鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村教師隊伍建設(shè)的政策理路、執(zhí)行陷阱與改革邏輯 ＊

朱秀紅 劉善槐 王 爽

（東北師范大學(xué)中國農(nóng)村教育發(fā)展研究院，長春 130024）

一、引言

教師隊伍建設(shè)是我國教育發(fā)展的重大戰(zhàn)略任務(wù)。農(nóng)村教師隊伍建設(shè)是教師隊伍建設(shè)的重點和難點，是落實“五位一體”總體布局要求的重要任務(wù)，是全面建成小康社會的重要依托，也是促進教育公平的重要抓手和加快實現(xiàn)教育現(xiàn)代化的關(guān)鍵資源（劉建同，2018）。近年來，黨和國家對農(nóng)村教師隊伍建設(shè)進行了整體規(guī)劃。2015年4月，《鄉(xiāng)村教師支持計劃（2015—2020年）》（下文簡稱為《支持計劃》）發(fā)布，組合八大政策舉措推進鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)。此后，我國陸續(xù)啟動實施了銀齡講學(xué)計劃、深度貧困地區(qū)基層專業(yè)技術(shù)人才職稱評審“定向評價、定向使用”政策、中西部鄉(xiāng)村中小學(xué)首席教師崗位計劃試點、中西部欠發(fā)達地區(qū)優(yōu)秀教師定向培養(yǎng)計劃等，協(xié)同推進鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)。在《支持計劃》收官之年，教育部會同中組部、中央編辦、發(fā)展改革委、財政部、人力資源社會保障部出臺了《關(guān)于加強新時代鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)的意見》，把鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)放在鄉(xiāng)村振興的宏觀戰(zhàn)略背景下進行統(tǒng)籌考慮，聚焦突出問題，大力推進鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)高效率改革和高質(zhì)量發(fā)展。隨著相關(guān)政策的密集出臺，農(nóng)村教師隊伍的政策供給更加充足，政策體系趨向完善。在組合政策的推動下，我國農(nóng)村教師補充渠道趨向多元、編制配置更加充足、待遇體系逐漸完善、發(fā)展機會不斷增加、榮譽制度初步形成。但是，在政策推行的過程中，建設(shè)維度不同步、部門之間不協(xié)調(diào)、推進進度不一致等問題仍然突出（劉善槐，2017）。

“十四五”時期是我國進一步推進教育精準扶貧、提升脫貧攻堅質(zhì)量、實現(xiàn)全面小康社會向社會主義現(xiàn)代化邁進的關(guān)鍵時期。進入“十四五”，我國將開啟全面振興鄉(xiāng)村的新征程。作為農(nóng)村教育的重中之重，農(nóng)村教師隊伍建設(shè)在推進教育助力鄉(xiāng)村振興與鄉(xiāng)村振興服務(wù)教育振興的良性循環(huán)中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。2021年，《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》《教育部等四部門關(guān)于實現(xiàn)鞏固拓展教育脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》等文件對農(nóng)村教育進行了戰(zhàn)略部署，明確了農(nóng)村教師隊伍建設(shè)的重點任務(wù)。在鄉(xiāng)村振興的大背景下，面對新發(fā)展階段的新形勢和新挑戰(zhàn)，如何在當前的政策架構(gòu)下規(guī)避執(zhí)行陷阱，是保證農(nóng)村教師隊伍建設(shè)政策精準落地的關(guān)鍵。本研究基于政策演進的邏輯，回顧和反思我國多年政策改革經(jīng)驗與探索實踐，研判農(nóng)村教師隊伍建設(shè)的政策理路，分析政策落實面臨的執(zhí)行陷阱，以期為新階段農(nóng)村教師建設(shè)改革提供新思路和新路徑。

二、數(shù)據(jù)與方法

本研究主體內(nèi)容分析主要分為兩個部分：第一個部分是基于國家層面出臺的系列政策法規(guī)系統(tǒng)梳理我國農(nóng)村教師隊伍建設(shè)的政策理路；第二個部分是基于課題組多次大規(guī)模調(diào)查獲取的地方政策文本和數(shù)據(jù)資料深入探討政策執(zhí)行所面臨的現(xiàn)實困境。兩部分內(nèi)容將共同為明確新階段農(nóng)村教師隊伍建設(shè)的改革方向提供重要支撐。

在政策理路分析部分，我們按照“政策檢索與采集—政策篩選與編碼—政策分析”的基本步驟對政策文本進行計量分析。首先，課題組通過“北大法寶”和教育部官網(wǎng)兩個檢索平臺，以“教師”作為內(nèi)容檢索詞檢索了1978年以來的所有中央法規(guī)和公開文件，經(jīng)過對比和互相補充，并排除了會議通知、活動啟示、結(jié)果公示等不太相關(guān)的文件，初步下載了467份國家層面出臺的政策法規(guī)，作為最初分析樣本。其次，課題組運用Nvivo分析軟件，對467份政策法規(guī)進行內(nèi)容篩選，以“中小學(xué)”或“初中”或“小學(xué)”或“義務(wù)教育”等表征義務(wù)教育階段的詞包和“農(nóng)村”或“鄉(xiāng)村”或“山區(qū)”或“中西部”或“集中連片特困地區(qū)”或“三區(qū)三州”等表征農(nóng)村地區(qū)的詞包進行交叉檢索，并人工核驗，最終篩選出提及農(nóng)村教師隊伍建設(shè)的政策法規(guī)241份，確定為本研究政策理路分析部分最終樣本。此后，課題組按照逐級編碼的方式，運用詞頻分析、關(guān)鍵詞檢索等方法，對241份政策文件的發(fā)文階段、發(fā)文單位、政策目標、政策舉措等內(nèi)容進行了特征提取和關(guān)聯(lián)分析，為系統(tǒng)梳理農(nóng)村教師隊伍建設(shè)的政策理路提供思路（見表1）。最后，課題組運用Nvivo軟件，可視化地展現(xiàn)了編碼節(jié)點的結(jié)構(gòu)關(guān)系和變化規(guī)律。

表1 “政策理路分析”部分內(nèi)容編碼的檢索關(guān)鍵詞包

在政策執(zhí)行陷阱分析部分，我們主要運用了調(diào)查法和歸納法。為了全面了解我國農(nóng)村教師隊伍建設(shè)推行過程中各地的實施樣態(tài)和執(zhí)行困境，課題組選取了近三年的多次調(diào)查數(shù)據(jù)進行整體分析，包括課題組于2018年4月、2019年6月、2019年11月、2020年7～10月和2021年6月等5次開展的實地調(diào)研和線上調(diào)研（詳見表2）。樣本涵蓋山東、福建、廣東、遼寧、山西、河南、陜西、江西、貴州、重慶、四川、湖南、湖北、安徽、甘肅、云南 、寧夏、廣西、吉林、江蘇、浙江、內(nèi)蒙古、新疆、西藏、黑龍江、青海、河北等27個省份；數(shù)據(jù)類型包括教師問卷、校長問卷、訪談文本和地方政策資料。問卷數(shù)據(jù)的主要分析工具是Spss23.0，訪談和地方政策資料等文字材料的分析由Nvivo軟件和人工核驗完成。

表2 調(diào)查研究基本情況

三、農(nóng)村教師隊伍建設(shè)的政策理路

農(nóng)村教育的發(fā)展水平取決于師資配置、硬件設(shè)施和經(jīng)費保障的整體水平、組合方式和作用機制。近年來，隨著我國經(jīng)濟實力的增強，農(nóng)村教育的硬件設(shè)施配置越來越完善，生均公用經(jīng)費越來越充足，二者對促進農(nóng)村教育發(fā)展的敏感度有所下降，而師資的關(guān)鍵作用越來越凸顯。經(jīng)過多年探索，在農(nóng)村教育發(fā)展整體規(guī)劃的框架下，農(nóng)村教師隊伍建設(shè)的政策目標、政策理念、政策舉措發(fā)生了轉(zhuǎn)變，逐步形成了更加完善的政策體系。

（一）政策目標指向“高質(zhì)量發(fā)展”

“建設(shè)一支什么樣的農(nóng)村教師隊伍”是政策設(shè)計需要回應(yīng)的首要問題。為了回應(yīng)這一問題，需回答“發(fā)展什么樣的農(nóng)村教育”。關(guān)于這個問題，國家在制定教育發(fā)展規(guī)劃時通常會明確定位。在不同的歷史階段，國家對農(nóng)村教育的發(fā)展定位不同。因此，農(nóng)村教師隊伍建設(shè)的政策目標具有階段性的特征。改革開放以來，我國農(nóng)村教師隊伍建設(shè)的政策目標大體經(jīng)歷過三個發(fā)展階段（見表3）。

