新時期保障性住房建設(shè)與管理問題及解決策略

摘?要：由于監(jiān)管主體、權(quán)責(zé)不明晰。相關(guān)法律法規(guī)缺失等原因，保障性住房在建設(shè)與管理過程中存在部分保障房建設(shè)質(zhì)量不達(dá)標(biāo)、區(qū)位選擇不合理、保障房建設(shè)過程缺乏有效監(jiān)管、保障房建設(shè)資金來源單一、政府財政壓力大等問題。此外，由于我國保障性住房建設(shè)工作是在國家政策基礎(chǔ)上，由各地政府根據(jù)各地實(shí)際情況具體執(zhí)行，由于地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、人口密度不一致等原因，遇到的困難與阻礙也不盡相同。保障性住房的建設(shè)質(zhì)量關(guān)乎國計民生、社會穩(wěn)定和人民的生命財產(chǎn)安全，文章針對當(dāng)前保障房建設(shè)與管理過程中存在的問題，結(jié)合社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際狀況，找到問題產(chǎn)生的根源，探尋正確有效的解決策略，為更多中低收入者解決住房難的問題，促進(jìn)我國保障性住房建設(shè)健康穩(wěn)健的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：保障性住房;國計民生;中低收入住房困難者

中圖分類號：F293.33文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1005-6432（2022）15-0070-03

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2022.15.070

保障性住房建設(shè)主要由政府授權(quán)第三方房地產(chǎn)開發(fā)商進(jìn)行。與商品房的建設(shè)不同，對于保障性住房的利潤和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，政府有嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)定，以確保保障對象利益不受侵害。政府是站在社會公平和保障人民權(quán)益的角度制定政策，這顯然與房地產(chǎn)開發(fā)商期冀通過承包保障房項(xiàng)目獲取高額利潤的目的相背離。部分開發(fā)商為了追逐利益，“樓歪歪”“樓倒倒”“樓脆脆”等保障性住房質(zhì)量問題不斷發(fā)生，嚴(yán)重?fù)p害了保障對象的權(quán)益和政府的公信力，造成了惡劣的社會影響。保障房雖然一定程度上緩解了中低收入者的住房壓力，但其中的隱性問題也越來越多。保障性住房建設(shè)關(guān)乎國計民生和社會穩(wěn)定，若這些問題不能得到及時解決，不僅違背國家大力推行保障房建設(shè)的初衷，使中低收入者重新陷入“無房可住”的困境中，甚至?xí)觿∩鐣堋?/p>

1?新時期保障性住房建設(shè)與管理存在的問題

1.1?保障性住房建設(shè)質(zhì)量管理不佳

首先，保障性住房建設(shè)質(zhì)量管理不佳。這其中又包含許多細(xì)致問題。由于保障性住房不像商品房一樣，有巨額的“賣地款”作為盈利來源，政府又對建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)提出了較高的要求，很多時候，反而需要政府補(bǔ)貼資金來進(jìn)行住宅建設(shè)。為了節(jié)約支出，一些政府在對保障性住房進(jìn)行選址時，會選在遠(yuǎn)離市區(qū)的郊區(qū)，這種折中的辦法，固然一定程度上讓政府與房地產(chǎn)開發(fā)商實(shí)現(xiàn)了雙贏，但和設(shè)施完善的主城區(qū)相比，偏遠(yuǎn)郊區(qū)交通、商業(yè)、娛樂及公共服務(wù)設(shè)施都較為落后，嚴(yán)重影響保障對象的生活質(zhì)量與出行的便利度，較長的通勤時間也給他們的工作生活帶來極大的不便。[1]這顯然與國家推行保障性住房的出發(fā)點(diǎn)不符合，保障性住房建設(shè)是為了給中低收入人群減輕壓力、解決住房問題，而不是給他們增加額外的負(fù)擔(dān)。

