基層痕跡管理異化的弊癥、成因與矯治

〔摘要〕 在實(shí)踐中，痕跡管理一旦過分強(qiáng)調(diào)留痕而不重實(shí)績，就必然會(huì)異化為“痕跡主義”?；鶎雍圹E管理異化通常表現(xiàn)出本末倒置、官僚做派、苛求本本、虛假充數(shù)等弊癥?；鶎庸ぷ髦械墓髁x傾向、層層加壓式管理、“唯痕化”考核方式、種類繁多的督查檢查等因素是導(dǎo)致基層痕跡管理異化的現(xiàn)實(shí)成因。要想有效矯治痕跡管理異化弊癥，亟需堅(jiān)持以“實(shí)績論英雄”的工作導(dǎo)向，切實(shí)為基層留痕降壓減負(fù)，設(shè)置系統(tǒng)科學(xué)的督查考核體系。

〔關(guān)鍵詞〕 基層治理;痕跡管理;“痕跡主義”;矯治

〔中圖分類號(hào)〕C933 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1009-1203（2022）03-0067-04

近年來，為了提升治理效能和強(qiáng)化對(duì)下級(jí)的監(jiān)管考核，政府不斷創(chuàng)新治理手段，在基層治理中大力推行痕跡管理。痕跡管理就是借助文字、表格、圖片、音頻、視頻等材料對(duì)一切工作進(jìn)展、落實(shí)情況進(jìn)行記錄、留存，從而為日后考核、查證提供必要依據(jù)的一種治理方式。痕跡管理作為過程管理手段運(yùn)用于基層治理中，在壓實(shí)工作責(zé)任、推動(dòng)工作進(jìn)度等方面發(fā)揮了積極作用。但在實(shí)踐中，部分基層單位、黨員干部為追求留痕刻意放大材料效用、忽略實(shí)績的做法，使得痕跡管理異化為走形式的“痕跡主義”，從而不僅嚴(yán)重影響了工作的實(shí)際效果、耗時(shí)耗力，也對(duì)黨和政府的形象造成了負(fù)面影響。因此，深入剖析痕跡管理異化的弊癥、成因，并探尋其矯治良方，有助于為推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供理論思考和現(xiàn)實(shí)鏡鑒。

一、基層痕跡管理異化的弊癥

（一）本末倒置，唯形不唯實(shí)

基層的工作千頭萬緒、瑣細(xì)繁雜。上級(jí)的各種政策、指示等最終需要基層去落實(shí)。政令落實(shí)得如何，執(zhí)行的效果怎樣，直接拷問著基層干部的實(shí)干精神。痕跡管理的本意在于細(xì)化責(zé)任、突出落實(shí)。但痕跡管理一旦異化，就會(huì)走樣變形，非但不能有效解決基層責(zé)任問題，反而會(huì)演變成新的形式主義，進(jìn)而背離群眾利益、敗壞工作作風(fēng)、污染政治文化。如在某基層單位，幾名工作人員為達(dá)到上級(jí)部門的痕跡管理要求，大部分工作時(shí)間都用于撰寫、匯總、整理各種材料，承受著高負(fù)荷的工作壓力和巨大的心理壓力〔1〕。這種重“寫的”輕“做的”、重“紙面”輕“實(shí)際”、重“材料”輕“實(shí)績”的異化的痕跡管理，除了迎合上級(jí)檢查以及給基層帶來嚴(yán)重困擾之外，沒有任何實(shí)際意義可言。而且長此以往，基層工作中的實(shí)干精神將會(huì)被形式主義所取代，造成工作上主次不分、本末倒置。

（二）官僚做派，唯上不唯下

官僚主義這一官場(chǎng)頑疾歷來為干部、群眾所厭惡，其表現(xiàn)形形色色，但就其本質(zhì)特征來說，則是脫離群眾、脫離實(shí)際?；鶎雍圹E管理倘若異化，那么上級(jí)到基層檢查就會(huì)僅以痕跡材料論英雄，忽視實(shí)績?cè)u(píng)判，而基層就會(huì)為得到上級(jí)的肯定和表揚(yáng)，刻意求痕和留痕，從而形成自上而下都緊盯痕跡材料，遺忘了為人民謀幸福的初心，這其實(shí)也就是官僚主義的新變種。而這種新形式的官僚主義之所以大有市場(chǎng)，就在于各級(jí)“檢查考核名目繁多、頻率過高、多頭重復(fù)”〔2〕。在面對(duì)這些檢查考核時(shí)，一些基層干部為了在上級(jí)面前充分展示自己的工作政績，就將大量時(shí)間和精力用在保留工作痕跡上，如把材料做得整整齊齊、漂亮完美，卻沒有全身心地投入到幫群眾解決實(shí)際難題上。這種“上眼皮腫”的唯上主義，與實(shí)際格格不入，與群眾期盼相去甚遠(yuǎn)，違背了我們黨的實(shí)事求是原則，敗壞了黨風(fēng)政風(fēng)。

