基于結(jié)構(gòu)功能視角的地方政府非常態(tài)政策學(xué)習(xí)行為研究

羅澤意， 張平平

（湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院，湖南 湘潭 411105）

一、引言

政策學(xué)習(xí)作為借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)、迭代更新政策、改善制度環(huán)境的高效工具，扮演著有效調(diào)控社會(huì)矛盾、優(yōu)化政府治理方式的重要角色，反映出地方政府提升治理效能、推動(dòng)區(qū)域發(fā)展的強(qiáng)烈訴求，在治理實(shí)踐中具體表現(xiàn)為政策擴(kuò)散［1］、政策爆發(fā)［2］、政策變遷［3］、政策模仿［4］、考察學(xué)習(xí)［5］等典型現(xiàn)象。隨著現(xiàn)代化進(jìn)程中“危險(xiǎn)和潛在威脅的釋放達(dá)到了一個(gè)我們前所未知的程度”，并且“不明的和無法預(yù)料的后果成為歷史和社會(huì)的主宰力量”［6］，以脆弱、多變和不確定性為表征的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)日益成為政府治理的重要場域。政策學(xué)習(xí)在常態(tài)情境中發(fā)揮重要作用的同時(shí)，能否在危機(jī)情境下延續(xù)其效能？相關(guān)研究對新冠疫情期間復(fù)工復(fù)產(chǎn)政策的文本分析［7］、對健康碼政策的事件史分析［8］以及對疫情防控過程的多源流框架分析［9］，均表明危機(jī)情境深度嵌入并強(qiáng)烈影響公共政策體制運(yùn)行。深入探討危機(jī)中地方政府政策學(xué)習(xí)的情境特點(diǎn)、運(yùn)作機(jī)制與行為邏輯，不僅反映著社會(huì)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型進(jìn)程中各類風(fēng)險(xiǎn)因素日益增加、危機(jī)爆發(fā)頻率顯著上升的時(shí)代趨勢，也契合了“優(yōu)化國家應(yīng)急管理能力體系建設(shè)，提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力”的現(xiàn)實(shí)需要。

嚴(yán)格意義上的政策學(xué)習(xí)理論產(chǎn)生于20 世紀(jì)70 年代，美國學(xué)者赫克羅最早將其定義為“由經(jīng)驗(yàn)導(dǎo)致的在行為上相對持久的變化”［10］。彼得·霍爾提出了“回應(yīng)過去經(jīng)驗(yàn)和新信息而調(diào)整政策目標(biāo)或手段的深思熟慮的嘗試”的“社會(huì)學(xué)習(xí)”概念［11］。薩巴蒂爾則將“政策取向的學(xué)習(xí)”視為推動(dòng)政策創(chuàng)新與變遷的重要因素［12］。豪利特、拉米什以政策學(xué)習(xí)動(dòng)力為標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)分了“吸取-教訓(xùn)”式的內(nèi)生政策學(xué)習(xí)和“刺激-反應(yīng)”式的外生政策學(xué)習(xí)［13］。政策學(xué)習(xí)理論被引介入我國后，學(xué)界基于現(xiàn)實(shí)國情闡釋了政府政策學(xué)習(xí)的學(xué)習(xí)路徑、影響因素及學(xué)習(xí)結(jié)果。對于學(xué)習(xí)路徑，有學(xué)者基于主體維度將其劃分為上下互動(dòng)、地方互動(dòng)、前后互動(dòng)及內(nèi)外互動(dòng)四種類型［14］，有學(xué)者根據(jù)政策變遷屬性劃分為漸進(jìn)學(xué)習(xí)型與強(qiáng)制學(xué)習(xí)型，有學(xué)者依據(jù)學(xué)習(xí)動(dòng)力來源區(qū)分出內(nèi)生驅(qū)動(dòng)型和外部壓力型［15］。對于影響因素，現(xiàn)有研究指出提高政策效能的治理動(dòng)因、府際競爭與治理績效壓力［16］、對政策擴(kuò)散熱潮的趨從心理、對政策風(fēng)險(xiǎn)及不確定性的規(guī)避［17］、對治理資源的動(dòng)員能力［18］等是影響政策學(xué)習(xí)的主體性因素；中央政治權(quán)威的介入推動(dòng)、非政府行動(dòng)主體的參與、制度性政策擴(kuò)散壓力的存在［19］、縱向與橫向?qū)蛹壍臏贤ɑ?dòng)等構(gòu)成驅(qū)動(dòng)政策學(xué)習(xí)的外部因素。多重復(fù)雜因素的交互耦合形塑著政策學(xué)習(xí)的樣態(tài)，使之分異出創(chuàng)新與模仿、自愿與強(qiáng)制、漸進(jìn)與爆發(fā)等多元形態(tài)。對于學(xué)習(xí)結(jié)果，現(xiàn)有研究認(rèn)為政策學(xué)習(xí)有助于推動(dòng)先進(jìn)治理經(jīng)驗(yàn)擴(kuò)散、降低政策試錯(cuò)與執(zhí)行成本、優(yōu)化政策設(shè)計(jì)，但亦指出對樣板政策的盲目模仿和照搬照抄可能導(dǎo)致學(xué)習(xí)主體忽視核心政策或內(nèi)在制度變遷［20］、削弱政策創(chuàng)新積極性、虛耗浪費(fèi)治理資源。