表3 政策目標（部分重要文件）

第一個階段是建設(shè)一支合格穩(wěn)定的教師隊伍。1978年以后，我國的教育事業(yè)逐漸恢復(fù)，全國急需快速補充一大批中小學(xué)教師。但合格教師極度缺乏，農(nóng)村地區(qū)尤為突出。為了扭轉(zhuǎn)這一局面，教育部門對教師能力素質(zhì)提升做出重要部署，以期建立一支合格的農(nóng)村教師隊伍。1978年，教育部印發(fā)《關(guān)于加強和發(fā)展師范教育的意見》，提出“力爭三到五年內(nèi)，使現(xiàn)有文化業(yè)務(wù)水平較低的中小學(xué)老師大多數(shù)達到中師、師專、師范院校畢業(yè)等相應(yīng)學(xué)歷程度；且今后中小學(xué)教師按照相當學(xué)歷程度來補充”的目標和要求。此后，1980年的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于普及小學(xué)教育若干問題的決定》、1983年的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強和改革農(nóng)村學(xué)校教育若干問題的通知》和1986年的《關(guān)于中小學(xué)教師職務(wù)試行條例的實施意見》等文件均提出要“建立一支合格穩(wěn)定的教師隊伍”。為了達成這一目標，提升學(xué)歷和保障待遇成為這一階段的重要政策議題。1993年，在“合格”和“穩(wěn)定”的基礎(chǔ)上，國家開始關(guān)注教師隊伍的政治業(yè)務(wù)素質(zhì)，并多次提出“政治素質(zhì)良好”的目標要求。與此同時，為了加快推進素質(zhì)教育，國家還重點強調(diào)了對骨干教師隊伍的支持和培養(yǎng)。

第二個階段是建設(shè)一支數(shù)量充足、結(jié)構(gòu)合理的高素質(zhì)教師隊伍。進入21世紀，我國城鎮(zhèn)化進程加速，城鄉(xiāng)教育格局發(fā)生劇烈變化。經(jīng)歷大規(guī)?！俺伏c并?！焙?，城鄉(xiāng)教師隊伍在數(shù)量和專業(yè)水平等方面的差距開始凸顯。這一階段，國家更加重視農(nóng)村教師的數(shù)量補充、素質(zhì)提升和樹立“奉獻鄉(xiāng)村、扎根鄉(xiāng)村”的教育信念。 2001年，我國進入全面推進素質(zhì)教育階段，《全國教育事業(yè)第十個五年計劃》把“基本形成適應(yīng)素質(zhì)教育需要的教師隊伍”和“建設(shè)一支數(shù)量適當、分布合理、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、富有活力的高素質(zhì)、專業(yè)化的中小學(xué)教師隊伍”列為階段目標；同年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，指出“建設(shè)一支高素質(zhì)的教師隊伍是扎實推進素質(zhì)教育的關(guān)鍵”。2003年以后，《國務(wù)院關(guān)于進一步加強農(nóng)村教育工作的決定》《人事部、教育部關(guān)于深化中小學(xué)人事制度改革的實施意見》以及《教育部2005年工作要點》等文件均提到，要大力提高教師隊伍素質(zhì)，建設(shè)一支高素質(zhì)的教師隊伍；與此同時，把教師隊伍的數(shù)量要求由“適當”轉(zhuǎn)變?yōu)椤俺渥恪?。此后，《教育部關(guān)于大力推進城鎮(zhèn)教師支援農(nóng)村教育工作的意見》《教育部、財政部、人事部、中央編辦關(guān)于實施農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校教師特設(shè)崗位計劃的通知》《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等部門關(guān)于教育部直屬師范大學(xué)師范生免費教育實施辦法（試行）的通知》等系列針對教師補充的政策陸續(xù)出臺，為豐富教師的類型和來源、確保農(nóng)村教師隊伍的起點質(zhì)量提供了政策基礎(chǔ)。

第三個階段是建設(shè)一支高質(zhì)量的教師隊伍。隨著“兩基”目標的全面實現(xiàn)，我國教育發(fā)展進入新階段，農(nóng)村教師隊伍建設(shè)有了更高要求。2010年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》制定了“到2020年，基本實現(xiàn)教育現(xiàn)代化”的戰(zhàn)略目標。為了支撐這一目標，國家把“提升質(zhì)量”作為新階段教育改革發(fā)展的核心任務(wù)，并提出“造就一支師德高尚、業(yè)務(wù)精湛、結(jié)構(gòu)合理、充滿活力的高素質(zhì)專業(yè)化教師隊伍；以農(nóng)村教師為重點，提高中小學(xué)教師隊伍整體素質(zhì)”。此后，農(nóng)村教師隊伍建設(shè)得到前所未有的關(guān)注。2012年，《教育部、中央編辦、國家發(fā)展改革委、財政部人力資源社會保障部關(guān)于大力推進農(nóng)村義務(wù)教育教師隊伍建設(shè)的意見》首次對農(nóng)村教師隊伍建設(shè)的目標進行了明確，提出“到2020年，造就一支師德高尚、數(shù)量充足、配置均衡、城鄉(xiāng)一體、結(jié)構(gòu)合理、樂教善教、穩(wěn)定而充滿活力的高素質(zhì)農(nóng)村教師隊伍”。此后，國家又在2015年的《支持計劃》中提出“努力造就一支素質(zhì)優(yōu)良、甘于奉獻、扎根鄉(xiāng)村的教師隊伍”的工作目標。2020年，教育部等六部門聯(lián)合出臺《關(guān)于加強新時代鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)的意見》，再一次對農(nóng)村教師隊伍建設(shè)的目標進行了長遠規(guī)劃，提出“努力造就一支熱愛鄉(xiāng)村、數(shù)量充足、素質(zhì)優(yōu)良、充滿活力的鄉(xiāng)村教師隊伍”，完成了農(nóng)村教師隊伍建設(shè)目標的有序銜接。至此，我國農(nóng)村教師隊伍建設(shè)全面進入了高效率改革和高質(zhì)量發(fā)展的新階段。

（二）政策理念凸顯“逆向補償”

農(nóng)村教育并非是一個封閉的系統(tǒng)，教育要素能夠在城鄉(xiāng)、區(qū)域之間流動，并且農(nóng)村教育的發(fā)展受諸多外部因素的影響。這也就意味著，在回答“如何建設(shè)農(nóng)村教師隊伍”時必然涉及協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)教育之間的關(guān)系和教育發(fā)展與外部條件之間的關(guān)系。農(nóng)村地區(qū)的外部條件相對城市較為薄弱，農(nóng)村教育內(nèi)部不同學(xué)校的外部條件也存在差異。如何在政策設(shè)計時充分考慮這兩對關(guān)系將直接決定教師資源的分布格局，這主要體現(xiàn)在農(nóng)村教師隊伍建設(shè)的政策理念上。為了避免部分地區(qū)農(nóng)村教師隊伍建設(shè)因要素稟賦、經(jīng)濟發(fā)展水平、地理環(huán)境、制度文化等比較劣勢累積導(dǎo)致發(fā)展循環(huán)滯后，形成“發(fā)展趨異”的馬太效應(yīng)，我國長期堅持底線思維，在多個維度設(shè)定了“底線標準”。如以“生師比”限定農(nóng)村教師編制配置標準的下限；對觸碰師德師風(fēng)“紅線”的失范教師“零容忍”“一票否決”；明確義務(wù)教育教師的平均工資水平不低于當?shù)毓珓?wù)員的平均工資水平等。這些基于“底線約束”的政策對約束部分地區(qū)的難作為或消極作為行為、保障農(nóng)村教師隊伍的基本水平發(fā)揮了重要的托底作用。在此基礎(chǔ)上，為了彌補外部條件的劣勢性，增強農(nóng)村教師崗位特別是偏遠鄉(xiāng)村學(xué)校教師崗位的競爭優(yōu)勢，吸引和留住優(yōu)秀教師，教育部門出臺了系列傾斜性政策，對農(nóng)村教師施以正向激勵。這些政策充分體現(xiàn)了我國農(nóng)村教師隊伍建設(shè)的“逆向補償”理念，補償方式通常包括三種類型：

第一，貨幣性補償。2013年，教育部和財政部聯(lián)合發(fā)文，決定在集中連片特困地區(qū)啟動實施鄉(xiāng)村教師生活補助政策，并按照“地方自主實施，中央綜合獎補”的方式予以資金獎補。政策實施至今，在中央獎補資金和集中連片特困地區(qū)的示范帶動下，鄉(xiāng)村教師生活補助政策覆蓋面由“連片地區(qū)特困縣”延伸至“非連片特困地區(qū)”，由“鄉(xiāng)村地區(qū)教師”擴展至“鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)教師”，由“義務(wù)教育階段教師”擴大至“高中、幼兒園教師”（部分地區(qū)）；標準水平連年遞增，生活補助成為農(nóng)村教師工資收入的重要增長點。與此同時，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作補貼、交通補助（部分地區(qū)）等多類補助政策的組合疊加，農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)基本形成了“學(xué)校越偏遠、條件越艱苦，補助越高”的積極差異化的農(nóng)村教師待遇格局。調(diào)查顯示，2020年縣城小學(xué)教師人均月工資為3 144.55元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)小學(xué)教師人均月工資為3 654.64元，村小和教學(xué)點教師人均月工資分別為3 680.02元和3 464.13元。隨著工作條件和生活質(zhì)量的逐步改善，農(nóng)村教師的崗位認同感明顯增強，進一步堅定了其熱愛鄉(xiāng)村、安心從教的激情和信念，促進了義務(wù)教育師資均衡。