（三）苛求本本，唯跡不唯績

在基層工作中，倘若痕跡管理中有了教條主義，就會(huì)出現(xiàn)“唯痕跡”“唯本本”至上的現(xiàn)象，即一切工作都圍繞痕跡來展開。無論是涉及檢查、考評(píng)等基層治理績效工作，還是關(guān)系到基層干部獎(jiǎng)優(yōu)罰劣、晉升提拔工作，都依靠痕跡材料來判定。在此過程中，不可避免地會(huì)給基層干部造成一種錯(cuò)誤認(rèn)知，即只要將材料準(zhǔn)備得完美無缺，檢查考評(píng)就可以順利過關(guān)。而至于實(shí)績?nèi)绾巍⑷罕姖M意不滿意則退居次要地位。不少基層人員對(duì)此心生不滿也無可奈何〔3〕。因此，基層一切工作如果都追求本本的教條式痕跡管理，極易催生出“唯痕跡不唯實(shí)績”的扭曲績效觀，如不及時(shí)加以矯治，不但會(huì)引發(fā)基層干部的職業(yè)倦態(tài)和無力感，而且會(huì)導(dǎo)致虛浮不實(shí)之風(fēng)的蔓延。

（四）虛假充數(shù)，唯痕不唯真

痕跡管理的初衷是以“跡”證“績”、以“跡”促“績”，即合理利用痕跡來促進(jìn)工作規(guī)范的完成和工作目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。痕跡管理的靶向功能，能夠把工作的每一個(gè)環(huán)節(jié)和步驟都簡化為可視化的痕跡，不僅有利于量化工作信息以進(jìn)行績效考核，而且有助于上級(jí)對(duì)基層工作實(shí)際情況的了解和管控，更能減少基層治理中的工作扯皮、相互推諉和隨意化等問題。但在實(shí)踐中，一些地方把痕跡管理手段當(dāng)作目標(biāo)，以“痕”顯績、以“跡”論功，導(dǎo)致部分基層干部求“跡”心切，沒有把心思完全投入到工作質(zhì)量和真實(shí)業(yè)績上面，更有甚者想方設(shè)法制造虛痕、假痕來應(yīng)對(duì)。如某地組織部曾要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在短時(shí)間內(nèi)上報(bào)黨員入黨檔案留存情況。由于時(shí)間緊、任務(wù)急，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員只能趕緊給各村打電話詢問情況，然后通過估算數(shù)據(jù)，緊急“造”出材料以應(yīng)付上報(bào)〔4〕。這種“虛功實(shí)做”“假功真做”、以虛假充數(shù)的現(xiàn)象，正是痕跡管理異化為唯痕不唯真的“痕跡主義”所致。這種刻意追求“痕跡”、嚴(yán)重違背實(shí)事求是原則的走樣痕跡管理，實(shí)質(zhì)上是新變種的形式主義，必須及時(shí)予以根除。

二、基層痕跡管理異化的現(xiàn)實(shí)成因

（一）功利主義傾向

事事求痕、處處留痕，為留痕而留痕的異化痕跡管理，雖然發(fā)生在基層，但根源在于有的部門對(duì)中央精神理解不透、機(jī)械執(zhí)行，其直接誘因是急功近利、利我優(yōu)先的功利主義傾向。功利主義傾向是痕跡管理異化的內(nèi)在動(dòng)機(jī)。在基層工作中，一些熱衷于留痕、唯痕的干部，往往在工作中堅(jiān)持以“利我”為中心，將“為了誰、依靠誰、我是誰”的初心拋之腦后，成為了精致的利己主義者。功利主義傾向通常使得基層痕跡管理走樣變形，主要表現(xiàn)為以下幾種形式：一是表演性留痕，即為了應(yīng)對(duì)上級(jí)檢查、考評(píng)等工作，以形式要素代替工作內(nèi)容，把無形的工作細(xì)化為各種可視化材料，刻意追求時(shí)時(shí)、處處、事事的留痕。二是求勝性留痕，即為了追求工作上出彩，爭(zhēng)取上級(jí)的重視和認(rèn)可，在留痕跡、造材料上可謂用心良苦，如材料數(shù)量堆積如山，材料內(nèi)容環(huán)環(huán)相扣，材料形式華麗精美等。三是自保性留痕，即為了規(guī)避上級(jí)檢查或考核時(shí)沒做好、不過關(guān)、被問責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)，一門心思留痕甚至不惜造痕，設(shè)法蒙混過關(guān)以求自保。總之，功利主義傾向?qū)е潞圹E管理異化為“求痕主義”“唯痕主義”等，不但損害了基層政府形象和公信力，還嚴(yán)重挫傷了基層干部干事創(chuàng)業(yè)的熱情。

