現(xiàn)行農(nóng)村產(chǎn)權制度下土地征收工作存在的問題與對策探析

□周夏青，魏曉迪，劉 兵，李玉瑩

（濟南市土地征收和綜合整治服務中心，山東 濟南 250102）

農(nóng)村產(chǎn)權制度改革是國家為實現(xiàn)農(nóng)村集體土地所有者、使用者權益，保護農(nóng)民切身利益，推進農(nóng)民用益物權權益實現(xiàn)的重要手段。土地征收工作是政府根據(jù)公共利益需要，通過合法程序征收農(nóng)民集體土地的行政行為。兩者相互聯(lián)系又相互制約，既是保護農(nóng)民切身利益的有效手段，又關系到政府實現(xiàn)公共利益的需要，是當前我國土地管理工作中的兩項重點工作內(nèi)容，是實現(xiàn)我國土地管理法治化進程的重中之重。

1 農(nóng)村產(chǎn)權制度改革和土地征收工作的有關情況

1.1 現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權制度的建立

自中華人民共和國成立以來，我國農(nóng)村產(chǎn)權制度的演變經(jīng)歷了4 個發(fā)展階段：一是實行土地改革，把土地制度改變?yōu)椤案哂衅涮铩钡霓r(nóng)民所有私營制；二是在土地改革基礎上，以生產(chǎn)資料入股分紅的互助合作形式的農(nóng)民私有合營；三是經(jīng)過高級農(nóng)業(yè)合作社和農(nóng)民人民公社化實現(xiàn)了集體公有公營，即土地所有權與土地經(jīng)營權統(tǒng)一的產(chǎn)權制度；四是1979 年后實行集體所有家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，實現(xiàn)了農(nóng)村土地所有權與經(jīng)營權的分離，并在20 世紀80 年代初便極大地促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。自黨的十八屆三中全會部署開展以來，通過近5 年時間的努力，截至2018 年底，農(nóng)村產(chǎn)權登記工作基本完成，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權的“三權分置”（所有權、承包權、使用權）格局基本形成。2019 年國家部署開展農(nóng)村宅基地不動產(chǎn)登記工作，2019 年11 月山東省濟南市作為試點先行推進。但目前在“宅地一體”農(nóng)村不動產(chǎn)權登記推進過程中，出現(xiàn)一些新情況、新問題，各地進度不一。

1.2 現(xiàn)行農(nóng)村土地權屬界限的劃定

現(xiàn)行農(nóng)村集體土地產(chǎn)權仍存在模糊不清的地方。根據(jù)《憲法》《土地管理法》等相關法律，城市土地屬于國家所有，但是“農(nóng)民集體所有的土地到底是國家所有還是集體所有”則難以判斷，原屬于農(nóng)民集體所有的土地權屬變得不明確?！俺侵写濉钡耐恋貑栴}則很好說明，在城鎮(zhèn)化過程中，某些農(nóng)村土地還是屬于農(nóng)村集體所有，而其中一些則轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘型恋兀虼?，政府在明確各地的土地權屬問題時，應當根據(jù)實際情況、劃分時間節(jié)點來確保工作準確的進行。

1.3 土地征收工作直面農(nóng)村群眾切身利益

2020 年前的《土地管理法》和《土地管理法實施條例》中對很多原則性、細節(jié)性問題表述含糊，不適應當前形勢的發(fā)展，通過近3 年時間的調(diào)研，新的《土地管理法》和《土地管理法實施條例》分別于2020 年和2021 年頒布實施，新法在很多原則性、細節(jié)性問題上都充分吸收了各方意見并進行了規(guī)范表述，涉及土地征收方面更是較之前發(fā)生重大變化。國家為切實保護失地農(nóng)民的切身利益，提高了補償標準，嚴格了征收程序，加大了對違法用地的處罰力度。為盤活鄉(xiāng)村閑置土地資源，推動鄉(xiāng)村振興，對集體經(jīng)營性建設用地入市提出了原則性規(guī)范意見。同時，為保證公共利益需要，在新法中增加了土地征收成片開發(fā)的內(nèi)容。在新法舊法交替過程中，特別是在當前農(nóng)村不動產(chǎn)登記未全部完成，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市處于初始階段，各地在具體實施土地征收過程中反映出一些突出問題亟待解決。