第二，機會性補償。與教師待遇、名譽、地位密切相關(guān)的職稱制度，在很大程度上影響著教師群體的現(xiàn)實利益與價值訴求（凌宗偉，2014）。在崗位比例固定的情況下，農(nóng)村教師與城市教師在發(fā)展平臺、發(fā)展機會上存在客觀差距，高級職稱崗位評聘難度大。為了提升農(nóng)村教師高級職稱比例，許多地區(qū)對職稱評聘進行了改革，比如，對于達到一定教齡和專業(yè)素質(zhì)條件的中級職稱教師直聘為高級教師。隨著2019年“三區(qū)三州”基層人才職稱評審“雙定向”和“單獨劃線”政策的示范實施，不少省份陸續(xù)建立地方農(nóng)村中小學(xué)教師職稱評審“雙定向”制度；同時，2020年教育部等六部門在《關(guān)于加強新時代鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)的意見》中強調(diào)繼續(xù)實施職稱評審“雙定向”制度。傾斜性的政策促進了城鄉(xiāng)教師發(fā)展機會的逆差序分布格局的形成，在很大程度上彌補了農(nóng)村教師因客觀條件產(chǎn)生的心理落差。

第三，榮譽性補償。榮譽具有激勵教師熱愛并積極從事教育事業(yè)的重要作用（陳玉義、萬明鋼，2019）。2015年，《支持計劃》提出建立鄉(xiāng)村教師榮譽制度。按照政策要求，教育部、人社部分批次向鄉(xiāng)村從教滿30年的教師頒發(fā)榮譽證書，部分地區(qū)陸續(xù)建立了對在鄉(xiāng)村長期從教的教師予以評先評優(yōu)傾斜、榮譽稱號、文化場所優(yōu)惠、教師療養(yǎng)和外出考察等多種形式的獎勵表彰制度。與此同時，由社會力量參與設(shè)立的鄉(xiāng)村教師獎項逐年增加；各類媒體對農(nóng)村教師正面事跡的宣傳推介力度不斷加大。鄉(xiāng)村教師榮譽制度的建立健全進一步提高了鄉(xiāng)村教師的社會聲望，增強了尊師重教的社會氛圍。

（三）政策舉措注重“整體協(xié)同”

“如何設(shè)計支撐政策目標的舉措”是構(gòu)建政策體系的核心問題。改革開放后，按照“補齊短板”和“重點突破”的政策思維，教育部門出臺了眾多專項政策。但是，教師隊伍建設(shè)是一項整體性的任務(wù)，各個建設(shè)維度之間存在交互影響，忽視建設(shè)維度之間的關(guān)聯(lián)將難以達到預(yù)期的效果。2012年以后，為了協(xié)同推進農(nóng)村教師隊伍建設(shè)，相關(guān)部門按照系統(tǒng)性的政策思維對已有政策進行整合，形成了《支持計劃》《中共中央辦公廳關(guān)于全面深化新時代教師隊伍建設(shè)改革的意見》《教育部等六部門關(guān)于加強新時代高校教師隊伍建設(shè)改革的指導(dǎo)意見》等組合式政策文件。（見圖1）

圖1 改革開放以來農(nóng)村教師隊伍建設(shè)維度①主要政策文件分布圖

組合式政策有效關(guān)聯(lián)了農(nóng)村教師隊伍建設(shè)的目標結(jié)構(gòu)與政策舉措，為系統(tǒng)推進農(nóng)村教師隊伍建設(shè)提供有力的支撐。例如，為了確保農(nóng)村教師數(shù)量充足，相關(guān)政策要求編制配置要向鄉(xiāng)村學(xué)校特別是村校和教學(xué)點傾斜，以增加鄉(xiāng)村學(xué)校的編制供給；鼓勵地方通過特崗計劃、定向培養(yǎng)、城鎮(zhèn)優(yōu)秀教師支教走教、縣管校聘等方式擴大農(nóng)村教師增量，優(yōu)化存量，以提升農(nóng)村教師資源的使用效益；強調(diào)提高農(nóng)村教師生活待遇、保障落實工資待遇政策、職稱評聘向鄉(xiāng)村傾斜，以增強農(nóng)村教師的崗位吸引力。為了確保農(nóng)村教師素質(zhì)優(yōu)良，相關(guān)政策把師德建設(shè)列為首要任務(wù)，從健全政治理論學(xué)習(xí)制度、加強黨建、落實師德建設(shè)長效機制等方面提升思想政治素質(zhì)和師德水平；重視提升農(nóng)村教師的業(yè)務(wù)能力，提出通過增加培訓(xùn)學(xué)時、擴大培訓(xùn)覆蓋面、豐富培訓(xùn)內(nèi)容、增強培訓(xùn)針對性和時效性等具體措施來實現(xiàn)目標。為了確保農(nóng)村教師隊伍穩(wěn)定，相關(guān)政策分別通過完善待遇體系來提升農(nóng)村教師的獲得感；通過提升能力素質(zhì)、構(gòu)建合理的晉升平臺、改進職稱評價方式等來強化農(nóng)村教師的認同感；通過榮譽表彰、營造尊師重教的社會氛圍來增強農(nóng)村教師的榮譽感，使農(nóng)村教師能在鄉(xiāng)村學(xué)校安心從教、樂于從教。

從政策的具體內(nèi)容來看，各建設(shè)維度在政策文件中的分布更加均衡（見圖2）；政策舉措的“鄉(xiāng)村特質(zhì)”更加凸顯。

圖2 各階段農(nóng)村教師隊伍建設(shè)文件數(shù)量

師德建設(shè)的強化方式由“職業(yè)要求”上升至“道德規(guī)范”。1984年，教育部、全國教育工會頒發(fā)《中小學(xué)教師職業(yè)道德要求（試行草案）》，對教師的職業(yè)道德列出了六點要求。此后，“職業(yè)道德”和“師德”成為各類教師隊伍建設(shè)政策文件的高頻詞。2005年，《教育部關(guān)于進一步加強和改進師德建設(shè)的意見》提出，把師德建設(shè)擺在教師工作的首位，從教育、宣傳、考核、制度建設(shè)等方面加強師德建設(shè)。在此基礎(chǔ)上，2013年《教育部關(guān)于建立健全中小學(xué)師德建設(shè)長效機制的意見》把監(jiān)督與獎懲納入師德建設(shè)內(nèi)容。2015年，《支持計劃》再次強調(diào)提升思想政治素質(zhì)和師德水平的重要性，提出要落實師德建設(shè)長效機制。2020年，《教育部等六部門關(guān)于加強新時代鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)的意見》進一步完善了師德師風(fēng)建設(shè)機制，把農(nóng)村教師的鄉(xiāng)村社會實踐參與和鄉(xiāng)村教育情懷培育等內(nèi)容納入師德師風(fēng)建設(shè)要點。

補充方式由“多元擴充”兼顧“精準高效”。1996年，《關(guān)于師范教育改革和發(fā)展的若干意見》指出，要在一定范圍內(nèi)試行師范畢業(yè)生在教育系統(tǒng)內(nèi)雙向選擇的就業(yè)辦法。此后，師范生就業(yè)方式發(fā)生轉(zhuǎn)變，由“統(tǒng)包統(tǒng)分”轉(zhuǎn)變?yōu)椤半p向選擇，自由擇業(yè)”。農(nóng)村教師補充成為教師隊伍建設(shè)的重要問題，自由招聘成為農(nóng)村教師補充的主要方式。隨后，《農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校教師特設(shè)崗位計劃實施方案》《關(guān)于組織開展高校畢業(yè)生到農(nóng)村基層從事支教、支農(nóng)、支醫(yī)和扶貧工作的通知》《教育部直屬師范大學(xué)師范生免費教育實施辦法（試行）》和《教育部關(guān)于進一步做好中小學(xué)教師補充工作的通知》等文件陸續(xù)出臺，多元化的補充格局初步形成。為了提高農(nóng)村教師補充的有效性，國家不斷調(diào)整和完善現(xiàn)有政策，鼓勵地方因地制宜，選擇適用于地方發(fā)展環(huán)境的補充方式。2018年，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面深化新時代教師隊伍建設(shè)改革的意見》進一步明確了“縣管校聘”、農(nóng)村教師特崗計劃、地方定向培養(yǎng)、銀齡講學(xué)計劃等農(nóng)村教師重要補充渠道的改革方向，更加注重農(nóng)村教師補充的精準高效。2020年《教育部等六部門關(guān)于加強新時代鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)的意見》再次提出要結(jié)合鄉(xiāng)村教育需要，探索建立多渠道并舉、多層次人員踴躍到鄉(xiāng)村從教、支教的格局。隨著各項教師補充政策的出臺，農(nóng)村教師的多元、精準補充格局已基本形成，改善了鄉(xiāng)村偏遠地區(qū)師資配置水平。