現(xiàn)有研究基于紛繁復(fù)雜的治理實(shí)踐提出諸種頗具解釋力的理論，力圖建構(gòu)理解地方政府政策學(xué)習(xí)的話語系統(tǒng)和分析范式，有助于加深對中國治理現(xiàn)實(shí)的理解，但研究視域多拘囿于探討常態(tài)情境下地方政府的政策學(xué)習(xí)行為。新冠疫情為檢視政策學(xué)習(xí)在危機(jī)中的效能表現(xiàn)提供了寶貴視窗。本文基于結(jié)構(gòu)功能主義的AGIL 分析視角，將地方政府的非常態(tài)政策學(xué)習(xí)行為視作結(jié)構(gòu)化的行動(dòng)系統(tǒng)，以新冠疫情防控為例，探討危機(jī)情境下地方政府非常態(tài)政策學(xué)習(xí)的結(jié)構(gòu)機(jī)理并詮釋其運(yùn)作邏輯，為突發(fā)重大公共危機(jī)治理提供地方政府政策學(xué)習(xí)的中國經(jīng)驗(yàn)。

二、地方政府非常態(tài)政策學(xué)習(xí)行為分析框架

結(jié)構(gòu)功能主義是西方社會(huì)學(xué)理論中的一支重要流派。該流派認(rèn)為，社會(huì)是具有一定結(jié)構(gòu)或組織化形式的、“一個(gè)整體的、均衡的、自我調(diào)解和相互支持的系統(tǒng)”［21］，適應(yīng)、目標(biāo)達(dá)成、整合、模式維持四個(gè)功能性條件確保其維持和存在。社會(huì)結(jié)構(gòu)“既是一定的社會(huì)系統(tǒng)的基本存在方式，也是一定的社會(huì)系統(tǒng)的基本屬性”［22］，結(jié)構(gòu)的有序性和穩(wěn)定性保障內(nèi)部要素的協(xié)調(diào)與整合，進(jìn)而使社會(huì)系統(tǒng)顯示出外在的秩序性，并通過自我調(diào)節(jié)趨于平衡，滿足社會(huì)系統(tǒng)延存和發(fā)展的需要。

結(jié)構(gòu)功能主義從宏觀層面解釋了人類社會(huì)賴以維系的底層邏輯，透過結(jié)構(gòu)功能視角對地方政府的非常態(tài)政策學(xué)習(xí)進(jìn)行分析探討，兼具理論合理性與現(xiàn)實(shí)可行性。就理論層面而言，地方政府借助非常態(tài)政策學(xué)習(xí)實(shí)現(xiàn)危機(jī)張力的消解和系統(tǒng)的再平衡，是社會(huì)系統(tǒng)自我調(diào)節(jié)、自我穩(wěn)定屬性的反映，并且在危機(jī)應(yīng)對中發(fā)展出完備的應(yīng)對機(jī)制、協(xié)同體系與行動(dòng)框架。因此，非常態(tài)政策學(xué)習(xí)具備與社會(huì)系統(tǒng)的高度同構(gòu)性，可視作層級嵌套于社會(huì)系統(tǒng)中的子系統(tǒng)進(jìn)行分析。就現(xiàn)實(shí)情況來看，地方政府的非常態(tài)政策學(xué)習(xí)建立在對特定政策情境的理性考量之上，不僅學(xué)習(xí)條件、目的、方式受到危機(jī)情境的限制與規(guī)定，而且牽涉更加廣泛多元的社會(huì)主體的直接利益，備受多方關(guān)切?？梢姡浅B(tài)政策學(xué)習(xí)更加深度嵌入社會(huì)結(jié)構(gòu)，其應(yīng)時(shí)性和社會(huì)性決定其應(yīng)當(dāng)被看作由不同部分構(gòu)成的、具有內(nèi)在結(jié)構(gòu)的有機(jī)整體。

