鄉(xiāng)村振興背景下學(xué)前教師編制標(biāo)準(zhǔn)研究 ＊

秦田田 劉善槐 殷美娜 張 雪

（東北師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村教育發(fā)展研究院，長(zhǎng)春 130024）

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃把農(nóng)村教育事業(yè)擺在優(yōu)先發(fā)展位置，對(duì)農(nóng)村學(xué)前教育公共服務(wù)體系建設(shè)作出了重要決策部署。2018年，《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》提出：“發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)至少辦好1所公辦中心幼兒園，完善縣鄉(xiāng)村學(xué)前教育公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)?！蓖辏吨泄仓醒?國(guó)務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見(jiàn)》提出，到2020年，全國(guó)學(xué)前三年毛入園率和普惠性幼兒園覆蓋率分別達(dá)到85%和80%，全國(guó)公辦園在園幼兒占比達(dá)到50%，到2035年全面普及學(xué)前三年教育。2020年，我國(guó)學(xué)前教育毛入園率達(dá)到85.2%，比2015年提高了10.2%，普惠性幼兒園覆蓋率達(dá)到84.74%，比2016年提高了17.48%（教育部，2021）；我國(guó)公辦園數(shù)量和在園幼兒數(shù)占比分別達(dá)到42.42%、50.63%（教育部，2021）。隨著學(xué)前教育普及程度的提高，提高保教質(zhì)量成為學(xué)前教育進(jìn)一步發(fā)展的重點(diǎn)?！吨袊?guó)教育現(xiàn)代化2035》提出，2035年學(xué)前教育的發(fā)展目標(biāo)是普及有質(zhì)量的學(xué)前教育。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的前提是優(yōu)化教師資源配置，而編制配置是保證學(xué)前教師數(shù)量、質(zhì)量和穩(wěn)定性的基本方式。但目前我國(guó)還未統(tǒng)一按照編制方式為公辦園配備專(zhuān)任教師，也未明確學(xué)前教師編制標(biāo)準(zhǔn)，各地開(kāi)展編制配置工作仍缺少政策依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)參照。為此，探明學(xué)前教師①編制配置方式的適切性、科學(xué)研制學(xué)前教師編制標(biāo)準(zhǔn)和推進(jìn)學(xué)前教師編制供給的配套改革是當(dāng)前學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展亟待解決的重大命題。

為了摸清我國(guó)公辦園教師配置的現(xiàn)實(shí)樣態(tài)，深入分析學(xué)前教師編制配置面臨的突出問(wèn)題，構(gòu)建學(xué)前教師編制測(cè)算模型，本研究在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展了大規(guī)模抽樣調(diào)查。按照分層抽樣方法，依據(jù)各地區(qū)城鎮(zhèn)化率、人均GDP、人口密度等指標(biāo)，本研究選取了12省16縣（市、旗）作為調(diào)查樣本，獲取有效調(diào)查問(wèn)卷3 700余份。②其中，東部地區(qū)包括浙江、廣東2個(gè)省份2個(gè)縣，中部地區(qū)包括湖南、江西、河南3個(gè)省份5個(gè)縣，西部地區(qū)包括云南、四川、內(nèi)蒙古、陜西、貴州、廣西6個(gè)省份8個(gè)縣（市、旗），東北地區(qū)包括吉林1個(gè)縣。

一、公辦園編制配置面臨的主要問(wèn)題

編制是機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員配置的重要資源，是調(diào)配人員、核撥經(jīng)費(fèi)的依據(jù)和基礎(chǔ)。當(dāng)前，我國(guó)公辦園學(xué)位不斷增加，但學(xué)前教師編制配置工作未能及時(shí)跟進(jìn)，學(xué)前教師編制緊缺問(wèn)題尤為突出，嚴(yán)重制約了學(xué)前教師隊(duì)伍建設(shè)。

（一）編制政策未能與公辦園發(fā)展進(jìn)行同步改革

學(xué)前教育的社會(huì)公益性特征決定了政府在幼兒園學(xué)位供給中的主體責(zé)任。一方面，學(xué)前教育的社會(huì)收益率高于個(gè)人收益率（Blau，2001），是具有正外部效益的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，是政府投入較少但收益較高的事業(yè)，應(yīng)由政府給予財(cái)政保障以使供需達(dá)到社會(huì)最優(yōu)。另一方面，作為學(xué)校教育體系的起點(diǎn)，學(xué)前教育的入學(xué)機(jī)會(huì)公平與質(zhì)量公平對(duì)保障教育的起點(diǎn)公平至關(guān)重要（黃洪、朱盈盈，2014）。隨著公眾教育意識(shí)的增強(qiáng)，學(xué)前教育的社會(huì)需求越來(lái)越強(qiáng)烈，辦好學(xué)前教育事業(yè)已成為我國(guó)重要的民生工程。作為公共利益的代表，政府有責(zé)任擴(kuò)大學(xué)前教育資源供給，有效調(diào)和社會(huì)公共需求。為此，國(guó)家鼓勵(lì)地方通過(guò)多種渠道擴(kuò)大公辦園學(xué)位供給。近年來(lái)，《中華人民共和國(guó)學(xué)前教育法草案（征求意見(jiàn)稿）》《國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見(jiàn)》《關(guān)于開(kāi)展學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃總結(jié)工作的通知》等多項(xiàng)政策出臺(tái)并指出，發(fā)展學(xué)前教育應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持政府主導(dǎo)，以政府舉辦為主，大力倡導(dǎo)地方擴(kuò)大公辦園資源供給。教育統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2020年，公辦園數(shù)量達(dá)到12.37萬(wàn)所，在園幼兒數(shù)達(dá)到2 439.50萬(wàn)人，公辦園數(shù)量和在園幼兒數(shù)整體呈現(xiàn)逐年遞增趨勢(shì)（詳見(jiàn)圖1）。

圖1 2015—2020年公辦園和在園幼兒數(shù)變化趨勢(shì)

但是，隨著公辦園和在園幼兒數(shù)的不斷增長(zhǎng)，中央政府還未統(tǒng)一頒布專(zhuān)門(mén)的學(xué)前教師編制政策，只是在學(xué)前教育的相關(guān)政策中鼓勵(lì)有條件的地方先行出臺(tái)并試點(diǎn)學(xué)前教師編制政策。2012年，《教育部中央編辦 財(cái)政部 人力資源社會(huì)保障部關(guān)于加強(qiáng)幼兒園教師隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)》提出，“各地結(jié)合實(shí)際合理確定公辦幼兒園教職工編制，具備條件的?。▍^(qū)、市）可制定公辦幼兒園教職工編制標(biāo)準(zhǔn)”。2018年，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見(jiàn)》也明確提及，“有條件的地方可盡早出臺(tái)公辦幼兒園人員配備規(guī)范”。2020年，《中華人民共和國(guó)學(xué)前教育法草案（征求意見(jiàn)稿）》中指出，“國(guó)務(wù)院教育行政部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)制定幼兒園人員配備標(biāo)準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定公辦幼兒園教職工基本編制標(biāo)準(zhǔn)，地方各級(jí)編制部門(mén)依據(jù)基本標(biāo)準(zhǔn)和配備標(biāo)準(zhǔn)核定公辦幼兒園教職工編制并進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整”。在國(guó)家政策號(hào)召下，已有部分地區(qū)制定了學(xué)前教師編制政策。截至2019年，全國(guó)有19個(gè)?。▍^(qū)、市）出臺(tái)公辦幼兒園編制標(biāo)準(zhǔn)（詳見(jiàn)表1），還有十多個(gè)省（區(qū)、市）未明確規(guī)定為公辦園定期核編。

表1 部分?。▍^(qū)、市）出臺(tái)的公辦幼兒園教師編制標(biāo)準(zhǔn)

（二）學(xué)前教師配置標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)

保障教師數(shù)量充足是加強(qiáng)學(xué)前教師隊(duì)伍建設(shè)的前提條件?！队變簣@教職工配備標(biāo)準(zhǔn)（暫行）》（以下簡(jiǎn)稱《配備標(biāo)準(zhǔn)》）和地方編制標(biāo)準(zhǔn)多以師幼比或師班比作為教師數(shù)量測(cè)算依據(jù)，這種基于單維指標(biāo)的核定標(biāo)準(zhǔn)難以貼合公辦園的實(shí)際保教需要?！杜鋫錁?biāo)準(zhǔn)》中明確規(guī)定，全日制幼兒園每班配備2名專(zhuān)任教師、1名保育員（或配備3名專(zhuān)任教師），保教人員與幼兒比達(dá)到1:7至1:9。地方的學(xué)前教師編制政策也基本遵循《配備標(biāo)準(zhǔn)》的班級(jí)規(guī)模要求，以師班比或師幼比為依據(jù)核定教師數(shù)量（詳見(jiàn)表1）。但無(wú)論是《配備標(biāo)準(zhǔn)》還是地方的學(xué)前教師編制標(biāo)準(zhǔn)，均以固定班額為限定條件，以師幼比或師班比為測(cè)算指標(biāo)配置教師，易陷入“教師數(shù)量不足”和“教師資源浪費(fèi)”的矛盾狀態(tài)，難以實(shí)現(xiàn)供需平衡。