其次，除了選址問題，部分保障性住房在建設(shè)中還存在工程質(zhì)量問題。2009年，北京市部分小區(qū)被查出保障房質(zhì)量問題，引發(fā)社會強(qiáng)烈關(guān)注，之后，北京市住房和城建委員會專門發(fā)布《關(guān)于開展在建安置住房和保障性住房質(zhì)量專項(xiàng)排查的通知》，對所有在建保障性住房的工程質(zhì)量和使用材料進(jìn)行逐項(xiàng)排查，確保保障房建設(shè)質(zhì)量。但在一些地區(qū)，尤其是監(jiān)管不嚴(yán)的二三線城市，部分保障性住房的工程質(zhì)量問題依舊存在。雖然政府一再要求開發(fā)商要依照商品房的標(biāo)準(zhǔn)去建造保障房，甚至高于商品房標(biāo)準(zhǔn)，但在具體建設(shè)過程中，一些開發(fā)商為了牟利，節(jié)約成本，偷工減料，并不按照標(biāo)準(zhǔn)建造。部分保障性住房存在鋼筋量不足、材料報驗(yàn)和工序驗(yàn)收把關(guān)不嚴(yán)等問題，在相當(dāng)一段時期內(nèi)，全國保障性住房都有不同程度的房屋屋板漏水、承重墻開裂現(xiàn)象，一些嚴(yán)重的地方，甚至出現(xiàn)陽臺墻體酥脆、混凝土質(zhì)量不合格的問題，入住之后，衛(wèi)生間地面漏水、管道開裂、房屋保溫不嚴(yán)、馬桶水龍頭等配套設(shè)施質(zhì)量極差、門窗關(guān)閉不嚴(yán)更是常有的問題，嚴(yán)重影響了居住體驗(yàn)。另有一些保障性住房因?yàn)榻ㄔO(shè)時配套道路不達(dá)標(biāo)，而導(dǎo)致水電無法入戶，以致空置多年，得不到有效解決，不僅浪費(fèi)資金，更浪費(fèi)大量人力物力。

再次，監(jiān)管不到位。監(jiān)管依據(jù)上，雖然現(xiàn)階段各地針對保障房工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)與質(zhì)量紛紛出臺了相關(guān)文件，我國有關(guān)保障性住房質(zhì)量監(jiān)管的法律法規(guī)在日益完善，但交叉、空白依舊存在，保障房建設(shè)工程量大、涉及面廣，在具體執(zhí)行過程中，難免存在法律漏洞，讓開發(fā)商鉆空子，造成無法可依的情況，政府也只能吃啞巴虧。監(jiān)管主體上，雖然政策上已開通社會公眾監(jiān)督這個渠道，但對施工過程的監(jiān)管，仍是以政府部門為主，各監(jiān)管部門各自為政、缺乏溝通協(xié)作、權(quán)責(zé)不明晰，嚴(yán)重影響了監(jiān)管效率。[2]而且政府部門并非執(zhí)法機(jī)構(gòu)，并不具有執(zhí)法權(quán)，發(fā)現(xiàn)問題時還要層層上報，也使得監(jiān)管難度增大。監(jiān)管方式上，大多數(shù)仍停留在傳統(tǒng)的“基礎(chǔ)、主體、竣工驗(yàn)收”為節(jié)點(diǎn)的“三步到崗”式模式上，這種粗放型的監(jiān)管模式顯然無法窺見工程建設(shè)過程中具體的細(xì)致問題，無法檢測到保障房項(xiàng)目真實(shí)質(zhì)量。

最后，資金來源不夠多元化，造成用于保障房建設(shè)的資源嚴(yán)重不足。目前，我國保障房建設(shè)資金主要來源于中央專項(xiàng)補(bǔ)助資金、各級政府財政撥款、土地出讓凈收益的10%（不低于10%）、住房公積金增值收益扣除計提貸款風(fēng)險準(zhǔn)備金和管理費(fèi)用后的全部余額及社會捐贈。[3]不難看出，除了土地出讓收益的10%為硬性約束外，其他資金來源極不穩(wěn)定，也存在諸多漏洞，這無疑對地方政府和地方財政造成巨大壓力。

