城市軌道交通PPP 項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)研究

●王銀梅 翟曉琳

一、城市軌道交通PPP 項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)理論基礎(chǔ)

（一）城市軌道交通PPP 項(xiàng)目與績效評(píng)價(jià)

城市軌道交通PPP 項(xiàng)目是指以公共部門與私人部門合作模式提供城市軌道交通供給的項(xiàng)目。按照中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部2007 年發(fā)布的《城市公共交通分類標(biāo)準(zhǔn)》，“城市軌道交通是一種車輛運(yùn)輸系統(tǒng)，它采用軌道結(jié)構(gòu)進(jìn)行承重和導(dǎo)向，設(shè)置專用軌道路線，是以列車或單車形式運(yùn)送客流量的公共交通方式。”具體包含地鐵系統(tǒng)、輕軌系統(tǒng)、單軌系統(tǒng)、有軌電車、磁浮系統(tǒng)、自動(dòng)導(dǎo)向軌道系統(tǒng)（APM）和城市快速軌道系統(tǒng)。本文研究的城市軌道交通主要包括地鐵、輕軌、單軌和城市快速軌道系統(tǒng)，其中以地鐵和輕軌系統(tǒng)為研究重點(diǎn)。

績效評(píng)價(jià)是通過某些指標(biāo)，按照一定的程序，運(yùn)用合適的方法，參照一定的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)被評(píng)價(jià)對(duì)象的行為產(chǎn)生的結(jié)果進(jìn)行的價(jià)值判斷，通常用于人力資源管理、企業(yè)管理和公共部門管理中，其實(shí)質(zhì)是基于一定的預(yù)期目標(biāo)分析和評(píng)價(jià)某一活動(dòng)的有效性?？冃гu(píng)價(jià)過程一般分為確定績效評(píng)價(jià)對(duì)象、選擇績效評(píng)價(jià)主體、確定評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、選擇績效評(píng)價(jià)方法和實(shí)施評(píng)價(jià)得出評(píng)價(jià)結(jié)果五步。

城市軌道交通PPP 項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)是將績效評(píng)價(jià)用于城市軌道交通PPP 項(xiàng)目中，其原理和程序與一般項(xiàng)目大致相同。但是由于城市軌道交通PPP 項(xiàng)目具有利益相關(guān)者眾多、建設(shè)周期長及復(fù)雜性強(qiáng)等特點(diǎn)，其績效評(píng)價(jià)又異于一般項(xiàng)目。一是利益相關(guān)者眾多，要求評(píng)價(jià)時(shí)應(yīng)兼顧各相關(guān)方利益，從全生命周期角度對(duì)其經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境、技術(shù)及風(fēng)險(xiǎn)等效益進(jìn)行全面、客觀的評(píng)價(jià)。在評(píng)價(jià)主體上，應(yīng)選擇獨(dú)立的社會(huì)第三方，以提高評(píng)價(jià)的可信度與公正性。在指標(biāo)體系上，要求設(shè)計(jì)的指標(biāo)體系能全面、客觀反映各類相關(guān)者的核心訴求與項(xiàng)目實(shí)施情況。二是項(xiàng)目周期長，要求績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系具有延展性，不僅要考慮項(xiàng)目目前的情況，還要考慮未來指標(biāo)數(shù)值的動(dòng)態(tài)變化及其對(duì)績效評(píng)價(jià)結(jié)果的影響。三是項(xiàng)目復(fù)雜性強(qiáng)，要求篩選指標(biāo)時(shí)充分考慮和論證各相關(guān)因素。

（二）物有所值理論與城市軌道交通PPP 項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)

物有所值即“3E”概念最早源于20 世紀(jì)90 年代的英國，具體包括節(jié)約（Economy）、效率（Efficiency）和效果（Effectiveness）。PPP 范疇下的物有所值是一個(gè)相對(duì)的概念，是指相對(duì)于其他模式，PPP 模式是否能實(shí)現(xiàn)3E 目標(biāo)。

基于物有所值理論可以對(duì)PPP 項(xiàng)目進(jìn)行事前和事后的評(píng)價(jià)。事前評(píng)價(jià)主要是判斷采用PPP 模式的可行性，一般采用定性和定量兩種方法，定性分析主要通過與其他模式對(duì)比，得出PPP 模式在財(cái)務(wù)和非財(cái)務(wù)上的影響；定量分析是通過PPP 模式不同階段的價(jià)格形式與公共比較基準(zhǔn)（PSC）作對(duì)比，得出物有所值評(píng)價(jià)值。事后評(píng)價(jià)是指確定PPP 模式后，評(píng)價(jià)該項(xiàng)目是否實(shí)現(xiàn)了物有所值框架下規(guī)定的既定目標(biāo)。一般也采用定性和定量相結(jié)合的方法，本文的研究屬于事后評(píng)價(jià)。

