基層黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的應(yīng)然要義與實(shí)踐路徑

方曦 楊翠霞

[摘要]黨建引領(lǐng)社區(qū)治理是加強(qiáng)基層黨建的應(yīng)有之義，也是推動(dòng)社區(qū)治理有效運(yùn)轉(zhuǎn)的必要方式。探索和完善基層黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的路徑，源于中國共產(chǎn)黨的核心領(lǐng)導(dǎo)作用、新時(shí)代推進(jìn)社區(qū)治理的現(xiàn)實(shí)需要以及基層黨建與社區(qū)治理邏輯的相互耦合。當(dāng)前，基層黨建引領(lǐng)社區(qū)治理正面臨基層黨組織自身建設(shè)有待完善的組織性困境，社區(qū)治理多元力量參與有待挖掘的主體性困境，以及社區(qū)治理思路和方式有待創(chuàng)新的資源性困境。實(shí)現(xiàn)基層黨建與社區(qū)治理的良性互動(dòng)，應(yīng)以組織增能、多元參與、資源整合為核心，實(shí)現(xiàn)黨建工作對(duì)社區(qū)治理實(shí)踐的創(chuàng)新引領(lǐng)。

[關(guān)鍵詞]黨建引領(lǐng);社區(qū)治理;實(shí)踐;路徑

[中圖分類號(hào)]D267[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1009-928X（2022）02-0083-04

“社會(huì)治理是指在執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)下，由政府組織主導(dǎo)，吸納社會(huì)組織等多方面治理主體參與，對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行的治理活動(dòng)?！彪S著單位制的解體，“社區(qū)逐漸成為城市居民日常生活的主要場(chǎng)域，同時(shí)也成為社會(huì)治理的基本單元和社會(huì)治理創(chuàng)新的微觀基礎(chǔ)”。作為黨委和政府聯(lián)系群眾、服務(wù)群眾神經(jīng)末梢的社區(qū)，其治理著眼于社區(qū)民眾的現(xiàn)實(shí)需要，旨在維護(hù)社區(qū)居民的公共利益。社區(qū)治理水平關(guān)系到黨和國家政治基礎(chǔ)的鞏固與社會(huì)基礎(chǔ)的夯實(shí)?；鶎狱h組織的政治功能、組織功能、管理功能對(duì)社區(qū)治理有重要作用，黨建引領(lǐng)成為社區(qū)治理優(yōu)化發(fā)展的應(yīng)然之義?！包h建引領(lǐng)社區(qū)治理，就是要圍繞社區(qū)改革發(fā)展主線，使基層黨組織成為社區(qū)合法性價(jià)值導(dǎo)向的塑造者、民主協(xié)商秩序構(gòu)建的推動(dòng)者和多元利益訴求的協(xié)調(diào)者，使社區(qū)黨員干部成為引領(lǐng)治理的示范者、精準(zhǔn)服務(wù)的踐行者、凝心聚力的動(dòng)員者。”

一、通過黨建引領(lǐng)提升社區(qū)治理成效

（一）黨的領(lǐng)導(dǎo)保障了社會(huì)群體成員共同意志的實(shí)現(xiàn)。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民取得了革命、建設(shè)和改革的偉大勝利，實(shí)現(xiàn)了政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)穩(wěn)定?！笆冀K堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，是一百年來中國共產(chǎn)黨團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)中國人民不斷從勝利走向勝利的決定性因素和根本保證。”中國共產(chǎn)黨在中國特色社會(huì)主義事業(yè)中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位賦予基層黨建引領(lǐng)社區(qū)治理以必然性。任何有組織、有計(jì)劃的行為都需要一個(gè)堅(jiān)強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)核心對(duì)活動(dòng)加以引領(lǐng)，以實(shí)現(xiàn)群體的共同目標(biāo)。在中國特色社會(huì)主義語境下，通過中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，以黨建為引領(lǐng)推進(jìn)社區(qū)治理，可以有效提升治理成效，展現(xiàn)群體成員的共同意志。

（二）新時(shí)代推進(jìn)社區(qū)治理的現(xiàn)實(shí)需要。習(xí)近平總書記高度重視社區(qū)工作，他形象地指出，“社區(qū)是黨和政府聯(lián)系、服務(wù)居民群眾的‘最后一公里’”。習(xí)近平總書記關(guān)于社區(qū)工作的重要論述表明：“社區(qū)作為最基層的公共空間和生活場(chǎng)域，既構(gòu)成了國家治理體系的根基，也映射著國家治理能力現(xiàn)代化的水平?！痹谛碌臅r(shí)代條件下實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，必須要重視社區(qū)這一重要場(chǎng)域。面對(duì)社區(qū)治理進(jìn)程中存在的問題和影響社區(qū)治理效能提升的阻礙，可以積極探索將基層黨建和社區(qū)治理相結(jié)合的有效路徑，通過基層黨建的輻射作用和引領(lǐng)作用，克服社區(qū)治理中存在的體制機(jī)制弊端和現(xiàn)實(shí)問題，實(shí)現(xiàn)基層黨建和社區(qū)治理的良性互動(dòng)和共同發(fā)展。