第一，基于班額限定條件配備學(xué)前教師數(shù)量，難以適應(yīng)幼兒數(shù)量的班級(jí)分布樣態(tài)?！杜鋫錁?biāo)準(zhǔn)》中規(guī)定，小班（3—4歲）、中班（4—5歲）、大班（5—6歲）的班級(jí)規(guī)模分別為20—25人、25—30人、30—35人。但我國(guó)幼兒園班級(jí)規(guī)模的實(shí)際分布與上述標(biāo)準(zhǔn)存在一定偏差。2003年以來(lái)，鄉(xiāng)村幼兒園的班級(jí)規(guī)模一直處于30人以下，并有逐漸減少的趨勢(shì)；鎮(zhèn)區(qū)幼兒園班級(jí)規(guī)模整體處于30人以上，與鄉(xiāng)村幼兒園平均班級(jí)規(guī)模存在較大差距，且未呈現(xiàn)出明顯的縮減趨勢(shì)（詳見(jiàn)圖2）。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)、鄉(xiāng)村班級(jí)規(guī)模不足20人的幼兒園數(shù)占比分別達(dá)到7.02%、12.60%和31.00%，班級(jí)規(guī)模超過(guò)35人的幼兒園數(shù)占比分別為21.34%、20.98%和5.91%。我國(guó)幼兒園仍面臨“城鎮(zhèn)大班額”和“鄉(xiāng)村小班額”并存的局面?；趲煱啾鹊膯尉S指標(biāo)配置教師，較難吻合不同規(guī)模班級(jí)開(kāi)展活動(dòng)的需要。同一年級(jí)不同班級(jí)在開(kāi)展相同活動(dòng)時(shí)，教師對(duì)每個(gè)幼兒的保教時(shí)間理應(yīng)相等，但按照師班比單維指標(biāo)配置教師的方式忽略了不同班額對(duì)生均保教時(shí)間的影響，從而造成生均保教時(shí)間隨班級(jí)規(guī)模擴(kuò)大而逐漸減少的問(wèn)題（詳見(jiàn)圖3③）。進(jìn)一步而言，在教師質(zhì)量均等化的條件下，無(wú)論師班比的數(shù)值如何變化，均難以保證不同班額的幼兒享受均等的保教服務(wù)。

圖2 2003—2019年幼兒園平均班級(jí)規(guī)模變化趨勢(shì)

圖3 基于師班比標(biāo)準(zhǔn)的生均保教時(shí)間與班級(jí)規(guī)模的關(guān)系

第二，基于師幼比或師班比的單維指標(biāo)配置教師，難以平衡不同規(guī)模幼兒園的工作總量。幼兒園專(zhuān)任教師的工作內(nèi)容包括幼兒入園前工作、幼兒園內(nèi)一日活動(dòng)、幼兒離園后工作等。其中，幼兒入園前工作包括活動(dòng)準(zhǔn)備工作等，一日活動(dòng)包括集體教育、區(qū)域活動(dòng)、戶外活動(dòng)等，其工作量均受活動(dòng)類(lèi)型、幼兒數(shù)量等因素影響；幼兒離園后工作包括環(huán)境創(chuàng)設(shè)、家園互育等，環(huán)境創(chuàng)設(shè)工作以園所或班級(jí)為單位開(kāi)展，其工作量與園所規(guī)模、班級(jí)數(shù)量等有關(guān)，家園互育的工作量則涉及班級(jí)數(shù)量、幼兒數(shù)量等因素。由此可見(jiàn)，幼兒園工作總量與幼兒數(shù)量、班級(jí)數(shù)量均存在緊密聯(lián)系。若單純按照師幼比配置教師，容易造成相同幼兒數(shù)量、不同班級(jí)數(shù)量的幼兒園核定了相同數(shù)量的教師，但教師承擔(dān)的工作總量卻不一致的問(wèn)題；相比班級(jí)數(shù)少的園所，班級(jí)數(shù)多的幼兒園需額外承擔(dān)以班級(jí)為單位的工作量，如環(huán)境創(chuàng)設(shè)活動(dòng)。同樣，師班比單維指標(biāo)的配置方式忽略了由幼兒數(shù)量決定的工作內(nèi)容，未能實(shí)現(xiàn)相同班級(jí)數(shù)、不同幼兒數(shù)的園所間工作總量的平衡。

第三，基于師幼比或師班比的單維指標(biāo)配置教師，忽略了不同園所內(nèi)部的年級(jí)分布結(jié)構(gòu)。按照統(tǒng)一的師幼比或師班比為相同幼兒數(shù)量的園所匹配師資時(shí)，容易出現(xiàn)部分園所師資剩余和部分園所師資不足的現(xiàn)象。這與每個(gè)園所內(nèi)部學(xué)生數(shù)量的年級(jí)分布有關(guān)。相較于高年級(jí)幼兒數(shù)量占比較大的園所，低年級(jí)幼兒數(shù)量相對(duì)較多的園所在師資分配過(guò)程中明顯不占優(yōu)勢(shì)。

第四，基于師幼比或師班比的單維指標(biāo)配置教師，難以兼顧不同年齡兒童的保教需要。師幼比或師班比單維指標(biāo)的師資配置方式意味著，教師配備數(shù)量由全園幼兒數(shù)或班級(jí)數(shù)決定。這種師資配置方式忽略了不同年齡段幼兒的身心發(fā)展特點(diǎn)及保教需要。

從幼兒身心發(fā)展水平來(lái)看，相較于中班和大班幼兒，小班幼兒的生理、心理、智力等發(fā)展水平稍顯落后。因此，不同年級(jí)的教師投入相同的時(shí)間和精力，所能兼顧的幼兒數(shù)量不同，即低年級(jí)師幼比應(yīng)高于高年級(jí)師幼比。具體而言，一是低年級(jí)幼兒的生理機(jī)能尚未發(fā)育成熟，骨骼、肌肉還處于初步發(fā)育階段，運(yùn)動(dòng)平衡能力和生活自理能力相對(duì)較弱。保教人員仍然需要照顧幼兒吃飯、穿衣、如廁等生活起居，注重幼兒走、跑、跳、爬等動(dòng)作技能的訓(xùn)練。二是低年級(jí)幼兒情緒波動(dòng)較大，尤其在初入園時(shí)期，幼兒離開(kāi)家庭進(jìn)入集體生活后，易產(chǎn)生分離焦慮情緒。保教人員需要及時(shí)察覺(jué)并安撫幼兒的不安定情緒。三是低年級(jí)幼兒注意力較分散，易被其他事物吸引，保教人員在集體教育、游戲環(huán)節(jié)要注意觀察幼兒的神態(tài)及行為，提高幼兒的注意力。四是低年級(jí)幼兒的模仿能力比較強(qiáng)，但辨別是非的能力較弱，保教人員要及時(shí)糾正幼兒不良的言行舉止，幫助他們形成良好的行為習(xí)慣。

從幼兒保教需要來(lái)看，在開(kāi)展同類(lèi)活動(dòng)過(guò)程中，不同年齡幼兒所需要的生均保教時(shí)間隨其年齡增長(zhǎng)呈減少態(tài)勢(shì)（詳見(jiàn)圖4④）。因此，為保證不同年齡幼兒享受同等的保教服務(wù)，低齡組和高齡組應(yīng)設(shè)定差異化的師幼配置比例。若按照統(tǒng)一的師幼比配置教師，則意味著在相同活動(dòng)時(shí)長(zhǎng)內(nèi)，教師用于每位幼兒的教育教學(xué)時(shí)間沒(méi)有差異。這雖然實(shí)現(xiàn)了教師時(shí)間投入的公平性，卻難以適應(yīng)不同年齡幼兒的發(fā)展需要。具體而言，若按照大齡兒童生均保教時(shí)間確定師幼比，則較難保證小齡兒童的保教需求；若按照小齡兒童生均保教時(shí)間確定師幼比，則易造成教師資源浪費(fèi)；若取兩者中間任意值，則較難完全符合不同年齡幼兒的活動(dòng)要求。由此可見(jiàn)，單純調(diào)整師幼比或師班比，并不是滿足不同年齡幼兒實(shí)際保教需要的最優(yōu)策略。

圖4 基于師幼比或師班比標(biāo)準(zhǔn)的生均保教時(shí)間與幼兒年齡的關(guān)系

第五，基于師幼比或師班比的單維指標(biāo)配置教師，難以切合幼兒在不同活動(dòng)中的保教需要。目前，幼兒園以多種類(lèi)型的活動(dòng)來(lái)設(shè)計(jì)一日常規(guī)，通過(guò)戶外活動(dòng)、集體教育、區(qū)域活動(dòng)等設(shè)計(jì)引導(dǎo)幼兒在健康、語(yǔ)言、社會(huì)、科學(xué)、藝術(shù)五大領(lǐng)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。但不同類(lèi)型的活動(dòng)對(duì)師生的互動(dòng)要求不同，即幼兒生均保教時(shí)間不完全一致。如開(kāi)展部分戶外活動(dòng)時(shí)，幼兒自主完成的難度系數(shù)較小，教師需要時(shí)刻提供幫助的程度較低，因此開(kāi)展此類(lèi)活動(dòng)的師幼比相對(duì)較低。而集體教育類(lèi)活動(dòng)對(duì)教師引導(dǎo)和師幼互動(dòng)的要求相對(duì)較高，同等數(shù)量幼兒所需的指導(dǎo)教師較多或指導(dǎo)時(shí)間較長(zhǎng)。而按照師幼比或師班比的單維指標(biāo)配置教師，則意味著不論幼兒年齡大小、活動(dòng)類(lèi)型要求，均按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)匹配教師。這種標(biāo)準(zhǔn)難以兼顧不同類(lèi)型活動(dòng)的實(shí)際需要。如開(kāi)展活動(dòng)1、活動(dòng)2、活動(dòng)3、活動(dòng)4四種不同類(lèi)型的活動(dòng)時(shí)，若設(shè)定較低的師幼比或師班比，則無(wú)法滿足部分高互動(dòng)要求活動(dòng)的需要，由此幼兒面臨照顧不周、互動(dòng)較少等問(wèn)題，教師難以及時(shí)觀察和發(fā)現(xiàn)不同幼兒的成長(zhǎng)狀況和發(fā)展短板；若設(shè)定較高的師幼比或師班比，則易造成在部分高自主性的活動(dòng)中出現(xiàn)教師富余問(wèn)題，也容易受地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平限制或增加地方財(cái)政負(fù)擔(dān)；若設(shè)定兩者中間任意值，則較難兼顧活動(dòng)保教質(zhì)量和教師資源利用效率（詳見(jiàn)圖5⑤）。

