國(guó)家能力視角下的群團(tuán)組織現(xiàn)代化改革道路

閻曉陽(yáng) 張 權(quán)

2015年7月，中央黨的群團(tuán)工作會(huì)議召開，會(huì)議印發(fā)了《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的群團(tuán)工作的意見》，這是中共中央首次以此為主題召開專門會(huì)議?！吨泄仓醒腙P(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》進(jìn)一步明確指出：“黨圍繞增強(qiáng)政治性、先進(jìn)性、群眾性，推動(dòng)群團(tuán)工作改革創(chuàng)新，更好發(fā)揮工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體和群眾組織作用?！庇纱丝梢?，在中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中，群團(tuán)組織扮演著愈發(fā)重要的角色：一方面，群團(tuán)組織積極履行職能，參與并服務(wù)于國(guó)家現(xiàn)代化整體進(jìn)程；另一方面，群團(tuán)組織亦需要完成自身組織、職能等方面的轉(zhuǎn)變，以適應(yīng)現(xiàn)代化發(fā)展的需要。上述兩個(gè)方向同步運(yùn)轉(zhuǎn)，共同構(gòu)成群團(tuán)組織的現(xiàn)代化改革任務(wù)。

在實(shí)現(xiàn)以政治民主化、經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化、文化多元化為主要特征的國(guó)家現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過(guò)程中，一個(gè)國(guó)家的治理能力與水平是影響現(xiàn)代化改革成效的關(guān)鍵性因素，是衡量現(xiàn)代化發(fā)展程度的基礎(chǔ)維度。強(qiáng)大的國(guó)家能力是開展各領(lǐng)域現(xiàn)代化建設(shè)的基礎(chǔ)與前提。只有建立有效國(guó)家、有為政府并發(fā)揮積極作用，才能有效組織與管理國(guó)家事務(wù)、統(tǒng)合國(guó)家范圍內(nèi)的人力與物力資源，最終實(shí)現(xiàn)“高效且有能”的善治與國(guó)家的全面現(xiàn)代化。因此，從這個(gè)角度而言，群團(tuán)組織扮演著雙重角色并推動(dòng)組織內(nèi)外現(xiàn)代化改革的過(guò)程，其實(shí)正是雙向發(fā)展、強(qiáng)化與延伸相應(yīng)國(guó)家能力的過(guò)程。

一、 概念與框架：群團(tuán)組織與國(guó)家能力

(一) 概念界定：何為群團(tuán)組織？

總的來(lái)說(shuō)，群團(tuán)組織是在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下依照一定章程開展活動(dòng)的群眾性團(tuán)體組織，是黨開展群眾工作的組織依托，是黨和政府聯(lián)系人民群眾的橋梁紐帶。其中，多數(shù)群團(tuán)組織是由中國(guó)共產(chǎn)黨親手創(chuàng)辦的。不同于其他政治團(tuán)體與參政黨，群團(tuán)組織是黨的領(lǐng)導(dǎo)與管理下的組織團(tuán)體；也不同于一般性社會(huì)組織，它承擔(dān)著一定的政治任務(wù)甚至行政職能，因此也無(wú)需按一定流程在民政部門登記備案。甚至，部分群團(tuán)組織作為協(xié)商民主過(guò)程的參與者，是政治協(xié)商會(huì)議的界別組成部分，參與參政議政全過(guò)程。同時(shí)，群團(tuán)組織也不等同于非政府組織或“第三部門”，前者與政府部門存在更為密切的常態(tài)化聯(lián)系，因此在組織自治性、獨(dú)立性方面存在一定差異。

(二) 框架建構(gòu)：國(guó)家能力理論

一個(gè)國(guó)家的現(xiàn)代化過(guò)程，某種程度上是一個(gè)動(dòng)員全體人力、物力、財(cái)力資源的過(guò)程，即一個(gè)發(fā)展與強(qiáng)化國(guó)家能力的過(guò)程。國(guó)家能力是國(guó)家將自己的意志、目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的能力，其相關(guān)研究最早始于西方。20世紀(jì)60年代末，亨廷頓指出，國(guó)家間分野的關(guān)鍵在于“政府的水平”，例如高效的官僚機(jī)構(gòu)、完善的政黨體系、廣泛的政治參與、規(guī)范的政權(quán)更迭程序以及政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的必要干預(yù)等。斯考切波也認(rèn)為，國(guó)家能力是國(guó)家自主性目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)，包括主權(quán)與領(lǐng)土完整、專業(yè)的官僚隊(duì)伍與堅(jiān)實(shí)的財(cái)政基礎(chǔ)等。正如市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)并非資本主義經(jīng)濟(jì)的代名詞，國(guó)家能力水平與一國(guó)實(shí)行社會(huì)主義或資本主義政治制度也不存在必然關(guān)聯(lián)。在此基礎(chǔ)上，許多學(xué)者嘗試歸納與總結(jié)出國(guó)家能力的分類。阿爾蒙德等人從政治輸出的角度出發(fā)，將衡量政治體系作為指標(biāo)分為汲取、分配、管制、象征四方面。米格代爾將國(guó)家與社會(huì)組織爭(zhēng)奪社會(huì)控制與支配的斗爭(zhēng)視為國(guó)家能力核心，包括提取、滲透、規(guī)制、分配四種能力。在國(guó)內(nèi)學(xué)者中，王紹光等人認(rèn)為存在汲取、調(diào)控、合法化與強(qiáng)制四種國(guó)家能力，后來(lái)完善為強(qiáng)制、汲取、濡化、認(rèn)證、規(guī)管、統(tǒng)領(lǐng)、再分配、吸納和整合(二者視為一種能力的兩個(gè)方面)等，共計(jì)八種能力。