2 存在的主要問題

一是農(nóng)村不動產(chǎn)登記進程緩慢，制約了土地征收報批進程。農(nóng)村不動產(chǎn)權登記是國家實施宅地一體、保障農(nóng)民自身權益的有力手段，也是為下一步推進集體經(jīng)營性建設用地入市的有力支撐。但是，在實際登記過程中，存在著以欺騙手段騙取經(jīng)批準的宅基地、非法轉(zhuǎn)讓宅基地、擅自改變農(nóng)村宅基地用途等問題。在宅地一體的不動產(chǎn)登記過程中暴露出很多前期土地管理工作中的漏洞和問題，致使不動產(chǎn)登記工作無法推進甚至產(chǎn)生了新的社會不穩(wěn)定問題。農(nóng)村不動產(chǎn)登記進程緩慢，給土地征收工作帶來很大困難，即在遇有征收范圍同上述情況重合時，地上附著物的補償無法確定，補償數(shù)額和群眾的要求差距較大，群眾對土地征收工作不理解、不支持、不配合，不在調(diào)查清單簽字、不簽訂補償協(xié)議，導致報批進程較慢。

二是在現(xiàn)行法律框架之下，集體土地入市工作進程緩慢。自2016 年國家部署開展集體土地入市試點工作以來，全國共安排了33 個農(nóng)村土地制度改革試點縣（市）。山東省禹城市、商河縣等試點大膽創(chuàng)新、積極推進，為該項工作的實施作了有益探索，但具體實施中還是遇到農(nóng)地入市缺乏具體政策支持的困境。截至目前，《土地管理法》和《土地管理法實施條例》等相關法律法規(guī)，在集體經(jīng)營性建設用地入市這一方面都只是提出了原則性規(guī)范意見，尚未出臺集體經(jīng)營性建設用地入市的指導意見。同時，目前國家沒有集體經(jīng)營性建設用地入市的土地增值收益核算辦法，地方在具體實施中缺乏依據(jù)。這些問題制約了集體經(jīng)營性建設用地入市的工作進程，影響了集體土地用益物權的實現(xiàn)，與國家最初的設計初衷不符。

三是基層對土地征收工作中的成片開發(fā)編定方案理解有偏差。土地征收成片開發(fā)工作是國家在新法實施后考慮到我國城鎮(zhèn)化進程和目前經(jīng)濟社會發(fā)展的實際情況，避免對經(jīng)濟社會造成較大影響，有效緩解地方經(jīng)濟發(fā)展和嚴格土地征收之間的矛盾而設定的。但是，個別基層單位片面理解成土地征收成片開發(fā)是給政府開設的一條突破征收“紅線”的新路徑，是原來開發(fā)區(qū)批設的變通方法。這就造成個別單位在編制土地成片開發(fā)方案時站位不高、編定不科學、操作執(zhí)行難度大，制約了土地征收工作開展，也影響了地方經(jīng)濟的健康發(fā)展。審批流程如圖1 所示。

圖1 土地審批流程

四是地方政府征地權利擴大化造成征收土地制度設計有偏差。為了規(guī)范征地權利，同時保護被征地農(nóng)民合法權益，國家確立了與征地方面有關的若干原則。首先是程序法定原則，征地必須嚴格按照法律法規(guī)規(guī)定的有關程序進行，不得違反程序進行征地活動，這在一定程度上有效限制了政府的自由裁量權，保護了被征地農(nóng)民的合法權益。其次，征地工作的大前提是必須符合公共利益的需要，即所需的土地用作發(fā)展公共事業(yè)或是落實相關國家經(jīng)濟政策。再次，合理補償原則，需要對被征地農(nóng)民給予合理補償，彌補被征地農(nóng)民因為征地造成的損失。遵守這些原則才能保障征地工作順利開展，避免引發(fā)社會矛盾。