根據(jù)AGIL 結(jié)構(gòu)功能分析圖式，地方政府的非常態(tài)政策學(xué)習(xí)可分解為由適應(yīng)系統(tǒng)、目標(biāo)系統(tǒng)、整合系統(tǒng)與維持系統(tǒng)四大子系統(tǒng)支撐的整體性系統(tǒng)，并且可進(jìn)一步將子系統(tǒng)細(xì)分為具體的功能模塊（圖1）。第一，適應(yīng)系統(tǒng)根據(jù)危機(jī)環(huán)境調(diào)適政策方向，推動(dòng)政策學(xué)習(xí)機(jī)制與復(fù)雜多變的危機(jī)情態(tài)相銜接，確保在危機(jī)環(huán)境中仍能有序高效進(jìn)行政策學(xué)習(xí)。第二，目標(biāo)系統(tǒng)規(guī)定著特定時(shí)段內(nèi)地方政府的政策方向選擇，進(jìn)而約束后續(xù)的配套政策設(shè)計(jì)與治理行動(dòng)。第三，整合系統(tǒng)對不協(xié)調(diào)的政策要素加以抑制和調(diào)控，將其整合進(jìn)總體的政策運(yùn)行過程，保障政策學(xué)習(xí)的完整有序。第四，維持系統(tǒng)通過構(gòu)建認(rèn)同政策學(xué)習(xí)的價(jià)值體系疏解內(nèi)部張力，保持非常態(tài)政策學(xué)習(xí)機(jī)制的穩(wěn)定運(yùn)作。各子系統(tǒng)有機(jī)配合，交互作用，緊密聯(lián)系，既通過適應(yīng)環(huán)境變化和進(jìn)行目標(biāo)調(diào)整快速有效回應(yīng)危機(jī)情境，又通過整合地方政府治理行動(dòng)和維持系統(tǒng)內(nèi)部穩(wěn)定均衡實(shí)現(xiàn)政策學(xué)習(xí)機(jī)制高效運(yùn)作，保障疫情防控過程中地方政府的非常態(tài)政策學(xué)習(xí)趨向穩(wěn)定、有序和高效。

圖1 地方政府非常態(tài)政策學(xué)習(xí)行為分析框架

三、地方政府非常態(tài)政策學(xué)習(xí)的運(yùn)作邏輯：以新冠疫情防控為例

（一）適應(yīng)系統(tǒng)：強(qiáng)化信息汲取，轉(zhuǎn)向應(yīng)急體制

環(huán)境的快速發(fā)展變化意味著許多原有的政策難以適應(yīng)新的環(huán)境需要，從而需要更新或重塑政策以使其與當(dāng)下環(huán)境相適應(yīng)［23］。新冠疫情的猝然爆發(fā)與快速蔓延深刻塑造政策環(huán)境，使政府決策面臨巨大的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)性。疫情期間地方政府的政策學(xué)習(xí)行為具有強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)指向，通過加強(qiáng)對疫情信息的獲取與利用并迅速切換至應(yīng)急體制，以保障危機(jī)決策穩(wěn)定進(jìn)行和謀求有效管控危機(jī)態(tài)勢。

政策學(xué)習(xí)敏銳感知危機(jī)情境，強(qiáng)化信息汲取?！皣抑卫硪饬x上的社會(huì)只能是而且必須是一個(gè)充滿模糊性的社會(huì)”［24］，突如其來的新冠疫情加劇了社會(huì)要素的紊亂性與復(fù)雜性，營設(shè)出充滿不確定性和多重風(fēng)險(xiǎn)的政策環(huán)境，同時(shí)，疫情初期充斥各處的虛假錯(cuò)誤信息破壞了政策學(xué)習(xí)賴以進(jìn)行的清晰化信息圖景。及時(shí)、穩(wěn)定而充分的信息獲取是高效科學(xué)決策的生命線，公共政策的科學(xué)化程度在很大程度上取決于決策者所掌握信息的廣泛準(zhǔn)確程度，非常態(tài)政策學(xué)習(xí)對信息資源的高度依賴要求地方政府強(qiáng)化信息汲取能力。

一方面，地方政府果斷實(shí)施限制人員流動(dòng)政策，通過行政強(qiáng)制手段在特定時(shí)期減少人員流動(dòng)，管控交通往來，加強(qiáng)對確診病例、區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)、潛在感染群體等信息的采集加工，力圖為非常態(tài)政策學(xué)習(xí)創(chuàng)設(shè)清晰優(yōu)良的信息環(huán)境，增強(qiáng)對區(qū)域內(nèi)疫情態(tài)勢的掌控與分析能力。另一方面，地方政府借助數(shù)字化技術(shù)工具增強(qiáng)疫情感知和信息吸納能力，在數(shù)字技術(shù)實(shí)時(shí)、透明優(yōu)勢的加持下獲取疫情進(jìn)展的各類相關(guān)信息，暢通部門間信息流轉(zhuǎn)與溝通渠道，提升識別問題、處理信息的效率和精度，通過及時(shí)迅速的信息反饋與暢通敏捷的信息交換不斷調(diào)適改進(jìn)政策學(xué)習(xí)的內(nèi)容及過程。

政策學(xué)習(xí)面向疫情態(tài)勢變化，轉(zhuǎn)向應(yīng)急體制。公共危機(jī)的緊急性、破壞性和不受控性深刻形塑政策學(xué)習(xí)的運(yùn)行樣態(tài)，在缺乏時(shí)間、資源和應(yīng)對經(jīng)驗(yàn)的緊急情況下，盡快遏制事態(tài)惡化和保障人民群眾生命安全的現(xiàn)實(shí)要求強(qiáng)烈驅(qū)動(dòng)政策學(xué)習(xí)向非常狀態(tài)轉(zhuǎn)軌。治理場景的變化促使政策學(xué)習(xí)向快速響應(yīng)、集中決策、嚴(yán)格執(zhí)行的方向演進(jìn)。迅速啟動(dòng)危機(jī)響應(yīng)與應(yīng)急機(jī)制，集中有限資源，對最為迫切的問題進(jìn)行回應(yīng)，成為非常態(tài)政策學(xué)習(xí)的基本指向。