1.2?保障性住房施工進(jìn)度管理較差

工期冗長，遲遲無法交工，是當(dāng)前保障性住房施工中存在的另一大問題。造成工期冗長的原因很多，一是政府在前期缺乏合理科學(xué)的規(guī)劃，和施工單位溝通協(xié)作不暢。長久以來，“任務(wù)重、工期長、過程復(fù)雜”是烙在住房建設(shè)上的標(biāo)簽，與普通商品房相比，保障性住房要依照政府制定的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，涉及的問題更多更復(fù)雜，從前期建筑設(shè)計、人員管理、建筑材料采購運(yùn)輸?shù)绞┕がF(xiàn)場機(jī)械設(shè)備組合和管理，都需要政府部門和施工單位進(jìn)行細(xì)致有效的溝通，因而，雙方溝通不暢，沒有統(tǒng)一的規(guī)劃，會嚴(yán)重影響到施工進(jìn)度。二是和安置住房一樣，保障性住房的選址有時會涉及拆遷問題，而拆遷問題又是艱巨無比，若遇到“釘子戶”或利益分配不均，拆遷工作將面臨重重阻礙，周期無限延長。土地的問題不解決，工程項(xiàng)目自然也無法準(zhǔn)時開工交工。

1.3?保障性住房施工安全管理不到位

和普通房屋建造一樣，保障性住房施工安全主要包括建筑主體結(jié)構(gòu)工程、施工現(xiàn)場、竣工工程三大方面。針對這三個方面的安全標(biāo)準(zhǔn)，各地政府都有專門的文件明文規(guī)定，但在具體執(zhí)行過程中，由于當(dāng)下還缺乏專門的針對城鎮(zhèn)保障性住房的執(zhí)法單位，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)又習(xí)慣各自為政，一些政府部門對保障性住房施工安全的管理并不到位，尤其是對與社會公眾密切相關(guān)的住宅分戶檢測驗(yàn)收工作不到位，保障房質(zhì)量不達(dá)標(biāo)、硬件出現(xiàn)問題的情況時有發(fā)生，保障房施工安全仍是保障房建設(shè)過程中面臨的一大阻礙。另外，由于相關(guān)法律法規(guī)尚不夠完善，各行為主體對保障房工程建設(shè)明顯缺乏足夠的質(zhì)量意識與安全意識，對各方責(zé)任主體的質(zhì)量行為和質(zhì)量意識監(jiān)管不到位，政府部門亦“重制度，輕執(zhí)行”“重建造，輕質(zhì)量管理”，合同簽訂完畢便做“甩手掌柜”，一味追求工程進(jìn)度與效率，過度依賴施工單位，而缺乏統(tǒng)一可行的工程施工過程質(zhì)量管理準(zhǔn)則，極容易導(dǎo)致工程粗制濫造，房屋質(zhì)量不達(dá)標(biāo)，后患無窮。

1.4?缺乏專業(yè)的工程成本質(zhì)量管理人才

和普通房屋建設(shè)相比，保障性住房作為一項(xiàng)惠民工程，從一開始就注定了其非盈利性的屬性，外加建設(shè)資金緊缺、來源單一、不充足，更需要加強(qiáng)成本管理，在保證質(zhì)量的同時，在前期設(shè)計和建設(shè)中盡可能壓縮成本，緩解政府財政壓力，保證保障房建設(shè)工程順利推進(jìn)。另外，由于保障房建設(shè)多是政府委托第三方開發(fā)商進(jìn)行，雙方在理念上存在一些根本性的沖突，政府希望施工單位用最優(yōu)惠的價格建造出和商品房一樣標(biāo)準(zhǔn)的房間，而施工單位則希望用盡可能低的成本將工程盡可能快地完成。這個過程中，如果監(jiān)管不到位，施工單位很可能為了節(jié)約成本而選擇相對劣質(zhì)的材料，以次充好，房屋質(zhì)量必將受到影響。