編制標準由“城鄉(xiāng)倒掛”轉(zhuǎn)變?yōu)椤跋蜞l(xiāng)村傾斜”。1984年，《教育部關(guān)于中等師范學(xué)校和全日制中小學(xué)教職工編制標準的意見》發(fā)布，要求城鎮(zhèn)和農(nóng)村采用班師比配置教師，且城鎮(zhèn)學(xué)校的班師比高于農(nóng)村。2001年，《中央編辦、教育部、財政部關(guān)于制定中小學(xué)教職工編制標準意見》改變班師比配置理念，提出按照生師比來配置教師，標準依城市、縣鎮(zhèn)和農(nóng)村遞減。由于農(nóng)村學(xué)校分散、規(guī)模小、學(xué)生結(jié)構(gòu)復(fù)雜多樣，按照這種配置標準，農(nóng)村教師編制數(shù)量遠遠低于實際所需，教師緊缺問題嚴重。為了緩解這一局面，2014年，《中央編辦、教育部、財政部關(guān)于統(tǒng)一城鄉(xiāng)中小學(xué)教職工編制標準的通知》提出統(tǒng)一城鄉(xiāng)編制標準，并對規(guī)模較小的村小和教學(xué)點適當傾斜，按照生師比和班師比相結(jié)合的方式核定教職工編制。此后，農(nóng)村教師編制總量有所增加，教師供需矛盾得以緩解。2015年以后，《支持計劃》《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面深化新時代教師隊伍建設(shè)改革的意見》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步調(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu)提高教育經(jīng)費使用效益的意見》等文件再一次強調(diào)了這一標準，并提出通過調(diào)劑編制、加強人員配備等方式進一步向人口稀少的教學(xué)點、村小學(xué)傾斜。2020年，《教育部等六部門關(guān)于加強新時代鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)的意見》進一步創(chuàng)新農(nóng)村教師編制配備，明確提出可以對民族地區(qū)、寄宿制、承擔較多教學(xué)點管理任務(wù)的鄉(xiāng)村學(xué)校，按比例核增編制，鼓勵地方通過建立教師跨學(xué)科、跨學(xué)段轉(zhuǎn)崗機制、教師資源共享等方式提升教師編制使用效益，農(nóng)村教師編制配置水平再次提升。

教師待遇由體現(xiàn)“自然落差”過渡到“積極差異”。盡管《教師法》《關(guān)于義務(wù)教育學(xué)校實施績效工資的指導(dǎo)意見》《中小學(xué)貫徹＜事業(yè)單位工作人員收入分配制度改革方案〉的實施意見》等多份文件表示收入分配要向農(nóng)村學(xué)校教師傾斜，義務(wù)教育學(xué)校教師的平均工資水平應(yīng)當不低于當?shù)毓珓?wù)員的平均工資水平。但受外部不利條件的影響，農(nóng)村教師的綜合待遇與區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)教師和公務(wù)員相比始終處于劣勢。為了改善農(nóng)村教師的待遇情況，提高農(nóng)村教師的崗位吸引力，國家陸續(xù)啟動實施多項針對農(nóng)村教師的津貼政策；并一再強調(diào)“確保義務(wù)教育教師工資收入水平不低于或高于當?shù)毓珓?wù)員工資收入水平”。其中，鄉(xiāng)村教師生活補助和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作補貼是農(nóng)村教師工資收入的有力增長點。2013年和2015年，我國開始在集中連片特困地區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)事業(yè)單位分別啟動實施鄉(xiāng)村教師生活補助政策和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作補貼。在中央政策的引領(lǐng)帶動下，不少地區(qū)自主“提標擴面”，農(nóng)村教師的工資收入明顯提高。2018年，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面深化新時代教師隊伍建設(shè)改革的意見》首次將義務(wù)教育教師與公務(wù)員薪酬比較的標準從“平均工資水平”調(diào)整為“平均工資收入水平”，進一步提高了教師的整體工資收入水平。2020年，《教育部等六部門關(guān)于加強新時代鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)的意見》再一次強調(diào)了這些標準，并對鄉(xiāng)村教師的績效工資分配、住房保障、醫(yī)療救助、身心健康等其他待遇進行完善和補充；與此同時，文件特別提出，開展多種形式的鄉(xiāng)村教師慰問活動、增加鄉(xiāng)村教師參與教育事項決策和鄉(xiāng)村治理的機會，以進一步提高鄉(xiāng)村教師的社會地位。

職稱評聘由“指標傾斜”完善為“體現(xiàn)實績”。2003年，《國務(wù)院關(guān)于進一步加強農(nóng)村教育工作的決定》提出，適當提高鄉(xiāng)村中小學(xué)中、高級教師職務(wù)崗位比例。此后，在各項政策文件中，指標向鄉(xiāng)村特別是艱苦偏遠鄉(xiāng)村地區(qū)傾斜一直被強調(diào)。2015年，《支持計劃》取消了鄉(xiāng)村教師評聘職稱（職務(wù)）的論文、外語等硬性要求，使鄉(xiāng)村教師的教育貢獻和工作業(yè)績得到更高體現(xiàn)，鄉(xiāng)村教師職稱（職務(wù)）評聘制度進一步完善；同年，《人社部關(guān)于深化中小學(xué)教師職稱制度改革的指導(dǎo)意見》再次強調(diào)，中小學(xué)教師專業(yè)技術(shù)水平的具體評價標準要綜合考慮鄉(xiāng)村小學(xué)和教學(xué)點實際，對農(nóng)村教師予以傾斜。2019年，人社部在“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)基層專業(yè)技術(shù)人才職稱實施“定向評價、定向使用”政策，以單獨評審、單列指標、單獨確定通過率、評審結(jié)果定向在基層使用等方式加大對農(nóng)村中小學(xué)教師職稱評審的傾斜力度。該政策隨后在多地鋪開，取得了良好的政策效果。2020年，《教育部等六部門關(guān)于加強新時代鄉(xiāng)村教師隊伍的意見》再次強調(diào)放寬鄉(xiāng)村中小學(xué)教師職稱評審的學(xué)歷要求，取消論文、職稱外語和計算機應(yīng)用能力要求，提高教育教學(xué)實績的評價權(quán)重；并實行鄉(xiāng)村教師和城鎮(zhèn)教師分開評審。

教師交流由“單向支援”逐漸轉(zhuǎn)向“雙向互動”。2003年，《國務(wù)院關(guān)于進一步加強農(nóng)村教育工作的決定》提出，要建立城鎮(zhèn)教師到農(nóng)村或薄弱學(xué)校任教服務(wù)期制度，教師交流定位于城鎮(zhèn)教師對農(nóng)村教育的單向支援。2010年以后，教師交流已被放在促進區(qū)域教師資源均衡配置的視角下進行統(tǒng)籌考慮，突破了原有的二元結(jié)構(gòu)思維，交流方式變成區(qū)域性的交流輪崗。2014年，《教育部關(guān)于推進縣（區(qū)）域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校校長教師交流輪崗的意見》明確指出，各地要建立和不斷完善義務(wù)教育校長教師交流輪崗制度，推進校長教師優(yōu)質(zhì)資源的合理配置。此后，《支持計劃》《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面深化新時代教師隊伍建設(shè)改革的意見》《教育部等六部門關(guān)于加強新時代鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)的意見》等文件陸續(xù)補充創(chuàng)新教師交流的途徑與方式，并要求城鎮(zhèn)學(xué)校專設(shè)鄉(xiāng)村教師入校交流鍛煉崗位，以助力地方推動城鄉(xiāng)師資一體化流動。