（三）基層黨建與社區(qū)治理邏輯的耦合?；鶎狱h建與社區(qū)治理之間相互聯(lián)系，密不可分。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要“把基層治理同基層黨建結(jié)合起來”?；鶎狱h建和社區(qū)治理的相互聯(lián)系首先表現(xiàn)在立場(chǎng)的一致性上，即以人民為中心。以人民為中心是鞏固黨的基層執(zhí)政基礎(chǔ)的底線，也是加強(qiáng)和完善社區(qū)治理的目的，因而成為基層黨建邏輯與社區(qū)治理邏輯相互耦合的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。無論是基層黨建還是社區(qū)治理，只有堅(jiān)守以人民為中心的觀點(diǎn)和立場(chǎng)，才能將黨和國家的治理理念在基層社區(qū)這一場(chǎng)域中切實(shí)轉(zhuǎn)化為治理效能，維護(hù)好人民群眾的根本利益。

二、基層黨建引領(lǐng)社區(qū)治理面臨的阻梗

（一）組織性困境：基層黨組織的自身建設(shè)有待完善?；鶎狱h組織的組織力和服務(wù)能力有待提升，以及基層黨建缺乏科學(xué)規(guī)范的體制機(jī)制，是當(dāng)前城市基層黨組織在組織建設(shè)方面存在的突出問題。

一是組織力和服務(wù)能力方面。組織力不強(qiáng)引致基層組織軟弱渙散，難以在社區(qū)治理實(shí)踐中充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)統(tǒng)籌作用，不利于社區(qū)治理活動(dòng)的有序組織和有效進(jìn)行。在一些社區(qū)的黨建工作中，部分支部書記核心作用不突出、黨員先鋒模范作用不明顯、黨員對(duì)黨組織歸屬感淡化的問題普遍存在。服務(wù)能力的欠缺則表現(xiàn)為基層黨組織對(duì)自身職責(zé)認(rèn)知不清晰、頂層設(shè)計(jì)不完善、工作劃分不明確，少數(shù)基層黨組織存在做工作對(duì)“上”負(fù)責(zé)多、對(duì)“下”負(fù)責(zé)少、為人民群眾辦實(shí)事少、形象工程面子工程多等問題，阻礙了基層黨組織在社區(qū)治理中公共服務(wù)以及社會(huì)保障等功能的發(fā)揮。

二是基層黨建的體制機(jī)制層面?！澳壳拔覈鞘猩鐓^(qū)黨建創(chuàng)新尚處于實(shí)踐探索之中，各地雖然積累了一些經(jīng)驗(yàn)，但尚未形成一整套較為成熟完善的體制機(jī)制架構(gòu)與實(shí)踐模式?！痹诓糠只鶎狱h組織中，黨建工作的考核獎(jiǎng)懲辦法、黨員的教育管理制度和激勵(lì)約束機(jī)制還未健全和完善，黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制不夠健全、渠道不通暢。體制機(jī)制的不完善，會(huì)誘發(fā)其服務(wù)對(duì)象不精準(zhǔn)、服務(wù)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不明晰、服務(wù)監(jiān)督不完善、公共服務(wù)供給不足等問題，進(jìn)而影響社區(qū)治理效能。

（二）主體性困境：社區(qū)治理的多元參與有待提升。在當(dāng)前的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中，廣泛存在著一元主體地位突出、多元參與力量不足的現(xiàn)實(shí)窘境，這也成為制約社區(qū)治理質(zhì)量和效率的因素。

“從理論層面看，基層黨組織、各類社會(huì)組織、政府條線部門等多元主體都是參與社區(qū)治理的主體力量。其中，基層黨組織居于領(lǐng)導(dǎo)地位，一核主導(dǎo)地位與多元參與主體之間是辯證統(tǒng)一的。”基層黨組織的一元主導(dǎo)與多元治理主體的參與相輔相成、相互貫通，成為完善基層黨建和社區(qū)治理的合理建構(gòu)。但在社區(qū)治理的現(xiàn)實(shí)進(jìn)程中，該理論邏輯并未得到落實(shí)。一方面，社區(qū)治理中多元主體的參與度有待提升。在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，黨政機(jī)關(guān)仍是社區(qū)治理以及社區(qū)公共服務(wù)供給的主要力量，社會(huì)組織、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)等社會(huì)力量的參與不足，導(dǎo)致公共服務(wù)供給水平低，社區(qū)治理結(jié)構(gòu)不合理。另一方面，社區(qū)自治體系、社區(qū)居民參與體系尚未明確，居民參與社區(qū)治理的授權(quán)、監(jiān)管、服務(wù)與激勵(lì)等方面的體制機(jī)制亟待完善。當(dāng)前，地方黨組織開展了一些多元治理力量參與黨建的鮮活實(shí)踐，但對(duì)基層創(chuàng)造的加強(qiáng)黨的建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)提煉、宣傳推介還不夠。