（二）層層加壓式管理

近些年來，隨著我國行政管理體制改革的不斷深化，基層工作問責(zé)的形式也越來越多，如一票否決、黨政同責(zé)、“一把手”主責(zé)等，這使得一些基層干部壓力倍增，唯恐擔(dān)責(zé)、不敢作為的心態(tài)愈益明顯。部分上級(jí)政府及其職能部門又通過各種責(zé)任書，把原本應(yīng)由自己承擔(dān)的責(zé)任下放壓實(shí)給基層，于是“層層責(zé)任書”就變成了上級(jí)部門的“免責(zé)單”，基層則成為責(zé)任不可再向下傳遞的“最終責(zé)任承擔(dān)者”〔5〕。在責(zé)任推卸不了、任務(wù)壓力異常繁重、人力財(cái)力資源有限的條件下，“痕跡主義”就成為相當(dāng)一部分基層領(lǐng)導(dǎo)的護(hù)身符，因?yàn)橹挥型ㄟ^留痕、“留跡”甚至制造虛痕、假痕，在紙面上呈現(xiàn)出工作已完成，才有可能免于被上級(jí)追責(zé)。總之，在“上面千條線，下面一根針”這種治理形態(tài)下，基層承受來自上級(jí)傳遞的層級(jí)壓力和責(zé)任越大，痕跡管理異化為“痕跡主義”的現(xiàn)象就會(huì)越突出。

（三）“唯痕化”考核方式

在基層工作中，推行痕跡管理的目的在于規(guī)范其工作方式和方法，便于上級(jí)實(shí)時(shí)掌握其工作動(dòng)態(tài)。但為何在實(shí)踐過程中發(fā)生異化了呢？一個(gè)非常重要的原因就是放大了痕跡的考核效用，即沒有將痕跡管理作為考核的輔助手段，而是將其上升為評(píng)判干部工作好壞的主要考核方式。而這種過分夸大痕跡效用的“唯痕化”考核，使上級(jí)部門在考核基層工作時(shí)尤其注重“數(shù)據(jù)全不全”“材料美不美”，進(jìn)而將材料的精美、翔實(shí)與否作為直接評(píng)判干部工作好壞的標(biāo)準(zhǔn)。不合理、不完善的“唯痕化”考核方式，勢(shì)必導(dǎo)致以痕跡論英雄、憑臺(tái)賬判優(yōu)劣，而不看“實(shí)效”好不好、“真績”有沒有，使得中央的規(guī)定在實(shí)踐中走形變樣。

（四）種類繁多的督查檢查

基層痕跡管理有利于上級(jí)對(duì)基層工作的實(shí)時(shí)督查，從而保障上級(jí)政策、任務(wù)等在基層的落實(shí)落地。這一管理方式如果在基層治理中運(yùn)用得合理得當(dāng)，不但能起到規(guī)范基層工作方式、推動(dòng)基層工作進(jìn)度的作用，而且能大大提升基層工作效率。但倘若要求基層事事、時(shí)時(shí)、處處留痕且隨叫隨應(yīng)，則容易在基層干部中產(chǎn)生上級(jí)對(duì)其工作不信任的心理。在現(xiàn)實(shí)中，為了實(shí)現(xiàn)預(yù)定工作目標(biāo)，一些上級(jí)部門沒有考慮到對(duì)基層具體工作方向的引導(dǎo)和給下級(jí)所必要的自主決策空間，反而是采取行政命令等方式給下級(jí)施壓。而一些基層單位為了應(yīng)對(duì)上級(jí)部門種類繁多的檢查或考評(píng)，既想傾心竭力抓實(shí)干創(chuàng)實(shí)績，又受條件、精力等限制常常心有余而力不足，便將功夫下在立文案、統(tǒng)數(shù)據(jù)、整圖表等表面工作，有的甚至在業(yè)績上注水弄虛作假，久而久之導(dǎo)致痕跡管理異化現(xiàn)象日益嚴(yán)重。