目前學(xué)界對(duì)于國(guó)家能力的劃分大多是整體性、宏觀性的，至于應(yīng)用于某個(gè)行為體或某個(gè)現(xiàn)代化領(lǐng)域時(shí)，具體能力類別與表現(xiàn)形式又存在差異。同樣的，群團(tuán)組織所承擔(dān)與實(shí)現(xiàn)的國(guó)家能力也是基于自身組織定位與職能要求確定的，由于兼具雙重角色，因此在參與整體現(xiàn)代化改革與自我現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型兩個(gè)過(guò)程中所著重發(fā)展與強(qiáng)化的國(guó)家能力也是不同的。

二、 群團(tuán)組織的外向能力強(qiáng)化與國(guó)家現(xiàn)代化

圖1 四種外向能力關(guān)系示意圖

(一) 基礎(chǔ)性能力：認(rèn)證

一般意義上，認(rèn)證是以中央政府為代表的國(guó)家收集、確認(rèn)、識(shí)別境內(nèi)有關(guān)人、財(cái)、物、行、事的名稱、位置、數(shù)量等基本事實(shí)，進(jìn)而建立相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的全過(guò)程。簡(jiǎn)而言之，認(rèn)證能力是在數(shù)據(jù)與人或物之間建立對(duì)應(yīng)關(guān)系的能力，是一種信息資源的收集、匹配與應(yīng)用。認(rèn)證能力的強(qiáng)弱直接關(guān)系到政府有效治理水平，是國(guó)家調(diào)配一切人力、物力的重要依據(jù)，因此，它是各項(xiàng)國(guó)家能力中最根本的能力，是國(guó)家基礎(chǔ)能力的基礎(chǔ)。在古代國(guó)家，姓氏的發(fā)展與基本戶籍制度的應(yīng)用就是一種認(rèn)證能力的體現(xiàn)，并以此作為征稅、征兵與派遣勞役的依據(jù)。在現(xiàn)代國(guó)家，隨著人口基數(shù)的增加與社會(huì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化，認(rèn)證能力的關(guān)鍵地位愈發(fā)凸顯。

紙箱不大，比之火車站裝毛德君本人的那個(gè)紙箱小了許多，約有30厘米見方。但是秦明月等均感到心頭突地一跳，有一種說(shuō)不出的熟悉感覺(jué)，那就是用于封口的紙箱上膠帶與寄尸案的紙箱完全一樣。

對(duì)于群團(tuán)組織而言，認(rèn)證能力表現(xiàn)為對(duì)特定群體信息的收集、管理與應(yīng)用能力，主要在數(shù)據(jù)與人之間建立對(duì)應(yīng)關(guān)系——這是由群團(tuán)組織的實(shí)際工作內(nèi)容所決定的。作為連接黨和人民的橋梁紐帶，群團(tuán)組織的核心職能正是有效聯(lián)結(jié)、組織與團(tuán)結(jié)、動(dòng)員群眾。那么，如何實(shí)現(xiàn)有效準(zhǔn)確的認(rèn)證，取決于兩方面：一是收集事實(shí)；二是建立規(guī)范。這也是影響認(rèn)證能力高低的關(guān)鍵變量。

因此，群團(tuán)組織一方面履行基本職能，與特定群體相聯(lián)系，例如共青團(tuán)組織聯(lián)系青年群體，臺(tái)聯(lián)組織聯(lián)系臺(tái)胞群體，殘聯(lián)組織聯(lián)系殘障人士等，并在此基礎(chǔ)上收集相關(guān)信息。在這個(gè)過(guò)程中，群團(tuán)組織通過(guò)成員自主申報(bào)、信息普查等方式掌握相關(guān)團(tuán)體與人員的身份、職業(yè)、社會(huì)福利等信息。而城市化、工業(yè)化進(jìn)程提速以及人口流動(dòng)規(guī)模與速度增加為群團(tuán)組織收集與確認(rèn)相關(guān)信息增加了難度，因而，群團(tuán)組織往往與其他政府部門聯(lián)網(wǎng)合作、數(shù)據(jù)共享，借助全國(guó)或地方大數(shù)據(jù)平臺(tái)、云計(jì)算技術(shù)等新技術(shù)實(shí)現(xiàn)認(rèn)證能力的強(qiáng)化。詳實(shí)的信息內(nèi)容不僅為群團(tuán)組織自身工作開展提供便利，更為政府建立全國(guó)性身份認(rèn)證體系提供數(shù)據(jù)支撐。因此，作為國(guó)家能力基礎(chǔ)的認(rèn)證能力，事實(shí)上也是群團(tuán)組織與其他政府部門展開一切工作的前提性能力。