能力提升實現(xiàn)了“達標”到“培優(yōu)”再到“全員提質(zhì)”的跨越。作為素質(zhì)提升的重要方式，教師培訓(xùn)歷來備受重視。1986年，《國家教育委員會關(guān)于加強在職中小學(xué)教師培訓(xùn)工作的意見》提出，對培訓(xùn)的主要目標定位于使現(xiàn)有不具備合格學(xué)歷或不勝任教學(xué)的教師，絕大多數(shù)能夠勝任教學(xué)工作，并取得考核合格證書或合格學(xué)歷。隨著中小學(xué)教師整體水平的提升，培訓(xùn)的目標也發(fā)生了變化。1999年，《中小學(xué)教師繼續(xù)教育規(guī)定》指出，中小學(xué)在職教師培訓(xùn)是為提高思想政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)進行的培訓(xùn)。從2001年開始，培訓(xùn)的重點對象放在中小學(xué)骨干教師。2011年，培訓(xùn)的對象已變成全員教師。同時，培訓(xùn)層次在逐漸提高，培訓(xùn)方式更加多樣，培訓(xùn)針對性在增強。2015年，《支持計劃》對全體鄉(xiāng)村教師校長提出進行360學(xué)時培訓(xùn)的階段性要求，并把鄉(xiāng)村教師培訓(xùn)納入基本公共服務(wù)體系。2020年，《教育部等六部門關(guān)于加強新時代鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)的意見》對鄉(xiāng)村教師的專業(yè)發(fā)展體系、外出研修學(xué)習(xí)機會以及新技術(shù)助推鄉(xiāng)村教師專業(yè)成長等方面內(nèi)容進行了規(guī)定，并提出按照鄉(xiāng)村教師的實際需求改進培訓(xùn)內(nèi)容和方式。鄉(xiāng)村教師培訓(xùn)體系的不斷完善進一步體現(xiàn)了精準高質(zhì)提升教師素質(zhì)能力的重要性。

榮譽制度經(jīng)歷了從“初步探索”到“系統(tǒng)建設(shè)”的過程。關(guān)于教師長期在鄉(xiāng)村從教的榮譽制度最早僅在部分政策文件中略有體現(xiàn)。1984年，《全國職工教育管理委員會、國家經(jīng)委關(guān)于加強職工培訓(xùn)、提高職工隊伍素質(zhì)的意見》指出“要大力表彰優(yōu)秀的職工教師和教育管理干部，鼓勵他們終身從事職工教育事業(yè)”。2005年，《教育部關(guān)于進一步推進義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見》提及，要逐步提高農(nóng)村中小學(xué)教師在表彰獎勵中的比例。2012年，教育部、中央編辦等五部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于大力推進農(nóng)村義務(wù)教育教師隊伍建設(shè)的意見》，提出“大力表彰在農(nóng)村從教的優(yōu)秀教師”。直到2015年，《支持計劃》首次明確了要建立農(nóng)村教師榮譽制度，對在鄉(xiāng)村學(xué)校從教30年以上的教師頒發(fā)榮譽證書，并對農(nóng)村教師堅守崗位、默默奉獻的崇高精神進行廣泛宣傳，以營造尊師重教的濃厚氛圍。此后，關(guān)于農(nóng)村教師隊伍建設(shè)的政策文件又多次重申建設(shè)和完善榮譽制度，以進一步提升農(nóng)村教師的社會聲望。

四、農(nóng)村教師隊伍建設(shè)的政策執(zhí)行陷阱

政策目標的實現(xiàn)依賴于強有力的政策執(zhí)行。一旦政策發(fā)布，國家相關(guān)部門以強制性制度變遷的邏輯，按照“逐級傳導(dǎo)、統(tǒng)籌分工、層層細化”的路徑來推行政策。在這一過程中，地方政府作為政策的執(zhí)行主體有很大的空間對政策進行創(chuàng)造性再設(shè)計（王家峰，2009）。再設(shè)計后的政策能否有效嵌入地方制度環(huán)境，組織結(jié)構(gòu)中的相關(guān)主體能否形成良性的激勵相容關(guān)系，是政策表達最終能否轉(zhuǎn)化為“政策紅利”的關(guān)鍵?，F(xiàn)實中，政策執(zhí)行各主體間存在信息不對稱、理念不一致或立場有差異等情況，致使政策體系難與地方實際契合，進而影響政策執(zhí)行效果。表面上看，各執(zhí)行主體的決策是按照自身的行政邏輯，在其自由裁量權(quán)限范圍內(nèi)合理合規(guī)做出的。這種行為并不能成為教育督導(dǎo)的問責理由。在當前的制度安排下，相關(guān)主體無需承擔行政責任。政策執(zhí)行陷入“合乎不同主體的決策理性”但“偏離政策的設(shè)計初衷”的尷尬境地。對于這種國家政策嵌入地方制度背景產(chǎn)生的困境，可稱之為執(zhí)行陷阱。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，受府際間政策的權(quán)責邊界不清、教育部門財權(quán)事權(quán)不對等、教師主體角色缺位等因素影響，我國農(nóng)村教師隊伍建設(shè)的政策執(zhí)行易陷入“地方政府機會主義行為”“教育部門權(quán)力中空”“政策空轉(zhuǎn)”等多重陷阱，進而導(dǎo)致政策失靈或低效。

（一）多重委托代理關(guān)系下府際間權(quán)責邊界不清，引發(fā)地方政府機會主義行為

農(nóng)村教師隊伍建設(shè)政策涉及諸多主體，主體之間存在多重委托代理關(guān)系。政策執(zhí)行過程中，這些委托代理關(guān)系打破了地方原有的組織結(jié)構(gòu)，使得組織內(nèi)部的權(quán)責關(guān)系發(fā)生變化。在無法完全掌握地方所有信息的情況下，國家在制定政策時把設(shè)計的部分權(quán)利讓渡給地方政府。按照“自上而下、逐級傳導(dǎo)”的行政秩序，被讓渡的這部分權(quán)利的再分配權(quán)概以“統(tǒng)籌”的名義賦予地方政府，也即各級政府間權(quán)責關(guān)系并未清晰界定。這種模糊化的責任邊界恰好給地方政府的機會主義行為提供了便利。地方政府有著很大的機動與空間來選擇性地制定地方政策與執(zhí)行中央政策（沈永東、祝子航、楊鳴宇，2018）。部分政府為追求績效最大化，將可能利用其作為規(guī)則制度主要提供者的主體地位、區(qū)域調(diào)控的壟斷權(quán)力和信息掌握的相對優(yōu)勢，采取機會主義行為（劉泰洪，2008；梅立潤，2018）。在農(nóng)村教師隊伍建設(shè)中，常見的地方政府機會主義行為包括三類：

第一，“避責”行為。在屬地管理制度下，上級政府掌握了對下級政府督導(dǎo)問責的權(quán)利，下級政府在其轄區(qū)內(nèi)擁有較大自由裁量權(quán)（田先紅，2021）。面對中央政府下達的諸多任務(wù)，省級政府基于自利考量或問責壓力，總是利用其優(yōu)先選擇權(quán)和行政分配權(quán)將部分政績不顯或難度較大的任務(wù)轉(zhuǎn)移給市縣級政府，以分散其自身壓力。農(nóng)村教師隊伍建設(shè)是一類成本高、周期長且見效慢的工程，省級政府的“避責”軌跡在其諸多環(huán)節(jié)可循。其中，最為明顯的是財政壓力的下移。在鄉(xiāng)村教師生活補助、鄉(xiāng)村中小學(xué)首席教師崗位計劃等多項政策的實施中，省級政府并未發(fā)揮其經(jīng)費統(tǒng)籌的作用，為經(jīng)濟薄弱的山區(qū)縣、偏遠縣分擔大部分的財政壓力，有些地區(qū)甚至把經(jīng)費籌集的責任全部壓給縣級政府。調(diào)查顯示，西部某省2019年有4縣區(qū)生活補助資金本級財政投入占比超90%，10縣區(qū)縣本級財政投入占比超80%，12縣區(qū)超70%，35縣區(qū)超50%。在此情況下，部分縣級政府不得不“鋌而走險”，通過擠占其他教育支出、降低政策水平或延遲政策實施等方式完成相應(yīng)任務(wù)，由此造成政策執(zhí)行阻滯、扭曲或低效。

第二，“附和”行為。由于目前中國政府官員的人事任免體制仍是一種對上負責的“官僚控制”體制，下級政府在政策執(zhí)行時總是以上級指令為主，表現(xiàn)出一種討好取巧的代理人機會主義傾向（夏雪，2009）。這種“附和”行為雖然能為地方政府規(guī)避問責風(fēng)險，但易違背地方實際，削弱政策效果，甚至產(chǎn)生強烈的負外部性。以2015年實施的“高級職稱的女性專業(yè)技術(shù)人員年滿六十周歲退休”政策為例。按照國家文件內(nèi)容，滿足條件的人員“如本人申請，可在年滿五十五周歲時自愿退休”。部分地區(qū)在執(zhí)行該政策時，并未真正從地方實際出發(fā)，僅僅把國家政策簡單解讀為“高級職稱女教師六十周歲退休”。 部分地區(qū)即使意識到自身地域環(huán)境可能并不適合該政策完全參照執(zhí)行，為了避免不必要的矛盾，仍然“附和”執(zhí)行。這種“上下一般粗”的執(zhí)行行為給部分地區(qū)的農(nóng)村教師隊伍建設(shè)帶來諸多負面影響。調(diào)查顯示，該政策實施后，許多人口外流、老齡化嚴重、經(jīng)濟發(fā)展相對滯后地區(qū)的教師老齡化問題進一步加劇，部分“延遲退休”女教師“占編占崗”卻勝任力差或工作態(tài)度消極，嚴重影響農(nóng)村年輕教師的工作積極性，阻礙農(nóng)村教育質(zhì)量提升。