圖5 基于師幼比或師班比標(biāo)準(zhǔn)的生均保教時(shí)間與活動(dòng)類(lèi)型的關(guān)系

（三）公辦園教師編制的實(shí)際配置率較低

受編制緊縮、財(cái)政壓力等因素影響，部分地區(qū)即使率先制定了學(xué)前教師編制標(biāo)準(zhǔn)，也不能完全按照標(biāo)準(zhǔn)核定學(xué)前教師編制。目前，只有有條件的地區(qū)單獨(dú)核定了專(zhuān)門(mén)的學(xué)前教師編制，系統(tǒng)內(nèi)有編制余額的地區(qū)僅能調(diào)劑部分事業(yè)編制用于學(xué)前教師補(bǔ)充。學(xué)前教師編制供給無(wú)法適應(yīng)公辦園的快速發(fā)展，地方實(shí)際核定的學(xué)前教師編制依然不足。2020年，安徽全省公辦園教師編制缺口高達(dá)3.86萬(wàn)名（劉旸，2020）。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，53.12%的公辦園教師屬于非在編教師，其中，縣城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村公辦園非在編教師占比分別為45.27%、51.03%、65.17%，村屯公辦園非在編教師的占比甚至高達(dá)71.75%。

然而，公辦園以勞動(dòng)合同或勞務(wù)派遣方式聘用專(zhuān)任教師，難以充分保證教師隊(duì)伍的數(shù)量、質(zhì)量和穩(wěn)定性。第一，編外聘用方式難保師資供給。編外教師與教育部門(mén)、學(xué)?；虻谌綑C(jī)構(gòu)通過(guò)勞動(dòng)合同建立雇傭關(guān)系，但根據(jù)《勞動(dòng)合同法》相關(guān)規(guī)定，勞動(dòng)者在用人單位連續(xù)工作滿10年，或連續(xù)訂立二次固定期限勞動(dòng)合同（期間未違反本法第三十九條和第四十條第一項(xiàng)、第二項(xiàng)規(guī)定），有權(quán)要求與用人單位簽訂無(wú)固定期限勞動(dòng)合同，且用人單位不可擅自變更或解除合同。因此，為規(guī)避長(zhǎng)期聘用合同制教師帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，部分地區(qū)在聘用編外教師時(shí)，以短期合同方式為主。如深圳市教育局出臺(tái)《進(jìn)一步規(guī)范臨聘教師管理有關(guān)事項(xiàng)的緊急通知》，其中指出，臨聘教師的合同期限一般不得超過(guò)1年。這就使得用人單位常常面臨著頻繁更換教師的問(wèn)題。此外，在學(xué)齡前幼兒數(shù)量動(dòng)態(tài)增長(zhǎng)的條件下，用人單位不僅要應(yīng)對(duì)教師需求新增的現(xiàn)實(shí)難題，還要補(bǔ)足因編外教師流出而造成的教師缺額。

第二，編外聘用方式難保教師質(zhì)量。一是編外教師待遇水平較低，又不具有編制身份，這使得公辦園較難吸引優(yōu)質(zhì)人才。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，公辦園非在編教師中，高達(dá)21.74%的人員月實(shí)發(fā)工資在1 500元及以下，本科及以上學(xué)歷層次的教師占比僅為10.68%，尚未取得幼兒教師資格證書(shū)和不具備任何教師資格證的人員占比分別達(dá)到36.46%、22.40%。二是編外教師培訓(xùn)機(jī)會(huì)較少，職業(yè)晉升通道不暢，教師提升專(zhuān)業(yè)素質(zhì)的動(dòng)力不足。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在非在編教師中，高達(dá)37.33%的教師沒(méi)有參加過(guò)培訓(xùn)，參加校級(jí)、縣級(jí)、市級(jí)、省級(jí)和國(guó)家級(jí)層次培訓(xùn)的教師占比分別僅有33.92%、39.75%、8.21%、4.03%和2.48%。三是編外教師管理規(guī)范不健全，對(duì)教師的約束力度有限。編外教師內(nèi)部類(lèi)別繁雜，有政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)教師、代課教師、臨聘教師等，負(fù)責(zé)招聘和工資發(fā)放的主體有當(dāng)?shù)亟逃块T(mén)、學(xué)校、第三方機(jī)構(gòu)等，這大大增加了教育部門(mén)和學(xué)校對(duì)編外教師進(jìn)行考核評(píng)價(jià)的難度。

第三，編外聘用方式難保教師隊(duì)伍穩(wěn)定。編外教師具有臨時(shí)性特征，流動(dòng)性相對(duì)較大，這不利于學(xué)前教師隊(duì)伍的整體穩(wěn)定和動(dòng)態(tài)平衡。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，非在編教師中，有26.95%的教師考慮3年內(nèi)轉(zhuǎn)行；有意愿轉(zhuǎn)到地級(jí)城市或省會(huì)城市工作的教師群體中，合同制教師占比最高，達(dá)到47.60%，他們的流動(dòng)意愿較強(qiáng)。

二、學(xué)前師資配置的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

為了梳理公辦園教師配置的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，本研究選取美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、挪威、波蘭、澳大利亞、日本、韓國(guó)、新西蘭等9個(gè)國(guó)家，總結(jié)分析它們公辦園教師的聘用方式和數(shù)量配備標(biāo)準(zhǔn)，以期為我國(guó)學(xué)前教師配置提供有益借鑒。

（一）公辦園教師的聘用方式

目前，國(guó)外的公辦園主要按照兩種方式聘用專(zhuān)任教師：一是雇員制，即以合同契約方式聘用學(xué)前教師；二是公務(wù)員制，即將學(xué)前教師納入公務(wù)員體系內(nèi)。

1. 雇員制

英國(guó)、美國(guó)、新西蘭、波蘭等國(guó)的學(xué)前教師隸屬雇員身份，但教師的正當(dāng)權(quán)益仍可受到政府部門(mén)、社會(huì)組織等的保障。其中，英國(guó)學(xué)前教師是公務(wù)雇員，雇主是地方教育當(dāng)局，雇主和雇員雙方終止合同需至少提前2或3個(gè)月通知；管理機(jī)構(gòu)根據(jù)《學(xué)校人員配備（英格蘭）條例（2009年）》（The School Staffing (England) Regulations 2009），以雇主或管理者的身份檢查教師人選的身份、資格條件、犯罪記錄等，依此甄選、推薦、批準(zhǔn)或任命教師人選（The National Archives，2009）。

美國(guó)多個(gè)州采取合同雇員的方式聘任學(xué)前教師。學(xué)前教師與學(xué)區(qū)簽訂雇傭合同，如果學(xué)區(qū)違反合同，教師通常會(huì)收到應(yīng)得的賠償金（孫煦東，2016）。還有部分州允許教師自愿加入任何一個(gè)教師組織，并采取教師工會(huì)、教育協(xié)會(huì)與地方教育當(dāng)局簽訂集體合同的方式，來(lái)架構(gòu)教師聘任的一般條件（彭茜，2007）。盡管學(xué)前教師屬于合同制員工，但聯(lián)邦政府和地方政府依法保障教師工資待遇，并賦予教師集體談判權(quán)、終身教職權(quán)等權(quán)益。第一，激勵(lì)各州提升學(xué)前教師工資待遇。聯(lián)邦政府將學(xué)前教育發(fā)展撥款資金的申報(bào)資格和數(shù)額與地區(qū)學(xué)前教師工資水平關(guān)聯(lián)，此外，聯(lián)邦政府投向各州的多項(xiàng)撥款中允許其安排一定比例用于提高學(xué)前教師工資（劉穎、樂(lè)曉云，2017）。第二，學(xué)前教師可通過(guò)集體談判權(quán)維護(hù)自身的權(quán)益。1962年，美國(guó)紐約市與第一所公立學(xué)校教師簽訂了集體談判協(xié)議；截至2020年，美國(guó)34個(gè)州和哥倫比亞特區(qū)的教師均享有協(xié)商談判的合法權(quán)利（National Education Association，2020）。公立學(xué)校教師包括公辦園教師可自愿加入全國(guó)教育協(xié)會(huì)（NEA）、美國(guó)教師聯(lián)盟（AFT）等專(zhuān)業(yè)組織，并通過(guò)專(zhuān)業(yè)組織（雇員代表）與學(xué)區(qū)教育委員會(huì)代表（雇主代表）就雇傭條件進(jìn)行協(xié)商談判，包括教師聘任和解聘、工資待遇、工作時(shí)間、工作職責(zé)、職業(yè)晉升等方面（孫煦東，2016）。第三，美國(guó)多個(gè)州實(shí)行教師任期制，賦予教師終身任職的權(quán)利。但并非所有教師初入教育行業(yè)即可獲得終身任職的機(jī)會(huì)，多數(shù)教師需要根據(jù)當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)規(guī)定進(jìn)入不同時(shí)限的任教試用期，待試用期結(jié)束，由當(dāng)?shù)卣己送ㄟ^(guò)后進(jìn)入終身任職階段。如俄克拉荷馬州規(guī)定，教師在三年評(píng)估中至少有兩年獲得“優(yōu)等”評(píng)級(jí)，并且從未低于“有效”評(píng)級(jí)，則可以在三年后獲得終身任職權(quán)。美國(guó)教師質(zhì)量委員會(huì)對(duì)135個(gè)學(xué)區(qū)數(shù)據(jù)庫(kù)比對(duì)后發(fā)現(xiàn)，有54%的學(xué)區(qū)在教師授課三年后予以任期決定（National Council on Teacher Quality，2016）。

