彭 佳,周 琛
(中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(武漢),武漢 430074)
預(yù)算績(jī)效管理是以支出的效率及效果為導(dǎo)向,對(duì)預(yù)算分配、執(zhí)行、績(jī)效評(píng)價(jià)進(jìn)行全過程管理的一種預(yù)算管理模式。我國(guó)深化預(yù)算制度改革,對(duì)財(cái)政支出加強(qiáng)過程管理、提升資金使用效益成為重點(diǎn)改革領(lǐng)域之一,預(yù)算績(jī)效管理作為有效方法越來越多地運(yùn)用到預(yù)算管理中。財(cái)政部印發(fā)了《中央部門預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理辦法》(財(cái)預(yù) 〔2015〕88 號(hào))、《中央部門預(yù)算績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控管理暫行辦法》(財(cái)預(yù) 〔2019〕136 號(hào))、《項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》(財(cái)預(yù)〔2020〕10 號(hào))等文件,對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的目標(biāo)、內(nèi)容、工作程序、評(píng)價(jià)體系等進(jìn)行了原則性的指導(dǎo),要求各級(jí)政府部門根據(jù)實(shí)際細(xì)化預(yù)算績(jī)效管理內(nèi)容,逐步實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效管理全覆蓋。中共中央、國(guó)務(wù)院2018 年發(fā)布的《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》 更體現(xiàn)了建立健全預(yù)算績(jī)效管理體系的重要性和緊迫性。
《項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》指出,績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先選擇覆蓋面廣、影響力大、社會(huì)關(guān)注度高、實(shí)施期長(zhǎng)的項(xiàng)目。高校的基本建設(shè)項(xiàng)目,特別是有財(cái)政資金投入的基本建設(shè)項(xiàng)目,一直以來因投資金額大、建設(shè)周期長(zhǎng)、影響范圍廣而受到各方面的高度關(guān)注,而高校基建領(lǐng)域出現(xiàn)的成本控制失控、過程管理不規(guī)范、內(nèi)部控制體制不完善等問題,更凸顯了開展預(yù)算績(jī)效管理的重要性和緊迫性。本文嘗試將預(yù)算績(jī)效管理方法和理念運(yùn)用于高?;窘ㄔO(shè)管理流程中,以提升資金的使用效益,優(yōu)化資源配置機(jī)制,提高管理效率。
近年來,基于主管部門的外部要求和高校發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力,高校預(yù)算績(jī)效管理取得一定進(jìn)展。首先,指導(dǎo)思想明確。高校初步樹立了績(jī)效理念,確立了“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”這一指導(dǎo)思想。其次,管理流程清晰。按照預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施步驟,高校在申報(bào)預(yù)算時(shí)分項(xiàng)目編制了績(jī)效目標(biāo),并將其錄入預(yù)算管理系統(tǒng);在預(yù)算執(zhí)行過程中,主管部門加強(qiáng)對(duì)高校預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)控;年度終了,高校對(duì)照年初設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)開展自我評(píng)價(jià),主管部門將評(píng)價(jià)結(jié)果作為安排下年預(yù)算的參考,并組織專家對(duì)部分高校的績(jī)效評(píng)價(jià)工作進(jìn)行抽查復(fù)審。最后,財(cái)政撥款專項(xiàng)資金已全部納入績(jī)效管理范疇。根據(jù)主管部門的統(tǒng)一部署,按照以點(diǎn)帶面、逐步推廣的原則,經(jīng)過2016 年部分專項(xiàng)試點(diǎn),2017年高校所有財(cái)政撥款專項(xiàng)均納入預(yù)算績(jī)效管理??傮w來說,高校已基本搭建了預(yù)算績(jī)效管理框架。