第三，“替代”行為。地方政府的“替代”行為往往以目標轉(zhuǎn)移為手段，通過任務(wù)整合或削弱對標績效的方式實現(xiàn)自身任務(wù)的達標。農(nóng)村教師作為事業(yè)單位人員，在政策上除了享受作為教育系統(tǒng)工作人員的紅利，同時享受適應(yīng)于事業(yè)單位工作人員的其他政策紅利。對于這些政策的關(guān)系，政策中并未有統(tǒng)一明確的說法，這便為地方政府的“替代”執(zhí)行行為提供了空間。以鄉(xiāng)村教師生活補助政策和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作補貼為例，在兩項政策的具體落實中，部分地區(qū)名義上將政策予以合并，實則以“就高不就低”的方式只執(zhí)行了其中一項政策，由此削弱了政策的綜合效力。與之類似，2020年，面對督導(dǎo)部門對“教師工資收入水平不低于或高于公務(wù)員工資收入水平”這項工作落實情況的強力審查，部分地區(qū)利用“教師”作為督導(dǎo)主體對象的視角缺陷，直接以降低公務(wù)員平均工資水平的方式達到督導(dǎo)標準，教師的工資收入水平并未得到實質(zhì)上的提高。

（二）條塊分割的管理體制下教育部門財權(quán)事權(quán)不對等，陷入教育資源統(tǒng)籌困境

農(nóng)村教師隊伍建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，需要多部門協(xié)同發(fā)力。雖然財政、人事、編辦等部門參與制定鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)政策，但并不是政策直接制定主體，而是在教育部頒發(fā)政策基礎(chǔ)上的“間接性協(xié)同”（李玲、李偉，2020）。受制于我國高度集權(quán)的垂直政治體制和財政分權(quán)的地方績效體制，我國現(xiàn)行教育管理體制具有多頭管理、層級傳導(dǎo)的“壓力型”行政特征，呈現(xiàn)典型的條塊分割的特點。教育行政機構(gòu)設(shè)置和機構(gòu)內(nèi)部的事業(yè)安排，體現(xiàn)了教育系統(tǒng)內(nèi)這一“條”線的配置權(quán)力；而使地方教育組織運轉(zhuǎn)和政策執(zhí)行所需要的財力資源、人力資源，則是由地方政府統(tǒng)籌各“塊”所決定的（劉亞榮、陳粵秀、黃永軍等，2007）。條條的縱向權(quán)利分配和塊塊的平行利益博弈使得教育部門陷入“有限權(quán)力和無限責任”的矛盾局面。具體而言，教育部門作為直管教育的責任主體，是農(nóng)村教師隊伍建設(shè)各項任務(wù)的實際執(zhí)行者。但是，農(nóng)村教師隊伍建設(shè)需要編制、經(jīng)費等多種教育資源支撐，而這些教育資源的分配權(quán)并不掌握在教育部門手中。掌握教育資源的人社、編辦和財政等相關(guān)部門往往只遵照其垂直上級部門的指令行事，在無更高層級統(tǒng)籌部門的情況下，作為平行平級部門的教育部門，實際上并無統(tǒng)籌協(xié)調(diào)其他部門的權(quán)利。在“以縣為主”的體制下，縣級教育部門“支配”教育資源的能力則更為有限。財權(quán)和事權(quán)的不對等使得教育部門陷入“權(quán)力中空”的尷尬局面，很難及時籌集到充足的教育資源，影響農(nóng)村教師隊伍建設(shè)的多個環(huán)節(jié)。

第一，編制供給不足限制農(nóng)村教師補充。作為事業(yè)單位的重要組成部分，教育部門與其他事業(yè)單位共享編制“總盤子”，農(nóng)村教師補充規(guī)模也因而受限于編制部門核定的教師編制數(shù)。在財政供養(yǎng)人員總量控制的政策要求下，教育部門和編制部門的博弈屬于零和博弈，教師編制增加必將帶來其他事業(yè)單位編制總量的減少。在此情況下，編制部門對于編制的分配和使用總是異常謹慎。即使國家多次提出要優(yōu)先保障教育系統(tǒng)的編制，在編制總量緊縮的限制下，處于弱勢地位的教育部門能夠爭取到的編制數(shù)量依然十分有限。此外，按照當前的編制標準，我國大部分農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)處于超編狀態(tài)。某些地區(qū)只能基于原有標準維持各部門編制總額，按照“退一補一”甚至“退三進一”的方式維持編制平衡。隨著人口的劇烈變動和教育系統(tǒng)內(nèi)部的深層次變革，教師的編制供給不足問題將更加突出（劉善槐、朱秀紅、李畇赟，2019）。這種情況下，教育部門難以做到編制分配切實向人口稀少的教學(xué)點、村小傾斜。作為農(nóng)村教師補充的重要依據(jù)，編制供給不足將嚴重限制農(nóng)村學(xué)校補充教師。部分地區(qū)由此產(chǎn)生大量農(nóng)村臨聘教師。由于缺乏規(guī)范的管理制度，這些農(nóng)村臨聘教師的待遇和質(zhì)量難以保證。

第二，跨區(qū)調(diào)配滯后加劇師資供需矛盾。我國正處于快速城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵時期，農(nóng)村人口梯次向城流動的趨勢在很長一段時間內(nèi)并不會得到消減，城鄉(xiāng)學(xué)齡人口分布格局持續(xù)變化。在農(nóng)村師資供給有限的條件下，以跨區(qū)調(diào)配促進師資“二次配置”成為緩解師資供需矛盾的必要途徑。相對固化的教育管理體制障礙使屬地內(nèi)教育資源調(diào)配不充分、不及時、不合理（劉善槐、王爽，2019）。受編辦、人社等相關(guān)部門權(quán)力的限制，教師的跨區(qū)調(diào)配面臨諸多制度壁壘，使得我國師資調(diào)配速度總是滯后于學(xué)齡人口流動速度。這種滯后性將進一步加劇城鄉(xiāng)師資供需失配現(xiàn)象。一方面，城鎮(zhèn)地區(qū)涌入大量隨遷子女，師資和經(jīng)費供給壓力加大。另一方面，學(xué)齡人口迅速流失和留守兒童大量存在，農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)教師總量過剩但寄宿制學(xué)校生活教師和鄉(xiāng)村留守兒童關(guān)愛教師緊缺的結(jié)構(gòu)性矛盾。

第三，經(jīng)費統(tǒng)籌困難阻礙教師待遇提升。由于教育部門所能爭取到的經(jīng)費有限，部分地區(qū)農(nóng)村教師生活待遇水平不高且難以大幅提升。調(diào)查顯示，2021年仍有部分農(nóng)村教師平均實發(fā)工資和生活補助水平與其期望水平尚存在較大差距；大部分教師表示近三年的工資收入無明顯變化，有46.7%的教師表示工資雖有上漲但漲幅較小；且農(nóng)村教師普遍對其目前的工資收入和津補貼水平滿意度較低。

（三）控制博弈成本視角下教師主體角色缺位，易造成“政策空轉(zhuǎn)”

鄉(xiāng)村教師對政策的感知和態(tài)度既是檢驗政策效益與效力的試金石，又兼具制約政策制定者的信心和政策執(zhí)行力的內(nèi)外雙因素特點（劉毅瑋、張云晶、封文波，2020）。政策對象的信息供給能夠降低政策實施中的信息不確定風(fēng)險，提高政策實效。然而實踐中，相對于地方政策的制定者和執(zhí)行者在政策推行中所占據(jù)的主導(dǎo)地位，作為政策對象，農(nóng)村教師的主體性并未得到充分彰顯。為了避免與教師需求沖突陷入“討價還價”從而產(chǎn)生博弈成本（如經(jīng)濟成本和時間成本等），部分地方政府有意識的降低教師的參與度。在政策的地方化制定和執(zhí)行過程中，農(nóng)村教師的訴求未能得到充分表達，導(dǎo)致政策供給與教師需求不匹配，從而形成“政策空轉(zhuǎn)”。

