“區(qū)級(jí)政府+市級(jí)平臺(tái)”模式下政企合作體制創(chuàng)新路徑分析

摘要：長期以來，因建設(shè)資金需求大、市轄區(qū)權(quán)力有限、融資能力不強(qiáng)、人力資源不足等諸多因素制約，導(dǎo)致市轄區(qū)級(jí)的區(qū)域開發(fā)遲緩，影響城市發(fā)展大局。本文對(duì)H市下屬轄區(qū)X前期開發(fā)過程進(jìn)行研究，分析區(qū)級(jí)政府與市級(jí)平臺(tái)這一政企合作模式，對(duì)解決區(qū)域開發(fā)問題的積極作用。雙方通過破除機(jī)構(gòu)壁壘組建指揮部、打破層級(jí)績效共考核、突破原有業(yè)務(wù)發(fā)展新項(xiàng)目等措施，取得了一定成果，為“區(qū)級(jí)政府+市級(jí)平臺(tái)”模式的探索可行性經(jīng)驗(yàn)。

關(guān)鍵詞：政企合作;區(qū)域開發(fā);體制創(chuàng)新

中圖分類號(hào)：F27文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.13.023

1研究背景

根據(jù)《2019城市商業(yè)魅力排行榜》的五個(gè)維度測評(píng)，H市屬于我國四線城市，商業(yè)資源集聚度、城市樞紐性、城市人活躍度、生活方式多樣性和未來可塑性等情況與絕大部分三四線城市類似，本文選取H市轄區(qū)的發(fā)展模式進(jìn)行研究，具有一定的代表性。

為加快城市高質(zhì)量發(fā)展，補(bǔ)齊城區(qū)發(fā)展短板、優(yōu)化城市空間布局，在H市政府的帶領(lǐng)下，市級(jí)平臺(tái)J公司與X區(qū)政府合作開發(fā)新區(qū)，打開了新區(qū)建設(shè)新局面。本文對(duì)X區(qū)建設(shè)中“區(qū)級(jí)政府+市級(jí)平臺(tái)公司”模式下政企合作體制進(jìn)行研究，以為類似區(qū)域開發(fā)提供可操作經(jīng)驗(yàn)。

2市轄區(qū)發(fā)展面臨的難題

X區(qū)地處長江邊，濱江臨港交通區(qū)位優(yōu)勢明顯，文化底蘊(yùn)深厚，自然資源豐富，但區(qū)域發(fā)展工作推進(jìn)一直較為緩慢，主要存在建設(shè)資金需求大、市轄區(qū)權(quán)力有限、融資能力不強(qiáng)、人力資源不足等方面原因。這些原因相互影響，環(huán)環(huán)相扣，導(dǎo)致發(fā)展受阻。

（1）建設(shè)資金需求大。X區(qū)域規(guī)劃面積約11平方公里，按照開發(fā)計(jì)劃，第一年進(jìn)行概念規(guī)劃、土地附著物拆改遷;第二年主要干道建成通車;第三年學(xué)校等基礎(chǔ)設(shè)施開始運(yùn)營，前三年的投資數(shù)額巨大。如果按照畝均一級(jí)土地開發(fā)成本200萬元計(jì)算，僅一級(jí)土地開發(fā)需要投入的資金就超300億元，資金壓力巨大，而X區(qū)由于長期發(fā)展滯緩，區(qū)域財(cái)力不強(qiáng)。雖然X區(qū)自然資源豐富，但可迅速開發(fā)利用資源有限，又限制了區(qū)級(jí)平臺(tái)公司的融資能力。

（2）市轄區(qū)權(quán)力有限。與縣（市）政府形象上相比，市轄區(qū)級(jí)政府“無威”，即區(qū)級(jí)政府的影響力隨著其權(quán)力的縮小而降低，這導(dǎo)致區(qū)域當(dāng)?shù)氐淖灾靼l(fā)展受到制約。不僅如此，受到國際經(jīng)濟(jì)下行影響，國家宏觀調(diào)控力度加強(qiáng)，資源要素供給趨緊，以政府為主導(dǎo)的投資模式使得地方財(cái)政不堪重負(fù)。此外，分稅制改革所導(dǎo)致的地方財(cái)政緊張、地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配、政績導(dǎo)向的官員選拔機(jī)制等因素催生了地方政府大舉借債的趨勢，從而催生了地方政府融資平臺(tái)公司的建立。