另一方面，群團(tuán)組織在收集相關(guān)信息的基礎(chǔ)上開展事實(shí)性規(guī)范的建立工作，包括目標(biāo)分類、規(guī)則制定與規(guī)范統(tǒng)一三個(gè)步驟。以婦聯(lián)系統(tǒng)為例：首先，婦聯(lián)根據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)對(duì)所轄范圍內(nèi)的婦女群體進(jìn)行分類管理，如根據(jù)年齡與家庭情況確定救助慰問(wèn)群體，根據(jù)健康狀況與就業(yè)情況確定就業(yè)幫扶群體等；其次，婦聯(lián)針對(duì)不同群體制定詳細(xì)的協(xié)助、扶持或管理措施，使不同群體能夠得到專門化的保障與服務(wù)；最后，相應(yīng)規(guī)則在一定范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)責(zé)任主體、標(biāo)準(zhǔn)與流程的統(tǒng)一，為后續(xù)工作開展提供制度化遵循。需要強(qiáng)調(diào)的是，不同層級(jí)的群團(tuán)組織所主責(zé)的規(guī)范內(nèi)容有所差異。例如，一般性的榮譽(yù)表彰與基本政策往往由群團(tuán)組織的中央機(jī)構(gòu)制定，例如，記協(xié)、殘聯(lián)分別承擔(dān)著記者職業(yè)資格與殘障生理狀況的認(rèn)定工作，并負(fù)責(zé)相關(guān)證明的發(fā)放，其標(biāo)準(zhǔn)由各組織的中央機(jī)構(gòu)出臺(tái)制定，而基層部分則遵照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行事實(shí)認(rèn)證工作。

(二) 規(guī)范性能力：濡化與規(guī)管

濡化與規(guī)管是規(guī)范社會(huì)秩序的兩種方式。濡化最初作為人類學(xué)研究的語(yǔ)匯，意指“人類個(gè)體適應(yīng)其文化并學(xué)會(huì)完成適合其身份與角色的行為的過(guò)程”；在政治學(xué)語(yǔ)境中，濡化具有近似的意涵，是指借助宣傳等間接方式在人群中形成特定的認(rèn)同取向與價(jià)值觀，這往往是一個(gè)潛移默化的思想引領(lǐng)過(guò)程，旨在培育與塑造人們對(duì)特定事物的情感一致性認(rèn)知與表達(dá)。與之相反，規(guī)管是作用于外部的一種強(qiáng)制性力量，往往是行政或立法機(jī)構(gòu)制定并執(zhí)行的、影響和干預(yù)市場(chǎng)資源配置的一般規(guī)則或特殊行為，旨在使個(gè)人與團(tuán)體的行為與規(guī)則要求相符合，表現(xiàn)為規(guī)章制度約束、標(biāo)準(zhǔn)制定、補(bǔ)貼激勵(lì)等。

對(duì)于群團(tuán)組織而言，濡化表現(xiàn)為面向特定群體受眾開展宣傳教育、思想教育，以此增進(jìn)個(gè)人、團(tuán)體對(duì)政治權(quán)威與政治體系的情感聯(lián)絡(luò)、組織維系與價(jià)值認(rèn)同，并往往借助特定機(jī)構(gòu)與載體進(jìn)行。例如，群團(tuán)組織借助學(xué)習(xí)班、培訓(xùn)班等形式組織相關(guān)成員就黨和國(guó)家路線、方針、政策開展學(xué)習(xí)宣傳活動(dòng)，同時(shí)選拔部分代表進(jìn)入黨校、社會(huì)主義學(xué)院接受專業(yè)理論教育。又如，大多數(shù)群團(tuán)組織都會(huì)在新媒體平臺(tái)開設(shè)專屬的信息發(fā)布賬號(hào)，并結(jié)合電視、報(bào)刊、廣播等傳統(tǒng)渠道發(fā)布各類群團(tuán)組織的宣傳、活動(dòng)信息，在擴(kuò)大組織自身影響力的同時(shí)影響與強(qiáng)化特定受眾的認(rèn)知。甚至，工作人員的衣著服飾也作為濡化的一種價(jià)值符號(hào)而存在，“紅馬甲”“藍(lán)馬甲”即是一個(gè)典型案例。事實(shí)上，如此濡化能力的實(shí)現(xiàn)迎合了群團(tuán)組織統(tǒng)戰(zhàn)職能的需要。借助上述手段與工具，群團(tuán)組織構(gòu)建起層級(jí)不同但宣傳主題一致的傳播場(chǎng)域，在潛移默化中增強(qiáng)場(chǎng)域中個(gè)體對(duì)主流宣傳內(nèi)容的了解、認(rèn)可以及對(duì)黨和國(guó)家的認(rèn)同；長(zhǎng)此以往，其中的個(gè)體也會(huì)逐漸成為橫向彌漫影響力的傳播主體，最終形成縱橫交錯(cuò)的濡化網(wǎng)絡(luò)。