3 存在問題的現(xiàn)狀分析

一是違法占地現(xiàn)象層出不窮是制約農(nóng)村不動產(chǎn)登記進程的主要原因。在農(nóng)村稅費改革后，有些群眾認為土地就是自己的，經(jīng)常發(fā)生違法占地建設，加上監(jiān)管不到位，國土執(zhí)法沒有強制執(zhí)行權，導致違法占地建設大量增加。一戶多宅、亂占地、多占地建房急劇增加，導致村內(nèi)舊房無人住、村外新房爭著建的現(xiàn)象加劇，嚴重浪費土地資源。近年來，由于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展速度較快，農(nóng)民的生產(chǎn)農(nóng)機具和生產(chǎn)資料逐年增加，利用房前屋后的土地私自建設倉儲棚、私家車庫等各種建筑，私搭亂建經(jīng)常發(fā)生，因此在對農(nóng)村集體土地征收時補償費用差距加大，四方協(xié)議簽訂難度加大。

二是明確界定公共利益是土地征收制度的前提條件。公共利益不宜作具體的界定，往往具有不確定性和發(fā)展性。然而，在征地過程中，由于酌處范圍過大，往往達不到預期的效果。單一的“泛化監(jiān)管”或“列舉監(jiān)管”不具有說服力和可操作性。建議采用“泛化”與“列舉”相結合的方法，可以同時從兩個維度來進一步明確定義公共利益，既有確定性又有發(fā)展性，這樣就可以將公共利益界定為“社會規(guī)范調(diào)整的秩序形成的帶有社會普遍性的利益，包括國防建設；公共交通、水利、能源等公共事業(yè)或市政建設；教育、科學、文化、衛(wèi)生、環(huán)保、慈善機構等社會公共事業(yè)；國家重大經(jīng)濟建設項目，但是以具有公益為限；其他以公益為目的具有社會普遍利益的事業(yè)”。

三是征地資源在市場經(jīng)濟條件下的有效配置需要符合要求。在市場經(jīng)濟條件下的一個重要前提是產(chǎn)權明晰，只有產(chǎn)權明確，買賣雙方擁有對財產(chǎn)的處置權，才可能實現(xiàn)資源有效配置。根據(jù)土地管理有關法律規(guī)定，農(nóng)地資源在非農(nóng)業(yè)建設用地土地市場的配置，必須要經(jīng)過征地環(huán)節(jié)。就是說政府要先把集體土地變?yōu)閲型恋?，再把土地公營給用地者，這是最起碼的經(jīng)濟學常識。這樣一來就要思考一個問題，既然農(nóng)地資源最終還是要配置到土地市場上，能否撇開征地問題，建立一個農(nóng)地市場，就像國有土地使用權市場一樣，讓農(nóng)民直接與用地者交易，以此來實現(xiàn)農(nóng)地在非農(nóng)業(yè)建設用地市場上的有效配置。這個問題關鍵就是要看農(nóng)地在法律上是否具有轉(zhuǎn)讓權?！锻恋毓芾怼返诹龡l規(guī)定“農(nóng)民集體土地所有的土地使用權不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租于非農(nóng)業(yè)建設……”這里的土地使用權既包括集體農(nóng)用地即農(nóng)戶承包經(jīng)營權，也包括集體建設用地使用權，一般情況下（除例外）都不能出讓、轉(zhuǎn)讓和出租用于非農(nóng)建設。