為適應(yīng)疫情防控需要，地方政府照章辦事、上傳下達(dá)、各司其職的科層管理體制迅速向高度集中、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)合全局的應(yīng)急管理體制轉(zhuǎn)變。在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由黨委和政府負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)應(yīng)急管理工作的具體實(shí)施，共同承擔(dān)管理責(zé)任，集中決策權(quán)限，設(shè)置高層級應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，聯(lián)動(dòng)協(xié)同跨地區(qū)、跨部門、跨層級的防控行動(dòng)，構(gòu)建起協(xié)調(diào)有序、高效運(yùn)行的疫情防控體制。地方政府轉(zhuǎn)向應(yīng)急體制賦予其高效支配區(qū)域內(nèi)治理資源的權(quán)力，顯著提升了政府管制效能，支撐著非常態(tài)政策學(xué)習(xí)機(jī)制的穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)和防疫政策效能的充分發(fā)揮。

（二） 目標(biāo)系統(tǒng)：人民理念引領(lǐng)，資源稟賦約束

政策學(xué)習(xí)是政治系統(tǒng)或其中的某一子系統(tǒng)為了實(shí)現(xiàn)某種目標(biāo)而對自身政策進(jìn)行調(diào)整的過程，政策目標(biāo)的選擇直接影響政策設(shè)計(jì)和學(xué)習(xí)的方向，并規(guī)定政策學(xué)習(xí)的策略選取和運(yùn)行路徑。非常態(tài)政策學(xué)習(xí)依據(jù)政策環(huán)境的演變確定當(dāng)前政策目標(biāo)，并且，中國特色社會(huì)主義制度本質(zhì)上決定其必須自始至終體現(xiàn)人民性。在人民理念的基準(zhǔn)之上，區(qū)域資源稟賦構(gòu)成對政策目標(biāo)選擇的約束和限定，要求地方政府選擇合理的政策方案以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。新冠疫情防控中地方政府政策目標(biāo)的選擇與變遷生動(dòng)展現(xiàn)出理念引領(lǐng)與資源稟賦的共同作用。

以人民為中心的治理理念引領(lǐng)危機(jī)情境下的政策設(shè)計(jì)與目標(biāo)選取，并受危機(jī)政策情境制約，隨情境變化表現(xiàn)出不同的目標(biāo)選擇偏好和重點(diǎn)。作為意識形態(tài)的物質(zhì)載體，“人民”話語在當(dāng)代中國國家認(rèn)同建構(gòu)中發(fā)揮重要作用［25］，“以人民為中心”則是“人民”政治話語的典型表征，是中國共產(chǎn)黨矢志不渝的執(zhí)政理念和價(jià)值追求。伴隨著黨的領(lǐng)導(dǎo)全面介入應(yīng)急管理從事發(fā)、事中到事后的全過程，以人民為中心的治理理念必然深刻嵌入政策目標(biāo)選擇過程中，防疫政策的目標(biāo)調(diào)整和內(nèi)容變化始終圍繞人民理念的內(nèi)核展開。

疫情前期，新冠疫情病例僅見諸于媒體的零星報(bào)道，地方政府抽調(diào)部分資源加以應(yīng)對，其主要目標(biāo)仍然是保持地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長。隨著疫情爆發(fā)、蔓延與擴(kuò)散，防控工作的優(yōu)先級超越經(jīng)濟(jì)工作，各地相繼發(fā)布緊急動(dòng)員通告并出臺防控政策，彰顯出以人為本、重視生命的政策取向。隨著感染人數(shù)趨于下降，疫情得到初步控制，面對經(jīng)濟(jì)市場下行壓力，多地政策方針轉(zhuǎn)變?yōu)椤霸谟行Х揽匾咔榈耐瑫r(shí)積極有序推進(jìn)復(fù)工復(fù)產(chǎn)”，政策重心向恢復(fù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行轉(zhuǎn)移?！耙越?jīng)濟(jì)發(fā)展為中心—以疫情防控為中心—以復(fù)工復(fù)產(chǎn)為中心”的目標(biāo)序列表明地方政府結(jié)合危機(jī)情境設(shè)定政策方向，因應(yīng)危機(jī)情勢變化動(dòng)態(tài)調(diào)整具體政策目標(biāo)。公共政策與社會(huì)環(huán)境的同頻共振強(qiáng)化了政策工具在危機(jī)中的適用性，使政策學(xué)習(xí)具備了適時(shí)而變的良好彈性。同時(shí)，地方政府的非常態(tài)政策學(xué)習(xí)始終以人民理念為價(jià)值遵循，政策目標(biāo)隨著人民美好生活需要的具體表現(xiàn)形式而變化。人民理念作為目標(biāo)選定與政策設(shè)計(jì)的基準(zhǔn)，自始至終規(guī)定著政策學(xué)習(xí)的基本方向。