新西蘭的學(xué)前教師以雇員身份與幼兒園協(xié)會(huì)簽訂集體協(xié)議，但由教育部負(fù)責(zé)其工資福利待遇（New Zealand Ministry of Education，2021）。并且，除非在特殊情況下，該職位屬于永久性職位。如果因減員或調(diào)任等導(dǎo)致永久性職位減少，雇主應(yīng)至少提前三個(gè)月以書(shū)面形式通知教師，并與工會(huì)協(xié)商對(duì)教師進(jìn)行重新部署。經(jīng)教師同意后，將其調(diào)任至同一地點(diǎn)或在合理的通勤距離之內(nèi)、具有基本相似的雇傭條款和工作職責(zé)的替代職位；若確實(shí)沒(méi)有合適的替代職位，雇主應(yīng)根據(jù)教師周收入總額或減少職位的比例等提供遣散費(fèi)，并為教師參加工作面試提供合理的帶薪休假時(shí)間（New Zealand Ministry of Education，2019）。

波蘭由學(xué)校作為雇主直接聘用學(xué)前教師，雇傭合同需交由當(dāng)?shù)毓芾頇C(jī)構(gòu)批準(zhǔn)生效。學(xué)前教師與學(xué)校先簽訂為期1個(gè)學(xué)年的雇傭合同，1學(xué)年考察合格后可從實(shí)習(xí)教師（第一個(gè)專(zhuān)業(yè)晉升等級(jí)）升至合同教師（第二個(gè)專(zhuān)業(yè)晉升等級(jí)），成為合同教師后，則可以無(wú)限期簽訂雇傭合同，之后可申請(qǐng)晉升聘用教師（在學(xué)校工作兩年后）和特許教師（在學(xué)校工作四年后）（第三個(gè)和第四個(gè)專(zhuān)業(yè)晉升等級(jí)）（European Cinmission，2021）。根據(jù)《教師憲章》（Teachers’ Charter）的規(guī)定，實(shí)習(xí)教師和合同教師以普通雇傭合同方式聘用，聘用教師和特許教師以任命方式聘用，后者享有更高的工作保障。

2. 公務(wù)員制

日本、韓國(guó)、法國(guó)的學(xué)前教師被納入公務(wù)員體系，由政府強(qiáng)力保障學(xué)前教師的合法權(quán)益。其中，日本通過(guò)立法確定學(xué)前教師的公務(wù)員身份。1949年，日本頒布《教育公務(wù)員特例法》（《教育公務(wù)員特例法》），其中明確規(guī)定：凡按《學(xué)校教育法》要求所設(shè)立的國(guó)立和地方公辦學(xué)校，其校長(zhǎng)、副校長(zhǎng)、幼兒園園長(zhǎng)、教師、專(zhuān)職教育研究人員以及地方的教育委員會(huì)教育長(zhǎng)和教育行政管理人員等，統(tǒng)稱為“教育公務(wù)員”（日本の國(guó)會(huì)，2017）。因此，學(xué)前教師享受教育公務(wù)員待遇，其法律地位、福利待遇、培訓(xùn)進(jìn)修等權(quán)利均以法律的形式予以保證。此外，在公務(wù)員基本工資和補(bǔ)助津貼的基礎(chǔ)上，政府對(duì)幼兒園園長(zhǎng)、教師提供特殊津貼（日本の國(guó)會(huì)，1950）。日本學(xué)前教師身份地位較高，福利待遇優(yōu)厚，但同時(shí)輔以嚴(yán)格的從業(yè)要求。學(xué)前教師首先要滿足《教育職員許可法》（《教育職員免許法施行規(guī)則》）《教育職員許可法施行規(guī)則》（《教育職員免許法》）等規(guī)定的教師資格條件，并且通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)激烈的教師錄用選拔考試。2019年?yáng)|京特別區(qū)幼兒園教師報(bào)考人數(shù)共537人，考核合格者僅有47人（特別區(qū)人事福祉事務(wù)所協(xié)會(huì)教育委員會(huì)秘書(shū)處人事企劃科，2021）。

韓國(guó)公辦園教師屬國(guó)家公職人員。學(xué)前教師工資主要由政府部門(mén)負(fù)擔(dān)，幼兒教育和保育預(yù)算中有一半用于支付人員工資；公辦園教師在未觸犯法律的情況下，不應(yīng)被休職、降職、免職（韓使館教育處，2009）。同時(shí)教師候選人必須達(dá)到公職人員的入職資格，2002年，韓國(guó)公辦園中持有兩年制和四年制學(xué)位證書(shū)的教師分別有70%和30%（Na & Moon，2003）。

法國(guó)通過(guò)《公務(wù)員總章》（Le Statut Général De La Fonction Publique）規(guī)定公立幼兒園教師屬國(guó)家公務(wù)員或“終身制”教師身份。學(xué)前教師由中央政府與地方政府共同管理。其中，中央政府負(fù)責(zé)組織教師選拔考試、定期培訓(xùn)在職教師、支付教師工資等，地方政府負(fù)責(zé)聘用相關(guān)輔助人員，并將其分配至轄區(qū)內(nèi)各幼兒園承擔(dān)后勤管理工作（駐法使館教育處，2014）；評(píng)估、前景和績(jī)效管理局（Directorate for Evaluation Prospective and Performance，DEPP）負(fù)責(zé)預(yù)測(cè)學(xué)生人數(shù)，并根據(jù)教育部法令確定每年競(jìng)爭(zhēng)性考試開(kāi)設(shè)的職位數(shù)以保證教師有效補(bǔ)充（European Commission，2020）。學(xué)前教師在人事任免、職業(yè)晉升、工資待遇、專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)等方面享有相應(yīng)的權(quán)益。一是政府不可隨意解雇學(xué)前教師，如果政府非法解雇，教師有權(quán)要求恢復(fù)原職或同一職位；二是學(xué)前教師按照公務(wù)員程序定期核算分值實(shí)現(xiàn)等級(jí)晉升，如教學(xué)人員可以通過(guò)考試晉升為國(guó)家教育檢查員、區(qū)域教育督察員、教學(xué)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人等；三是學(xué)前教師工資隨等級(jí)水平定期增加，且由國(guó)家依法保障其最低法定薪水（24 595歐元/年），并享有與所有公務(wù)員相同的養(yǎng)恤金福利（European Commission，2020）；四是學(xué)前教師有權(quán)參加最長(zhǎng)為期一年的培訓(xùn)計(jì)劃，并可獲得85%的薪酬（以本人工資總額為基數(shù)）和居住津貼，且無(wú)需本人承擔(dān)包括差旅費(fèi)用在內(nèi)的培訓(xùn)費(fèi)用（European Commission，2018）。

（二）學(xué)前教師的數(shù)量配備標(biāo)準(zhǔn)

多個(gè)國(guó)家按照在場(chǎng)師幼比標(biāo)準(zhǔn)⑥配置學(xué)前教師，強(qiáng)調(diào)核定的保教人員須與幼兒直接接觸。為達(dá)到在場(chǎng)師幼比標(biāo)準(zhǔn)，澳大利亞、新西蘭等國(guó)嚴(yán)格規(guī)定教師與幼兒直接接觸的時(shí)間，甚至將此作為是否計(jì)入師幼比的依據(jù)。澳大利亞在《國(guó)家質(zhì)量框架》（National Quality Framework，NQF）文件中明確指出，只有與兒童直接接觸的教育人員才能計(jì)入師幼比（Australian Children’s Education & Care Quality Authority，2020）。如維多利亞州規(guī)定幼兒園需如實(shí)填寫(xiě)與兒童直接接觸的教育工作者的在場(chǎng)記錄（Victoria State Government，2020）。新西蘭則在學(xué)前教師與幼兒園協(xié)會(huì)簽訂集體協(xié)議時(shí)，規(guī)定學(xué)前教師與幼兒直接接觸的時(shí)間。

1. 將幼兒年齡作為基本參數(shù)