對(duì)社會(huì)整體而言，城市軌道交通PPP 項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)有利于促進(jìn)社會(huì)整體資源配置效率提升，使得物盡其用，實(shí)現(xiàn)物有所值。根據(jù)物有所值理論在PPP 項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)中的運(yùn)用實(shí)踐，可發(fā)現(xiàn)城市軌道交通PPP 項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)應(yīng)注意的問題：一是評(píng)價(jià)指標(biāo)體系既要包含定量因素又要包含定性因素；二是構(gòu)建指標(biāo)體系時(shí)重點(diǎn)關(guān)注成本與收益指標(biāo)；三是物有所值自身的方法和流程較為繁瑣，可以嘗試采用其他方法來體現(xiàn)物有所值理論，平衡計(jì)分卡和模糊綜合評(píng)價(jià)法是不錯(cuò)的選擇。

（三）利益相關(guān)理論與城市軌道交通PPP 項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)

利益相關(guān)者眾多是城市軌道交通PPP 項(xiàng)目的首要特點(diǎn)，因此，利益相關(guān)理論也是本文績效評(píng)價(jià)設(shè)計(jì)的理論基石。利益相關(guān)者概念最早出現(xiàn)于1780 年，1963 年斯坦福開始作為理論進(jìn)行研究，隨后得到不斷的發(fā)展和完善。到20 世紀(jì)80 年代，費(fèi)里曼發(fā)展為利益相關(guān)者理論，該理論主要強(qiáng)調(diào)幾點(diǎn)：一是管理者應(yīng)權(quán)衡各方利益，二是應(yīng)追求各利益相關(guān)者的整體利益而非某個(gè)或某些利益相關(guān)者的利益，三是發(fā)展需要各利益相關(guān)者共同參與。

利益相關(guān)者理論為本文城市軌道交通PPP 項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)研究提供了以下支撐：一是為避免主觀傾向，得到更客觀的評(píng)價(jià)結(jié)果，應(yīng)盡量避開利益相關(guān)者，選擇較為獨(dú)立的第三方為評(píng)價(jià)主體；二是績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)應(yīng)考慮各利益相關(guān)者的不同訴求，從整體利益出發(fā)，綜合體現(xiàn)項(xiàng)目結(jié)果。

二、城市軌道交通PPP 項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)框架設(shè)計(jì)

（一）評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)

本文指標(biāo)體系設(shè)計(jì)思路：基于物有所值和利益相關(guān)者理論，從調(diào)整后的平衡計(jì)分卡四個(gè)維度出發(fā)，結(jié)合有關(guān)學(xué)者的研究成果，進(jìn)行評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)。得到初步指標(biāo)后，使用問卷調(diào)查法對(duì)指標(biāo)進(jìn)行微調(diào)，以得到最終評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

1、指標(biāo)體系的初步篩選及初步指標(biāo)確定。本文調(diào)整后的平衡計(jì)分卡四個(gè)維度為財(cái)務(wù)維度、利益相關(guān)者維度、內(nèi)部管理維度和可持續(xù)發(fā)展維度。按照此維度，對(duì)各文獻(xiàn)評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行重新分類調(diào)整后初步確定評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。經(jīng)過篩選，本文初步確定53個(gè)城市軌道交通PPP 項(xiàng)目績效指標(biāo)體系，如表1 所示。

表1 城市軌道交通PPP 項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)初步指標(biāo)體系表

2、評(píng)價(jià)指標(biāo)的再次篩選及最終體系的確定。在初步指標(biāo)體系基礎(chǔ)上，通過問卷調(diào)查進(jìn)一步確定指標(biāo)的相對(duì)重要程度，對(duì)指標(biāo)進(jìn)行識(shí)別，保留最重要的指標(biāo)，刪除不重要的指標(biāo)，以此形成本文項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)的最終指標(biāo)體系。調(diào)查問卷采用電子版(問卷網(wǎng)、電子郵件、微信等)與紙質(zhì)版相結(jié)合的方式進(jìn)行分發(fā)，共發(fā)出500 份，收回438 份，其中有效問卷是426 份。問卷內(nèi)容主要包括三個(gè)部分，第一部分是問卷調(diào)查接受人員的背景（身份、工作領(lǐng)域等）；第二部分是問卷調(diào)查接受人員對(duì)軌道交通PPP 項(xiàng)目的認(rèn)識(shí)；第三部分是問卷調(diào)查接受人員對(duì)軌道交通PPP 項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)指標(biāo)的認(rèn)識(shí)。

受訪對(duì)象中民眾的比例最高，大約占比42.86%，政府官員與企業(yè)界人士占比均為10.71%，PPP 相關(guān)高校研究人員占比高于政府官員和企業(yè)界人士約7 個(gè)百分點(diǎn)。考慮到軌道交通PPP 項(xiàng)目主要是為民眾服務(wù)以及參與方比較多的特點(diǎn)，此次問卷受訪對(duì)象的身份構(gòu)成情況是比較合理的，也在一定情況下保證了結(jié)果的可靠性。

調(diào)查問卷中對(duì)績效指標(biāo)的調(diào)查用的是5 級(jí)評(píng)分，問卷調(diào)查受訪人員依據(jù)自己的認(rèn)識(shí)及自身實(shí)際情況判斷指標(biāo)的重要性。對(duì)于選項(xiàng)非常不重要、比較不重要、一般重要、比較重要和非常重要，通過1到5 分的分?jǐn)?shù)值來體現(xiàn)。