區(qū)域資源稟賦制約政策學(xué)習(xí)目標(biāo)的選擇與實(shí)現(xiàn)，突出表現(xiàn)為地區(qū)發(fā)展水平對地方政府政策學(xué)習(xí)能力和效果的影響。改革開放以來，公共政策創(chuàng)新主要集中于東部發(fā)達(dá)地區(qū)，使其處于政策領(lǐng)先地位，成為中西部地區(qū)的政策學(xué)習(xí)對象。政策創(chuàng)新的地域分布差異實(shí)際上是地區(qū)發(fā)展優(yōu)勢在公共政策領(lǐng)域的延伸，反映出資源豐歉程度對政策學(xué)習(xí)的直觀影響。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、科技創(chuàng)新和人才素質(zhì)等領(lǐng)域具有優(yōu)勢的地區(qū)往往具備強(qiáng)大的資源動(dòng)員能力，擁有充足的政策工具儲(chǔ)備，在學(xué)習(xí)過程中擁有較強(qiáng)的主動(dòng)性和話語權(quán)，能夠取得更為良好的政策學(xué)習(xí)效果。

地方政府的資源動(dòng)員能力“對于政策再生產(chǎn)的偏離程度具有重要的形塑作用”，地區(qū)發(fā)展水平為非常態(tài)政策學(xué)習(xí)設(shè)置行為區(qū)間與策略集，進(jìn)而導(dǎo)致疫情防控中各地政策學(xué)習(xí)呈現(xiàn)出“本土改造”和“模仿復(fù)制”兩種形態(tài)。本土改造更多地發(fā)生于資源動(dòng)員能力較強(qiáng)的地方政府，著重于先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的實(shí)地應(yīng)用和技術(shù)化改造。對于可支配資源極為有限的地方政府而言，模仿復(fù)制是基于客觀條件限制做出的理性選擇，在權(quán)衡政策成本后選擇性移植優(yōu)秀政策的框架和形式，亦能對本土治理起到一定的增益促進(jìn)效果。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對落后的地區(qū)則更加傾向于移植普適性較強(qiáng)、實(shí)施難度小、推行成本低的政策，如關(guān)閉公共場所、限制外來人員、社區(qū)封閉式管理等。

（三） 整合系統(tǒng)：縱橫壓力規(guī)制，政治激勵(lì)誘導(dǎo)

非常態(tài)政策學(xué)習(xí)系統(tǒng)高效運(yùn)行要求各要素緊密配合，有序運(yùn)作，保持內(nèi)部結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)均衡，以提升系統(tǒng)整體效能。內(nèi)在的秩序性要求使得對系統(tǒng)內(nèi)諸要素的有機(jī)整合具有高度必要性和合理性。在疫情防控治理過程中，壓力規(guī)制和激勵(lì)誘導(dǎo)并舉的整合系統(tǒng)有效整合了地方政府的非常態(tài)政策學(xué)習(xí)行為，約束其減少偏離預(yù)定方向的政策舉措，充分激發(fā)政策學(xué)習(xí)和創(chuàng)新動(dòng)力。

中央政治權(quán)威與同級府際競爭在政治體制內(nèi)部形成縱向與橫向?qū)用娴膲毫?，?jīng)由不同路徑向地方政府傳導(dǎo)。前者迫使地方政府的政策學(xué)習(xí)朝著符合施壓主體預(yù)期的方向進(jìn)行，將各地的政策學(xué)習(xí)行為納入總體部署；后者通過將防疫工作轉(zhuǎn)化為保持社會(huì)穩(wěn)定、博取上層認(rèn)同的府際競爭場域，驅(qū)使地方政府為盡早平抑疫情提升學(xué)習(xí)效率。

在中國的公共政策制定與擴(kuò)散過程中，中央始終扮演最后的主導(dǎo)與調(diào)控之角色，往往通過下發(fā)意見通知、發(fā)表重要講話、領(lǐng)導(dǎo)掛點(diǎn)調(diào)研等方式對地方政府進(jìn)行指導(dǎo)和規(guī)范，形成強(qiáng)大的縱向政治勢能。疫情期間，中央政治權(quán)威借助高密度、高規(guī)格、高位階的政治宣示和言論表態(tài)“營造一種有利于政策執(zhí)行預(yù)期的事態(tài)演變的趨勢和大勢”［26］，推動(dòng)地方政府充分重視疫情防控工作，盡快開展政策學(xué)習(xí)。2020 年1 月20 日，習(xí)近平總書記對新型冠狀病毒感染的肺炎疫情作出重要指示，強(qiáng)調(diào)要把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位，堅(jiān)決遏制疫情蔓延勢頭，并于1 月25 日的中共中央政治局常務(wù)委員會(huì)會(huì)議上再一次強(qiáng)調(diào)“疫情就是命令，防控就是責(zé)任。”政治領(lǐng)袖的表態(tài)反映出高層政治注意力向疫情防控領(lǐng)域轉(zhuǎn)移，向地方政府釋放出重視防疫的政治信號。再者，中央通過督促問責(zé)展現(xiàn)對疫情防控高度重視、不容松懈的政治姿態(tài)，懲戒處分疫情期間表現(xiàn)不力和失職瀆職的地方官員，有力規(guī)制破壞防疫大局的地方治理越軌行為。2020 年2 月初，中央紀(jì)委國家監(jiān)委明確要求“對不敢擔(dān)當(dāng)、作風(fēng)飄浮、落實(shí)不力的，甚至弄虛作假、失職瀆職的黨員干部，要嚴(yán)肅問責(zé)”，隨后各地陸續(xù)出現(xiàn)政府干部因疫情防控工作不力而受到處分的情況。來自政治宣示和督促問責(zé)兩方面的縱向壓力迫使地方政府在疫情防控中迅速高效采取行動(dòng)，將治理舉措同防疫部署保持高度一致，及時(shí)貫徹落實(shí)中央意志。

