養(yǎng)老服務補貼制度高質量發(fā)展研究
—基于上海市的案例分析

楊翠迎 劉玉萍 李豪豪

一 問 題 的 提 出

養(yǎng)老服務補貼制度作為社會養(yǎng)老服務體系的重要組成部分，旨在保障經濟困難的失能老年人能有效獲取基本養(yǎng)老服務，其不僅補齊了社會養(yǎng)老服務體系短板，極大地保證了社會養(yǎng)老服務體系功能與價值的完整性，也有力地推動了養(yǎng)老服務行業(yè)的繁榮發(fā)展。然而，現(xiàn)階段社會主要矛盾發(fā)生了重大轉變，國家強調高質量發(fā)展的時代主題以及全面建設社會主義現(xiàn)代化強國的時代任務。在這樣的現(xiàn)實背景下，我國的養(yǎng)老服務進入了矛盾凸顯期和轉型機遇期，即養(yǎng)老服務領域存在“老年人對美好晚年生活的向往與養(yǎng)老服務供給不平衡不充分”的主要矛盾（白維軍，2019），而養(yǎng)老服務高質量發(fā)展是化解這一矛盾的必然選擇（楊翠迎、劉玉萍，2021）。助推養(yǎng)老服務高質量發(fā)展的一個重要路徑就是以高質量發(fā)展的內涵指導養(yǎng)老服務領域內的各項制度進行升級和優(yōu)化，其中一項就是養(yǎng)老服務補貼制度。因而，對當前養(yǎng)老服務補貼制度展開系統(tǒng)研究，探索其實現(xiàn)高質量發(fā)展的路徑，是實現(xiàn)整個養(yǎng)老服務領域高質量發(fā)展的題中應有之義。

自養(yǎng)老服務補貼制度實施以來，學者們對其制度緣起、制度設計、制度定位進行了一系列的探討。在制度緣起方面，董亞紅（2014）認為居家養(yǎng)老服務補貼是我國養(yǎng)老服務補貼制度的起源，補貼制度最初覆蓋的人群主要是居住在家的城鎮(zhèn)“三無”老人和農村五保老人，旨在保障貧困居家養(yǎng)老老年人的養(yǎng)老服務需求，但后期也覆蓋了居住在機構中的老年人。在制度設計方面的研究，主要集中于對養(yǎng)老服務補貼制度的準入門檻、補貼方式等的討論。對于準入門檻，當前政策一般考察兩個方面，一是老年人的經濟狀況，二是老年人的失能程度，但不同地區(qū)的側重點不同（張暉、王萍，2013；江海霞、史勝安，2017）。此外，“取消身體評估或經濟評估”的爭議，在制度的發(fā)展過程中一直存在（桂世勛，2017）。對于補貼方式，現(xiàn)階段較為主流的做法為直接補需方，即將養(yǎng)老服務補貼券發(fā)放給老年人，老年人憑券享受養(yǎng)老服務（董亞紅，2012）。當前學者們對養(yǎng)老服務補貼制度的定位仍未達成一致，有學者認為現(xiàn)行養(yǎng)老服務補貼制度是“補服務”而不是基本生活保障，是福利性服務而不是救濟性服務，應該屬于社會福利范疇（董紅亞，2020）；也有學者認為養(yǎng)老服務補貼起到的是“兜底”作用，具有社會救濟的特性（桂世勛，2017）。上述文獻雖對養(yǎng)老服務補貼制度的緣起、發(fā)展進行了多角度的探討，但系統(tǒng)性還不夠，也尚未從高質量發(fā)展的角度對養(yǎng)老服務補貼制度進行新的審視，在促進該制度轉型與升級等方面的研究還有待深入。