第一，強制性的行政手段忽視教師主體參與意愿，政策執(zhí)行遭遇目標群體“軟抵抗”。以教師交流政策為例，基于政績競爭、優(yōu)質(zhì)資源保護等利益考量，政策相關(guān)主體存在明顯目標沖突。這決定了教師交流的推行是一個需要持續(xù)博弈互動和利益轉(zhuǎn)換以達成各方主體利益平衡的過程。而權(quán)力的層級關(guān)系最終形成了以政府為主導(dǎo)的強制性推行邏輯，處于權(quán)力劣勢的學(xué)校和教師僅僅被當成政策的服從者。這種推行方式忽視了教師的利益訴求和主體意愿，導(dǎo)致教師交流面臨執(zhí)行梗阻。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分學(xué)校為完成教育部門下達的硬性指標，無視“派選優(yōu)秀教師進行交流”的政策要求，以“末位淘汰”的方式選擇教師交流人選，未能達到均衡師資配置的目的；部分教師在相關(guān)部門或?qū)W校的強制推動下參與交流，但家庭和子女的照顧需求、交流帶來的交通和住宿問題以及交流結(jié)束后的安置問題等使參與交流的教師存在“抵觸情緒”，在交流學(xué)校消極應(yīng)對工作，未能充分提高農(nóng)村教育教學(xué)質(zhì)量。

第二，實施方案不吻合教師期待，政策效果打折扣。在政策執(zhí)行的過程中，地方教育部門通過政策方案對政策進行細化和再設(shè)計。現(xiàn)實中，許多地區(qū)的政策制定者并未提前對教師進行充分調(diào)研，政策方案偏離教師的政策期待，從而影響了政策的實施效果。調(diào)查顯示，2018年，有83.36%、80.33%、79.66%、77.51%、75.13%的鄉(xiāng)村教師認可組織教師休養(yǎng)、子女教育優(yōu)惠、進行物質(zhì)獎勵、免費或優(yōu)惠進入博物館等文化場所和評先評優(yōu)傾斜，但實踐中采用這些形式的地區(qū)并不多；縣城教師到鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校、村小和教學(xué)點交流的期望月補助平均為1 310.20元、1 516.96元和1 560.88元，但當前許多地方的交流補助水平偏低，標準未體現(xiàn)出梯次差異性；分別有80.61%、90.58%、88.96%和81.61%的鄉(xiāng)村教師認為管理能力、心理健康教育、法治教育、教育科研能力很重要，但參加的相關(guān)培訓(xùn)比例僅為17.01%、33.69%、34.85%和31.93%；部分地區(qū)的實施方式過于簡單，忽視了農(nóng)村教師的主觀感受，如有的地區(qū)通過郵寄或讓教師自取的方式發(fā)放榮譽證書，農(nóng)村教師未能產(chǎn)生充分的榮譽體驗。

五、農(nóng)村教師隊伍建設(shè)的改革邏輯

“十四五”后，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進入全面推進的關(guān)鍵階段，師資對農(nóng)村教育發(fā)展的促進作用將更加顯著。在當前的政策架構(gòu)下，如何合理規(guī)避執(zhí)行陷阱，充分釋放政策效能，是促進農(nóng)村教師隊伍高質(zhì)量發(fā)展以助力教育振興鄉(xiāng)村的關(guān)鍵。為此，應(yīng)完善政策的頂層分類設(shè)計，優(yōu)化政策運轉(zhuǎn)的制度環(huán)境，并健全政策的持續(xù)性評估反饋機制，實現(xiàn)政策體系與地方實際耦合協(xié)調(diào)。

（一）分層分類設(shè)計政策，提高政策的適切性和精準度

受客觀條件、教育生態(tài)等因素影響，各地區(qū)農(nóng)村教師隊伍建設(shè)水平不同，面臨的壓力和困難也不同。因此，農(nóng)村教師隊伍建設(shè)的政策體系構(gòu)建應(yīng)在保持整體性和綜合性的基礎(chǔ)上，關(guān)注地區(qū)差異。

第一，客觀分析農(nóng)村教師隊伍建設(shè)的外部形勢。一是準確預(yù)測學(xué)齡人口變動趨勢及其教育需求。新型城鎮(zhèn)化的快速推進和生育政策的不斷調(diào)整使我國學(xué)齡人口劇烈變動，給教師資源的配置格局帶來巨大改變。為了避免師資供需矛盾，應(yīng)加強對學(xué)齡人口的動態(tài)監(jiān)測和規(guī)模預(yù)測，并按照科學(xué)化標準測算教師未來需求。二是客觀評估地方政府的財政能力。省級政府應(yīng)加強科學(xué)研究，建立地方公共事務(wù)財政負擔能力的評估指標體系，系統(tǒng)評估省域內(nèi)各級政府的財政能力及推進農(nóng)村教師隊伍建設(shè)面臨的財政壓力，為明確調(diào)節(jié)各級政府的權(quán)責關(guān)系提供參考。

第二，準確研判各地農(nóng)村教師隊伍的整體建設(shè)水平。首先，構(gòu)建農(nóng)村教師隊伍建設(shè)發(fā)展評估指標體系，判斷農(nóng)村教師隊伍的建設(shè)狀況、突出問題和薄弱環(huán)節(jié)，明確下一階段的建設(shè)重點和難點。其次，對各地的基本狀況和突出問題進行系統(tǒng)歸納并分區(qū)分類，為構(gòu)建科學(xué)分類的政策體系提供基礎(chǔ)性判斷和事實性證據(jù)。

第三，科學(xué)設(shè)計農(nóng)村教師隊伍建設(shè)的分類政策體系。政策設(shè)計應(yīng)充分考慮區(qū)域特點，根據(jù)農(nóng)村教師發(fā)展實際，緊扣主要矛盾和短板弱項，進行有針對性的分類設(shè)計，使各地農(nóng)村教師隊伍平衡發(fā)展。一是分層設(shè)計政策。明確各級政府的政策分工和權(quán)責關(guān)系能夠最大限度激發(fā)政策的組合交互效應(yīng)，提高政策的推行效率。為此，應(yīng)進一步理順國家政策和地方政策的關(guān)系，厘清各級政府的主體責任。其中，國家政策應(yīng)有效銜接國家重大戰(zhàn)略需求，強化頂層系統(tǒng)設(shè)計，明確各建設(shè)維度的底線標準和彈性空間，建立以地方財政負擔為主要依據(jù)的多級財政分擔機制；省級政府應(yīng)遵循國家政策導(dǎo)向，建立突破底線標準的地方政策目標體系，細化政策舉措并組織協(xié)調(diào)各相關(guān)部門配合教育部門完成配套資源統(tǒng)籌事宜；縣級政府應(yīng)進一步細化政策實施方案，強化方案的正向激勵，基于對農(nóng)村地區(qū)客觀環(huán)境的分類采用積極差異化的舉措，使政策在均衡農(nóng)村地區(qū)教師資源配置上發(fā)揮重要的杠桿作用。二是對政策進行地區(qū)分類設(shè)計。新階段我國農(nóng)村教師隊伍建設(shè)的區(qū)域性特質(zhì)會更加凸顯。鑒于這種不平衡發(fā)展的現(xiàn)實樣態(tài)，國家應(yīng)基于各地區(qū)的基礎(chǔ)水平和政策潛力，對不同地區(qū)農(nóng)村教師隊伍建設(shè)的階段目標和重點任務(wù)進行分類解構(gòu)，并建立不同重心的資源統(tǒng)籌機制。對于中部地區(qū)、東北地區(qū)等整體發(fā)展滯后地區(qū)，應(yīng)提高教育資源統(tǒng)籌重心，著力解決中部“塌陷”、東北“低迷”等問題；對東部地區(qū)建設(shè)水平較高、改革環(huán)境較為成熟的地區(qū)，應(yīng)給予充分的地方自主權(quán)，鼓勵地方大膽創(chuàng)新，探索出更多有效路徑和實踐經(jīng)驗，為推動同類型地區(qū)農(nóng)村教師隊伍建設(shè)提供更多樣板典型。

（二）優(yōu)化制度環(huán)境，提升政策的運轉(zhuǎn)效率

為了提升農(nóng)村教師隊伍建設(shè)的運轉(zhuǎn)效率，應(yīng)營造友好的制度環(huán)境。這需要推動體制機制的綜合改革，使相關(guān)組織能夠形成激勵相容的動力關(guān)系。

第一，健全上下一體的聯(lián)動機制。政策落實過程是一個多層級主體雙向互動的過程，強調(diào)信息的互通與交換。為避免因信息不對稱引發(fā)政策執(zhí)行風(fēng)險，應(yīng)建立健全上下一體的多層級主體聯(lián)動機制。在自上而下的垂直傳導(dǎo)機制中，上級主體應(yīng)組織相關(guān)部門通過發(fā)布會、報告、新聞報道等多種途徑對政策進行詳細解讀和正面宣傳，提高下級主體的政策知曉、理解和認同水平；同時，完善政策的“自下而上”傳遞機制，關(guān)注下級政府和目標對象的政策訴求和政策反應(yīng)，提高農(nóng)村教師的參與度，了解其合理訴求及政策期待，以進一步提升政策效果。