“晉升錦標(biāo)賽”理論認(rèn)為，同一層級的政府官員為獲得晉升進(jìn)行的競爭博弈推動(dòng)著常態(tài)下的府際競爭［27］。即便在危機(jī)情境下，府際競爭的態(tài)勢依然延續(xù)，一個(gè)直觀表現(xiàn)便是各省市發(fā)布限制人員流動(dòng)政策的時(shí)間十分相近，而在特定區(qū)域內(nèi)這種緊密的政策跟進(jìn)則表現(xiàn)得更為明顯，如2020 年1 月24 日，湖北省13 市相繼宣布進(jìn)入“封城”狀態(tài)。相較于常態(tài)下“爭為人先”的府際競爭，疫情下的政策學(xué)習(xí)更多地出于特殊政策環(huán)境下“不落人后”的理性考量。新冠疫情的突發(fā)性、緊急性和高度不確定性，導(dǎo)致地方政府的治理行動(dòng)對績效追求相對保守，對大幅度的政策調(diào)整更為謹(jǐn)慎，而強(qiáng)烈傾向于采納較為成熟的政策先例以維持社會(huì)局面穩(wěn)定。此外，隨著疫情日趨嚴(yán)重而誘發(fā)的來自上級政府和社會(huì)輿論的壓力，也促使地方政府加快政策學(xué)習(xí)，盡早推出防疫政策，順應(yīng)“全國一盤棋”的防控總體部署。規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的考量和順應(yīng)大局的需要，共同導(dǎo)致地方政府的非常態(tài)政策學(xué)習(xí)在政策維度上表現(xiàn)為政策內(nèi)容呈現(xiàn)出較高趨同性，既符合疫情防控的現(xiàn)實(shí)要求，又不至于造成嚴(yán)重負(fù)面后果；在時(shí)間維度上表現(xiàn)為短時(shí)間內(nèi)緊密的政策跟進(jìn)，以回應(yīng)各方期望，維護(hù)政府權(quán)威與合法性。

以人事嘉獎(jiǎng)與宣傳表彰為典型的政治激勵(lì)激活了地方政府政策學(xué)習(xí)的內(nèi)生動(dòng)力，對政策創(chuàng)新具有明顯的正向作用。政治性競爭是推動(dòng)府際政策學(xué)習(xí)的深層次激勵(lì)機(jī)制，但過度倚重壓力機(jī)制不但會(huì)滋長地方官員的消極避責(zé)心態(tài)，而且極有可能扼殺合理限度內(nèi)的政策創(chuàng)新，不利于政策學(xué)習(xí)的持續(xù)推進(jìn)和優(yōu)化。政治激勵(lì)通過給予符合期望和要求的政策學(xué)習(xí)行為以正向反饋，強(qiáng)化地方政府持續(xù)進(jìn)行政策學(xué)習(xí)和創(chuàng)新的動(dòng)力，并對政策方向施加軟性約束。

一方面，上級政府將其掌握的人事任命權(quán)轉(zhuǎn)化為獎(jiǎng)勵(lì)先進(jìn)、鼓勵(lì)后進(jìn)的激勵(lì)性權(quán)力。上級政府通過明確提拔標(biāo)準(zhǔn)表明對官員行為的意圖與偏好，并識別防疫工作中表現(xiàn)積極、能力突出的領(lǐng)導(dǎo)干部，使其得以積累政治資本，在新一輪人事提拔中增強(qiáng)晉升優(yōu)勢，向地方政府傳達(dá)對政策學(xué)習(xí)和創(chuàng)新的鼓勵(lì)與支持。在疫情防控過程中，一大批優(yōu)秀干部被火線提拔，充分激發(fā)了地方治理積極性，助推防疫工作朝著精準(zhǔn)施策、科學(xué)管理的良好方向發(fā)展。另一方面，黨和政府通過各種方式對防疫工程中涌現(xiàn)出的優(yōu)秀黨員、干部進(jìn)行宣傳表彰，將防疫政策實(shí)施得力的地區(qū)樹立為模范榜樣，形成鼓勵(lì)積極作為的輿論氛圍。地方官員透過具有濃厚政治色彩的宣傳報(bào)道得以捕捉政治信號，在后續(xù)的政策行動(dòng)中貫徹上級意圖。同時(shí)，上級政府通過樹立防疫樣板地區(qū)塑造可供借鑒推廣的政策典型，誘導(dǎo)地方政府的政治注意力向其期望的領(lǐng)域和方向轉(zhuǎn)移聚合，并將分散的驗(yàn)證成本和執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)歸集到一個(gè)地區(qū)以便總結(jié)歸納成功經(jīng)驗(yàn)，助推優(yōu)秀政策經(jīng)驗(yàn)的廣泛傳播擴(kuò)散和地方政府的競相學(xué)習(xí)模仿。