當前養(yǎng)老服務正處于發(fā)展轉型的關鍵時期，養(yǎng)老服務補貼制度的高質量發(fā)展是推動社會養(yǎng)老服務成功轉型的重要力量，也是保障困難失能老人獲得充分、舒適養(yǎng)老服務，提升這一群體安全感、獲得感、幸福感的必然選擇。到2019年4月，全國建立養(yǎng)老服務補貼制度的省份已達30個，但大多數(shù)省份是將養(yǎng)老服務補貼融入到失能老人護理補貼、高齡津貼等政策中，僅有北京、上海、浙江等13個省份①仙蜜花、仇雨臨（2021）認為，獨立且全面建立養(yǎng)老服務補貼制度的省份為北京、上海、江蘇、天津、重慶、湖南、四川、遼寧、吉林、山西、甘肅和西藏這12個省份。由于浙江省在2012年發(fā)布《浙江省養(yǎng)老服務補貼制度實施意見》（浙民福〔2012〕81號），建立了養(yǎng)老服務補貼制度，且經歷多輪調整，并于2021年9月發(fā)布《浙江省養(yǎng)老服務補貼制度實施辦法》（浙民養(yǎng)〔2021〕164號），故本文將浙江省列入獨立建立養(yǎng)老服務補貼制度的省份。的養(yǎng)老服務補貼是以較為獨立而全面的制度政策形式存在的（仙蜜花、仇雨臨，2021）。其中，由于上海市較早地步入老齡化社會，促使其于2004年就在養(yǎng)老服務領域做出了關于養(yǎng)老服務補貼制度的首創(chuàng)設計，并在后續(xù)實踐中自主研究了配套的統(tǒng)一需求評估體系，而在2017年長期護理保險政策實施后，上海市更是在兩者的銜接上做了創(chuàng)新性探索?？梢姡虾Ｊ械酿B(yǎng)老服務補貼制度積累了較多的運作經驗，具有極強的獨特性和代表性?；诖?，本文將深入詮釋養(yǎng)老服務補貼制度高質量發(fā)展的必要性與內涵，并以上海市為研究案例，在系統(tǒng)總結養(yǎng)老服務補貼制度的發(fā)展歷程、深刻把握該制度實施現(xiàn)狀的基礎上，考察該制度實施質量，剖析該制度發(fā)展存在的問題，為其實現(xiàn)高質量發(fā)展提出對策和建議，以期為全國各地發(fā)展養(yǎng)老服務補貼制度提供一定的經驗借鑒，助推我國養(yǎng)老服務高質量發(fā)展目標的實現(xiàn)。

二 養(yǎng)老服務補貼制度高質量發(fā)展的必要性及其內涵

（一）養(yǎng)老服務補貼制度高質量發(fā)展的必要性

1.養(yǎng)老服務高質量發(fā)展的客觀要求。當前我國整體發(fā)展轉型處于關鍵時期，養(yǎng)老服務也必須實現(xiàn)發(fā)展轉型與質量提升（楊翠迎，2020），因而養(yǎng)老服務選擇走高質量發(fā)展道路既是在新時代社會矛盾轉型背景下的必然選擇，也是全面建設社會主義現(xiàn)代化強國的要求（楊翠迎、劉玉萍，2020）。這就要求涉及社會養(yǎng)老服務建設的各項制度也應堅持走高質量發(fā)展道路。養(yǎng)老服務補貼制度因其承擔著對困難老年群體享受養(yǎng)老服務的兜底支付保障責任，是社會養(yǎng)老服務體系不可或缺的部分，因而，養(yǎng)老服務補貼制度也應進入高質量發(fā)展階段，與其他制度相輔相成，共建高質量社會養(yǎng)老服務體系，為老年人提供安全、有效、完備的服務保障和支付保障。

2.應對當前社會主要矛盾變化的必要支持?，F(xiàn)階段養(yǎng)老服務領域存在的主要矛盾是老年人對晚年美好生活的向往與養(yǎng)老服務不平衡不充分之間的矛盾（白維軍，2019），一個直觀的表現(xiàn)就是養(yǎng)老服務供給結構失衡、分布不均，特殊、困難老年人難以充分體驗高質量養(yǎng)老服務。養(yǎng)老服務補貼制度旨在保障特殊困難老年人的養(yǎng)老服務需求，是化解養(yǎng)老服務領域主要矛盾的重要制度。因而，養(yǎng)老服務補貼制度必須堅持高質量發(fā)展的理念，實現(xiàn)功能升級和效能提升，為更多老年人及其家庭帶來福利，幫助老年群體獲得充分的養(yǎng)老服務，以化解現(xiàn)階段養(yǎng)老服務領域的主要矛盾。

3.養(yǎng)老服務補貼制度本身改革的必然選擇。自養(yǎng)老服務補貼制度建立以來，該制度運行總體穩(wěn)健，保障范圍和待遇水平不斷升級，切實為老年群體提供了養(yǎng)老服務保障。然而，養(yǎng)老服務補貼在新時代受到了來自制度內外一些因素的影響，出現(xiàn)諸如補貼對象不完全、服務項目不匹配、管理低效等問題。同時，當前醫(yī)養(yǎng)結合不斷普及，長期護理保險①后文將長期護理保險簡稱為“長護險”。擴大了試點范圍，作為社會養(yǎng)老服務體系中另一重要的支付保障制度，長護險不可避免地與養(yǎng)老服務補貼制度發(fā)生交叉與纏繞，帶來許多管理問題，抑制了養(yǎng)老服務補貼制度的功能發(fā)揮。而要解決上述問題，使養(yǎng)老服務補貼制度走上高質量發(fā)展道路是必然的選擇。只有實行高質量的發(fā)展模式，才能優(yōu)化養(yǎng)老服務補貼制度管理，彌補其存在的漏洞，增強其補貼供給能力，平衡與其他制度的關系，實現(xiàn)該制度的穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展。