（3）融資能力不強(qiáng)。根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》規(guī)定，在我國，地方政府無權(quán)發(fā)放地方債的。所以X區(qū)政府嘗試通過“政企統(tǒng)合”模式，組建區(qū)級(jí)平臺(tái)公司，通過企業(yè)法人的形式從銀行獲得貸款，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)融資功能，增強(qiáng)了政府的協(xié)調(diào)性和靈活性。然而，X區(qū)級(jí)平臺(tái)公司受本身資產(chǎn)、現(xiàn)金流、金融人才等因素影響，融資能力不足以滿足區(qū)域發(fā)展投入需要，思路有卻難以取得滿意的效果。

（4）人力資源不足。這點(diǎn)主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是缺乏專業(yè)人才，X區(qū)級(jí)平臺(tái)員工一部分來自區(qū)政府，一部分來自社會(huì)招聘，而平臺(tái)工作涉及規(guī)劃設(shè)計(jì)、工程招標(biāo)、招商引資等專業(yè)性強(qiáng)工作量大的事項(xiàng)，而在平臺(tái)目前的薪酬和管理模式下，其難以招聘到并留住能夠滿足專業(yè)工作需求的員工。二是不管是X區(qū)級(jí)政府還是平臺(tái)公司，雖然工作人員素養(yǎng)較高，可以及時(shí)學(xué)習(xí)，但大部分的學(xué)習(xí)屬于碎片化、臨時(shí)性的“急救”，沒有接受系統(tǒng)的培訓(xùn)與實(shí)踐，缺乏專業(yè)指導(dǎo)，無法滿足專業(yè)工作的需要。三是X區(qū)級(jí)政府除了要完成本級(jí)政府各項(xiàng)任務(wù)，還要隨時(shí)準(zhǔn)備上級(jí)政府安排的工作，不但要努力摸索區(qū)域開發(fā)，還要同時(shí)兼顧基本的政府職能。X區(qū)級(jí)平臺(tái)由于其性質(zhì)的特殊性，無法完全按照市場化運(yùn)營，除了經(jīng)濟(jì)指標(biāo)以外，其考核還要加入其他指標(biāo)。

3“區(qū)級(jí)政府+市級(jí)平臺(tái)公司”模式優(yōu)勢

在H市級(jí)政府統(tǒng)籌考量及領(lǐng)導(dǎo)下，X區(qū)政府與市級(jí)J平臺(tái)公司展開深度合作，通過“區(qū)級(jí)政府+市級(jí)平臺(tái)”模式，解決了區(qū)域開發(fā)的幾大難題。

（1）引進(jìn)專業(yè)平臺(tái)，保證項(xiàng)目建設(shè)資金。市級(jí)平臺(tái)J公司雖然成立時(shí)間不足十年，但是已經(jīng)為多項(xiàng)重點(diǎn)工程的落地做出了突出貢獻(xiàn)。J公司通過自身優(yōu)良的資產(chǎn)、穩(wěn)定的現(xiàn)金流、較高的信用評(píng)級(jí)，為項(xiàng)目建設(shè)融到啟動(dòng)資金;隨后X區(qū)政府對(duì)閑置資產(chǎn)、待開發(fā)土地等重要資源進(jìn)行調(diào)配，從而補(bǔ)充建設(shè)后續(xù)資金，強(qiáng)強(qiáng)結(jié)合，一定程度上保證了區(qū)域開發(fā)的資金需求，使得區(qū)域發(fā)展可以按照既定的軌道快速前進(jìn)。

（2）打開融資渠道的同時(shí)，全面考慮區(qū)域規(guī)劃。市級(jí)平臺(tái)公司不單單是市政府的融資平臺(tái)，J公司已開始市場化轉(zhuǎn)型，深刻體會(huì)到“產(chǎn)業(yè)發(fā)展是城市最堅(jiān)實(shí)的支撐”，所以J公司在參與X區(qū)域規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)，牢固樹立產(chǎn)城融合理念，結(jié)合“統(tǒng)籌生產(chǎn)區(qū)、辦公區(qū)、生活區(qū)、商業(yè)區(qū)等功能區(qū)規(guī)劃建設(shè)，推進(jìn)功能混合和產(chǎn)城融合”的要求，統(tǒng)籌一盤棋，設(shè)計(jì)區(qū)域功能規(guī)劃。

此外，J公司帶來了市級(jí)平臺(tái)自身商業(yè)資源，直接將好的項(xiàng)目引入X區(qū)，為區(qū)域可持續(xù)發(fā)展帶來項(xiàng)目“血液”。

（3）市級(jí)參與高位統(tǒng)籌，間接獲得“授權(quán)”與“擴(kuò)權(quán)”。市級(jí)平臺(tái)公司的參與，加強(qiáng)了X區(qū)政府與市政府及有關(guān)部門的溝通，將區(qū)政府的角色從“劃船”向“掌舵”慢慢轉(zhuǎn)變，從而獲得了一定的“授權(quán)”與“擴(kuò)權(quán)”。所謂“授權(quán)”，指的是為推動(dòng)項(xiàng)目落地，市政府將其固有的職權(quán)授予了區(qū)政府，例如行政審批權(quán)的下放;所謂“擴(kuò)權(quán)”，指的是區(qū)級(jí)政府通過探索、創(chuàng)新獲得“先行先試”“先建后驗(yàn)”的特權(quán)，自行探索改革。

