工作人員壓力較大，往往忽視文件材料的收集，也不重視檔案管理和利用。

（四）文件材料的歸檔整理不符合有關規(guī)范要求。尤其是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）基層拆遷安置補償檔案的管理問題比較突出，沒有按檔案管理的要求進行整理、編目，只是簡單裝訂成冊或散亂裝在文件袋中。

（五）檔案管理人員變動大、業(yè)務能力較弱。征地拆遷檔案管理難度大，業(yè)務能力要求高。但征地拆遷檔案多由對檔案業(yè)務不熟悉的內勤工作人員兼職負責管理，且人員變動頻繁，責任心不強、積極性不高。

三、征地拆遷檔案管理方法與對策

（一）加強組織領導、明確管理職責。征地拆遷檔案對解決過往遺留問題、促進公平正義、構建和諧社會發(fā)揮著獨特的作用。要更加重視征地檔案工作，切實加強領導，增強檔案意識、責任意識，將征地拆遷檔案管理工作納入征地拆遷工作計劃，落實到征地各個環(huán)節(jié)，同時還應納入年度工作目標任務進行考核。堅持“誰主管誰負責”的原則，指定專人負責征地拆遷文件材料的收集、整理歸檔，解決檔案工作和保管場所，配備相應的設施設備，為檔案管理工作創(chuàng)造必要的條件。征地檔案工作經費也應列入征地項目經費預算，做到資金、人員、責任三落實。檔案行政管理部門、征地主管單位、征地實施單位及其檔案部門必須各司其職、通力協(xié)作，密切配合。檔案行政管理部門要做好制度設計、規(guī)范制定，加強對征地拆遷檔案工作的監(jiān)督、檢查，特別是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦）的監(jiān)管、指導。征地主管單位要協(xié)助檔案行政主管部門做好規(guī)范、制度建設和監(jiān)督檢查工作，組織征地拆遷檔案業(yè)務培訓。

（二）完善管理制度和業(yè)務規(guī)范。要對征地拆遷檔案管理制度、業(yè)務規(guī)范進行全面制定，缺失的檔案要立即補充并修改完善。在制定征地工作管理制度時，要明確提出檔案工作要求，并將檔案工作與項目目標任務考核、經費結算、項目竣工驗收掛鉤，不按要求移交檔案則不予驗收。在制定征地拆遷檔案管理制度與規(guī)范時，要廣泛調研，從實際出發(fā)，注重可操作性，做到分類科學、保管期限劃分準確、檔案整理標準統(tǒng)一。

（三）加強業(yè)務指導和人員培訓。征地拆遷檔案管理往往由部門內勤人員兼職負責，這部分人員普遍缺乏檔案管理基本知識和技能。同時，工作任務繁雜、人員不足、人員變動頻繁等，也是造成目前征地拆遷檔案管理混亂、問題頻發(fā)的重要原因。檔案行政主管部門和征地拆遷主管單位要定期組織檔案業(yè)務培訓，盡快提高檔案管理人員的檔案意識、責任意識和專業(yè)技能。要保持檔案管理人員的相對穩(wěn)定，充分調動其工作積極性，確保征地拆遷檔案管理的連續(xù)性。

（四）注重文件收集，規(guī)范檔案整理。把握征地拆遷工作啟動、實施、驗收三個重要環(huán)節(jié)，規(guī)范做好文件材料收集工作。在啟動階段，檔案工作人員要提前介入做好收集規(guī)劃，對經辦人員進行檔案知識宣傳與培訓，明確收集范圍、文件質量要求、收集責任。在實施階段要做好適時跟蹤檢查、業(yè)務指導，及時發(fā)現(xiàn)和解決收集工作中的問題。在驗收階段，對文件材料進行審核，文件不齊的要進行補充收集，印章、簽字缺失、內容填寫不全、形成時間不詳?shù)奈募M行完善，特別要重視照片、聲像、電子文件等新型文件材料的收集。歸檔整理最好由單位檔案部門集中統(tǒng)一整理，以確保案卷質量。在實施整理前，開展檔案整理業(yè)務培訓、經驗交流和觀摩活動，對整理過程中的問題進行分析、解剖，統(tǒng)一認識，統(tǒng)一標準。重視案卷質量檢查，對檔案整理不規(guī)范、著錄項目填寫錯誤的要及時進行整改。

（五）加強檢查指導，落實歸檔責任。任何一項制度如果沒有嚴格的監(jiān)管措施、檢查考核手段、責任追究機制最后都會流于形式，工作效果將大打折扣。要配套制定征地拆遷檔案工作考核辦法，檔案行政主管部門和征地拆遷主管部門要聯(lián)合組織定期檢查考核，對征地拆遷實施主體檔案的組織管理、文件材料收集、檔案整理質量、檔案保管條件進行考評，實施有效監(jiān)督。要建立征地拆遷檔案工作獎懲機制，確保各項制度、措施得到落實，促進征地拆遷檔案的規(guī)范管理。