（二）養(yǎng)老服務補貼制度高質量發(fā)展的內涵

“十四五”時期，我國養(yǎng)老服務進入高質量發(fā)展階段，作為該領域重要的制度，養(yǎng)老服務補貼制度必然也要走上高質量發(fā)展道路，從而賦予了養(yǎng)老服務補貼制度更深刻的時代內涵。

第一，制度功能完備，運行高效。高質量意味著養(yǎng)老服務補貼制度的功能應是充分和完備的，制度的管理應是精準和科學的。首先，制度的服務范圍廣泛且內容豐富，能切實關注到老年人及家庭的養(yǎng)老需求，并做好分類管理工作，實現(xiàn)養(yǎng)老服務供需的結構性匹配，使老年人獲得符合其實際需要的補貼與養(yǎng)老服務。其次，制度運行具有較高的效用性，可以降低養(yǎng)老服務制度資源的錯配與福利的漏損，能有效惠及需要幫助的老年群體，為老年人獲得養(yǎng)老服務提供有效的支付保障，提高老年人的獲得感、體驗感和幸福感。

第二，制度具有廣泛的公平性。養(yǎng)老服務補貼制度作為兜底性的救助制度，旨在為特殊困難老年人搭建服務保障和支付保障網(wǎng)絡。但隨著時代的發(fā)展，老年人面臨的困難情況變得多樣化和復雜化，出現(xiàn)諸如老年人的子女也已成為老年人、相對貧困凸顯、多維貧困并存等問題。養(yǎng)老服務補貼制度應能精準識別出新增的困難以及亟須養(yǎng)老服務補貼制度兜底的老年人，并將該類群體全部納入制度范圍，做到應保盡保，為社會帶來廣泛的公平。

第三，制度具備較強的可行能力?？尚心芰κ丘B(yǎng)老服務補貼制度高質量發(fā)展的一個突出特征，而制度不斷優(yōu)化升級以及社會資源的適配是保障制度可行能力的前提。這就要求養(yǎng)老服務補貼制度能契合現(xiàn)有制度體系，具備升級和優(yōu)化的能力，其補貼水平和服務內容能適應時代的發(fā)展規(guī)律，與各經濟發(fā)展階段下社會可支配資源的承受能力相匹配，既不落后于現(xiàn)行經濟社會發(fā)展水平，也不超越時代的現(xiàn)實需求，確保該制度持續(xù)、穩(wěn)定、健康運行，為養(yǎng)老服務高質量發(fā)展持續(xù)助力。

三 養(yǎng)老服務補貼制度的發(fā)展歷程及現(xiàn)狀：上海實踐

研究養(yǎng)老服務補貼制度高質量發(fā)展，應基于對該制度發(fā)展歷程的回顧及現(xiàn)狀的分析。上海市養(yǎng)老服務補貼制度始建于2004年，歷時較長，覆蓋面較全，是我國各地養(yǎng)老服務補貼制度發(fā)展的典型代表，研究上海市養(yǎng)老服務補貼制度能為全國各地養(yǎng)老服務補貼制度發(fā)展提供有益借鑒。因此，下文對海市的這一制度實踐過程展開分析。

（一）上海市養(yǎng)老服務補貼制度發(fā)展歷程

在近20年的發(fā)展中，上海市養(yǎng)老服務補貼制度經歷了以下三個階段（見圖1）。

圖1 上海市養(yǎng)老服務補貼制度發(fā)展歷程

1.起步形成階段（2004—2008年）。2004年上海市民政局、原勞動和社會保障局、財政局印發(fā)了《關于本市實施社區(qū)助老服務項目的試行辦法》（滬民福發(fā)〔2004〕7號），標志著上海市養(yǎng)老服務補貼制度的正式建立。該政策的助老對象為全體居家老年人，制度建立的初衷主要有兩個：一是為居家老人提供必要的生活護理和相關服務；二是為大量失業(yè)、協(xié)保、農村富余勞動力就業(yè)開辟新的就業(yè)渠道。2005年到2008年上海市政府出臺了系列政策文件，調整了養(yǎng)老服務補貼的對象和范圍，使得養(yǎng)老服務補貼制度的框架基本形成。該制度自建立以來發(fā)揮了擴大就業(yè)渠道、保障困難老年人獲得養(yǎng)老服務的積極作用，且制度延續(xù)性極好，并在后來的發(fā)展中得到了不斷完善。