（三）資源性困境：社區(qū)治理資源的缺位與錯(cuò)位。社區(qū)治理效能的提升需要資源來支撐。近年來，黨和國家對(duì)基層黨建和社區(qū)治理高度重視，并對(duì)其資源供給及配置多有關(guān)注和傾斜。但在實(shí)際運(yùn)作中，社區(qū)治理的資源缺位及資源不匹配的情況仍廣泛存在，如何有效整合社會(huì)資源是基層黨組織面臨的突出問題。

資源性困境首先體現(xiàn)在人力資源和物力資源的缺位。人力資源的缺位突出表現(xiàn)為社區(qū)治理缺乏專業(yè)化人才。社區(qū)治理涵蓋了社區(qū)生活的方方面面，如社區(qū)教育、公共衛(wèi)生、民生服務(wù)、環(huán)境建設(shè)、社區(qū)文化等，具有多樣性和復(fù)雜性。確保社區(qū)治理的良性運(yùn)行，社區(qū)治理各領(lǐng)域需要配備專業(yè)人才，提升社區(qū)治理質(zhì)量和社區(qū)居民的幸福感。物力資源的缺位則主要表現(xiàn)為經(jīng)費(fèi)不足，社會(huì)資本參與較弱，導(dǎo)致社區(qū)居民的多樣化需求難以得到切實(shí)滿足。此外，資源性困境還突出體現(xiàn)為供需失衡，即社區(qū)在公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給環(huán)節(jié)上未充分考量社區(qū)居民的現(xiàn)實(shí)需要，導(dǎo)致供給和需求錯(cuò)位。在以往的社區(qū)治理案例中，不同程度上存在城市社區(qū)、中小學(xué)校、醫(yī)院、社會(huì)組織等關(guān)鍵區(qū)域的資源供給不足、不均勻等問題。

三、基層黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的實(shí)踐路徑

面對(duì)當(dāng)前黨建引領(lǐng)社區(qū)治理普遍存在的困境，上海市閔行區(qū)江川路街道從自身實(shí)際出發(fā)，開辟了以組織增能、多元參與、資源整合為核心的工作思路和實(shí)施路徑，為基層黨建引領(lǐng)社區(qū)治理提供了借鑒。

（一）組織增能：基層黨組織引領(lǐng)社區(qū)治理。探索加強(qiáng)黨建引領(lǐng)社會(huì)治理的路徑，其前提和基礎(chǔ)在于加強(qiáng)黨的建設(shè)。在實(shí)踐層面，一是通過思想和理論建設(shè)，不斷強(qiáng)化基層黨組織的自身建設(shè)。為提高黨員干部的思想水平和理論素養(yǎng)，江川路街道“江理傳誦”理論宣講團(tuán)與上海交通大學(xué)馬克思主義學(xué)院“聲入人心”學(xué)生理論宣講團(tuán)開展結(jié)對(duì)共建，通過理論教育共學(xué)習(xí)、理論宣講共創(chuàng)作、活動(dòng)項(xiàng)目共同辦、成果成效共運(yùn)用的方式，為黨史學(xué)習(xí)教育的深入化、大眾化提供有利平臺(tái)，進(jìn)一步提升黨員干部的思想理論水平。二是推進(jìn)基層黨建與物業(yè)工作的相互嵌入、相互融合。江川路街道積極探索基層黨建和物業(yè)工作相融合的路徑，開展“紅色物業(yè)”項(xiàng)目，推進(jìn)“物業(yè)成立黨支部”及“黨員走進(jìn)物業(yè)”，實(shí)行“雙向嵌入、交叉任職”。2017年8月，在江川路街道物業(yè)工作黨委的支持和幫助下，北街居民區(qū)黨總支所轄星河景苑小區(qū)的閔華物業(yè)服務(wù)有限公司成立了黨支部，成為“紅色物業(yè)”建設(shè)進(jìn)程中的現(xiàn)實(shí)案例。綜合來看，“紅色物業(yè)”不僅有利于充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用以及黨員的先鋒模范作用，而且切實(shí)提升了物業(yè)的管理水平和服務(wù)水平，助推社區(qū)治理水平的提升。