問卷共涉及53 個(gè)三級(jí)指標(biāo)，每個(gè)指標(biāo)的5 個(gè)等級(jí)的調(diào)查結(jié)果以1 到5 分來體現(xiàn)其重要性，對(duì)各指標(biāo)分?jǐn)?shù)分別從最大值、最小值、平均值三個(gè)方面進(jìn)行分析。結(jié)果顯示，所有三級(jí)指標(biāo)的得分平均值均高于3.5，說明所有的三級(jí)指標(biāo)對(duì)于軌道交通PPP項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)來說都是重要的，其中，項(xiàng)目公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)平均得分為3.5，低于預(yù)期得分，原因可能是對(duì)于PPP 項(xiàng)目而言，相對(duì)其他指標(biāo)，股權(quán)結(jié)構(gòu)對(duì)于項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)顯得沒那么重要；工程停工次數(shù)的得分平均值為3.54，而工程進(jìn)度完成情況得分平均值為4.07，說明調(diào)查對(duì)象普遍認(rèn)為在保證項(xiàng)目工程進(jìn)度的前提下，工程停工次數(shù)對(duì)于項(xiàng)目的績效評(píng)價(jià)結(jié)果影響不大；其他風(fēng)險(xiǎn)的得分平均值為3.54，而項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理這一二級(jí)指標(biāo)下列舉的三級(jí)指標(biāo)中除其他風(fēng)險(xiǎn)以外的風(fēng)險(xiǎn)得分平均值均遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他風(fēng)險(xiǎn)的得分平均值，說明列舉的除其他風(fēng)險(xiǎn)以外的風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)基本涵蓋軌道交通PPP 項(xiàng)目所涉及的主要風(fēng)險(xiǎn)，與主要風(fēng)險(xiǎn)相比，其他風(fēng)險(xiǎn)對(duì)于項(xiàng)目的績效評(píng)價(jià)結(jié)果影響不大。

根據(jù)分析結(jié)果，本文刪除工程停工次數(shù)和其他風(fēng)險(xiǎn)兩個(gè)三級(jí)指標(biāo)，但暫且保留項(xiàng)目公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)這一指標(biāo)。經(jīng)過再次篩選后，得到績效評(píng)價(jià)的4個(gè)一級(jí)指標(biāo)、19 個(gè)二級(jí)指標(biāo)和51 個(gè)三級(jí)指標(biāo)，詳見表2。

表2 城市軌道交通PPP 項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系表

（二）評(píng)價(jià)程序和過程設(shè)計(jì)

采用模糊綜合評(píng)價(jià)法對(duì)城市軌道交通PPP 項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)程序和過程的設(shè)計(jì)。

1、模糊綜合評(píng)價(jià)法及總體程序。模糊綜合評(píng)價(jià)法基于模糊數(shù)學(xué)，根據(jù)模糊數(shù)學(xué)的隸屬度理論可以將一些難以量化的定性因素定量化，具有較強(qiáng)的系統(tǒng)性，從而便于對(duì)某一受多因素特別是定性因素影響的現(xiàn)象進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，得到較為準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)結(jié)果。其中，對(duì)于指標(biāo)權(quán)重的設(shè)定本文將采用AHP，該方法將多種影響因素分類為不同的層次，根據(jù)構(gòu)建的階梯狀的層次分析模型將主觀因素分析轉(zhuǎn)化為量化的數(shù)字，能清晰地呈現(xiàn)出各層次對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的影響程度。

本文采用模糊綜合評(píng)價(jià)法的程序?yàn)椋合葘?duì)本文確定的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系使用AHP 和專家咨詢法對(duì)各指標(biāo)進(jìn)行打分，確定各指標(biāo)權(quán)重；接著運(yùn)用模糊綜合評(píng)價(jià)法對(duì)項(xiàng)目實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，最后得到評(píng)價(jià)結(jié)果（見圖1）。

圖1 城市軌道交通PPP 項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)程序

2、模糊綜合評(píng)價(jià)集的建立

（1）評(píng)價(jià)指標(biāo)集的建立。將篩選后得到的指標(biāo)按照層次分析法的框架表示，并用子集表示構(gòu)建的n個(gè)指標(biāo)，分別如下：

（2）評(píng)語集的建立。評(píng)語集是由評(píng)價(jià)因素做出的所有評(píng)價(jià)結(jié)果的集合，一般用集合V=(V1,V2,V3,…,Vn)表示，具體評(píng)價(jià)結(jié)果可以根據(jù)“特級(jí)、一級(jí)、二級(jí)等”或“優(yōu)、良、差等”級(jí)別設(shè)置，設(shè)置時(shí)要考慮打分的實(shí)際情況以及定性指標(biāo)的量化。本文確定的績效評(píng)價(jià)的評(píng)語集為V=(優(yōu)，良，一般，差，較差)，“優(yōu)”“良”“一般”“差”和“較差”具體劃分如表3 所示。

表3 評(píng)語等級(jí)釋義表

對(duì)本文設(shè)置的五個(gè)等級(jí)的評(píng)語集進(jìn)行區(qū)間賦值，“優(yōu)”“良”“一般”“差”和“較差”表示的區(qū)間范圍分 別 為（90，100）、（80，90）、（70，80）、（60，70）和（50，60），同時(shí)規(guī)定用每個(gè)等級(jí)區(qū)間的中間值表示每個(gè) 等 級(jí)，因 此V=(優(yōu)，良，一 般，差，較 差)=(95，85，75，65，55)。