而群團(tuán)組織的規(guī)管能力是指通過(guò)頒布規(guī)范、條例等方式對(duì)特定受眾的一種邊界性約束或特殊性服務(wù)保障。根據(jù)規(guī)管對(duì)象的不同，群團(tuán)組織的規(guī)管能力有面向內(nèi)部成員與外部成員之分。對(duì)于內(nèi)部成員，許多群團(tuán)組織往往通過(guò)頒布組織章程的方式對(duì)自身會(huì)員、社員、盟員等在道德操守、專業(yè)能力、政治立場(chǎng)等方面提出要求與期望。在此基礎(chǔ)上，部分成員眾多、機(jī)構(gòu)繁雜的組織還會(huì)針對(duì)某些具體事項(xiàng)制定單行條例。例如，《中國(guó)共產(chǎn)主義青年團(tuán)紀(jì)律處分條例(試行)》就是由共青團(tuán)十八屆六中全會(huì)通過(guò)并頒布、面向全體團(tuán)員施行的一項(xiàng)條例規(guī)定，與黨內(nèi)相關(guān)紀(jì)律處分規(guī)定相互補(bǔ)充、共同作用。對(duì)于外部成員，群團(tuán)組織會(huì)面向目標(biāo)群體出臺(tái)某些特定的政策措施。例如，基層計(jì)劃生育協(xié)會(huì)為貧困母親向全社會(huì)募集捐款；基層?jì)D聯(lián)組織還會(huì)針對(duì)遭受家暴侵害的婦女申請(qǐng)人身安全保護(hù)，既有助于懾止不法行為，也可以作為起訴仲裁的重要依據(jù)。

需要強(qiáng)調(diào)的是，面向內(nèi)部、外部成員的規(guī)管效能在實(shí)際執(zhí)行中存在著相當(dāng)差異。作為群團(tuán)組織成員，人們往往需要遵守內(nèi)部相關(guān)規(guī)范要求，這也是能夠被接納成為其中一員的基本條件——即使相關(guān)內(nèi)容并非具備法律效力，但違背規(guī)范的行為本身意味著放棄組織身份與認(rèn)同。例如，中國(guó)文聯(lián)面向全體文藝工作者發(fā)布的《修身守正 立心鑄魂——致廣大文藝工作者倡議書》盡管不具備任何強(qiáng)制約束力，但是在集體文化與軟約束環(huán)境下，對(duì)違法失德藝人的抵制逐漸成為文藝界普遍共識(shí)并得到自覺(jué)貫徹。與之不同的是，外部成員能夠以低風(fēng)險(xiǎn)或成本拒絕承認(rèn)相關(guān)內(nèi)容，而群團(tuán)組織也不具備追究與懲處的執(zhí)法權(quán)力。事實(shí)上，由于職能特點(diǎn)與工作性質(zhì)，多數(shù)群團(tuán)組織的確不具備制定、頒布、執(zhí)行強(qiáng)制性規(guī)范的現(xiàn)實(shí)需求與行政權(quán)力，更多是非強(qiáng)制性的宣傳、倡議、號(hào)召等。因此，對(duì)于群團(tuán)組織而言，相較于規(guī)管能力，濡化能力在現(xiàn)實(shí)中往往得到較好呈現(xiàn)與強(qiáng)化，是其實(shí)現(xiàn)規(guī)范效能的主要依仗。