2.規(guī)范發(fā)展階段（2009—2016年）。經過了第一階段的發(fā)展，養(yǎng)老服務補貼制度已初具規(guī)模，惠及一定數(shù)量的困難老年人，但其不規(guī)范性也逐漸顯現(xiàn)。為進一步規(guī)范該制度，2009年上海市民政局發(fā)布《關于進一步規(guī)范本市社區(qū)居家養(yǎng)老服務工作的通知》（滬民福發(fā)〔2009〕26號），明確指出老年人享受養(yǎng)老服務補貼制度應通過養(yǎng)老服務需求評估，并以此確定老年人生活照料等級；評估工作由具有資質的養(yǎng)老服務評估員實施，使用全市統(tǒng)一印制的《上海市養(yǎng)老服務需求評估表》 。這標志著養(yǎng)老服務補貼制度進入了規(guī)范發(fā)展階段。

3.變革銜接階段（2017年至今）。在國家大力推進長護險試點背景下，上海市于2017年發(fā)布了《關于本市長期護理保險試點區(qū)養(yǎng)老服務補貼政策相關事項的通知》 （滬民老工發(fā)〔2017〕6號），以徐匯區(qū)、普陀區(qū)、金山區(qū)為核心開啟了面向全市的長護險試點，養(yǎng)老服務補貼制度隨之進入與長護險銜接的變革階段。在試點地區(qū)，對于身體狀況評估等級為2—6級、既可以享受長護險又可以享受養(yǎng)老服務補貼的老年人，在要求其享受的兩項制度待遇之和與原有養(yǎng)老服務補貼待遇相同的原則下，對他們的養(yǎng)老服務補貼待遇做出調整，從而降低了這類人群的補貼金額，使得養(yǎng)老服務補貼金額呈現(xiàn)了“倒T”形，即身體狀況評估等級越高，養(yǎng)老服務補貼制度補貼金額反而越少。2018年《上海市老年照護統(tǒng)一需求評估及服務管理辦法》 （滬府辦規(guī)〔2018〕2號）開始實施，統(tǒng)一需求評估成為了養(yǎng)老服務補貼制度和長護險共同的“守門人”，養(yǎng)老服務補貼制度也進一步調整為對長護險試點未覆蓋的困難老年人群和未涵蓋的服務項目予以兜底保障，截至2021年，上海市養(yǎng)老服務補貼的覆蓋人群和補貼標準如表1所示。

表1 2021年上海市養(yǎng)老服務補貼標準

（二）上海市養(yǎng)老服務補貼制度運行情況

1.養(yǎng)老服務補貼制度覆蓋范圍和補貼水平。長護險實施之前，上海市養(yǎng)老服務補貼制度的覆蓋范圍和補貼水平基本穩(wěn)定，略有上升；長護險實施之后，補貼覆蓋范圍和補貼水平都略有下降（見圖2）。這主要是由于兩項制度捆綁，養(yǎng)老服務補貼制度轉變?yōu)檠a充制度，失去了制度的獨立性，使得該制度的保障功能逐漸下降。

圖2 2014—2020年上海市養(yǎng)老服務補貼人數(shù)、補貼總金額及人均補貼金額

2.養(yǎng)老服務補貼制度覆蓋對象特征。從經濟特征來看，低收入老年人是養(yǎng)老服務補貼制度主要保障對象，但被制度覆蓋的低保老年人和年滿80周歲且月收入低于上年度城鎮(zhèn)企業(yè)月平均養(yǎng)老金的老年人的數(shù)量逐年下降（見表2）。出現(xiàn)上述狀況的原因主要有：一是隨著社會經濟的發(fā)展，老年人收入提高，低保老年人的數(shù)量在下降；二是長護險實施以后，年滿80周歲且月收入低于上年度城鎮(zhèn)企業(yè)月平均養(yǎng)老金的老年人中，需求評估等級為2—6級的老年人只能獲得長護險保障，不能再領取養(yǎng)老服務補貼，基于政策的調整使得這部分老年人的數(shù)量逐漸減少。