第二，完善跨部門的橫向協(xié)調(diào)機制。資源統(tǒng)籌是農(nóng)村教師隊伍建設(shè)中至關(guān)重要的環(huán)節(jié)，它直接關(guān)乎農(nóng)村教師隊伍建設(shè)能否順利推進，并對建設(shè)水平產(chǎn)生決定性影響。這個過程涉及教育、發(fā)改、財政、人社、編辦等多部門，需要協(xié)同治理。為此，應(yīng)推進“一把手”負責制，以確保政策有效落地。一是明確教育部門牽頭、其他部門協(xié)助管理的橫向部門協(xié)調(diào)關(guān)系。其中，教育部門負責農(nóng)村教師隊伍建設(shè)的統(tǒng)籌管理、規(guī)劃和指導(dǎo)；相關(guān)部門協(xié)助配合管理教師流動、編制調(diào)配、待遇保障等多方面工作。二是加強教育部門隊伍建設(shè)，提升教育部門管理人員的工作質(zhì)量和工作效率。一方面，嚴格把控教育局以及分管教育的縣級政府管理者的準入標準，進一步提高教育管理崗位與準入人員的能力適配度；另一方面，加強專業(yè)培訓(xùn)，提高教師管理隊伍的專業(yè)能力和素質(zhì)水平。三是強化教育督導(dǎo)，把農(nóng)村教師隊伍建設(shè)納入各部門績效考核體系，建立問責機制，以提高各部門的主體意識，進而壓實政策責任。

第三，建立“政府—學(xué)?！鐓^(qū)”的管理協(xié)同機制。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入推進，農(nóng)村教師與農(nóng)村社區(qū)的互動依存關(guān)系愈加凸顯：一方面，農(nóng)村教師作為農(nóng)村社區(qū)文化建設(shè)的中堅力量，應(yīng)發(fā)揮新鄉(xiāng)賢的示范引領(lǐng)作用，承擔公共教育服務(wù)的基本職責；另一方面，農(nóng)村社區(qū)作為農(nóng)村教師工作生活的重要場域，成為塑造農(nóng)村教師職業(yè)風(fēng)氣和職業(yè)角色的重要變量?；诖?，應(yīng)依托農(nóng)村社區(qū)力量，積極構(gòu)建“政府—學(xué)?！鐓^(qū)”三位一體的管理協(xié)同機制，形成多主體聯(lián)動共同支持農(nóng)村教師發(fā)展的良好局面。一是充分利用農(nóng)村社區(qū)的閑置場地和實踐區(qū)域，建立農(nóng)村教師發(fā)展的社區(qū)文化中心和教育實踐基地，為農(nóng)村教師專業(yè)成長和交流搭建平臺。二是加強農(nóng)村教師與農(nóng)村社區(qū)的聯(lián)結(jié)關(guān)系，提高農(nóng)村教師參與農(nóng)村社區(qū)治理的機會和動力；以學(xué)校為紐帶，通過家校社合作引導(dǎo)農(nóng)村家長、社區(qū)人員正確認識農(nóng)村教師對改變、塑造農(nóng)村學(xué)生的重要積極作用。三是打通農(nóng)村社區(qū)與農(nóng)村教育的空間區(qū)隔，整合基層政府、學(xué)校、社區(qū)等多方力量為農(nóng)村教師隊伍建設(shè)提供資源和條件支撐，創(chuàng)設(shè)積極溫馨的政策環(huán)境。

（三）健全評估反饋機制，促進政策有效銜接

教育政策效果評估是確定教育政策走向的重要基礎(chǔ)（黃明東、陳越、姚宇華，2016）。農(nóng)村教師隊伍建設(shè)政策的階段性特征為政策評估優(yōu)化提供了空間。當前，政策的制定和執(zhí)行環(huán)節(jié)被普遍關(guān)注，政策效果的科學(xué)評估卻容易忽視，難以實現(xiàn)不同階段政策的良性銜接和持續(xù)推進?；诖?，應(yīng)加強對政策的評估反饋，為進一步政策優(yōu)化提供依據(jù)。

第一，建立科學(xué)有效的政策評估制度。把教育政策評估作為一項經(jīng)常性的制度納入政府的工作日程，是消除政策評估形式化、隨意化的有效途徑（白貝邇、司曉宏，2016）。這將包括三個層面：一是評估主體的專業(yè)化。在逐漸強調(diào)開放共治的教育治理現(xiàn)代化背下，吸納政策制定者、執(zhí)行者、學(xué)者、公眾等多元主體參與政策評估成為必然趨勢。為避免多元主體因?qū)I(yè)能力不統(tǒng)一造成互相干擾和成本損耗，應(yīng)建立規(guī)范的評估組織制度，形成多元主體平等交流、信息共享的互動機制。同時，加強對評估主體的資格審查和能力培訓(xùn)，提升相關(guān)主體的專業(yè)判斷水平。二是評估方法的科學(xué)化?？茖W(xué)的評估方法應(yīng)注重規(guī)范性、客觀性和價值性。應(yīng)重視評估工作的程序化建設(shè)，加強評估方法的理論研究和技術(shù)改進，提升政策評估效果。三是評估內(nèi)容的精準化。政策評估不僅要客觀反映政策落實情況，也應(yīng)充分反映相關(guān)利益主體需求滿足情況，特別是教育部門、農(nóng)村教師等弱勢利益主體的價值關(guān)照。這需要基于事實判斷和價值判斷的有效結(jié)合。其中，事實判斷要求政策評估的指標體系應(yīng)包括對標政策目標落實情況的“實然”性實施指標；價值判斷要求政策評估應(yīng)系統(tǒng)關(guān)注政策相關(guān)主體尤其是農(nóng)村教師的政策反應(yīng)，包括對政策的滿意程度和評價體驗等。此外，政策評估主體應(yīng)厘清政策的外在形式與內(nèi)在追求。農(nóng)村教師隊伍建設(shè)的政策體系列舉了各種政策舉措的實現(xiàn)方式，這些實現(xiàn)方式并不能完全代表各舉措的內(nèi)在追求。也即政策評估應(yīng)回歸政策舉措的本質(zhì)追求，避免因過度注重形式上的完成而忽視政策的深刻內(nèi)涵判斷。如發(fā)放榮譽證書、物質(zhì)獎勵等榮譽方式的落實并不意味著榮譽制度的建成，是否構(gòu)建了榮譽制度應(yīng)以社會氛圍和農(nóng)村教師的職業(yè)認同作為判斷依據(jù)。

第二，完善評估結(jié)果的分析、反饋與跟蹤機制。政策評估最重要的環(huán)節(jié)并不是評估過程本身，而是對評估結(jié)果的分析和反饋。諸多研究表明，評估結(jié)果不被重視、缺乏及時的反饋調(diào)整機制和過錯追責機制是當前政策評估制度面臨的普遍性問題（黃明東、陳越、姚宇華，2016；蔡劍橋，2017）。為保證政策評估發(fā)揮持續(xù)性效應(yīng)，應(yīng)重視對政策評估結(jié)果的有效運用。一是加強對政策評估結(jié)果的科學(xué)分析。評估結(jié)果分析是一項對分析人員的專業(yè)性和技術(shù)性要求較高的活動。為保證評估結(jié)果分析的準確性和有效性，應(yīng)聘請專業(yè)的技術(shù)人員或智囊團隊主導(dǎo)結(jié)果分析，輔以其他相關(guān)主體參與，以保持公正性。二是建立政策評估結(jié)果的公開反饋制度。政策評估結(jié)果報告不應(yīng)只對政府公開，作為利益相關(guān)者的農(nóng)村教師、學(xué)生、家長等應(yīng)享有知情權(quán)。為此，應(yīng)建立政策評估結(jié)果的公開反饋制度，通過政務(wù)公開、網(wǎng)絡(luò)發(fā)布等多種方式公布政策的評估結(jié)果報告，增強多方主體對政策的關(guān)注以及責任主體的激勵和監(jiān)督。此外，相關(guān)部門應(yīng)善用評估結(jié)果，對政策履職和政策效果好的責任主體予以表揚和正面宣傳，對評估效果不佳的地區(qū)提出整改建議，推進評估結(jié)果的實際效用轉(zhuǎn)換。三是完善評估結(jié)果的持續(xù)追蹤機制。為充分發(fā)揮政策評估的持續(xù)性作用，提高政策評估實效，應(yīng)持續(xù)跟蹤政策問責主體的整改工作落實情況，并對整改后的地區(qū)進行二次評估，避免政策整改形式化。