（4）依托市級(jí)平臺(tái)專業(yè)人才，項(xiàng)目落地更快，區(qū)政府得到更專業(yè)的指導(dǎo)和幫助。J公司通過這幾年的成長，已經(jīng)深刻認(rèn)識(shí)到專業(yè)人才的重要性，通過靈活機(jī)動(dòng)的方式引進(jìn)了一批工程、金融、人事等專業(yè)人才。通過市場的考驗(yàn)和規(guī)范的訓(xùn)練，J公司形成了較為全面系統(tǒng)的工作流程，指導(dǎo)各項(xiàng)工作有序進(jìn)行。區(qū)級(jí)政府與專業(yè)的市級(jí)平臺(tái)公司合作，有效提高了各個(gè)項(xiàng)目的推進(jìn)速度，為加快推進(jìn)市轄區(qū)發(fā)展做出了突出貢獻(xiàn)。0EF42AD4-5F0B-4C56-8315-83B85FFFE8B7

4“區(qū)級(jí)政府+市級(jí)平臺(tái)公司”模式體制創(chuàng)新路徑

（1）突破機(jī)構(gòu)壁壘組建指揮部。在H市委市政府的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)下，成立由市領(lǐng)導(dǎo)任指揮長，市直和區(qū)級(jí)機(jī)關(guān)、市級(jí)平臺(tái)J公司負(fù)責(zé)人為成員的X區(qū)建設(shè)指揮部。高位推動(dòng)、實(shí)體運(yùn)作，根據(jù)新區(qū)開發(fā)涉及的工作，如區(qū)域規(guī)劃、征地拆遷、資金籌集、項(xiàng)目督辦等內(nèi)容，分成若干工作組和專班，明確小組職責(zé)及目標(biāo)。這樣打破了區(qū)級(jí)政府與市級(jí)平臺(tái)主體之間的界限，減少了政府機(jī)構(gòu)與平臺(tái)公司可能溝通不暢造成的耗損，形成一個(gè)交流性強(qiáng)的新區(qū)建設(shè)管理體系（詳見圖1）。

（2）打破層級(jí)績效共考核。為及時(shí)解決項(xiàng)目遇到的問題，指揮部建立了“單周辦公會(huì)，雙周成員會(huì)，每月指揮長工作會(huì)”的三級(jí)會(huì)議制度，創(chuàng)新組織形態(tài)，建立風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)與收益共享的利益共同體，構(gòu)成區(qū)級(jí)政府和市級(jí)平臺(tái)、各機(jī)構(gòu)和各部門之間相互協(xié)調(diào)且相互制約的關(guān)系。從督促與激勵(lì)的角度出發(fā)，充分調(diào)動(dòng)各方主動(dòng)性和積極性，在緊密的互動(dòng)與嚴(yán)格的監(jiān)管機(jī)制下，工作落實(shí)與績效直接掛鉤。每月會(huì)后進(jìn)行工作進(jìn)展情況通報(bào)，并以交辦通知的形式公布下個(gè)月項(xiàng)目計(jì)劃，督促任務(wù)落實(shí)，促進(jìn)雙方的共同努力，形成合理有效的開發(fā)體制。

（3）沖破原有業(yè)務(wù)發(fā)展新項(xiàng)目。J公司以此為契機(jī)，嘗試建立致力于發(fā)展新區(qū)建設(shè)的現(xiàn)代新型投資子公司L公司，代表J公司專門負(fù)責(zé)新區(qū)開發(fā)工作，并協(xié)調(diào)其他參與X區(qū)建設(shè)的子公司與區(qū)政府對(duì)接的事宜。L公司采用先進(jìn)的企業(yè)管理理念，除了新區(qū)投資，還引入優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，建立以綠色循環(huán)經(jīng)濟(jì)為主的生產(chǎn)體系，保障項(xiàng)目建設(shè)“活水源”;貫徹產(chǎn)城融合發(fā)展理念，一級(jí)土地開發(fā)、生活基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)孵化等協(xié)同進(jìn)行，建立統(tǒng)籌新區(qū)的各個(gè)項(xiàng)目工作的橋頭堡。

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作者簡介：楊嘉琦（1990-），女，漢族，湖北黃石人，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)公共管理專業(yè)碩士研究生。0EF42AD4-5F0B-4C56-8315-83B85FFFE8B7