2?新時期城鎮(zhèn)保障性住房建設(shè)管理優(yōu)化策略

2.1?構(gòu)建信息共享平臺，強(qiáng)化工程質(zhì)量管理

針對部分保障性住房在建設(shè)管理過程中質(zhì)量不合格的問題，應(yīng)構(gòu)建信息共享平臺，強(qiáng)化工程質(zhì)量管理，讓各相關(guān)方都能第一時間了解到工程建設(shè)的進(jìn)度、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和材料規(guī)格，將社會監(jiān)督真正納入到監(jiān)督過程與監(jiān)督體系中來，使保障性住房建設(shè)真正公開化和透明化。在選擇第三方施工單位時，應(yīng)采用公開競標(biāo)的形式，優(yōu)中選優(yōu)，選擇性價比最高、市場信譽(yù)好、專業(yè)技術(shù)過硬的施工單位，嚴(yán)禁虛假招標(biāo)、規(guī)避招標(biāo)。相關(guān)部門還應(yīng)根據(jù)不斷變化的社會發(fā)展情況，加強(qiáng)對城鎮(zhèn)保障性住房工程質(zhì)量法律法規(guī)的修改與完善，提高各行為主體的質(zhì)量意識與法律意識，時刻把工程質(zhì)量放在第一位。政府部門自身也要明晰各監(jiān)管部門職責(zé)，加強(qiáng)部門間溝通協(xié)作，發(fā)現(xiàn)問題后及時溝通。此外，在對保障性住房進(jìn)行選址時，既要考慮當(dāng)?shù)貧夂驐l件、水文條件、土壤土層條件及環(huán)境條件等硬性條件，確保工程質(zhì)量安全，也要考慮交通、商業(yè)、公共設(shè)施配套等軟性條件，確保保障房建設(shè)真正急民所需。

2.2?規(guī)范工程進(jìn)度管理

規(guī)范工程進(jìn)度管理，政府相關(guān)部門和施工單位在建設(shè)前期便對保障房的建設(shè)進(jìn)行全面、科學(xué)、合理的規(guī)劃，將規(guī)劃方案及時與施工單位溝通，根據(jù)施工單位反饋意見，對方案中不合理之處進(jìn)行調(diào)整，提高雙方溝通效率。尤其是對于選址地的地質(zhì)條件和水文條件，政府部門要及時告知施工單位，讓施工單位提前準(zhǔn)備預(yù)案，設(shè)法解決，不至于“臨門抱佛腳”。

此外，對于保障房建設(shè)中需要的設(shè)備、房屋材料、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、人員分配的問題，政府部門應(yīng)成立專門的項(xiàng)目小組，針對不同的建設(shè)階段，提出不同的問題，并設(shè)立組長等職位，從全局出發(fā)，統(tǒng)一對人、料、設(shè)備進(jìn)行調(diào)配，爭取在短時間內(nèi)完成工作目標(biāo)，從而提高工作效率，加快建設(shè)進(jìn)度。

對于資金短缺和資金來源單一問題，政府部門可適當(dāng)引入市場資金，創(chuàng)建新的合作模式，吸引民間企業(yè)、民間資本參與到保障性住房的建設(shè)與管理中來，提高經(jīng)濟(jì)與社會效益。在這個過程中，政府部門要建立有效的監(jiān)督體系，防止保障性住房過度市場化，背離初衷。對于因拆遷不順利而耽擱建設(shè)的保障性住房，相關(guān)部門應(yīng)建立成熟合理的拆遷補(bǔ)償方案，盡量避免“釘子戶”的出現(xiàn)，若遇到“釘子戶”或其他阻力，也要認(rèn)真聽取對方意見，雙方重新商議，擬定新的補(bǔ)償方案，在維穩(wěn)的前提下，保證保障房建設(shè)的順利進(jìn)行。簡化保障性住房的相關(guān)審批手續(xù)，提高工作效率，明確各部門職責(zé)及工作效率問題，做到盡快審批、盡快實(shí)施，并認(rèn)真核對檢查。