同時(shí),由于預(yù)算績(jī)效管理還處于實(shí)施的初級(jí)階段,實(shí)際操作中還存在一些問題,如:績(jī)效目標(biāo)缺乏審核機(jī)制,績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控對(duì)績(jī)效實(shí)現(xiàn)情況關(guān)注不多,評(píng)價(jià)的方式方法、評(píng)價(jià)周期有待論證研討,評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用有待進(jìn)一步推行,規(guī)章制度需建立健全等。對(duì)于基本建設(shè)項(xiàng)目,高校僅在預(yù)算年度內(nèi),按照投入的財(cái)政性資金的類別分別進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià),忽略了項(xiàng)目實(shí)施周期性和項(xiàng)目整體投入的特點(diǎn),未在項(xiàng)目實(shí)施完畢后對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行整體的績(jī)效評(píng)價(jià),績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控、評(píng)價(jià)結(jié)果的反饋與運(yùn)用基本處于缺失狀態(tài),這些都需要高校在實(shí)踐中逐步改進(jìn)完善。
預(yù)算績(jī)效管理作為政府治理改革中的重要管理方法,已在西方發(fā)達(dá)國(guó)家廣泛實(shí)施,有效降低了政府提供公共產(chǎn)品的成本,提高了財(cái)政支出的效率。預(yù)算績(jī)效管理的工作原理是,通過事前設(shè)定績(jī)效目標(biāo),以績(jī)效目標(biāo)為導(dǎo)向,在實(shí)施過程中對(duì)績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行跟蹤監(jiān)控,最后評(píng)價(jià)績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況,并將評(píng)價(jià)結(jié)果作為以后年度預(yù)算安排、實(shí)施問責(zé)的重要依據(jù),以實(shí)現(xiàn)預(yù)算資金全過程管理。
高?;窘ㄔO(shè)項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模大、工程內(nèi)容多,從項(xiàng)目設(shè)計(jì)申報(bào)到投入使用需要較長(zhǎng)時(shí)間,??缭蕉鄠€(gè)預(yù)算年度,需要經(jīng)歷前期工作階段(立項(xiàng)審批、勘察設(shè)計(jì)、項(xiàng)目報(bào)建、工程招標(biāo))、建設(shè)實(shí)施階段(施工管理、資金管理)、竣工驗(yàn)收階段(竣工驗(yàn)收、決算審計(jì)、資產(chǎn)交付)三個(gè)階段。高校通過引入預(yù)算績(jī)效管理,將預(yù)算績(jī)效管理與基本建設(shè)項(xiàng)目各階段進(jìn)行系統(tǒng)整合,將項(xiàng)目建設(shè)各階段都置于績(jī)效管理之下,通過強(qiáng)調(diào)責(zé)任和效率、關(guān)注產(chǎn)出和結(jié)果,以績(jī)效目標(biāo)為基礎(chǔ),在項(xiàng)目建設(shè)過程中實(shí)施績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控,不斷糾正項(xiàng)目管理過程中出現(xiàn)的偏差,做好質(zhì)量管理、安全管理、工期管理、成本控制、效益管理,以確保投入基本建設(shè)項(xiàng)目各類資金的效益,最后通過績(jī)效評(píng)價(jià)將資金使用的效率和效果向?qū)W校及主管部門反饋。
高?;窘ㄔO(shè)項(xiàng)目引入預(yù)算績(jī)效管理的機(jī)制如圖1 所示。
圖1 高?;窘ㄔO(shè)項(xiàng)目引入預(yù)算績(jī)效管理的機(jī)制
預(yù)算績(jī)效管理是由績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施、評(píng)價(jià)結(jié)果反饋和運(yùn)用組成的一個(gè)完整環(huán)路式管理。推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理,將其運(yùn)用于高?;窘ㄔO(shè)項(xiàng)目全過程管理中,使之成為項(xiàng)目前期規(guī)劃和申報(bào)審批、項(xiàng)目實(shí)施、項(xiàng)目竣工決算的有機(jī)組成部分,以加強(qiáng)項(xiàng)目前期規(guī)劃意識(shí)、增強(qiáng)項(xiàng)目支出責(zé)任、節(jié)約項(xiàng)目支出成本、提升資金使用效益。筆者運(yùn)用預(yù)算績(jī)效管理的方法,對(duì)其在高?;窘ㄔO(shè)項(xiàng)目中運(yùn)用的方案進(jìn)行探討,為高?;窘ㄔO(shè)項(xiàng)目績(jī)效管理的實(shí)務(wù)操作提供思路。
績(jī)效目標(biāo)管理包括績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定、審核、批復(fù)三個(gè)環(huán)節(jié)。