（二）多元參與：通過基層黨組織凝聚社會(huì)治理主體。新時(shí)代，在基層黨建引領(lǐng)下，社區(qū)治理更加強(qiáng)調(diào)主體的多元化、手段的法治化、過程的服務(wù)化、機(jī)制的精細(xì)化，共治共建共享成為社區(qū)治理和服務(wù)的基本導(dǎo)向。江川路街道針對(duì)治理主體的多元路徑進(jìn)行了探索。針對(duì)星河景苑小區(qū)供水設(shè)施老化、水質(zhì)易受污染等問題，由北街居民區(qū)黨總支牽頭，召集房辦、物業(yè)公司、業(yè)委會(huì)召開了“四位一體”的聯(lián)席會(huì)議，聽取多方意見，共同協(xié)商解決方案。此外，北街居民區(qū)黨組織面向小區(qū)居民進(jìn)行書面意見征詢，廣泛了解群眾意見、解答人民疑惑，順利完成供水改造。該小區(qū)的供水設(shè)施改造工作充分發(fā)揮了社會(huì)和社區(qū)居民力量，體現(xiàn)了社區(qū)治理中多元主體參與的優(yōu)勢(shì)。針對(duì)老舊多層住宅開展的加裝電梯工作，江川路街道鶴慶一居民區(qū)黨總支為充分征求居民意見、消除群眾顧慮，組織居委、業(yè)委會(huì)召集樓組長、居民代表召開20余場(chǎng)次各類培訓(xùn)說明會(huì)，多元主體參與使社區(qū)群眾對(duì)加裝電梯這項(xiàng)民生工程的政策、流程、意義有了更為清晰地了解。在工程實(shí)施過程中，黨總支堅(jiān)持民主協(xié)商，搭建業(yè)委會(huì)、居民業(yè)主、電梯公司三方議事平臺(tái)，發(fā)揮居民自治的主觀能動(dòng)性。江川路街道基層黨組織以人民為中心，探索出一條社區(qū)多元共治、居民自治共管的基層治理新路子。

（三）資源整合：基層黨組織統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社區(qū)治理資源。一是基層黨組織統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)各類社區(qū)治理所亟需的人才資源。通過大力吸引高校、科研院所、黨校專家學(xué)者進(jìn)社區(qū)，借助于組建研究團(tuán)隊(duì)、建立實(shí)踐基地等方式，加強(qiáng)社區(qū)治理的人才資源供給，破解社區(qū)治理中的人才困境，從而提升社區(qū)治理水平。二是以居民需求為導(dǎo)向，在對(duì)社區(qū)居民現(xiàn)實(shí)需求準(zhǔn)確識(shí)別的基礎(chǔ)上進(jìn)行精準(zhǔn)資源供給，從而有效提升社區(qū)治理績效，提升人民群眾的幸福感和獲得感。江川路街道基層黨組織充分考量社區(qū)的人員結(jié)構(gòu)和群眾豐富多樣的需求，針對(duì)社區(qū)中的老年群體開展了各項(xiàng)有針對(duì)性的民生工作。作為上海首批老年認(rèn)知障礙友好社區(qū)，江川路街道為認(rèn)知障礙老人或有認(rèn)知障礙風(fēng)險(xiǎn)的老人提供健康教育、風(fēng)險(xiǎn)測(cè)評(píng)、早期干預(yù)等服務(wù)，有效提升了社區(qū)居民尤其是老年群體的幸福感。

作為黨和政府聯(lián)系服務(wù)群眾的“最后一公里”，社區(qū)是國家治理體系的神經(jīng)末端?；A(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖。加強(qiáng)社區(qū)治理能力建設(shè)是加強(qiáng)全社會(huì)治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的基石。隨著信息技術(shù)融入社會(huì)治理的深入發(fā)展，智慧社區(qū)公共服務(wù)平臺(tái)、社區(qū)養(yǎng)老助殘服務(wù)平臺(tái)、社區(qū)醫(yī)養(yǎng)一體化系統(tǒng)、智慧司法服務(wù)平臺(tái)等智能應(yīng)用系統(tǒng)對(duì)提升社區(qū)治理水平發(fā)揮著日益深遠(yuǎn)的影響。必須以現(xiàn)代技術(shù)手段賦能社區(qū)治理，加強(qiáng)基層智慧治理能力建設(shè)，從而不斷提升基層社區(qū)治理效能。必須不斷夯實(shí)基層社區(qū)治理這一根基，提升社區(qū)治理能力和治理現(xiàn)代化水平，完善基層黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的路徑，充分發(fā)揮基層黨建引領(lǐng)的優(yōu)勢(shì)，切實(shí)把黨的組織優(yōu)勢(shì)更好地轉(zhuǎn)化為社區(qū)治理效能。