四是新舊法規(guī)銜接時期調(diào)整補償標準是切實維護農(nóng)民的利益。近年來，全國各地正在進行農(nóng)村土地征收工作，新農(nóng)村建設有條不紊的進行。土地是農(nóng)民賴以生存的根本，土地被征收后，會給予農(nóng)民經(jīng)濟上的補償。由于各地經(jīng)濟水平不同，各地區(qū)之間的補償標準也存在差異，但是國家有一個統(tǒng)一的標準，各地可以根據(jù)實際情況進行相應的調(diào)整。例如，山東省及山東省濟南市近年來相繼出臺了《山東省土地征收管理辦法》（省政府令第226 號）《山東省人民政府關于調(diào)整山東省征地區(qū)片綜合地價標準的批復》（魯政字〔2015〕286 號）《山東省征地區(qū)片綜合地價》（魯自然資發(fā)〔2020〕4 號）《關于濟南市征地地上附著物和青苗補償標準的批復》（魯國土資字〔2017〕383 號）等文件。

4 有關意見建議

一是加快農(nóng)村不動產(chǎn)登記工作進程。針對當前農(nóng)村不動產(chǎn)登記中遇到的突出問題，建議省、市一級出臺相關文件，明確不動產(chǎn)登記的有關政策，特別是對于房地一體的認定明確處置意見，例如，一戶多宅中的繼承問題、老年房和看護房的認定、房地分離現(xiàn)狀、城市戶口回村購房、村民間的宅基地互換等問題。

二是盡快出臺有關集體經(jīng)營性建設用地入市的相關指導性意見。集體土地入市前期，地方的積極性比較高，但具體實踐中，很多制約因素造成進展受阻，影響了地方積極性。目前，基層在集體土地入市過程中亟須國家、省對集體經(jīng)營性建設用地出臺集體經(jīng)營性建設用地入市的指導意見和土地增值收益核算辦法。建議國家和省級政府盡快出臺相關規(guī)范性文件，規(guī)范入市工作；參照國有建設用地出讓平均增值收益分地區(qū)、分等級測算辦法，明確集體經(jīng)營性建設用地入市的平均增值收益標準，提高工作積極性。

三是完善土地征收中的成片開發(fā)制定標準，嚴格審批。自然資源部和省自然資源廳對于土地征收成片開發(fā)方案編制都制定了詳細的指導意見和編制標準。但無論是新《土地管理法》還是自然資源部、省級自然資源廳的指導意見都是從宏觀層面進行了規(guī)范，對保護被征地農(nóng)民的知情權以及符合相關規(guī)劃方面要求比較明確詳細，但是對于土地成片方案制定的規(guī)模未作明確要求，以致出現(xiàn)個別區(qū)縣在制定方案時“攤大餅”，方案規(guī)模明顯超出用地計劃。建議省、市在審查土地開發(fā)方案時明確規(guī)?？刂茦藴剩瑫r加大方案實施的督察力度，對于不能按期完成征收任務的區(qū)（縣）采取有效、綜合的手段進行制約。

四是探索土地增值收益合理分配，使保障機制合理多元化。首先，在看待征用農(nóng)村土地后產(chǎn)生的土地增值收入，應當顧及三方的分配機制。計算土地的實際增值收入，然后根據(jù)各地的實際情況，探索土地增值收入的分配比例。在農(nóng)民集體內(nèi)部合理分配增值收入。其次，涉及農(nóng)民住房的土地征收，政府部門應優(yōu)化補償方式，在可以實行貨幣補償、實物補償、債權補償以及股權補償相結合的方式上，保護和改善農(nóng)民的生活條件，確保農(nóng)民利益不受損失。再次，探索綠色就業(yè)渠道，建立就業(yè)指導部門，為想獲得更多技能或愿意在城市工作的農(nóng)民提供技能培訓。完善社會保障體系。將符合條件的多數(shù)農(nóng)民納入養(yǎng)老、醫(yī)療等城市社會保障體系，在加大資金投入力度的情況下，建立滿足社會經(jīng)濟發(fā)展需求的農(nóng)村社會保障標準。