基于不同年齡幼兒保教需要的差異性特征，國(guó)際上普遍將幼兒年齡作為學(xué)前教師配置標(biāo)準(zhǔn)的基本參數(shù)。較高水平的師幼比可減少教師應(yīng)對(duì)課堂干擾的時(shí)間，保證其有更多的時(shí)間和精力關(guān)注幼兒的個(gè)體需求，以有效促進(jìn)幼兒的良好發(fā)展（OECD，2020）。但由于育兒文化觀念、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，各國(guó)對(duì)師幼比的規(guī)定不盡相同。

英國(guó)、挪威和澳大利亞等國(guó)強(qiáng)調(diào)師幼之間的高頻互動(dòng)，注重幼兒的個(gè)性化發(fā)展，師幼比普遍偏高。其中，英國(guó)教育部在《更出色的育兒》（More Great Childcare）中將2歲年齡組的師幼比設(shè)定為1:4，3歲以上年齡組與幼兒直接接觸的師幼比為1:8，與幼兒不直接接觸的師幼比為1:13（Department for Education，2013）。挪威對(duì)教職工、專(zhuān)任教師與幼兒的比例分別進(jìn)行了規(guī)定，3歲以下年齡組和3歲以上年齡組設(shè)定的教職工與幼兒的比例分別為1:3、1:6（Kunnskapsdepartementet，2021）；設(shè)定的專(zhuān)任教師與幼兒的比例分別為1:7、1:14，若在此基數(shù)上增加1名幼兒，則需增加1名教師（Kunnskapsdepartementet，2017）。澳大利亞政府委員會(huì)秉持“每個(gè)兒童獲得更有效的個(gè)體保育和關(guān)注”的理念，在《國(guó)家質(zhì)量框架》（National Quality Framework，NQF）中規(guī)定，在基于中心服務(wù)的幼兒園，0—2歲、2—3歲、3—6歲、6歲以上年齡組的在場(chǎng)師幼比分別為1:4、1:5、1:11、1:15（Australian Children’s Education &Care Quality Authority，2020）。新南威爾士州對(duì)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整后規(guī)定，2歲以下、2—3歲、3—6歲年齡組的師幼比分別為1:5、1:8、1:10，出現(xiàn)混齡班時(shí)，優(yōu)先保證最小年齡范圍兒童所需的教師人數(shù)（NSW Parliamentary Counsel’s Office，2004）。

與之相比，日本、韓國(guó)、美國(guó)等國(guó)家設(shè)定的教師數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)并不高。日本文部省規(guī)定幼保合作型兒童園中，0歲、1—2歲、3歲、4—5歲年齡組的師幼比分別為1:3、1:6、1:20、1:30，當(dāng)班級(jí)人數(shù)小于額定數(shù)量時(shí)，保證每個(gè)班級(jí)至少配備1名教師（內(nèi)閣府子ども·子育て支援新制度施行準(zhǔn)備室、文部科學(xué)省初等中等教育局幼兒教育科、厚生労働省雇用均等·児童家庭局保育課，2014），具體的測(cè)算方法為：

韓國(guó)政府規(guī)定，2歲以下、2歲、3歲及以上年齡組的師幼比分別為1:5、1:7和1:20（Na & Moon，2003）。美國(guó)佛羅里達(dá)州規(guī)定幼兒園2—3歲、3—4歲、4—5歲、5歲以上年齡組的師幼比分別為1:11、1:15、1:20、1:25，2歲及以上混齡組可根據(jù)該組中兒童人數(shù)最多的年齡組確定工作人員與兒童的比例（The Florida Senate，2020）。

2. 將班級(jí)規(guī)模作為重要依據(jù)

幼兒數(shù)量的班級(jí)分布是影響幼兒保教水平的重要因素。部分國(guó)家在考慮幼兒年齡的基礎(chǔ)上，將班級(jí)規(guī)模納入師資配比參數(shù)中，以靈活應(yīng)對(duì)不同規(guī)模班級(jí)的分布樣態(tài)。美國(guó)全國(guó)幼兒教育協(xié)會(huì)（National Association for the Education of Young Children，NAEYC）劃定了各年齡段不同班級(jí)規(guī)模的師幼比標(biāo)準(zhǔn)，2.5—4歲年齡組，在班級(jí)規(guī)模分別達(dá)到12、14、16、18人時(shí)，師幼比依次為1:6、1:7、1:8、1:9（詳見(jiàn)表2）（劉焱、李相禹，2014）。新西蘭以2歲為年齡界限，對(duì)全天開(kāi)放型幼兒園在不同班級(jí)規(guī)模分布條件下的教師配備數(shù)量進(jìn)行了規(guī)定：2歲以下年齡組，1—5、6—10、11—15、16—20、21—25名兒童分別最少配置1、2、3、4、5名教師；2歲以上年齡組，1—6、7—20、21—30名兒童分別最少配置1、2、3名教師，每增加10名兒童，則至少增加1名教師（New Zealand Government，2020）。

表2 NAEYC推薦的各年齡組適用的班級(jí)規(guī)模和師幼比

3. 將保教時(shí)長(zhǎng)作為考量要素

教師配備不僅要考慮幼兒的保教需要，還要兼顧教師群體的合法權(quán)益，不應(yīng)犧牲教師合理休息時(shí)間以維持幼兒園正常保教活動(dòng)。為此，多數(shù)國(guó)家在配置教師數(shù)量時(shí)，會(huì)將教師的常規(guī)休息時(shí)間考慮在內(nèi)。新西蘭教育部參照《雇傭關(guān)系法》（Employment Relations Act）制定《幼兒園教師、班主任和高級(jí)教師集體協(xié)議》（Kindergarten Teachers，Head Teachers and Senior Teachers’ Collective Agreement），其中規(guī)定，若幼兒園分上午、下午兩個(gè)時(shí)段開(kāi)放，應(yīng)確保教師在兩個(gè)時(shí)間段的間隙享有不少于45分鐘的午餐休息時(shí)間，期間不與兒童直接接觸；若幼兒園沒(méi)有為教師安排午休時(shí)間，則不得要求任何教師工作超過(guò)5個(gè)小時(shí)（New Zealand Ministry of Education，2019）。美國(guó)馬薩諸塞州專(zhuān)門(mén)為教師配備單獨(dú)的員工休息室，允許員工8小時(shí)內(nèi)休息3次（Marshall, et al.，2002）。英國(guó)《學(xué)校教師薪資和條件文件》（School Teachers’ Pay and Conditions Document）規(guī)定，不得要求教師在中午休息期間監(jiān)管學(xué)生，并且允許教師在課間或中午12點(diǎn)至下午2點(diǎn)之間有合理的休息時(shí)間（Department for Education，2017）。

教師保教時(shí)間的長(zhǎng)短，在一定程度上會(huì)影響在場(chǎng)教師配置的數(shù)量。在教師精力有限的條件下，教師需求數(shù)量會(huì)隨著保教時(shí)長(zhǎng)的增加呈現(xiàn)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。英國(guó)蘇格蘭政府《國(guó)家保教標(biāo)準(zhǔn)》（National Care Standards）中規(guī)定，視保教時(shí)長(zhǎng)設(shè)定不同的師幼比例，若3—5歲兒童每天參加幼兒園活動(dòng)的時(shí)長(zhǎng)達(dá)到4小時(shí)以上，師幼比則設(shè)定為1:8，若少于4小時(shí)，師幼比降為1:10（The Scottush Government，2009）。

4. 將教師資質(zhì)作為調(diào)節(jié)因子

教師素質(zhì)是衡量學(xué)前教育質(zhì)量的重要結(jié)構(gòu)性指標(biāo)，高素質(zhì)的教師隊(duì)伍會(huì)使師幼互動(dòng)更有效。因此，學(xué)前教師配置對(duì)納入師幼比的人員資質(zhì)有嚴(yán)格限定。即按照師幼比例標(biāo)準(zhǔn)匹配師資時(shí)，政府不僅關(guān)注教師數(shù)量是否足額，還強(qiáng)調(diào)核定數(shù)量范圍內(nèi)的教師素質(zhì)是否達(dá)標(biāo)，只將達(dá)到資格要求的教師計(jì)入師幼比中。多數(shù)國(guó)家在測(cè)算教師數(shù)量時(shí)，對(duì)教師學(xué)歷、專(zhuān)業(yè)、資格證書(shū)等要求出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，以保證計(jì)入師幼比范圍內(nèi)的教師質(zhì)量。如美國(guó)佛羅里達(dá)州規(guī)定，在計(jì)算必要認(rèn)證人員數(shù)量時(shí)，除幼兒數(shù)低于19名或每周工作時(shí)長(zhǎng)少于8小時(shí)的保教機(jī)構(gòu)以外，其他幼兒園須按照1:20的比例配置符合工作人員資格要求的保教人員（每周工作時(shí)長(zhǎng)達(dá)到20小時(shí)且符合資格要求的志愿者也可計(jì)入資格比率），持無(wú)效證書(shū)的人員不被計(jì)入資格比率（Children and Families of Department Florida，2017）。挪威《幼兒園法》（The Kindergarten Act）規(guī)定，學(xué)前教師由教學(xué)負(fù)責(zé)人和教學(xué)助手組成，但在配置標(biāo)準(zhǔn)中需明確教學(xué)負(fù)責(zé)人的結(jié)構(gòu)比例，如每7名3歲以下兒童和每14名3歲以上兒童必須有1名教學(xué)負(fù)責(zé)人，若在此基數(shù)上再增加1名兒童，則需額外增加1位新的教學(xué)負(fù)責(zé)人（Kunnskapsdepartementet，2017）。教學(xué)負(fù)責(zé)人必須接受過(guò)三年本科幼兒園教師教育或者具有其他同等教育學(xué)歷，并具備保護(hù)和教育兒童的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和資格證書(shū)（Kunnskapsdepartementet，2021）。