2.3?強(qiáng)化保障性住房施工安全管理

政府監(jiān)管部門還應(yīng)強(qiáng)化對保障性住房的施工安全管理工作，加強(qiáng)安全管理，提高安全生產(chǎn)責(zé)任意識，繼續(xù)完善統(tǒng)一的施工標(biāo)準(zhǔn)，確保保障房主體結(jié)構(gòu)工程達(dá)到優(yōu)良，竣工工程達(dá)到市級以上優(yōu)質(zhì)工程標(biāo)準(zhǔn)，施工現(xiàn)場達(dá)到市級文明工地以上標(biāo)準(zhǔn)。在選擇施工單位時，綜合對比，選擇信譽(yù)好、施工能力強(qiáng)的企業(yè)，對于三年內(nèi)出現(xiàn)過重大工程事故或質(zhì)量問題的企業(yè)，認(rèn)真核實(shí)情況，嚴(yán)格審核資料，禁止其參與保障房投標(biāo)競標(biāo)工作。在前期階段，加強(qiáng)規(guī)劃設(shè)計審批，嚴(yán)格施工圖審查，確保保障性住房功能布局合理、齊全，對容易產(chǎn)生質(zhì)量通病的部位和環(huán)節(jié)，進(jìn)一步深入細(xì)化設(shè)計，并結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際的氣候條件與地質(zhì)、土壤條件，不斷優(yōu)化方案。對于施工圖，要嚴(yán)格按照工程標(biāo)準(zhǔn)，對地基基礎(chǔ)、主體結(jié)構(gòu)安全、抗震設(shè)防、消防安全等關(guān)鍵環(huán)節(jié)技術(shù)進(jìn)行嚴(yán)格審查，對不符合規(guī)定的地方及時糾正，排除質(zhì)量安全隱患。此外，相關(guān)部門還要嚴(yán)格保障性住房的施工許可管理和竣工驗(yàn)收，嚴(yán)格把關(guān)，落實(shí)工程質(zhì)量安全終身責(zé)任制，明確施工單位承擔(dān)的主要責(zé)任，提高其責(zé)任意識，出現(xiàn)問題時，要根據(jù)合同約定嚴(yán)厲追究。對于施工現(xiàn)場，也要派駐專門的人員進(jìn)行監(jiān)督管理，加大違法違規(guī)行為查處力度，嚴(yán)厲打擊轉(zhuǎn)包和違法分包、掛靠、弄虛作假等違法違規(guī)行為。保障房管理部門還應(yīng)建立專屬于城鎮(zhèn)保障性住房的信訪投訴渠道，認(rèn)真做好信訪投訴處理工作，依靠群眾力量，及時發(fā)現(xiàn)工程建設(shè)中存在的問題。

2.4?大力培養(yǎng)專業(yè)的施工成本管理人才

保障性住房的成本控制主要集中在前期和中期，等工程完成后再進(jìn)行成本核算顯然是不合理也不現(xiàn)實(shí)的。對政府部門和施工單位來說，不僅需要能夠統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、發(fā)號施令的行政管理人員，更需要大力引進(jìn)具有跨學(xué)科背景，既懂財務(wù)、建筑，又懂材料挑選、設(shè)備選購，甚至是人力資源安排的復(fù)合型管理人才，對保障房建設(shè)進(jìn)行科學(xué)合理的成本預(yù)測與規(guī)劃管理。若前期沒有準(zhǔn)確把控和規(guī)劃，保障房建設(shè)的每一個環(huán)節(jié)都可能增加龐大的開支和成本。

3?結(jié)論

對于當(dāng)前保障性住房建設(shè)與管理中存在的問題，政府部門應(yīng)積極面對，尋找解決之策，爭取將這項(xiàng)工程更好更優(yōu)地進(jìn)行下去。城鎮(zhèn)保障性住房建設(shè)工程量大，涉及面廣，涉及問題復(fù)雜，解決問題不是靠一方之力就能輕易完成的，作為主導(dǎo)部門和監(jiān)管部門，政府相關(guān)部門在完善自身監(jiān)管制度、充分引入社會監(jiān)督的同時，也要與社會各界積極開展合作，拓展資金來源，提高與施工單位溝通協(xié)作效率，共同優(yōu)化保障性住房的建設(shè)與管理工作。

參考文獻(xiàn)：

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[作者簡介]肖娜（1987—），女，漢族，北京人，本科。