三、基層痕跡管理異化的矯治方略

（一）堅(jiān)持以“實(shí)績論英雄”的工作導(dǎo)向

基層工作無小事，其直接關(guān)涉群眾的切實(shí)利益和黨的路線方針政策的有效貫徹落實(shí)，因此不管是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部還是廣大基層干部，都要用大局和長遠(yuǎn)的眼光看待政績，堅(jiān)持“以人民為中心”“以實(shí)績論英雄”的基層工作導(dǎo)向，沉下身子、靜下心來圍繞解決基層現(xiàn)實(shí)問題開展工作，多謀對(duì)群眾有利之事。為此，一方面，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要發(fā)揮好示范效應(yīng)，堅(jiān)持以身作則、以上率下。上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要放下架子深入基層一線開展專題調(diào)研、明查暗訪，以真正摸清和掌握基層干部工作的真實(shí)情況和實(shí)際問題，從而將“實(shí)績”“真績”作為評(píng)判基層工作好壞的標(biāo)準(zhǔn)，而不是只憑文案、圖表、影像等可視化留痕材料去甄別基層工作的優(yōu)劣。唯有如此，才能真正防范基層工作中的虛痕、假痕等現(xiàn)象。另一方面，基層干部要真正回歸基層，做到“不唯上”“不唯痕”，“只唯實(shí)”“只唯真”。這就需要基層干部下定決心從做文案、造材料、秀文筆的“痕跡主義”中脫離出來，切實(shí)將自己的時(shí)間和精力用到真抓實(shí)干上去，真正傾全力為群眾辦實(shí)事、解難事，從而最終以“實(shí)績”贏取群眾口碑、接受上級(jí)檢閱。

（二）切實(shí)為基層留痕降壓減負(fù)

工作留痕作為一種監(jiān)督管理措施，能夠在一定程度上倒逼和鞭策干部積極行動(dòng)、盡職盡責(zé)。因此，科學(xué)適度的留痕是檢查工作過程真?zhèn)?、治理干部懶政、提高工作質(zhì)量的有效途徑。但是，基層受“人少事多”現(xiàn)實(shí)狀況和客觀條件的掣肘，“5+2”“白加黑”“晴加雨”已是其工作常態(tài)，如果硬要時(shí)時(shí)、事事、處處留痕，為留痕而留痕，必然會(huì)使痕跡管理異化成歪風(fēng)邪氣，滋生形式主義和官僚主義，給基層徒增壓力與負(fù)擔(dān)。為此，上級(jí)部門要讓“痕跡管理”回歸本真，在基層治理中體現(xiàn)出其人文關(guān)懷和為民情懷，做留痕“減法”，興實(shí)績“加法”，這樣做不僅可以減輕基層的工作負(fù)擔(dān)和壓力，而且可以剎住基層 “只唯上”“只唯痕”“不唯實(shí)”的不良風(fēng)氣。

（三）設(shè)置系統(tǒng)科學(xué)的督查考核體系

實(shí)踐中，要使基層痕跡管理不跑偏、不變形，設(shè)置系統(tǒng)科學(xué)、務(wù)實(shí)多樣的督查考核體系尤為重要。為此，一是要將明察和暗訪有機(jī)結(jié)合，務(wù)求“實(shí)績”。上級(jí)的督查考核過于頻繁不僅加重基層負(fù)擔(dān)，迫使基層干部為應(yīng)對(duì)考核而“唯痕”為上、全心“造痕”，而且不全、不真實(shí)的痕跡信息也難以達(dá)到應(yīng)有的考核效果。因此，可采取不發(fā)通知、不打招呼、不聽匯報(bào)、不用陪同、直奔基層、直插現(xiàn)場(chǎng)等方式，這樣既可以減輕基層負(fù)擔(dān)，也可以在第一時(shí)間了解到基層干部的實(shí)績、基層工作進(jìn)展的情況以及人民群眾的訴求，從而依據(jù)更真實(shí)、準(zhǔn)確的信息作出決策。二是要做到“考人”和“查痕”雙管齊下，務(wù)求“心績”。要強(qiáng)化對(duì)“人”的考核，即考察基層干部在服務(wù)群眾、真抓實(shí)干上是否“上心”“沉心”“傾心”，到底干了哪些實(shí)實(shí)在在的工作，解決了哪些現(xiàn)實(shí)難題，在群眾中口碑如何;要進(jìn)行適度的“查痕”，即把痕跡考核不僅作為考核基層干部工作過程的監(jiān)督，也作為考核其工作成效的監(jiān)督。三是要將“內(nèi)考核”和“外評(píng)議”緊密結(jié)合，務(wù)求“真績”。一般而言，行政督查考核總是在系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行，而且是一級(jí)一級(jí)往下的考核，其透明度不高，容易使下級(jí)“只唯上”，即只管上級(jí)感受，不顧群眾訴求，有時(shí)甚至為了獲得上級(jí)肯定和認(rèn)可而不惜弄虛作假。因此，督查考核基層工作，除了要加強(qiáng)“內(nèi)考核”之外，還應(yīng)擴(kuò)展“外評(píng)議”，從而讓群眾參與到考核之中，促使基層干部“向下看”，及時(shí)回應(yīng)群眾期盼和訴求，克服工作中虛假充數(shù)的“痕跡主義”〔6〕。