表2 上海市養(yǎng)老服務補貼對象按經濟特征分類情況

從居住特征來看，上海市養(yǎng)老服務補貼制度的覆蓋對象主要為居家及社區(qū)老年人，機構老年人獲得補貼的人數(shù)相對較少（見表3）。多年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，享受養(yǎng)老服務補貼的老年人中，社區(qū)及居家老年人占比在87%左右，而機構老年人占比在13%左右，且這一比例較為穩(wěn)定。以2020年為例，獲得養(yǎng)老服務補貼的有57 807人為社區(qū)及居家老年人，僅有8 203人為機構老年人。上海市養(yǎng)老服務補貼制度覆蓋對象的居住特征，一方面與上海市養(yǎng)老服務“9073”格局有關，上海市絕大多數(shù)的老年人仍是居家養(yǎng)老；另一方面，機構老年人的比例低，也與機構老年人一般來說身體失能程度高于社區(qū)及居家老年人，而該類老年人更容易獲得長護險的補貼有關。

表3 上海市養(yǎng)老服務補貼對象按居住地點分類情況

從身體健康特征來看，上海市養(yǎng)老服務補貼制度的覆蓋對象在2018年之前以評估等級為輕度/1級的老年人為主，2018年之后，評級為中度/2—4級老年人數(shù)量超過了輕度/1級，評級為重度/5—6級的老年人數(shù)量也有所上升（見圖3）?？赡艿脑蛟谟陂L護險試行后，養(yǎng)老服務補貼制度與長護險采用相同的統(tǒng)一需求評估系統(tǒng)，尤其是統(tǒng)一需求評估標準已更新到2.0版本①《上海市老年照護統(tǒng)一需求評估標準（試行）1.0版》（滬府辦〔2016〕104號）于2016年12月29日發(fā)布，《上海市老年照護統(tǒng)一需求評估標準（試行）2.0版》（滬府辦規(guī)〔2018〕2號）于2018年1月5日發(fā)布。2.0版較1.0版的最大區(qū)別是，2.0版改變了評估項目權重、擴大了疾病類型、增加了認知障礙因素，使評估項目和標準更加完善。，改變了原有評估體系下不同照護等級老年人的人數(shù)格局。

圖3 不同照護等級領取服務補貼老年人數(shù)量（人）

四 養(yǎng)老服務補貼制度的質量考察

通過對上海市養(yǎng)老服務補貼制度發(fā)展歷程的回顧和運行狀況的分析，不難發(fā)現(xiàn)，該制度自建立以來運行較為穩(wěn)健，向老年人提供了?；?、兜底性的養(yǎng)老服務，使經濟困難的失能老年人能夠獲得最基本的養(yǎng)老服務。然而，近年來隨著實施政策和管理辦法的調整，尤其是長護險的實施使養(yǎng)老服務補貼制度的功能和運行受到較大沖擊。下文將結合養(yǎng)老服務補貼制度高質量發(fā)展的內涵及要求，對該制度運行質量進行考察并總結其當前存在的問題。

（一）養(yǎng)老服務補貼制度的完整性遭到破壞

自長護險實施以來，管理部門出于推進長護險及實現(xiàn)制度兼容的考慮，將長護險與養(yǎng)老服務補貼制度通過統(tǒng)一需求評估連接在一起，但從制度屬性來看，現(xiàn)行養(yǎng)老服務補貼制度是社會救助性質的制度，而長護險屬于社會保險性質的制度，二者應相互獨立，且各有自己的特定功能。然而，實踐中，兩項制度“捆綁運行”致使二者邊界不清晰，養(yǎng)老服務補貼制度被動調整，其制度完整性受到嚴重沖擊。具體表現(xiàn)在：

第一，養(yǎng)老服務補貼待遇水平變相降低。長護險實施之后，政策上要求同時享受長護險與養(yǎng)老服務補貼的老年人，其享受的總待遇應與原有的養(yǎng)老服務補貼待遇相同。從政策面上看，這類老年人獲得的總待遇并未減少。然而在實踐中，參加長護險會產生一部分保險繳費成本，這在一定程度上使得困難老人實際享受的養(yǎng)老服務補貼待遇相對降低；同時，參加長護險使得獲取養(yǎng)老服務補貼的程序變得復雜，無形中增加困難老年人的時間成本和資金成本；加上現(xiàn)行長護險服務并不一定能夠滿足老年人的實際需要，由此變相地使得老年人享有的總待遇水平有降低的可能。