高質(zhì)量的教師對(duì)課堂組織、師幼互動(dòng)有更好的把控力，在保證保教質(zhì)量的前提下，可兼顧到更多數(shù)量的兒童。一些國(guó)家和地區(qū)允許幼兒園在引進(jìn)高質(zhì)量教師的同時(shí)，可適當(dāng)降低師幼比，為更多數(shù)量的幼兒提供接受良好教育的機(jī)會(huì)。英國(guó)按照《早期基礎(chǔ)階段法定框架》（Early Years Foundation Stage，EYFS）要求設(shè)定2歲、3歲及以上年齡組的師幼比分別為1:4、1:8，其中至少1名工作人員達(dá)到3級(jí)教師資格要求，其余工作人員至少有一半達(dá)到2級(jí)教師資格要求，若有更高素質(zhì)的工作人員（如具有合格教師資格、早教專(zhuān)業(yè)資格、早教教師資格或其他6級(jí)教師資格的人員）直接參與到保教活動(dòng)中，師幼比可分別降低為1:6、1:13（Department for Education，2017）。

三、公辦園教師聘用方式的適切性分析

為盡快明確我國(guó)公辦園教師的聘用方式，本研究深入分析了合同雇員制推廣的客觀條件和編制配置方式的突出優(yōu)勢(shì)，以適應(yīng)學(xué)前教師隊(duì)伍建設(shè)的需要。

（一）全面推廣合同雇員制的適切性分析

按照合同雇員制配置教師，能靈活應(yīng)對(duì)學(xué)齡前兒童變動(dòng)趨勢(shì)，及時(shí)清退富余教師，但較難保證教師隊(duì)伍的穩(wěn)定性。合同雇員制在經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚、法制化建設(shè)水平較高的地區(qū)推行的難度較小，但并非在所有地區(qū)都具有較強(qiáng)的適用性?？紤]到我國(guó)事業(yè)單位人事管理的特點(diǎn)、合同法制化建設(shè)水平、地區(qū)差異性特征等，當(dāng)前我國(guó)還不完全具備全面推廣合同雇員制的適應(yīng)性條件。

1. 事業(yè)編改合同制的阻力較大

我國(guó)長(zhǎng)期推行編制管理制度，編制觀念根深蒂固，全面推廣合同雇員制會(huì)面臨較大阻力。20世紀(jì)五六十年代，我國(guó)已逐步實(shí)施事業(yè)單位編制管理，編制管理文化由來(lái)已久。1955年，隨著事業(yè)單位數(shù)量和種類(lèi)的增加，國(guó)務(wù)院編制工資管理委員會(huì)第一次會(huì)議紀(jì)要中首次正式提出事業(yè)編制的概念；1963年，國(guó)家編制委員會(huì)正式成立，并下設(shè)一個(gè)專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制管理的事業(yè)編制處；1965年，《關(guān)于一九六五年的勞動(dòng)工資計(jì)劃和編制管理的聯(lián)合通知》頒布并指出，按照批準(zhǔn)的編制和編制工資總額配置相應(yīng)人員（韋之，1992）。自此，包括公辦學(xué)校教師在內(nèi)的事業(yè)單位人員被賦予編制身份。在高水平福利待遇和低水平失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的雙重保障下，我國(guó)各類(lèi)就業(yè)人員仍存在較深的“編制情結(jié)”。2020年，中小學(xué)和幼兒園教師公開(kāi)招聘70萬(wàn)人，教師招聘考試總報(bào)名人數(shù)達(dá)到500萬(wàn)左右（任友群，2020）。然而，學(xué)前教師入編的強(qiáng)烈意愿與當(dāng)前編制政策的不齊備存在一定矛盾。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，公辦園教師中，僅有46.88%的教師屬于在編教師，且23.17%的在編教師屬于中小學(xué)編制或其他事業(yè)單位編制，而非幼兒園編制。

2. 事業(yè)單位的合同體系尚不完備

我國(guó)實(shí)施合同法的起步時(shí)間較晚，固定期限合同和無(wú)固定期限合同的法制化建設(shè)還不健全，教師專(zhuān)業(yè)組織或協(xié)會(huì)通過(guò)集體合同形式維護(hù)教師權(quán)益的功能和職責(zé)尚不明確，因此，完全推廣合同雇員制的時(shí)機(jī)還不成熟。1999年，《中華人民共和國(guó)合同法》由第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)，并于當(dāng)年10月1日施行。2007年，《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法》由第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議通過(guò)，并于2008年1月1日施行。我國(guó)合同法制化建設(shè)進(jìn)程相對(duì)緩慢，多數(shù)教師的法制觀念還較為薄弱、法律常識(shí)的掌握水平還不高、利用法律手段維護(hù)個(gè)人權(quán)益的能力還不強(qiáng)，因而進(jìn)入編制系統(tǒng)的意愿和行為傾向更強(qiáng)，對(duì)合同聘任的認(rèn)可程度相對(duì)較弱。相較而言，部分發(fā)達(dá)國(guó)家通過(guò)合同契約方式建立雇傭關(guān)系的歷史較長(zhǎng)，社會(huì)公眾習(xí)慣并擅長(zhǎng)通過(guò)法律途徑解決雇傭糾紛，對(duì)合同雇員制的接受度和信任度相對(duì)較高。這些國(guó)家對(duì)固定期限合同的限制條件和無(wú)固定期限合同的適用條件作出了明確界定，有效降低了教師的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，在一定程度上兼顧了保證學(xué)?；窘逃|(zhì)量和維護(hù)教師合法權(quán)益的雙重目標(biāo)。此外，這些國(guó)家大多設(shè)有較為成熟的全國(guó)性教師專(zhuān)業(yè)組織，建立了集體合同制度和集體協(xié)商談判制度，保障了教師與雇主進(jìn)行談判協(xié)商的權(quán)利。目前我國(guó)也存在教師工會(huì)等組織團(tuán)體，但在協(xié)助教師與雇主簽訂集體合同、開(kāi)展談判協(xié)議工作等方面的作用尚不突出。

3. 推廣合同制具有地區(qū)局限性

我國(guó)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)狀況、文化形態(tài)和教育水平差異較大，并非所有地區(qū)均具備實(shí)施合同雇員制的適應(yīng)性條件，全面推廣合同聘用的師資配置方式仍存在地區(qū)局限性。相較于合同雇員制，編制配置方式具有低失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的優(yōu)勢(shì)，較好契合了教師“求穩(wěn)圖安”的心理。相較而言，合同制教師普遍面臨較高的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。因此，地方政府按照合同雇員制聘用教師時(shí)，需要輔以高水平的綜合待遇方能吸引優(yōu)質(zhì)教師、穩(wěn)定教師隊(duì)伍。這對(duì)地方財(cái)政保障能力提出了較高要求。對(duì)于東部發(fā)達(dá)地區(qū)而言，依靠相對(duì)寬裕的財(cái)政收入推行合同雇員制的阻力和難度相對(duì)較?。欢槍?duì)中西部某些欠發(fā)達(dá)地區(qū)，在較難支付教師更高額工資待遇的情況下，編制身份仍是吸引部分優(yōu)秀人員從教的重要優(yōu)勢(shì)，完全推廣合同雇員制無(wú)疑會(huì)增加師資配置的難度。

（二）按編制配置教師的適切性分析

基于國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，將教師納入政府財(cái)政保障范圍、賦予教師公職人員的法律身份對(duì)強(qiáng)化學(xué)前教師隊(duì)伍建設(shè)、助推學(xué)前教育發(fā)展具有重要作用。在我國(guó)，編制是事業(yè)單位人員配置的基本方式，是地方財(cái)政撥款的重要依據(jù)。盡管按照編制配置教師，較難及時(shí)退出富余人員，但在保障教師數(shù)量供給、提升教師專(zhuān)業(yè)素質(zhì)和穩(wěn)定教師隊(duì)伍等方面具有明顯優(yōu)勢(shì)。

1. 能實(shí)現(xiàn)教師資源按需供給

編制是公辦園教師常態(tài)化補(bǔ)充和動(dòng)態(tài)化調(diào)配的重要依據(jù)。一方面，編制配置方式具有強(qiáng)計(jì)劃性的特點(diǎn)。地方政府可基于學(xué)前兒童的數(shù)量變化趨勢(shì)進(jìn)行編制測(cè)算，并能根據(jù)核定的編制開(kāi)展教師招聘工作，及時(shí)填補(bǔ)學(xué)前教師缺口。另一方面，編制配置方式對(duì)平衡區(qū)域內(nèi)教師資源分布具有促進(jìn)作用。地方政府有權(quán)對(duì)編制資源進(jìn)行統(tǒng)籌管理，可視教師分布狀況進(jìn)行合理調(diào)配，保證教師資源盈缺均衡。