(三) 關(guān)鍵性能力：吸納與整合

如果從狹義定義出發(fā)，吸納與整合能力的發(fā)展實(shí)際是政治民主化進(jìn)程的關(guān)鍵所在，涵蓋從輸入到輸出的政治參與全過(guò)程。所謂吸納，是指政府部門將政治化的社會(huì)組織與公民納入制度化的政治進(jìn)程，保障其應(yīng)有的政治權(quán)利并允許和鼓勵(lì)其就政治議題表達(dá)意見、參與實(shí)踐，致力于避免“少數(shù)人的民主”而實(shí)現(xiàn)全過(guò)程人民民主，這是真正的人民當(dāng)家作主的內(nèi)在要求。換句話說(shuō)，現(xiàn)代化的過(guò)程會(huì)催生或“喚醒”一批政治、經(jīng)濟(jì)集團(tuán)，而執(zhí)政者需要借助一系列手段將各類集團(tuán)、組織納入統(tǒng)一的政治體系當(dāng)中，建立橫縱多方面的互動(dòng)聯(lián)系，從而避免潛在的體制外力量危害現(xiàn)有權(quán)力體制與合法性基礎(chǔ)。所謂整合，是指政府部門在吸納的基礎(chǔ)上充分考慮與吸收不同政策偏好與建議，最終形成具有最廣泛代表性的政治決策。因此，吸納與整合本質(zhì)上是同一過(guò)程的兩個(gè)方面，是同一種能力的不同體現(xiàn)。對(duì)于群團(tuán)組織而言，吸納與整合社會(huì)團(tuán)體、組織與個(gè)人進(jìn)入統(tǒng)一的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)體系中，接受并支持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)黨和政府對(duì)社會(huì)及其中每個(gè)行為體的有效領(lǐng)導(dǎo)，維護(hù)社會(huì)和諧與政治穩(wěn)定，這是全部工作的根本指向與目的所在。因此，吸納與整合能力其實(shí)是群團(tuán)組織有效履職盡責(zé)的關(guān)鍵性能力，是有效發(fā)揮橋梁紐帶作用的重要評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

吸納與整合能力的強(qiáng)化與應(yīng)用主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是個(gè)人或團(tuán)體以群團(tuán)組織為載體在群團(tuán)組織內(nèi)部開啟政治參與進(jìn)程，二是個(gè)人或團(tuán)體借助群團(tuán)組織成員身份參與政治過(guò)程。在第一個(gè)方面，典型表現(xiàn)是群團(tuán)組織內(nèi)部的民主選舉與民主協(xié)商，以及以群團(tuán)組織為單位參與政府的民主決策過(guò)程。在第二個(gè)方面，典型表現(xiàn)是群團(tuán)組織的成員代表參與人民代表大會(huì)、政治協(xié)商會(huì)議等機(jī)構(gòu)的議事進(jìn)程，作為代表或委員依法行使相應(yīng)權(quán)利。同時(shí)，政治協(xié)商會(huì)議往往為共青團(tuán)、工會(huì)、婦聯(lián)、科協(xié)、臺(tái)聯(lián)等群團(tuán)組織設(shè)置專門界別，為群團(tuán)組織代表參政議政提供制度性保障。

如果從廣義定義出發(fā)，吸納與整合能力不僅作用于個(gè)體，更包括政府主導(dǎo)下對(duì)市場(chǎng)和私人部門多方資源的調(diào)動(dòng)、分配與利用，從而更好服務(wù)于公共目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。就群團(tuán)組織而言，這種汲取的需求與組織自身權(quán)責(zé)關(guān)系的張力息息相關(guān)。改革開放以來(lái)，隨著全能型政府逐漸轉(zhuǎn)型，群團(tuán)組織也向職權(quán)精簡(jiǎn)、社會(huì)屬性增強(qiáng)的“有限組織”轉(zhuǎn)型。然而出于構(gòu)建橋梁紐帶、建立最廣泛統(tǒng)一戰(zhàn)線等考量，在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中，群團(tuán)組織僅依靠“有限能力”的行使以及對(duì)內(nèi)部人力資源的吸納與整合是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足的，因此需要致力于以人為媒介實(shí)現(xiàn)對(duì)個(gè)體及其所在工作部門、居住地資源的統(tǒng)合。尤其是，由于部分群團(tuán)組織成員擔(dān)任政治、經(jīng)濟(jì)、文化組織或企業(yè)等私人部門的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，因而群團(tuán)組織可以通過(guò)對(duì)個(gè)體的引導(dǎo)與濡化實(shí)現(xiàn)對(duì)相關(guān)資源的調(diào)動(dòng)。特殊情況下，群團(tuán)組織的吸納與整合是面向集體運(yùn)作的，例如北京市豐臺(tái)區(qū)曾認(rèn)定區(qū)工會(huì)、婦聯(lián)、殘聯(lián)、紅十字會(huì)等群團(tuán)組織為樞紐型社會(huì)組織，由其負(fù)責(zé)不具備登記條件的社會(huì)組織的管理與聯(lián)絡(luò)工作，由此實(shí)現(xiàn)對(duì)相關(guān)組織及其資源的“隱形”整合。

三、群團(tuán)組織的內(nèi)向能力建設(shè)與自我現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型

在推進(jìn)國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)的過(guò)程中，群團(tuán)組織圍繞現(xiàn)代化目標(biāo)方向，也在謀求組織內(nèi)部的制度結(jié)構(gòu)、體制機(jī)制與職能的優(yōu)化與轉(zhuǎn)型，以適應(yīng)現(xiàn)代化團(tuán)體組織發(fā)展需要。群團(tuán)組織自身的現(xiàn)代化，也是國(guó)家現(xiàn)代化過(guò)程中的一個(gè)方面，是國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化框架下的一個(gè)組成部分，是推進(jìn)行政體制改革與社會(huì)組織改革的共同要求。