3、模糊綜合評(píng)價(jià)矩陣的建立

（1）隸屬度矩陣的建立。隸屬度是屬于模糊綜合評(píng)價(jià)的概念，模糊綜合評(píng)價(jià)通過建立一個(gè)模糊集來表示對(duì)受多因素影響的事物的全面評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果并不是絕對(duì)的肯定或者否定。依據(jù)隸屬度的概念，定義本文指標(biāo)的隸屬度rij=指標(biāo)Uij被評(píng)為Vk的有效問卷數(shù)/總有效問卷數(shù)，rij表示Uij被評(píng)為Vk的隸屬度，則N 個(gè)因素的評(píng)價(jià)集構(gòu)成隸屬度評(píng)價(jià)矩陣R：

（2）指標(biāo)權(quán)重的確定?？紤]到軌道交通PPP 項(xiàng)目的復(fù)雜性、專業(yè)性及績效評(píng)價(jià)體系中指標(biāo)難以量化等問題，本文采用層次分析法來確定軌道交通PPP項(xiàng)目的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重。

第一步，判斷矩陣的構(gòu)造。用判斷矩陣表示同一維度下指標(biāo)間的兩兩重要性，若A 層因素與下一層因素A1，A2，…，An有跨越層次的關(guān)系，則可構(gòu)造判斷矩陣來表示A1，A2，…，An中兩兩因素之間的重要程度，并用Aij來表示Ai相對(duì)于Aj的重要性，用1/Aij來表示Aj相對(duì)于Ai的重要性。

本文采用9 標(biāo)度的層次分析法來比較兩兩因素之間的重要程度，邀請10 個(gè)PPP 方面的專家（來自政府、項(xiàng)目機(jī)構(gòu)、高校學(xué)者）分別對(duì)一級(jí)指標(biāo)、二級(jí)指標(biāo)、三級(jí)指標(biāo)評(píng)分表進(jìn)行打分比較，標(biāo)度含義如表4，從而構(gòu)造出判斷矩陣。

表4 判斷矩陣標(biāo)度表

第二步，指標(biāo)權(quán)重的計(jì)算。本文采用特征向量法計(jì)算權(quán)重，根據(jù)得到的判斷矩陣，進(jìn)行如下計(jì)算，得到權(quán)重：

①計(jì)算出每行乘積Mi；

第三步，一致性檢驗(yàn)。本文采用專家打分法對(duì)指標(biāo)評(píng)分表進(jìn)行重要性判斷時(shí)，打分結(jié)果會(huì)因?qū)＜抑R(shí)、經(jīng)歷、主觀意識(shí)等而不同，因此對(duì)判斷矩陣進(jìn)行一致性檢驗(yàn)就顯得尤為重要，控制了人為因素對(duì)結(jié)果的影響。一致性檢驗(yàn)指標(biāo)，一致性比率，其中RI 表示平均隨機(jī)一致性指標(biāo)，取值見表5。

表5 平均隨機(jī)一致性指標(biāo)RI 的值

當(dāng)一致性指標(biāo)CI=0 時(shí)，說明判斷矩陣完全一致；一致性比率CR 越小，一致性越強(qiáng)；相對(duì)一致性指標(biāo)CR 越大，一致性越差。一般當(dāng)CR<0.1 時(shí)，認(rèn)為判斷矩陣具有一致性，權(quán)重結(jié)果可以接受，否則應(yīng)對(duì)判斷矩陣進(jìn)行調(diào)整并再計(jì)算。

由以上分析可以得到，維度權(quán)重向量W={WA，WB，WC，WD}，WA，WB，WC，WD的二級(jí)指標(biāo)權(quán)重向量也可得到。

4、模糊綜合評(píng)價(jià)的結(jié)果計(jì)算

（1）一級(jí)模糊運(yùn)算。根據(jù)上面得到的二級(jí)指標(biāo)的權(quán)重向量和隸屬度矩陣，可得到二級(jí)指標(biāo)層級(jí)的模糊綜合評(píng)價(jià)。

將矩陣計(jì)算得到的二級(jí)指標(biāo)的綜合評(píng)價(jià)結(jié)果集合成新的隸屬度矩陣B，即為二級(jí)模糊運(yùn)算的隸屬度矩陣。

（2）二級(jí)模糊運(yùn)算。根據(jù)二級(jí)指標(biāo)因素的權(quán)重向量和由上面一級(jí)模糊運(yùn)算得到的二級(jí)模糊運(yùn)算的隸屬度矩陣B，可得到城市軌道交通PPP 項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)的模糊綜合評(píng)價(jià)結(jié)果。

（3）模糊綜合評(píng)價(jià)的最終結(jié)果。經(jīng)過以上兩級(jí)模糊運(yùn)算，得到城市軌道交通PPP 項(xiàng)目的績效評(píng)價(jià)結(jié)果隸屬度向量R，再乘以不同評(píng)價(jià)等級(jí)的賦值，可得到最終評(píng)分M，M 則為模糊綜合評(píng)價(jià)的最終結(jié)果，M=R*VT。

三、城市軌道交通PPP 項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)設(shè)計(jì)應(yīng)用檢驗(yàn)