第二，養(yǎng)老服務補貼待遇出現(xiàn)異化。當前不同等級老年人享受服務待遇的變化大體有以下兩種：一是統(tǒng)一需求評估結果為0級的老年人不能享受養(yǎng)老服務補貼，但實踐中由于長護險政策收緊，致使統(tǒng)一需求評估變得嚴格，部分老年人評估結果由1級變?yōu)?級，導致這部分老年人被排除在養(yǎng)老服務補貼制度之外；二是評估等級在2—6級的失能老年人，同時會獲得長護險保障，但受制于總待遇控制，他們享受的養(yǎng)老服務補貼相對減少了，且養(yǎng)老服務內容出現(xiàn)了變化，降低了老年人滿意度。這也導致不少老年人為獲得原有養(yǎng)老服務補貼而在統(tǒng)一需求評估時逆身體狀況強行活動，如臥床老人強行坐起或站立等，以期降低評估等級。

第三，服務內容和服務時長得不到保障。原民政系統(tǒng)的養(yǎng)老服務補貼制度提供的服務范圍廣、時長足，老年人不僅可獲得充足的服務，而且與服務人員大多能建立良好的感情，精神慰藉功能也得以體現(xiàn)。但在長護險試行后，兩項制度并行，養(yǎng)老服務補貼制度內容調整，而長護險的服務內容以護理服務為主，生活照料類服務也僅限于與身體接觸類服務，導致部分老年人獲得的養(yǎng)老服務很難契合自己的真實需要，服務時長也相對減少，制度的保障功能被弱化。

（二）補貼標準缺乏穩(wěn)定的調整機制

第一，調整周期不穩(wěn)定?；仡欚B(yǎng)老服務補貼制度發(fā)展歷程可以發(fā)現(xiàn)，在2017年之前，養(yǎng)老服務補貼制度主要是調整覆蓋人群的篩選標準及補貼金額，調整幅度較小。2017年長護險試點后，為了與長護險形成銜接，養(yǎng)老服務補貼制度從待遇給付標準、服務范圍、評估辦法等方面進行了較大的調整，而且常常表現(xiàn)為臨時性、被動性地調整，缺乏穩(wěn)定的周期和機制，這給該制度的持續(xù)發(fā)展帶來不確定性影響。

第二，缺乏自動調整機制，無明確的調整方向。自動調整機制是指當制度中的某一因素變化達到一定程度或者數(shù)量時，自動觸發(fā)機制的調整。自動調整機制使制度能夠隨著實施條件的變化及時做出反應，有利于減少制度調整成本，調整后制度的推行阻力相對較小。當前養(yǎng)老服務補貼制度涉及的標準有兩個關鍵要素，一是納入補貼范圍的老年人的資格篩選，目前主要的篩選依據(jù)為老年人的困難情況和照護等級；二是補貼金額，目前確定的是分類按級補貼的方式，補貼的金額通過不同類別服務對象所對應的服務量乘以服務單價得出。養(yǎng)老服務補貼制度作為針對特殊人群的制度，其覆蓋人群會隨著社會的進步和經濟的發(fā)展發(fā)生較大的變化，補貼的金額也應該隨著市場上養(yǎng)老服務及其同類服務價格的變化而相應變化。然而，由于缺乏自動調整機制，養(yǎng)老服務補貼制度難以實現(xiàn)上述過程，調整方向不明確，其調整均為各部門協(xié)商作出，并被動地配合長護險調整，導致調整后的制度在執(zhí)行中面臨一定阻力。

（三）申請機制不暢，監(jiān)管有效性不足

第一，養(yǎng)老服務補貼申請等待時間過長，影響老人享受服務的及時性。目前申請養(yǎng)老服務補貼需要老年人同時滿足經濟審核和身體評估條件，而且兩個評估的管理權分屬于民政部門和醫(yī)保部門，存在較高的對接成本。老年人從提交申請到獲得“申請是否通過的結果”需要等待兩個半月到三個月的時間，導致出現(xiàn)有的老年人拿到評估結果但還未享受服務就去世的現(xiàn)象。申請等待時間過長，不僅制約了養(yǎng)老服務補貼發(fā)放的及時性，也影響了老年人享有基本養(yǎng)老服務的權益。

第二，養(yǎng)老服務質量監(jiān)管難以做到精準化。當前對于上門養(yǎng)老服務的監(jiān)管主要是通過養(yǎng)老護理員簽到、打卡以及老年人的事后評價簽字確認來綜合衡量養(yǎng)老服務人員的工作質量。然而，由于上門服務工作的特殊性，養(yǎng)老服務的質量難以被準確衡量，且實踐中始終存在服務重復打卡、代簽，甚至發(fā)生服務內容失真等情況，從而不僅影響?zhàn)B老服務的質量，也難以確?；攫B(yǎng)老服務能夠真正提供到位。