(1)績(jī)效目標(biāo)設(shè)定。高?;窘ㄔO(shè)項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)是指計(jì)劃投入整個(gè)項(xiàng)目的所有資金在建設(shè)完成后所達(dá)到的產(chǎn)出和效果,包括產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)和滿意度指標(biāo)。由于基本建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)周期較長(zhǎng),需將績(jī)效目標(biāo)分為總體績(jī)效目標(biāo)和年度績(jī)效目標(biāo),年度績(jī)效目標(biāo)應(yīng)根據(jù)預(yù)計(jì)的項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度編制,并與總體績(jī)效目標(biāo)密切相關(guān),隨著年度績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),總體績(jī)效目標(biāo)逐步實(shí)現(xiàn),其中,年度績(jī)效目標(biāo)作為績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控實(shí)施的依據(jù),總體績(jī)效目標(biāo)作為績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施的依據(jù)。高?;窘ㄔO(shè)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定與報(bào)送可納入可行性研究報(bào)告中,報(bào)主管部門審核、備案,作為高校進(jìn)行后續(xù)預(yù)算績(jī)效管理的依據(jù)。
(2)績(jī)效目標(biāo)審核與批復(fù)。高?;窘ㄔO(shè)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)的審核可隨可行性研究報(bào)告的評(píng)估一同進(jìn)行,高校對(duì)專家組提出的審核意見進(jìn)行修改,并最終形成基本建設(shè)項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo),因此,績(jī)效目標(biāo)隨同基本建設(shè)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告一并批復(fù)給高校。
績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控包括績(jī)效監(jiān)控布置、績(jī)效監(jiān)控實(shí)施、監(jiān)控結(jié)果應(yīng)用三個(gè)環(huán)節(jié)。對(duì)基本建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控與跟蹤,可對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)采取相應(yīng)的措施,保障總體績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
(1)績(jī)效監(jiān)控布置。所有投入基本建設(shè)項(xiàng)目的資金應(yīng)作為一個(gè)整體,在預(yù)算年度結(jié)束后,進(jìn)行績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控,包括年度績(jī)效目標(biāo)的完成情況、項(xiàng)目實(shí)施與管理情況、資金管理情況等。
(2)績(jī)效監(jiān)控實(shí)施。績(jī)效監(jiān)控實(shí)施可由項(xiàng)目管理單位自行監(jiān)控與財(cái)務(wù)部門重點(diǎn)復(fù)核相結(jié)合的方式進(jìn)行。項(xiàng)目管理單位根據(jù)年度績(jī)效目標(biāo)自行監(jiān)控基本建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效運(yùn)行情況,圍繞任務(wù)完成、實(shí)施措施、資金管理及使用、效益情況形成績(jī)效運(yùn)行自評(píng)報(bào)告,再由財(cái)務(wù)部門根據(jù)收集的績(jī)效運(yùn)行數(shù)據(jù)信息,對(duì)自評(píng)報(bào)告的信息進(jìn)行核實(shí),對(duì)照年度績(jī)效目標(biāo)分析預(yù)期產(chǎn)出和績(jī)效的實(shí)現(xiàn)程度及出現(xiàn)偏差的原因,提出完善和改進(jìn)項(xiàng)目管理的建議,形成績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控報(bào)告。