筆者選取W 市地鐵B 項(xiàng)目一期工程對(duì)本文設(shè)計(jì)的績效評(píng)價(jià)框架體系進(jìn)行應(yīng)用檢驗(yàn)，通過項(xiàng)目評(píng)價(jià)的應(yīng)用，檢驗(yàn)該框架體系的合理性。

W 市地鐵B 項(xiàng)目一期工程于2016 年進(jìn)入“省第一批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目清單”，是W市首次嘗試BOT 模式進(jìn)行地鐵建設(shè)，總投資估算金額為135.84 億元，工程開工于2013 年12 月28 日，2017 年12 月26 日通車開始試運(yùn)營，最高運(yùn)行速度為80 公里/小時(shí)。協(xié)議約定，項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投融資、建設(shè)、運(yùn)營、管理和移交，在合作期滿后無條件向政府移交該項(xiàng)目。項(xiàng)目特許經(jīng)營期限為25 年，其中建設(shè)期約2 年（提前或延遲完工不影響商業(yè)運(yùn)營期限），商業(yè)運(yùn)營期為23 年，截至評(píng)估試點(diǎn)該項(xiàng)目仍處于商業(yè)運(yùn)營期。另外，項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營階段時(shí)，政府以項(xiàng)目運(yùn)營維護(hù)的績效為考核標(biāo)準(zhǔn)提供可行性缺口補(bǔ)償。

（一）確定指標(biāo)權(quán)重

依據(jù)上文確定的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和指標(biāo)權(quán)重確定方法，邀請10 位來自政府部門、項(xiàng)目機(jī)構(gòu)和高校學(xué)者按9 級(jí)比率對(duì)評(píng)分表打分。由于該項(xiàng)目2017 年12 月底才開始運(yùn)營，運(yùn)營時(shí)間較短，缺少一些具體的指標(biāo)數(shù)據(jù)，而采用專家打分法正好彌補(bǔ)了這一缺陷，再者選擇的調(diào)查對(duì)象都對(duì)該領(lǐng)域比較熟悉，因此具有較高的參考價(jià)值。

首先，分別對(duì)財(cái)務(wù)維度的13 個(gè)三級(jí)指標(biāo)、利益相關(guān)者維度的12 個(gè)三級(jí)指標(biāo)、內(nèi)部管理者維度的20 個(gè)三級(jí)指標(biāo)和可持續(xù)發(fā)展維度的6 個(gè)三級(jí)指標(biāo)進(jìn)行兩兩重要性打分，確定各三級(jí)指標(biāo)的權(quán)重；接著，分別對(duì)財(cái)務(wù)維度的5 個(gè)二級(jí)指標(biāo)、利益相關(guān)者維度的3 個(gè)二級(jí)指標(biāo)、內(nèi)部管理者維度的8 個(gè)二級(jí)指標(biāo)和可持續(xù)發(fā)展維度的3 個(gè)二級(jí)指標(biāo)進(jìn)行兩兩重要性打分，確定各二級(jí)指標(biāo)的權(quán)重；最后，分別對(duì)財(cái)務(wù)維度、利益相關(guān)者維度、內(nèi)部管理者維度和可持續(xù)發(fā)展維度四個(gè)維度進(jìn)行兩兩重要性打分，確定一級(jí)指標(biāo)的權(quán)重。

各級(jí)指標(biāo)權(quán)重的判斷矩陣是根據(jù)10 名專家的打分結(jié)果，利用yaahp 軟件計(jì)算而成的，且均通過一致性檢驗(yàn)。最后綜合各級(jí)指標(biāo)權(quán)重的判斷矩陣結(jié)果，得出項(xiàng)目指標(biāo)權(quán)重，如表6 所示。

由表6 得到軌道交通PPP 項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)的指標(biāo)權(quán)重向量為：

表6 項(xiàng)目指標(biāo)權(quán)重表

同理可得出二級(jí)指標(biāo)和三級(jí)指標(biāo)的權(quán)重。

（二）模糊綜合評(píng)價(jià)

1、專家打分法的統(tǒng)計(jì)結(jié)果。邀請10 名專家對(duì)項(xiàng)目結(jié)果進(jìn)行打分，10 名專家包括具有PPP 研究經(jīng)驗(yàn)的高校研究者、具有軌道交通建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的人員以及政府人員代表。調(diào)查中將項(xiàng)目結(jié)果分為優(yōu)、良、一般、差和較差五個(gè)等級(jí)，整理項(xiàng)目打分情況具體如表7。

表7 項(xiàng)目專家打分情況表

2、模糊綜合運(yùn)算

（1）一級(jí)模糊運(yùn)算。第一，對(duì)財(cái)務(wù)維度A1指標(biāo)做一級(jí)模糊綜合評(píng)價(jià)，分別對(duì)投資能力B1、融資能力B2、償債能力B3、盈利能力B4、運(yùn)營能力B5做一級(jí)模糊綜合評(píng)價(jià)。

第二，對(duì)利益相關(guān)者維度A2指標(biāo)做一級(jí)模糊綜合評(píng)價(jià)，分別對(duì)政府滿意度B6、社會(huì)資本滿意度B7、公眾滿意度B8做一級(jí)模糊綜合評(píng)價(jià)。