（四）制度覆蓋范圍過窄

現(xiàn)行養(yǎng)老服務補貼制度的補貼對象集中于經濟收入水平較低的失能老年人，但在新的歷史階段，一些特殊老年人面臨的養(yǎng)老困難凸顯，是當前養(yǎng)老服務高質量發(fā)展需要重點保障的對象。根據(jù)調研，有待于養(yǎng)老服務補貼覆蓋的特殊老年人群體主要包括以下幾類：第一，90歲及以上老年人，特別是90歲及以上的獨居老年人。當前，身體評估為0級的90歲及以上老年人未納入制度補貼范圍，但這類老年人即使無失能情況，生活自理能力也非常弱，現(xiàn)行評估體系未充分考慮這些特殊情況，導致此類人群被排除在養(yǎng)老服務補貼制度之外。第二，有特殊貢獻的老年人。結合實踐部門的經驗和做法，高質量養(yǎng)老服務補貼制度應保障有特殊貢獻的老年人，如參加抗美援朝戰(zhàn)爭的老戰(zhàn)士，但當前制度并未考慮此類老年人。第三，一些臨近60歲的低保、低收入的大病人群。此類人群是“準老年人”，且存在現(xiàn)實困難。對于這類人群，可適當放寬年齡條件限制，從而讓福利惠及更多人群。第四，子女患有重大疾病或子女殘疾的老年人。這些老年人不僅需要照顧自己，還需要照顧子女，應考慮將這類老人納入補貼范圍，緩解他們生活和心理上的困難。

五 促進養(yǎng)老服務補貼制度高質量發(fā)展的對策建議

（一）明確制度定位和屬性，逐步擴大養(yǎng)老服務補貼范圍

隨著社會主要矛盾的轉變，老年人面臨的困難不再是簡單的經濟困難，而是多重復雜問題的疊加，諸如高齡孤寡、相對貧困、多維貧困等，因此，迫切需要養(yǎng)老服務補貼制度轉型與升級。根據(jù)高質量發(fā)展的要求，養(yǎng)老服務補貼制度應保證廣泛的公平，不僅要確保經濟困難群體對基本養(yǎng)老服務的支付能力，也要逐步擴大制度覆蓋范圍，使得更多老年人能夠分享社會發(fā)展成果?；诖?，應在完善已有社會救助性補貼制度的基礎上，通過覆蓋人群的擴展，實現(xiàn)適度的普惠，使該制度具備社會救助性和社會福利性雙重特征。

社會救助性質的養(yǎng)老服務補貼應以特困老年人為兜底保障對象，即低保老年人、低收入老年人、80—89歲養(yǎng)老金低于平均數(shù)的老年人、子女或配偶重病的老年人、臨時性困難的老年人等；社會福利性質的養(yǎng)老服務補貼要對符合一定年齡條件、一定特定條件的老年人給予相應的服務補貼，包括90歲及以上高齡老年人、失獨家庭老年人、獨居純老老年人、軍屬退伍兵老年人、有突出貢獻老年人等，幫助其改善和提高老年生活質量。高質量養(yǎng)老服務補貼制度的核心要件詳見表4。

表4 高質量的養(yǎng)老服務補貼制度要件

（二）進行政策調整，將養(yǎng)老服務補貼制度納入養(yǎng)老服務支付體系的整體框架進行頂層設計

養(yǎng)老服務補貼制度是對特殊困難老年人所享受的養(yǎng)老服務進行兜底支付，與基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、長護險以及其他相關的津貼、補貼等共同構成養(yǎng)老服務支付保障體系。養(yǎng)老服務補貼與每一個支付制度均有關聯(lián)，要么互補、要么銜接，共同為老年人提供支付保障。因此，從長遠看，需要將養(yǎng)老服務補貼納入養(yǎng)老服務支付體系的整體框架進行頂層設計，應根據(jù)老年人的實際需要，在保證制度完整性的前提下，探索制度之間的待遇梯度關系，規(guī)范各項制度在應對養(yǎng)老問題中的責任邊界，列明養(yǎng)老服務補貼制度的支付清單，使之不與其他制度之間產生遺漏、重疊和摩擦的情況。同時，要明確養(yǎng)老服務補貼是保障困難老年人獲得養(yǎng)老服務的底線，建立起養(yǎng)老服務補貼制度的待遇調整機制，確保該制度能在其他支付制度沒有覆蓋的領域，長期穩(wěn)定地發(fā)揮保障功能，以起到防止或彌補遺漏的作用。