（四）為基層干部擔(dān)當(dāng)作為保駕護(hù)航

正如前文所述，基層痕跡管理異化雖然源于一切以痕跡為中心，監(jiān)管、考核、績效觀等方面存在的問題，但上級(jí)部門與基層單位之間信任感的缺失也不容忽視。就上級(jí)部門來講，為了督促基層單位完成預(yù)定工作目標(biāo)，使績效考核內(nèi)容更加具像且有章可尋，采用了痕跡管理這一工作方式;就基層單位來講，因?yàn)閾?dān)心自己干的工作、付出的努力被上級(jí)忽視，而使出渾身解數(shù)留痕。因此，要切實(shí)改變上下級(jí)之間的“唯痕論”認(rèn)知，就必須為基層干部擔(dān)當(dāng)作為保駕護(hù)航。為此，一方面，上級(jí)部門要對(duì)基層單位給予充分信任，支持基層干部為群眾辦實(shí)事、解難事，包容基層干部在工作中出現(xiàn)的無意過失和探索性失誤，大膽任用勇于擔(dān)當(dāng)、敢于負(fù)責(zé)、真抓實(shí)干的基層干部，而不要過分依賴“痕跡”標(biāo)準(zhǔn)簡單地向基層壓責(zé)任，以留痕多寡好壞評(píng)判基層干部工作的優(yōu)劣;另一方面，基層干部要充分相信上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部考察評(píng)判干部工作的公平公正性，堅(jiān)信自己努力工作留下的“實(shí)痕”、干出的“實(shí)績”一定會(huì)被上級(jí)了解和重視，也最終會(huì)具體化為豐碩的成果。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕段官敬.莫讓痕跡管理加重基層負(fù)擔(dān)〔EB/OL〕.（2019-01-14）.http：//theory.people.com.cn/n1/2019/0114/c40531

-30526136.html.

〔2〕習(xí)近平在中共中央政治局第十次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào) 嚴(yán)把標(biāo)準(zhǔn)公正用人 拓寬視野激勵(lì)干部 造就忠誠干凈擔(dān)當(dāng)?shù)母咚刭|(zhì)干部隊(duì)伍〔N〕.人民日?qǐng)?bào)，2018-11-27（01）.

〔3〕邢成舉.痕跡管理異化與脫貧攻堅(jiān)中的目標(biāo)轉(zhuǎn)移〔J〕.貴州社會(huì)科學(xué)，2019（06）：134-140.

〔4〕警惕！“痕跡主義”在基層流行，已成形式主義新變種〔EB/OL〕.（2018-07-26）.http：//cpc.people.com.cn/n1/2018/0726/c64387-30172169.html.

〔5〕 顏昌武，楊華杰.以“跡”為“績”：痕跡管理如何演化為痕跡主義〔J〕.探索與爭(zhēng)鳴，2019（11）：111-121.

〔6〕黃貴輝.“痕跡主義”的衍生邏輯及治理路徑——基于政府績效管理視角分析〔J〕.治理現(xiàn)代化研究，2020（04）：60-64.

責(zé)任編輯 徐 芳

〔收稿日期〕 2022-05-08

〔基金項(xiàng)目〕 國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（20XKS022）。

〔作者簡介〕 羅展鴻（1965-），男，江西德安人，桂林航天工業(yè)學(xué)院馬克思主義學(xué)院院長，教授，主要研究方向?yàn)樗枷胝谓逃c基層治理。