第三，對(duì)內(nèi)部管理維度A3指標(biāo)做一級(jí)模糊綜合評(píng)價(jià)，分別對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)與規(guī)劃管理B9、獎(jiǎng)懲機(jī)制的設(shè)計(jì)B10、項(xiàng)目進(jìn)度管理B11、項(xiàng)目質(zhì)量管理B12、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理B13、項(xiàng)目成本管理B14、項(xiàng)目安全管理B15、項(xiàng)目監(jiān)督管理B16做一級(jí)模糊綜合評(píng)價(jià)。

第四，對(duì)可持續(xù)發(fā)展維度A4指標(biāo)做一級(jí)模糊綜合評(píng)價(jià)，分別對(duì)項(xiàng)目的社會(huì)效益B17、項(xiàng)目的環(huán)境效益B18、人力資源B19做一級(jí)模糊綜合評(píng)價(jià)。

再將以上一級(jí)模糊評(píng)價(jià)結(jié)果構(gòu)成第二隸屬度矩陣。

（2）二級(jí)模糊運(yùn)算。分別對(duì)財(cái)務(wù)維度A1指標(biāo)、利益相關(guān)者維度A2指標(biāo)、內(nèi)部管理維度A3指標(biāo)、可持續(xù)發(fā)展維度A4指標(biāo)做二級(jí)模糊綜合評(píng)價(jià)，再將以上二級(jí)模糊評(píng)價(jià)結(jié)果構(gòu)成第三隸屬度矩陣。

（3）模糊綜合評(píng)價(jià)的最終結(jié)果。對(duì)上述指標(biāo)做三級(jí)模糊綜合評(píng)價(jià)。最終得出，W 市地鐵B 項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)結(jié)果是良。

（三）項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)結(jié)果分析

項(xiàng)目最終得分為86.28 分，總體而言，該項(xiàng)目績效評(píng)級(jí)結(jié)果是“良”。財(cái)務(wù)維度層面得分為85.41，較其他三個(gè)維度低，可能因?yàn)轫?xiàng)目還未進(jìn)入移交期且正式運(yùn)營時(shí)間較短，很多財(cái)務(wù)指標(biāo)是基于現(xiàn)有結(jié)果的基礎(chǔ)上根據(jù)運(yùn)營公司的預(yù)測和計(jì)劃分析得到，因此，對(duì)于此維度下指標(biāo)的后續(xù)結(jié)果，應(yīng)持續(xù)進(jìn)行關(guān)注并對(duì)其績效評(píng)價(jià)進(jìn)行修正。

利益相關(guān)者維度層面得分89.03，表示政府部門、社會(huì)資本和公眾對(duì)該項(xiàng)目有著較高的滿意度。對(duì)于政府部門而言，調(diào)查結(jié)果顯示，緩解政府財(cái)政壓力這一指標(biāo)在政府滿意度占比中達(dá)到0.5 以上，而該項(xiàng)目在達(dá)到公共物品目標(biāo)的同時(shí)極大程度地緩解了政府的財(cái)政支出壓力；對(duì)于社會(huì)資本而言，一方面該項(xiàng)目的持續(xù)性收益會(huì)滿足社會(huì)資本對(duì)利潤的要求，另一方面政府方提供的可行性缺口補(bǔ)助也提高了社會(huì)資本的滿意度；公眾方面，地鐵車廂的獨(dú)特設(shè)計(jì)提高了公眾的舒適感。

內(nèi)部管理維度層面得分為85.56，內(nèi)部管理維度層面的得分總體來說較好，但相比較于利益相關(guān)者和可持續(xù)發(fā)展維度略低，項(xiàng)目立項(xiàng)與規(guī)劃管理、項(xiàng)目進(jìn)度管理以及項(xiàng)目成本管理方面把控得比較好，但項(xiàng)目在獎(jiǎng)懲機(jī)制的設(shè)計(jì)和項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理方面還需要進(jìn)一步完善。

可持續(xù)發(fā)展維度層面得分為87.34，該層面得分較高，主要原因是項(xiàng)目采用了先進(jìn)的設(shè)計(jì)理念與技術(shù)，環(huán)境效益和社會(huì)效益都比較高。另外，由于該項(xiàng)目尚未進(jìn)入移交階段，很多后續(xù)的社會(huì)效益和環(huán)境效益還未完全顯露出來，該層面的后續(xù)評(píng)價(jià)需要持續(xù)關(guān)注。