（四） 維持系統(tǒng)：塑造認(rèn)同符號，拓展容錯(cuò)空間

帕森斯認(rèn)為，社會(huì)行為系統(tǒng)穩(wěn)定的關(guān)鍵在于社會(huì)是否擁有將其成員整合在一起的共同價(jià)值體系［28］。地方政府的非常態(tài)政策學(xué)習(xí)系統(tǒng)要維系自身的長續(xù)存在，“必須提供、保持和更新個(gè)體動(dòng)機(jī)與創(chuàng)造和維持這種動(dòng)機(jī)的文化模式”［29］。維持系統(tǒng)通過觀念、趣味、評價(jià)等文化供應(yīng)層面的符號塑造和消解行動(dòng)者內(nèi)心緊張和張力的張力處置，得以構(gòu)建支撐政策學(xué)習(xí)體制持續(xù)運(yùn)行的共同價(jià)值觀模式，并對不符合要求的失范與越軌行為加以規(guī)范，有效疏解阻礙非常態(tài)政策學(xué)習(xí)順利進(jìn)行的內(nèi)部張力。

維持系統(tǒng)將長期進(jìn)行的府際學(xué)習(xí)塑造為契合共同價(jià)值觀模式的文化符號，推動(dòng)非常態(tài)政策學(xué)習(xí)成為受到治理主體推崇和采納的政策選擇。在我國的治理實(shí)踐中，中央和地方政府的公共政策制定者經(jīng)常主動(dòng)開展面向公共問題治理的政策學(xué)習(xí)，并且參考其他地區(qū)的已有經(jīng)驗(yàn)在地方政府制定公共政策的過程中是應(yīng)有之義。長期存在和廣泛開展的學(xué)習(xí)交流活動(dòng)逐漸演化為具有合法性與合理性的治理慣習(xí)，在某種程度上成為凝結(jié)著治理認(rèn)同的政治符號，使地方政府對政策學(xué)習(xí)產(chǎn)生較為穩(wěn)定的價(jià)值預(yù)期和路徑信賴，推動(dòng)政策學(xué)習(xí)在危機(jī)情境下被納入治理工具選擇范疇。

地方政府在以新冠疫情防控為典型的跨界危機(jī)治理中扮演著關(guān)鍵角色，但危機(jī)治理蘊(yùn)含的巨大風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致其開展非常態(tài)政策學(xué)習(xí)時(shí)容易陷入瞻前顧后、裹足不前的困境。此時(shí)，政策學(xué)習(xí)的政治符號屬性通過闡釋鼓勵(lì)創(chuàng)新、優(yōu)化治理、人民為先等符合國家現(xiàn)代性要求的價(jià)值意義，彰顯政治價(jià)值體系的認(rèn)可與支持，強(qiáng)化地方政府的積極治理動(dòng)機(jī)，進(jìn)而型構(gòu)地方政府的危機(jī)治理信念與學(xué)習(xí)認(rèn)知，一定程度上消解了地方政府面對模糊政策情境時(shí)的疑慮和躊躇。并且，因長期府際合作而衍生的對政策學(xué)習(xí)的心理認(rèn)同和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)?zāi)軌蛱嵘H信任，降低協(xié)同成本與合作不確定性，進(jìn)而削減府際沖突風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)相互學(xué)習(xí)意愿。府際政策學(xué)習(xí)在常態(tài)情境中的優(yōu)良表現(xiàn)亦強(qiáng)化了危機(jī)環(huán)境下地方政府的學(xué)習(xí)信念，有助于加強(qiáng)危機(jī)情境下政府間的溝通、交流與互動(dòng)，助力區(qū)域疫情防控高效進(jìn)行。政府間非常態(tài)政策學(xué)習(xí)的進(jìn)行使得初期防疫政策擴(kuò)散呈現(xiàn)出顯著的中心效應(yīng)和鄰近效應(yīng)，如湖北省出臺一系列的限制人員流動(dòng)政策后，周邊省市紛紛進(jìn)入一級響應(yīng)狀態(tài)并密集發(fā)布相似政策。

容錯(cuò)機(jī)制有效破除了遲滯地方政府非常態(tài)政策學(xué)習(xí)的思想障礙和壓力疑慮，鼓勵(lì)地方結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H大膽推動(dòng)政策創(chuàng)新。疫情期間，趨于緊張的政治環(huán)境和狹仄的容錯(cuò)試錯(cuò)空間極大削弱了地方政府的政策學(xué)習(xí)動(dòng)力，導(dǎo)致各地的政策學(xué)習(xí)出現(xiàn)千篇一律的類型化傾向，而上級政府對風(fēng)險(xiǎn)空間的嚴(yán)格把控致使地方政府的學(xué)習(xí)動(dòng)力進(jìn)一步萎縮，在防疫過程中反應(yīng)遲鈍、決策滯后、執(zhí)行不力。容錯(cuò)機(jī)制通過傳達(dá)容忍失誤的寬容理念并構(gòu)建責(zé)任托底的制度設(shè)計(jì)，激勵(lì)地方黨員干部大膽創(chuàng)新、擔(dān)當(dāng)有為，在合理調(diào)控政策風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)回應(yīng)高效防疫的治理需求。