科學(xué)的編制標(biāo)準(zhǔn)能保證學(xué)前教師數(shù)量充足。編制標(biāo)準(zhǔn)明確了教師數(shù)量測(cè)算的指標(biāo)，為幼兒園補(bǔ)足補(bǔ)齊教師提供了政策依據(jù)。教師編制由財(cái)政撥款保障，能降低幼兒園因節(jié)約開(kāi)支減少人員補(bǔ)充的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前，按照編外方式補(bǔ)充學(xué)前教師，難以保證教師數(shù)量足額供給，導(dǎo)致教師工作量“超標(biāo)”。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，縣域內(nèi)公辦園專(zhuān)任教師每天的平均工作時(shí)長(zhǎng)達(dá)到9.39小時(shí)，其中城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)、鄉(xiāng)村公辦園專(zhuān)任教師每天的平均工作時(shí)長(zhǎng)分別為9.44小時(shí)、9.31小時(shí)和9.41小時(shí)，均已超出勞動(dòng)法規(guī)定的每天最長(zhǎng)工作時(shí)長(zhǎng)；22.06%的教師表示“按照當(dāng)前的師資配置，保教工作不能應(yīng)付得過(guò)來(lái)”。按照教師工作量合理化的原則構(gòu)建的學(xué)前教師編制標(biāo)準(zhǔn)，能補(bǔ)足教師數(shù)量，破解教師工作量“超標(biāo)”問(wèn)題。

2. 能保證編內(nèi)教師的基本素質(zhì)

編制制度明確設(shè)定入編條件和考核要求，可嚴(yán)格把控教師的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)。全國(guó)多地設(shè)置了教師資格證書(shū)、學(xué)歷水平、專(zhuān)業(yè)背景等資格要求，可在入口端把控教師的素質(zhì)水平。對(duì)比編外教師和在編教師的素質(zhì)結(jié)構(gòu)發(fā)現(xiàn)，在編教師的素質(zhì)水平明顯高于編外教師。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，縣域內(nèi)公辦園中，29.43%的在編教師達(dá)到本科及以上學(xué)歷水平，是非在編教師這一比例的近3倍。在編學(xué)前教師中，尚未取得幼兒教師資格證書(shū)和不具備任何教師資格證的教師占比分別為27.96%和1%左右，而非在編教師中這一比例分別比其高8.50%、22.39%。

編制身份為教師創(chuàng)建了穩(wěn)定的職業(yè)環(huán)境和良好的晉升機(jī)制，有利于教師制定切合實(shí)際的長(zhǎng)期職業(yè)規(guī)劃，也能有效激勵(lì)教師提升專(zhuān)業(yè)教學(xué)技能和綜合素質(zhì)水平。編內(nèi)教師在崗期間，績(jī)效考核制度可發(fā)揮正向的激勵(lì)效應(yīng)和較強(qiáng)的約束功能，充分調(diào)動(dòng)教師的工作積極性和個(gè)體能動(dòng)性。教育部門(mén)還為體制內(nèi)教師提供了更多的培訓(xùn)機(jī)會(huì)，為教師搭建了更好的專(zhuān)業(yè)發(fā)展平臺(tái)，能有效督促教師定期學(xué)習(xí)培訓(xùn)課程、完成培訓(xùn)基本學(xué)時(shí)。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，與在編教師相比，非在編教師的培訓(xùn)機(jī)會(huì)更少。如15.53%的在編教師沒(méi)有參加過(guò)培訓(xùn)，而非在編教師這一比例是其2倍多，參加校級(jí)、縣級(jí)、市級(jí)、省級(jí)和國(guó)家級(jí)層次培訓(xùn)的在編教師占比分別達(dá)到52.49%、59.41%、23.58%、17.91%和14.74%，非在編教師的這一比例分別僅為33.92%、39.75%、8.21%、4.03%和2.48%；在未參加過(guò)培訓(xùn)的教師群體中，非在編教師占比達(dá)到84.07%，參加過(guò)國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)培訓(xùn)的教師群體中，非在編教師占比分別僅有26.97%、33.05%、43.32%。

3. 能提高教師隊(duì)伍的穩(wěn)定性

編制賦予教師事業(yè)單位體制內(nèi)工作人員的身份，附帶待遇優(yōu)厚、工作安穩(wěn)等優(yōu)越條件，是穩(wěn)定學(xué)前教師隊(duì)伍的重要抓手。在影響教師隊(duì)伍穩(wěn)定性的諸多因素中，工資待遇是減少教師流動(dòng)、流失的最直接、最有效的方式，絕對(duì)工資水平、相對(duì)工資水平分別對(duì)學(xué)前教師職業(yè)內(nèi)流動(dòng)、職業(yè)外流失有顯著影響作用（Stinebrickner, 1998；杜屏，朱菲菲，杜育紅，2013）。相較于合同聘用方式，編制配置方式能較好保障教師的工資待遇。通過(guò)對(duì)比在編教師與非在編教師的工資收入可以發(fā)現(xiàn)，在編教師中，不足1%的教師月實(shí)發(fā)工資在1 500元以下，而非在編教師中，這一比例高達(dá)21.74%。

編制配置方式能減少教師流失，可在縣域范圍內(nèi)最大程度保障學(xué)前教師隊(duì)伍的穩(wěn)定性。與在編教師相比，非在編教師難以形成職業(yè)歸屬感，更容易出現(xiàn)非正常流動(dòng)或向其他行業(yè)流失，從而直接影響教師隊(duì)伍的穩(wěn)定性（胡閑鶴，2022）。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在編教師中有17.01%的人員考慮3年內(nèi)轉(zhuǎn)行，而合同制教師、代課教師中考慮轉(zhuǎn)行人員的占比分別達(dá)到24.82%、32.58%；考慮轉(zhuǎn)行人員中，合同制教師數(shù)量是在編教師的2倍多。在“以縣為主”的管理體制下，編制由縣（區(qū)）級(jí)政府部門(mén)統(tǒng)籌管理。因此，教師在縣域范圍內(nèi)的正常流動(dòng)受編制因素的影響不大，但教師若想跨縣轉(zhuǎn)到地級(jí)城市或省會(huì)城市時(shí)，編制身份則基本失效。為衡量編制身份是否會(huì)成為教師選擇流動(dòng)時(shí)的考慮要素，我們對(duì)不同身份教師的流動(dòng)意愿（意指教師跨縣轉(zhuǎn)到地級(jí)城市或省會(huì)城市的意愿）進(jìn)行了數(shù)據(jù)分析。結(jié)果顯示，25.72%的學(xué)前教師想要轉(zhuǎn)到地級(jí)城市或省會(huì)城市工作，其中，非在編教師（代課教師和合同制教師）數(shù)量的占比達(dá)到61.43%，是在編教師數(shù)量的1.5倍左右。

四、學(xué)前教師編制測(cè)算模型構(gòu)建

編制核定是政府財(cái)政撥款和人員補(bǔ)充的重要依據(jù)。簡(jiǎn)單按照幼兒數(shù)量或班級(jí)數(shù)量來(lái)測(cè)算學(xué)前教師編制，易導(dǎo)致教師數(shù)量不足、人力資源利用率過(guò)低、教師工作負(fù)擔(dān)過(guò)重等。為此，本研究基于“幼兒保教質(zhì)量均等化、人力資源利用效率最大化和教師工作量合理化”的價(jià)值理念，確定年級(jí)分布、活動(dòng)類(lèi)型、教師工作時(shí)長(zhǎng)等基本參數(shù)，自下而上式地核算學(xué)前教師編制。

（一）價(jià)值取向

學(xué)前教育的發(fā)展目標(biāo)是促進(jìn)幼兒的健康成長(zhǎng)、協(xié)調(diào)發(fā)展，工作重點(diǎn)是提升幼兒保教質(zhì)量。學(xué)前教師配置的首要原則是滿足幼兒基本保教需要，保證幼兒享受均等的保教服務(wù)，這對(duì)師幼配置比例提出了較高的要求。但公辦教育多屬純財(cái)政支出的消費(fèi)型事業(yè)，過(guò)高的師資配置會(huì)對(duì)地方財(cái)政形成較大壓力。因此，在不影響保教質(zhì)量的前提下，應(yīng)爭(zhēng)取最大程度地提高教師資源的利用效率。除了對(duì)政府、幼兒多元主體利益訴求的考量，學(xué)前教師配置還應(yīng)兼顧教師主體的正當(dāng)權(quán)益，保證教師工作量在合理范圍內(nèi)。

第一，幼兒保教質(zhì)量均等化。不同年齡段幼兒的自理或自主能力、智力發(fā)育等處于不同發(fā)展階段，即使同等數(shù)量的學(xué)生開(kāi)展同一活動(dòng)，所需的教師數(shù)也會(huì)存在差異；同一年齡段幼兒開(kāi)展不同類(lèi)型活動(dòng)的師資需求量也不完全一致。因此，編制核定應(yīng)充分考慮幼兒年級(jí)分布、活動(dòng)類(lèi)型等多個(gè)維度，以保證每個(gè)幼兒享受公平且有質(zhì)量的保教服務(wù)。