根據(jù)中央黨的群團(tuán)工作會(huì)議要求，群團(tuán)組織應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步改革與完善現(xiàn)有群團(tuán)工作制度，厘清職能職責(zé)，建立制度化、規(guī)范化的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，真正貼近群眾，實(shí)現(xiàn)組織的社會(huì)屬性。這既是群團(tuán)組織內(nèi)向能力建設(shè)的目標(biāo)方向，也將為外向能力有效發(fā)揮提供組織保障。

(一) 以統(tǒng)領(lǐng)能力建設(shè)為中心

相較于其他國(guó)家能力，統(tǒng)領(lǐng)能力是唯一以內(nèi)部建設(shè)為指向的能力要求，旨在強(qiáng)調(diào)公職人員隊(duì)伍的高效廉潔，能夠有效履行職責(zé)、自我約束并帶動(dòng)整體公共部門高效運(yùn)轉(zhuǎn)。對(duì)于群團(tuán)組織而言，科層制的組織架構(gòu)、空心化的人員結(jié)構(gòu)正是制約其發(fā)展的關(guān)鍵癥結(jié)。因此，在2015年中央黨的群團(tuán)組織工作會(huì)議結(jié)束后，上海、重慶等地作為群團(tuán)組織改革試點(diǎn)圍繞上述問(wèn)題開展改革，強(qiáng)化統(tǒng)領(lǐng)能力，改革制度結(jié)構(gòu)，塑造和完善組織關(guān)系，從而發(fā)展群團(tuán)組織的自主性、靈活性，培育內(nèi)生性的變革動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)群團(tuán)組織的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

在組織去科層化方面，試點(diǎn)群團(tuán)組織正在推動(dòng)從科層制到扁平化、平臺(tái)化的組織結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，一方面縮減層級(jí)規(guī)模，提高運(yùn)轉(zhuǎn)效率，激發(fā)組織活力；另一方面，組織平臺(tái)化建設(shè)有利于發(fā)揮匯聚資源、統(tǒng)合能量的中樞性組織作用，并邀請(qǐng)相關(guān)社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位共同參與、共同建設(shè)，構(gòu)建成為統(tǒng)籌各方力量的一體化平臺(tái)。在人員結(jié)構(gòu)優(yōu)化方面，由于種種原因，群團(tuán)組織間規(guī)模差距懸殊，部分群團(tuán)組織編制員額十分有限，專職人才隊(duì)伍建設(shè)薄弱。群團(tuán)組織圍繞其行政部門展開人員精簡(jiǎn)工作，將更多名額、編制與經(jīng)費(fèi)投入到一線，擴(kuò)充基層組織人員數(shù)量，壯大專業(yè)化群團(tuán)隊(duì)伍，培養(yǎng)一線專職工作人員，使得過(guò)去“倒金字塔”結(jié)構(gòu)的人員安排逐漸向“金字塔”結(jié)構(gòu)調(diào)整，避免社會(huì)化網(wǎng)絡(luò)的有名無(wú)實(shí)，改善“大而無(wú)當(dāng)”的格局。在此基礎(chǔ)上，一些基層群團(tuán)組織通過(guò)招募志愿者或兼職工作人員的方式開展工作，既保障了組織工作的有效開展，又促進(jìn)了組織和職能社會(huì)化建設(shè)。

與此同時(shí)，在內(nèi)部能力建設(shè)的過(guò)程中，一項(xiàng)更基礎(chǔ)性的任務(wù)是厘清群團(tuán)組織職能，推動(dòng)其從行政組織向社會(huì)性組織轉(zhuǎn)型，這也是統(tǒng)領(lǐng)能力強(qiáng)化的方向所在。過(guò)去，由于承擔(dān)一定的行政職能，群團(tuán)組織業(yè)已成為事實(shí)上的“機(jī)關(guān)部門”，削弱了組織自身的群眾性。部分群團(tuán)組織因而只注重“向上看”而非“向下看”，將傳達(dá)上級(jí)機(jī)關(guān)文件指示作為主要工作，忽視日常與群眾的交流，甚至存在脫離群眾的危險(xiǎn)。根據(jù)改革試點(diǎn)要求，群團(tuán)組織正在推動(dòng)“去行政化”的組織功能轉(zhuǎn)型，精簡(jiǎn)不必要的行政職能，構(gòu)建職能清晰的新型政群關(guān)系。同時(shí)，在群團(tuán)組織負(fù)責(zé)人兼任黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的基礎(chǔ)上，群團(tuán)組織與政府部門之間已經(jīng)建立起組織間的系統(tǒng)互動(dòng)機(jī)制，使其成為連接黨組織、政府部門與社會(huì)之間的組織網(wǎng)絡(luò)與制度通道。延伸開來(lái)，群團(tuán)組織需要處理好內(nèi)部主體間關(guān)系以及與外部其他權(quán)力主體、權(quán)利主體的互動(dòng)關(guān)系，并針對(duì)不同的關(guān)系屬性分別建構(gòu)起完善的制度和體制機(jī)制規(guī)范。其中，內(nèi)部關(guān)系包括群團(tuán)組織與會(huì)員之間的關(guān)系、會(huì)員間的關(guān)系、各級(jí)群團(tuán)組織之間的關(guān)系等；外部關(guān)系包括群團(tuán)組織與群眾、黨組織、行政機(jī)關(guān)、基層自治組織以及其他機(jī)關(guān)部門的關(guān)系等。