（三）盡快理順養(yǎng)老服務補貼的申請機制

現(xiàn)行養(yǎng)老服務補貼制度在實施過程中存在諸多問題，其中最大的問題為補貼的申請機制不暢通、障礙多等問題。解決這些問題，應從以下三方面著手：

一是剝離統(tǒng)一需求評估申請與長護險申請的黏連關系，使老年照護統(tǒng)一需求評估回歸為基本養(yǎng)老服務享受的“守門人”本位，凸顯長護險與養(yǎng)老服務補貼兩項制度的相對獨立性。也就是說，老年人申請老年照護統(tǒng)一需求評估，不應受制于任何附帶前置條件，對有關“凡是申請統(tǒng)一需求評估必須先申請長護險”的規(guī)定應盡快破除。

二是優(yōu)化申請補貼及評估程序。在老年人提出養(yǎng)老服務補貼申請后，由服務大廳進行部門聯(lián)動，一方面向統(tǒng)一需求評估機構發(fā)送申請人相關信息，以幫助其辦理需求評估申請，由需求評估機構主動聯(lián)系申請人，預約上門評估時間；另一方面向經濟核對中心發(fā)送相關信息，幫助其對老年人的經濟狀況進行核對。在獲得需求評估結果及經濟核對結果后，由受理大廳一站快捷地給老年人反饋是否通過補貼申請的最終結果，并同時為老年人辦理相關補貼服務。

三是簡化自證信息。對于福利性補貼對象范圍，不需要進行需求評估和經濟狀況核對，只需要老年人提供相應的身份證明信息即可。凡是能夠通過部門協(xié)作獲取的信息，應不必向老年人索要，以減少老年人提供證明的繁瑣手續(xù)。

（四）做好養(yǎng)老服務補貼制度與長護險的銜接工作

前文的分析表明，養(yǎng)老服務補貼制度現(xiàn)階段面臨的核心問題，很大程度上與長護險的纏繞有關，因而應盡快做好二者的銜接工作。

第一，應厘清養(yǎng)老服務補貼制度和長護險的主管部門以及各自的保障對象。從制度的本質屬性出發(fā)，明確二者的所屬部門，減少二者的交叉管理，防止各職能部門間的政策互相扯皮，甚至出現(xiàn)服務供給通道紊亂的現(xiàn)象。養(yǎng)老服務補貼制度應由民政部門負責，體現(xiàn)政府托底保障和福利功能；長護險屬于社會保險，由醫(yī)保部門負責，對其采取保險機制而非社會救助或社會福利機制。

第二，要對兩種制度進行功能配對設計和服務對象識別，確保二者保障對象的相對獨立性。如對于需求評估等級在2級及以上的養(yǎng)老服務補貼對象，應給予其享受服務項目的選擇權，使其可以在養(yǎng)老服務補貼制度與長護險服務項目中做出自由選擇；對于放棄長護險服務項目的老人，可以為其提供足額的養(yǎng)老服務補貼服務，確保其待遇不降低。

第三，應明確長護險和養(yǎng)老服務補貼制度的項目范圍。長護險覆蓋參加該保險的老年人的全部照護服務項目，而養(yǎng)老服務補貼制度覆蓋通過需求評估后符合條件的家庭經濟困難老年人的養(yǎng)老服務項目。同時，對于養(yǎng)老服務補貼涉及福利性補貼的部分，由養(yǎng)老服務補貼制度提供基本的服務項目清單，供老年人選擇，以此增強制度供需結構性匹配。

養(yǎng)老服務補貼制度是基本的安全網(wǎng)和惠民制度，其向高質量發(fā)展是必然趨勢，也是養(yǎng)老服務補貼制度轉型與升級的重大契機，更是民心所向的帕累托改進。正因為如此，國家更應該重視梳理和評估現(xiàn)有養(yǎng)老服務補貼制度政策，鼓勵各地充分汲取制度先行、創(chuàng)新力強地區(qū)的經驗與做法，揚長避短，加快探索養(yǎng)老服務補貼制度由社會救助模式向社會救助與社會福利結合模式的轉型和升級，不斷完善管理辦法與制度功能，以此實現(xiàn)養(yǎng)老服務補貼制度高質量發(fā)展，提升該制度的生命力和再分配的作用效果，促進實現(xiàn)基本民生保障普惠均等的目標。