首先，容錯(cuò)機(jī)制立基于社會(huì)主義意識形態(tài)自我革新、自我發(fā)展的內(nèi)在秉性，為非常態(tài)政策學(xué)習(xí)提供持續(xù)創(chuàng)新的理念源泉。社會(huì)主義意識形態(tài)“既需要保持連續(xù)性，又需要不斷創(chuàng)新以適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的狀況”［30］，因而要求正視潛在的創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)，通過寬容與糾錯(cuò)的辨證法形式進(jìn)行自我調(diào)整并實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展，為容錯(cuò)機(jī)制的存在奠定了理論基礎(chǔ)。容錯(cuò)機(jī)制著眼于提升治理效能并發(fā)掘創(chuàng)新潛能，傳達(dá)出寬容錯(cuò)誤、容忍失敗的積極治理理念，詮釋著因時(shí)而變、因地制宜的靈活治理取向，在強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定至上的危機(jī)治理語境中重新賦予非常態(tài)政策學(xué)習(xí)以合理性和正當(dāng)性，緩釋了學(xué)習(xí)行為主體面臨政治風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的緊張焦慮心態(tài)，將對政策創(chuàng)新正面意義的認(rèn)可轉(zhuǎn)化為鼓勵(lì)政策學(xué)習(xí)的精神動(dòng)力。其次，容錯(cuò)機(jī)制為地方政府設(shè)置合理的試錯(cuò)空間，構(gòu)建配套的容錯(cuò)規(guī)章制度，謀求化解疫情治理的不確定性和高風(fēng)險(xiǎn)性與高效管控疫情態(tài)勢的結(jié)構(gòu)性張力。通過放寬風(fēng)險(xiǎn)管控，拓展容錯(cuò)空間，充分發(fā)揮容錯(cuò)機(jī)制的正向激勵(lì)功能，引導(dǎo)地方官員干部樹立敢為人先的創(chuàng)新精神以及責(zé)任意識，大膽開展非常態(tài)政策學(xué)習(xí)，嘗試借鑒各類治理手段阻遏疫情蔓延，將集中力量辦大事的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為實(shí)在的治理效能。

四、結(jié)語

本文基于AGIL 結(jié)構(gòu)功能圖示構(gòu)建危機(jī)情境下的地方政府非常態(tài)政策學(xué)習(xí)行為分析框架，通過對新冠疫情防控的過程性考察，分析非常態(tài)政策學(xué)習(xí)的“適應(yīng)-目標(biāo)-整合-維持”結(jié)構(gòu)及其行為邏輯，為理解地方政府政策學(xué)習(xí)的多元樣態(tài)提供有益思路，提煉地方政府高效阻擊新冠疫情的成功經(jīng)驗(yàn)，并指出地方政府非常態(tài)政策學(xué)習(xí)的進(jìn)一步優(yōu)化方向：

第一，及時(shí)應(yīng)對危機(jī)，盡快啟動(dòng)學(xué)習(xí)。應(yīng)急管理工作具有時(shí)效性和迫切性，盡早制定出行之有效的對策能夠在后續(xù)的危機(jī)應(yīng)對中取得主動(dòng)地位。同時(shí)充分考慮危機(jī)決策過程中問題性質(zhì)、誘發(fā)因素和解決方案的不確定性，在風(fēng)險(xiǎn)參數(shù)內(nèi)進(jìn)行政策學(xué)習(xí)和設(shè)計(jì)，預(yù)留充足的彈性空間。

第二，暢通信息渠道，加強(qiáng)政策溝通。危機(jī)期間信息的發(fā)布與披露應(yīng)遵循開放透明原則，以便及時(shí)了解政策實(shí)施成效，獲取公眾的積極認(rèn)同與支持合作，減少政策推進(jìn)阻力。充分重視地方政府間的交流互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)政策信息高效流通與交換，推動(dòng)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)廣泛傳播，提升危機(jī)應(yīng)對的整體成效。

第三，實(shí)施政策幫扶，賦能區(qū)域治理。倡導(dǎo)先進(jìn)地區(qū)向后發(fā)地區(qū)提供政策層面的資金支持、人員服務(wù)和技術(shù)指導(dǎo)，構(gòu)建區(qū)域內(nèi)府際合作行動(dòng)框架，緩解經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距造成的“治理貧困”，減輕突發(fā)性公共危機(jī)對后發(fā)地區(qū)的破壞，增強(qiáng)危機(jī)治理效能。激勵(lì)地方政府結(jié)合本地實(shí)際，發(fā)揮大膽創(chuàng)新精神，推動(dòng)非常態(tài)政策學(xué)習(xí)的本土化、特色化，不斷強(qiáng)化區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)治理能力?！?/p>