需要強(qiáng)調(diào)的是，政府部門與群團(tuán)組織的徹底分離是難以實(shí)現(xiàn)的，也不符合黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的要求與社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)考量。根據(jù)中央黨的群團(tuán)工作會(huì)議精神，群團(tuán)組織被賦予了更多自主權(quán)與決定權(quán)，能夠自主性探索新的活動(dòng)空間與制度設(shè)計(jì)，打破體制內(nèi)外的分隔與界限，重塑原有政治-社會(huì)結(jié)構(gòu)。相應(yīng)地，群團(tuán)組織及其工作人員的考核標(biāo)準(zhǔn)與體系也進(jìn)行了調(diào)整，體現(xiàn)社會(huì)導(dǎo)向與群眾導(dǎo)向，形成積極的引導(dǎo)機(jī)制。由此可見，從改革方向來(lái)看，群團(tuán)組織終將強(qiáng)化自身社會(huì)屬性而相對(duì)淡化政治屬性，作為中介性力量積極參與到社會(huì)治理與群眾工作中，從而更好地維護(hù)公民權(quán)益。然而，這注定是一個(gè)循序漸進(jìn)的長(zhǎng)期過(guò)程。

(二) 為外向能力建設(shè)提供組織與制度基礎(chǔ)

群團(tuán)組織的“雙向改革”相互影響、密切相關(guān)，群團(tuán)組織機(jī)構(gòu)改革的現(xiàn)代化進(jìn)程直接關(guān)系到外向能力的落實(shí)程度與強(qiáng)化水平，而外向能力水平的高低是檢驗(yàn)自身現(xiàn)代化成效的重要維度。因此，在自身現(xiàn)代化改革進(jìn)程中，群團(tuán)組織也在始終聚焦如何增強(qiáng)外向能力的主題，通過(guò)內(nèi)向改革為外向能力的有效實(shí)現(xiàn)提供組織與制度基礎(chǔ)。以強(qiáng)化吸納與整合能力為例，主要表現(xiàn)在以下兩方面：

在增強(qiáng)吸納能力方面，各地群團(tuán)組織正在通過(guò)“接地氣”的基層網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)，提高制度化吸納能力。群團(tuán)組織是政府與個(gè)人之間的彌合性因素，是縱向連接國(guó)家與社會(huì)的組織力量，通過(guò)大力發(fā)展基層組織，建設(shè)社會(huì)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，有效覆蓋目標(biāo)群體，提升自身的“存在感”。一方面，根據(jù)試點(diǎn)改革要求，群團(tuán)組織及時(shí)關(guān)照新興產(chǎn)業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、流動(dòng)群體、外來(lái)人口等群體的服務(wù)需求，注意對(duì)新社會(huì)階層、體制外人員等群體的吸納。另一方面，根據(jù)實(shí)際情況，群團(tuán)組織在不同區(qū)域因地制宜建立了按功能、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域等不同標(biāo)準(zhǔn)劃分的基層組織或附屬性機(jī)構(gòu)，提升服務(wù)能力。同時(shí)，鑒于社會(huì)流動(dòng)的快速性與人員身份的異質(zhì)性，群團(tuán)組織的線下工作仍然可能存在空白，因此充分利用線上平臺(tái)與新技術(shù)手段，在云端實(shí)現(xiàn)基本服務(wù)的供給與群體的聯(lián)結(jié)。這有利于群團(tuán)組織及時(shí)關(guān)注與吸收相關(guān)群體的意見、訴求，切實(shí)發(fā)揮自治效能——這也是倒逼群團(tuán)組織自我完善、自我變革從而培育內(nèi)生性動(dòng)力的重要力量。