項(xiàng)目的指標(biāo)權(quán)重結(jié)果一定程度上反映了評(píng)價(jià)體系的指標(biāo)結(jié)構(gòu)。從一級(jí)指標(biāo)權(quán)重來看，實(shí)例模擬的四個(gè)維度的指標(biāo)權(quán)重中，財(cái)務(wù)維度占比遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他維度，其次是內(nèi)部管理維度、利益相關(guān)者維度和可持續(xù)發(fā)展維度，這說明財(cái)務(wù)維度因素是影響項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)結(jié)果最主要的因素，也是社會(huì)資本方最關(guān)注的指標(biāo)維度。而可持續(xù)發(fā)展維度占比較低，并不符合目前我國“資源節(jié)約型”“環(huán)境友好型”社會(huì)的打造，說明民眾普遍對(duì)此關(guān)注還不夠。從二級(jí)指標(biāo)權(quán)重來看，在財(cái)務(wù)維度中，盈利能力和融資能力占比較高，PPP 項(xiàng)目之所以能吸引社會(huì)資本參與就在于其具有較強(qiáng)的盈利能力，同時(shí)融資能力的高低也將顯著影響項(xiàng)目的開發(fā)進(jìn)度。利益相關(guān)者維度中，公眾滿意度占比遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于政府和社會(huì)資本滿意度，這與過往的文章存在差異，有可能是問卷調(diào)查中公眾樣本過大。內(nèi)部管理維度中，各二級(jí)指標(biāo)所占比重差別不大，主要是本文從項(xiàng)目的生命周期出發(fā)建立評(píng)價(jià)體系，避免了過往的評(píng)價(jià)體系中由于存在短視化現(xiàn)象，導(dǎo)致某一因素被放大的問題，因此在進(jìn)行績效評(píng)價(jià)時(shí)應(yīng)綜合考慮內(nèi)部管理維度的各因素，不能過度偏頗。可持續(xù)發(fā)展維度中，項(xiàng)目的社會(huì)效益占比很高，而項(xiàng)目的環(huán)境效益占比較低，這與我國目前所要建設(shè)的“環(huán)境友好型社會(huì)”不符，說明環(huán)境效益還沒有引起大眾普遍的關(guān)注，績效評(píng)價(jià)體系還應(yīng)給予環(huán)境效益指標(biāo)更多關(guān)注。

四、結(jié)論與建議

根據(jù)應(yīng)用檢驗(yàn)情況，本文績效評(píng)價(jià)框架體系具有較好的合理性及適用性，可以應(yīng)用于城市軌道交通PPP 項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)實(shí)踐中。一是有利于避免項(xiàng)目價(jià)值誤判問題。選取的項(xiàng)目仍處于早期運(yùn)營階段，現(xiàn)金流持續(xù)流出，盈利能力不足，財(cái)務(wù)狀況表現(xiàn)較差。若采用過高權(quán)重的財(cái)務(wù)定量指標(biāo)進(jìn)行考核，會(huì)對(duì)項(xiàng)目的價(jià)值產(chǎn)生誤判，從而認(rèn)定該項(xiàng)目不具有經(jīng)濟(jì)性。本文構(gòu)建的評(píng)價(jià)體系中，財(cái)務(wù)維度的比重不高，成功避免了這一誤判，這與城市軌道交通項(xiàng)目快投入、慢回報(bào)的實(shí)際情況相吻合。二是有利于解決政府與社會(huì)資本控制權(quán)錯(cuò)配問題。在項(xiàng)目評(píng)價(jià)控制權(quán)分配上，若以出資較少的一方即政府為主導(dǎo)，出資較多的社會(huì)資本方具有較少的表決權(quán)，出現(xiàn)控制權(quán)錯(cuò)配，可能會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)與收益出現(xiàn)偏差，最終引發(fā)項(xiàng)目的各種問題。本文設(shè)計(jì)的評(píng)價(jià)體系通過賦予利益相關(guān)者更多的話語權(quán)，讓各出資方享有對(duì)應(yīng)的發(fā)言權(quán)，有利于解決政府和社會(huì)資本之間的控制權(quán)錯(cuò)配問題。三是有利于提高項(xiàng)目建成后的運(yùn)營服務(wù)質(zhì)量。以往的評(píng)價(jià)中往往重開發(fā)輕后續(xù)服務(wù)，賦予開發(fā)更高的權(quán)重，影響了項(xiàng)目后續(xù)運(yùn)營管理。本文從項(xiàng)目全生命周期出發(fā)，賦予兩者相應(yīng)的權(quán)重，可促使項(xiàng)目管理者更加重視后期運(yùn)營服務(wù)，提高運(yùn)營服務(wù)質(zhì)量。四是通過可持續(xù)發(fā)展維度，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益與環(huán)境效益的統(tǒng)一，有助于構(gòu)建“環(huán)境友好型社會(huì)”的整體氛圍。

此外，本文的評(píng)價(jià)體系具有較強(qiáng)的靈活性。在定量指標(biāo)外，還引入定性指標(biāo)。定量與定性相結(jié)合，既彌補(bǔ)了定量指標(biāo)靈活性不足，又彌補(bǔ)了定性指標(biāo)約束性不強(qiáng)。但本文評(píng)價(jià)體系仍存在一些不足，一是評(píng)價(jià)方法上，模糊綜合評(píng)價(jià)法在使用時(shí)通過專家咨詢法確定各指標(biāo)權(quán)重，這一過程存在較大的主觀性；二是評(píng)價(jià)指標(biāo)上，本文通過問卷調(diào)查法來獲取最終的考核指標(biāo)，由于調(diào)查樣本選取存在隨機(jī)性問題，因此，存在一定的主觀性，指標(biāo)體系不能全面覆蓋影響項(xiàng)目績效的全部因素；三是指標(biāo)之間可能存在相關(guān)性問題；四是數(shù)據(jù)的可得性問題。由于PPP 項(xiàng)目的部分信息仍處于保密狀態(tài)，且我國目前尚未建立起統(tǒng)一的PPP 信息披露機(jī)制，導(dǎo)致許多一手資料無法準(zhǔn)確獲得。因此，在進(jìn)行項(xiàng)目評(píng)價(jià)時(shí)，可能由于所用數(shù)據(jù)的真實(shí)性問題而導(dǎo)致項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)結(jié)果具有一定的偏差。