(3)監(jiān)控結(jié)果應(yīng)用。根據(jù)績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控報(bào)告提供的信息,幫助項(xiàng)目管理部門和財(cái)務(wù)部門加強(qiáng)監(jiān)督檢查,及時(shí)糾正偏差,并作為項(xiàng)目進(jìn)度款支付和預(yù)算調(diào)整的依據(jù),促進(jìn)年度績(jī)效目標(biāo)和總體績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施是在基本建設(shè)項(xiàng)目全部建設(shè)完成后,運(yùn)用績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)和方法,對(duì)照事前設(shè)定的總體績(jī)效目標(biāo),對(duì)投入基本建設(shè)項(xiàng)目所有資金的效益和效率進(jìn)行評(píng)價(jià)的活動(dòng),它是預(yù)算績(jī)效管理的核心環(huán)節(jié)。
績(jī)效評(píng)價(jià)方式包括自我評(píng)價(jià)和外部評(píng)價(jià)。鑒于高校基本建設(shè)項(xiàng)目屬于關(guān)注度高、學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)重視的重點(diǎn)項(xiàng)目,為保證評(píng)價(jià)結(jié)果的專業(yè)和公正,建議選擇外部評(píng)價(jià),即引入獨(dú)立第三方評(píng)價(jià)。
績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施包括前期準(zhǔn)備、具體實(shí)施、撰寫和提交評(píng)價(jià)報(bào)告三個(gè)環(huán)節(jié)。
(1)績(jī)效評(píng)價(jià)前期準(zhǔn)備。在高校基本建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收、成本核算全部完成后,高校成立由財(cái)務(wù)部門牽頭,校內(nèi)其他相關(guān)部門以及有關(guān)專家學(xué)者聯(lián)合組成的評(píng)價(jià)工作小組,負(fù)責(zé)與第三方評(píng)價(jià)單位的組織、指導(dǎo)與協(xié)調(diào)。經(jīng)公開招投標(biāo)選定的第三方評(píng)價(jià)單位,制訂主要包括績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)及評(píng)價(jià)方法等內(nèi)容的工作方案,并與評(píng)價(jià)工作小組充分溝通商定后,啟動(dòng)第三方評(píng)價(jià)工作。
(2)績(jī)效評(píng)價(jià)具體實(shí)施。第三方評(píng)價(jià)單位通過項(xiàng)目管理單位提供的項(xiàng)目建議書、項(xiàng)目概算、可行性研究報(bào)告、年度績(jī)效運(yùn)行自評(píng)報(bào)告、績(jī)效報(bào)告及其他項(xiàng)目管理文件,財(cái)務(wù)部門提供的原始憑證、賬簿報(bào)表等,結(jié)合對(duì)項(xiàng)目建成現(xiàn)場(chǎng)的實(shí)地考察驗(yàn)證,以及對(duì)相關(guān)人員的訪談詢問,形成績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)資料;第三方評(píng)價(jià)單位根據(jù)工作方案中確定的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)、方法,結(jié)合基礎(chǔ)資料,組織專家組,對(duì)基本建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)分,形成績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)論。
(3)撰寫和提交評(píng)價(jià)報(bào)告。第三方評(píng)價(jià)單位根據(jù)實(shí)施的評(píng)價(jià)工作、績(jī)效評(píng)分和評(píng)價(jià)結(jié)論,以及發(fā)現(xiàn)的問題和建議,形成初步績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告,與評(píng)價(jià)工作小組和項(xiàng)目管理單位反饋意見后,對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告形成一致意見。
績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋和應(yīng)用是預(yù)算績(jī)效管理的落腳點(diǎn),是預(yù)算績(jī)效管理的最后一個(gè)環(huán)節(jié),必須將評(píng)價(jià)結(jié)果落到實(shí)處。