在增強(qiáng)整合能力方面，群團(tuán)組織推動(dòng)政治參與程度與自治水平的提高。群團(tuán)組織的民主建構(gòu)是實(shí)現(xiàn)全過(guò)程人民民主的重要一環(huán)。作為聯(lián)系黨和人民群眾的橋梁與紐帶，群團(tuán)組織的群眾性既要體現(xiàn)在對(duì)群眾的服務(wù)保障中，也要在實(shí)現(xiàn)政治參與、社會(huì)參與方面下功夫。而根據(jù)各群團(tuán)組織的章程規(guī)定，代表大會(huì)及其執(zhí)行機(jī)構(gòu)一般為同級(jí)群團(tuán)組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，全國(guó)代表大會(huì)及其執(zhí)行機(jī)構(gòu)為群團(tuán)組織的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。因此，近年來(lái)各級(jí)代表大會(huì)及其執(zhí)行機(jī)構(gòu)在人員選舉中提高了一線工作人員比例，重新定義政治參與，使更多的基層工作者有機(jī)會(huì)作為所在群體的代表參與到群團(tuán)工作當(dāng)中，使群團(tuán)組織的群眾性落到實(shí)處。如此的人員安排不僅是擴(kuò)大政治民主的良好方式，也是增強(qiáng)政治參與感、發(fā)揮利益代表功能的有效設(shè)計(jì)。同時(shí)，群眾代表的更大規(guī)模參與將有利于原有吸納-整合渠道的進(jìn)一步暢通，從而全面、準(zhǔn)確地收集、傳遞與反饋群體呼聲，提高少數(shù)群體、弱勢(shì)群體關(guān)切被關(guān)注的可能性。

四、小結(jié)：“雙向改革”的互動(dòng)關(guān)系

群團(tuán)組織是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的具有中國(guó)特色的群眾性團(tuán)體組織，既是廣義的政府組成機(jī)構(gòu)，也屬于廣義社會(huì)組織范疇，因而與其他組織有著本質(zhì)區(qū)別，不僅發(fā)揮著聯(lián)結(jié)、服務(wù)與凝聚特定群體的重要職能，還充分整合、調(diào)動(dòng)群眾力量，為人民參與國(guó)家建設(shè)與社會(huì)服務(wù)提供組織引導(dǎo)，本質(zhì)上是一個(gè)輸入與輸出的雙向傳輸過(guò)程。因此，群團(tuán)組織的現(xiàn)代化改革也是一種雙向關(guān)系，既要作為政府體系的組成部分參與政治現(xiàn)代化、治理現(xiàn)代化改革進(jìn)程，又要作為亟待改革的目標(biāo)開展自我改革。

在外向改革中，群團(tuán)組織借助以認(rèn)證為基礎(chǔ)的一系列基本能力參與國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程。作為黨和國(guó)家政治體制改革、社會(huì)治理改革的重要組成部分，群團(tuán)組織的現(xiàn)代化改革是整體性改革的一個(gè)側(cè)面、一個(gè)部分。作為廣義政府體系的組成部分與黨組織的“外圍團(tuán)體”，群團(tuán)組織的現(xiàn)代化改革的方向、目標(biāo)與進(jìn)程是與整體規(guī)劃相一致的。在內(nèi)向改革中，群團(tuán)組織借助以統(tǒng)領(lǐng)能力為核心的基本能力開啟現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。2018年3月，中共中央印發(fā)了《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，其中明確要求，要通過(guò)群團(tuán)組織的現(xiàn)代化改革解決所面臨的“機(jī)關(guān)化、行政化、貴族化、娛樂(lè)化”等問(wèn)題，指明目前群團(tuán)組織的癥結(jié)所在，也從側(cè)面反映出群團(tuán)組織推行現(xiàn)代化改革、強(qiáng)化治理能力的必要性。

總的來(lái)看，群團(tuán)組織的“雙向改革”呈現(xiàn)出緊密聯(lián)系、相互支撐的關(guān)系特征。一方面，群團(tuán)組織的內(nèi)向改革與能力建設(shè)是根本性、基礎(chǔ)性的，其內(nèi)部組織架構(gòu)、職能的轉(zhuǎn)型有利于激發(fā)組織運(yùn)轉(zhuǎn)活力，為群團(tuán)組織外向能力的實(shí)現(xiàn)培育內(nèi)生動(dòng)力，讓組織“卸下包袱，輕裝上陣”，提高現(xiàn)代化治理能力與水平。另一方面，外向改革也反哺群團(tuán)組織自身建設(shè)，有利于統(tǒng)領(lǐng)能力的強(qiáng)化與落實(shí)，并為組織職能履行與機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)提供要素支撐。例如，認(rèn)證能力的強(qiáng)化為群團(tuán)組織開展團(tuán)體活動(dòng)、走訪慰問(wèn)、聯(lián)絡(luò)動(dòng)員等工作提供了必要的信息服務(wù)。需要指出的是，社會(huì)變遷的進(jìn)程往往受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度影響，隨著“三期疊加”以及內(nèi)外部諸多因素的影響，中國(guó)目前正處于改革轉(zhuǎn)型的攻堅(jiān)期、深水期，這對(duì)政治秩序的穩(wěn)固與社會(huì)環(huán)境的穩(wěn)定提出了更高要求。因此，從維護(hù)政治穩(wěn)定與社會(huì)和諧的角度考量，群團(tuán)組織的現(xiàn)代化改革注定是一個(gè)相對(duì)漫長(zhǎng)、循序漸進(jìn)的過(guò)程，這也正是今天群團(tuán)組織“雙向改革”進(jìn)程的真實(shí)寫照。