根據(jù)框架設(shè)計(jì)研究及應(yīng)用檢驗(yàn)情況，對(duì)城市軌道交通PPP 項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)提出以下建議：

（一）完善績效評(píng)價(jià)框架體系設(shè)計(jì)

在績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建方面，一是力求指標(biāo)少而精。一方面，盡量擴(kuò)大所選指標(biāo)的覆蓋面；另一方面，指標(biāo)并不是越多越好，關(guān)鍵要注重指標(biāo)的質(zhì)量。在開展城市軌道交通PPP 項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)時(shí)，應(yīng)對(duì)指標(biāo)進(jìn)行更深入的研究，所選指標(biāo)應(yīng)滲透到全生命周期的每個(gè)階段，通過多次篩選，提煉出真正有重要影響的指標(biāo)，使指標(biāo)數(shù)量更少的同時(shí)質(zhì)量更高，以期構(gòu)建一個(gè)指標(biāo)少而精且滲透到項(xiàng)目全生命周期的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。二是力求指標(biāo)相互獨(dú)立。針對(duì)指標(biāo)之間的相關(guān)性難以識(shí)別問題，本文建議后續(xù)研究增加指標(biāo)之間的相關(guān)性識(shí)別機(jī)制，著力解決指標(biāo)之間可能存在的關(guān)聯(lián)度問題，使指標(biāo)之間互相獨(dú)立。

在評(píng)價(jià)方法方面，一是綜合使用多元方法。每種方法都具有優(yōu)勢和缺陷，建議評(píng)價(jià)中盡量避免使用單一的指標(biāo)選取方法，而是各種方法結(jié)合使用來確定指標(biāo)的選取，以期建立一個(gè)相對(duì)完善的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。二是針對(duì)所構(gòu)建的績效評(píng)價(jià)體系大都是單方面指標(biāo)體系、系統(tǒng)性稍顯不足問題，建議在后續(xù)的城市軌道交通PPP 項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)設(shè)計(jì)過程中完善現(xiàn)有的指標(biāo)選取方法，賦予利益相關(guān)者更多的話語權(quán)，使指標(biāo)的設(shè)計(jì)更具有系統(tǒng)性。三是針對(duì)評(píng)價(jià)方法的主觀性問題，建議在采用模糊綜合評(píng)價(jià)法和層次分析法對(duì)指標(biāo)進(jìn)行量化及賦予指標(biāo)權(quán)重時(shí)，合理設(shè)置參與評(píng)判的專家結(jié)構(gòu)，以減少由于專家選擇不當(dāng)而帶來的主觀性。

在指標(biāo)數(shù)據(jù)取得方面，針對(duì)信息不對(duì)稱造成的數(shù)據(jù)缺失問題，建議及早建立起統(tǒng)一的PPP 信息披露機(jī)制，及時(shí)公布基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)度和后續(xù)發(fā)展情況，方便評(píng)價(jià)人員及時(shí)準(zhǔn)確地獲得一手資料。針對(duì)由于PPP 項(xiàng)目的公共品特性造成數(shù)據(jù)無法準(zhǔn)確獲得問題，建議政府部門和項(xiàng)目機(jī)構(gòu)及時(shí)公布項(xiàng)目信息，在充分了解項(xiàng)目信息的基礎(chǔ)上，合理設(shè)置主觀評(píng)價(jià)區(qū)間，以更加真實(shí)地反映項(xiàng)目實(shí)際情況，減少由于主觀評(píng)價(jià)帶來的偏差。

（二）加強(qiáng)PPP 項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)實(shí)踐工作

在績效評(píng)價(jià)配套措施方面，一是要完善風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測評(píng)估體系。為城市軌道交通PPP 項(xiàng)目設(shè)立專門的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，根據(jù)項(xiàng)目運(yùn)行情況，不斷完善風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系。同時(shí)，深入研究風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，使其與不同的軌道交通PPP 項(xiàng)目相契合。二是設(shè)計(jì)利益相關(guān)者的動(dòng)態(tài)需求監(jiān)測機(jī)制。利益相關(guān)者的需求對(duì)城市軌道交通PPP 項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)影響最為顯著，隨著項(xiàng)目的進(jìn)度不同，利益相關(guān)者的需求也在動(dòng)態(tài)變化。因此，通過建立利益相關(guān)者的動(dòng)態(tài)需求監(jiān)測機(jī)制，實(shí)時(shí)關(guān)注利益相關(guān)者需求的變動(dòng)，能及時(shí)對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行調(diào)整。

在績效評(píng)價(jià)的專業(yè)能力方面，PPP 績效評(píng)價(jià)項(xiàng)目由專門的管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，可以避免評(píng)價(jià)結(jié)果的傾向性，使結(jié)果更具有權(quán)威性和說服力。因此，我國可以嘗試設(shè)置專門的績效評(píng)估機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)人員專業(yè)能力建設(shè)，提高績效評(píng)價(jià)的權(quán)威性。