高?;窘ㄔO(shè)項(xiàng)目評(píng)價(jià)結(jié)果的反饋和應(yīng)用包括以下五個(gè)方面。一是反饋給項(xiàng)目管理單位。將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果及時(shí)反饋給項(xiàng)目管理單位,建立反饋和整改機(jī)制。二是上報(bào)上級(jí)主管部門。評(píng)價(jià)工作小組將績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告上報(bào)學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)會(huì)議討論審核后,可隨同基本建設(shè)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算上報(bào)主管部門審核、備案。三是完善管理機(jī)制。校內(nèi)各相關(guān)部門根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告提出的意見和建議,優(yōu)化預(yù)算資金安排、規(guī)范資金使用、提升項(xiàng)目管理水平,不斷提高基本建設(shè)資金投資效益。四是公開評(píng)價(jià)結(jié)果。對(duì)重大基本建設(shè)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果在一定范圍內(nèi)公開,接受社會(huì)監(jiān)督。五是實(shí)施問責(zé)機(jī)制。對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)資金使用效益低下的基本建設(shè)項(xiàng)目,主管部門或?qū)W校可追究相關(guān)單位或個(gè)人的責(zé)任。
目前,我國(guó)的預(yù)算績(jī)效管理處于起步階段,高校預(yù)算績(jī)效管理還不夠積極主動(dòng),“重資金申請(qǐng)、輕資金管理”的思想仍然存在,為深入推進(jìn)高校基本建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理,提出以下建議。
將預(yù)算績(jī)效管理納入高?;窘ㄔO(shè)項(xiàng)目管理的規(guī)章制度中,為在高?;窘ㄔO(shè)項(xiàng)目中推行預(yù)算績(jī)效管理提供制度保障。一方面可在《教育部直屬高?;窘ㄔO(shè)管理辦法》中對(duì)預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施做出明確規(guī)定,使高校基本建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理有法可依;另一方面高校要參照上級(jí)部門相關(guān)的文件,結(jié)合實(shí)際,制定預(yù)算績(jī)效管理各個(gè)環(huán)節(jié)的管理制度、實(shí)施細(xì)則及業(yè)務(wù)規(guī)范,使高?;窘ㄔO(shè)項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理有章可循。
樹立績(jī)效文化理念,形成良好的改革環(huán)境和氛圍,才能有效推動(dòng)高校基本建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理。高校要充分利用學(xué)校網(wǎng)頁(yè)、報(bào)紙、廣播等媒介宣傳預(yù)算績(jī)效管理的理念和做法,加強(qiáng)輿論引導(dǎo),培養(yǎng)績(jī)效管理文化氛圍,強(qiáng)化支出責(zé)任意識(shí)和“用錢必問效、無效必問責(zé)”意識(shí),變被動(dòng)評(píng)價(jià)為主動(dòng)評(píng)價(jià),使預(yù)算績(jī)效管理理念深入人心,營(yíng)造重績(jī)效的氛圍。
目前高校對(duì)項(xiàng)目支出尚采用自我評(píng)價(jià)方式,而工作人員懂業(yè)務(wù)、懂專業(yè)、懂管理的綜合素質(zhì)有待提升,通過引入第三方評(píng)價(jià),可增強(qiáng)評(píng)價(jià)結(jié)果的獨(dú)立性、公正性、專業(yè)性,有利于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作。高校應(yīng)形成第三方評(píng)價(jià)管理機(jī)制,制訂重大專項(xiàng)第三方評(píng)價(jià)工作方案和實(shí)施細(xì)則,指導(dǎo)基本建設(shè)項(xiàng)目第三方評(píng)價(jià)工作的順利開展。
將評(píng)價(jià)結(jié)果落到實(shí)處,預(yù)算績(jī)效管理才能實(shí)現(xiàn)效果。將高?;窘ㄔO(shè)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋給項(xiàng)目管理單位并形成問責(zé)機(jī)制,強(qiáng)化支出責(zé)任,使其根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果了解管理制度和手段的不足,同時(shí)財(cái)務(wù)部門將評(píng)價(jià)結(jié)果作為以后年度預(yù)算安排的依據(jù),優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)和資源配置。評(píng)價(jià)結(jié)果的反饋和應(yīng)用,使學(xué)校各單位更重視預(yù)算績(jī)效管理工作,進(jìn)一步深入推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理,形成良性循環(huán)。