第二，人力資源利用效率最大化。同一年級(jí)即使參加活動(dòng)的學(xué)生基數(shù)不變，各項(xiàng)活動(dòng)所需教師數(shù)也會(huì)略有不同。若各班幼兒均在同時(shí)段進(jìn)行同一活動(dòng)，則會(huì)產(chǎn)生部分活動(dòng)教師盈余或不足的問(wèn)題。為提高教師資源利用效率，可對(duì)同一年級(jí)幼兒采取劃分活動(dòng)小組、錯(cuò)峰開(kāi)展保教活動(dòng)的方式。即在開(kāi)展部分活動(dòng)時(shí)打破班級(jí)限制，按照一日活動(dòng)種類(lèi)和數(shù)量合理分流同一年級(jí)幼兒，形成不同活動(dòng)小組。各小組根據(jù)幼兒園一日活動(dòng)安排，自主規(guī)劃活動(dòng)時(shí)段。在規(guī)定時(shí)長(zhǎng)內(nèi)，所有幼兒按照小組形式完成規(guī)劃的所有活動(dòng)。在此基礎(chǔ)上，幼兒園利用各小組幼兒錯(cuò)峰開(kāi)展活動(dòng)的時(shí)間間隔進(jìn)行組間教師調(diào)配，滿足各個(gè)活動(dòng)的實(shí)際師資需求，并且實(shí)現(xiàn)人力資源利用效率最大化。當(dāng)然，并非所有的活動(dòng)都適合錯(cuò)峰開(kāi)展，如晨間談話。該活動(dòng)可能涉及記錄幼兒當(dāng)天身體狀況和特殊需要（是否需要檢測(cè)體溫、吃藥等），幫助幼兒適應(yīng)幼兒園環(huán)境和集體生活，及時(shí)安撫幼兒情緒，組織兒童就某個(gè)感興趣的主題進(jìn)行互動(dòng)交流，等等。若對(duì)同一年級(jí)幼兒錯(cuò)峰開(kāi)展該活動(dòng)，則不能第一時(shí)間獲取每個(gè)幼兒的身體狀況、情緒狀態(tài)等信息。因此，宜針對(duì)戶外活動(dòng)、集體教育、區(qū)域活動(dòng)等開(kāi)展錯(cuò)峰活動(dòng)。

第三，教師工作量合理化。在達(dá)到教師資源利用效率最大化的同時(shí)，不能以犧牲教師個(gè)人身心健康為代價(jià)，應(yīng)尊重教師作為勞動(dòng)者享受標(biāo)準(zhǔn)工作時(shí)間（每天最長(zhǎng)工作時(shí)長(zhǎng)不超8小時(shí)，每周工作時(shí)長(zhǎng)不超40小時(shí)）的權(quán)利。因此，需將以幼兒保教需要和人力資源利用效率為參照因素測(cè)算的教師數(shù)，與以教師合理工作時(shí)長(zhǎng)為指標(biāo)測(cè)算的教師數(shù)進(jìn)行數(shù)值比較，并按較大值進(jìn)行師資配置。

（二）核算方式

在“以縣為主”的教育管理體制下，教師編制應(yīng)由縣級(jí)政府部門(mén)自下而上式進(jìn)行核定（劉善槐、鄔志輝、史寧中，2014）。2011年，我國(guó)啟動(dòng)學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃，明確規(guī)定以縣為單位進(jìn)行規(guī)劃、實(shí)施和管理。2017年，我國(guó)繼續(xù)推動(dòng)第三期學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃，鼓勵(lì)地方采取核定編制、區(qū)縣統(tǒng)一招考管理的方式及時(shí)補(bǔ)充公辦園師資（教育部、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、人力資源社會(huì)保障部，2017）。編制核定已成為幼兒園教師隊(duì)伍建設(shè)的重要任務(wù)，且由縣級(jí)政府部門(mén)統(tǒng)籌實(shí)施。從未來(lái)教育發(fā)展的趨勢(shì)看，提高幼兒保教質(zhì)量必定是學(xué)前教育發(fā)展的目標(biāo)和重點(diǎn)，而配齊配足教師則是保證保教質(zhì)量的重要基礎(chǔ)。因此，編制測(cè)算應(yīng)以幼兒園實(shí)際需求為導(dǎo)向，結(jié)合幼兒保教需要、教師合理工作時(shí)長(zhǎng)、人力資源利用效率等基本指標(biāo)，構(gòu)建以幼兒園為基本單位的編制測(cè)算模型，加總生成全縣所有幼兒園所需教師數(shù)。進(jìn)一步而言，一所幼兒園由多個(gè)年級(jí)組成，不同年級(jí)的幼兒在身體機(jī)能、心理、智力等方面發(fā)展水平也存在差異，因此，測(cè)算幼兒園的教師數(shù)量需從每個(gè)年級(jí)教師需求數(shù)著手。而在同一年級(jí)，不同類(lèi)型的保教活動(dòng)對(duì)幼兒自主能力的要求有所不同，教師在不同類(lèi)型活動(dòng)中對(duì)每個(gè)幼兒的關(guān)注時(shí)間也不對(duì)等。因此，測(cè)算每個(gè)年級(jí)的教師數(shù)又需結(jié)合活動(dòng)類(lèi)型和數(shù)量、活動(dòng)規(guī)定時(shí)長(zhǎng)等因素，并由各活動(dòng)所需教師數(shù)加總生成。

（三）編制測(cè)算模型的結(jié)構(gòu)與參數(shù)

一日活動(dòng)是幼兒園開(kāi)展保教活動(dòng)的主要形式，且以生活保育類(lèi)活動(dòng)、教育教學(xué)類(lèi)活動(dòng)為主。其中，生活活動(dòng)涉及晨間接待、盥洗、進(jìn)餐、午睡等多個(gè)環(huán)節(jié)，按照教師工作職責(zé)劃分，這些活動(dòng)理應(yīng)由保育員完成。教育教學(xué)類(lèi)活動(dòng)包括晨間談話、集體教育、戶外活動(dòng)和區(qū)域活動(dòng)，主要由專(zhuān)任教師組織和完成。其中，集體教育活動(dòng)包括科學(xué)探究、數(shù)學(xué)認(rèn)知等主題課程，戶外活動(dòng)包括跑、跳、爬等體育鍛煉活動(dòng)，區(qū)域活動(dòng)包括閱讀活動(dòng)、美工活動(dòng)等。我們按照以上工作職責(zé)的嚴(yán)格劃分，完成專(zhuān)任教師工作量的核定，并結(jié)合活動(dòng)數(shù)目和類(lèi)型、幼兒年級(jí)分布、保教時(shí)長(zhǎng)等指標(biāo)，構(gòu)建專(zhuān)任教師數(shù)量測(cè)算模型。

編制測(cè)算應(yīng)以單個(gè)幼兒園的單個(gè)年級(jí)為最小測(cè)算單元。確定某個(gè)年級(jí)專(zhuān)任教師的數(shù)量分為三個(gè)步驟：首先，按照幼兒保教需要和人力資源利用效率的原則，計(jì)算集體教育、戶外活動(dòng)、區(qū)域活動(dòng)等教育教學(xué)類(lèi)活動(dòng)的最小教師需求量；其次，按照教師實(shí)際工作總量和合理工作時(shí)長(zhǎng)等指標(biāo)，確定在不影響教師正常休息的前提下應(yīng)配備的人員數(shù)量；最后，根據(jù)測(cè)算結(jié)果，確定一個(gè)年級(jí)合理的專(zhuān)任教師數(shù)量。

每項(xiàng)教育教學(xué)活動(dòng)的合理時(shí)長(zhǎng)由教師單向引導(dǎo)時(shí)間（即無(wú)師幼互動(dòng)條件下活動(dòng)內(nèi)容講解所需要的時(shí)間）和師幼互動(dòng)時(shí)間共同決定。單項(xiàng)活動(dòng)適配的教師數(shù)與教師單向引導(dǎo)時(shí)間、幼兒生均保教時(shí)間、活動(dòng)規(guī)定時(shí)長(zhǎng)以及參加此項(xiàng)活動(dòng)的幼兒數(shù)均有關(guān)。為盡量避免數(shù)據(jù)加總過(guò)程中降低教師實(shí)際需求數(shù)的問(wèn)題，本研究采取向上取整的數(shù)據(jù)處理方法。某項(xiàng)活動(dòng)的教師需求測(cè)算公式為：

表3 幼兒園不同類(lèi)型活動(dòng)的生均保教時(shí)間（單位：分鐘）

調(diào)查顯示，專(zhuān)任教師一學(xué)期所擔(dān)任的工作（除保育活動(dòng)）大致有8項(xiàng)，分別為晨間談話、集體教育、戶外活動(dòng)、區(qū)域活動(dòng)、環(huán)境創(chuàng)設(shè)、家園互育、專(zhuān)業(yè)學(xué)習(xí)、檢查評(píng)比等。由于學(xué)前教育不提倡布置大量的課外作業(yè)，因此專(zhuān)任教師處理課外作業(yè)的時(shí)間可忽略不計(jì)。那么教師開(kāi)展晨間談話、集體教育、戶外活動(dòng)、區(qū)域活動(dòng)的工作總量主要由活動(dòng)準(zhǔn)備時(shí)長(zhǎng)、活動(dòng)實(shí)施時(shí)長(zhǎng)構(gòu)成。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，專(zhuān)任教師每天工作時(shí)長(zhǎng)的中值為10小時(shí)，一學(xué)期內(nèi)準(zhǔn)備教育教學(xué)類(lèi)活動(dòng)的時(shí)長(zhǎng)占所有工作量的6.67%；活動(dòng)實(shí)施時(shí)長(zhǎng)按學(xué)期工作日統(tǒng)計(jì)，假定一學(xué)期工作周為20周，則一學(xué)期工作日總計(jì)約估為100天。環(huán)境創(chuàng)設(shè)、家園互育、專(zhuān)業(yè)學(xué)習(xí)、檢查評(píng)比按學(xué)期活動(dòng)次數(shù)和單次活動(dòng)時(shí)長(zhǎng)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，各項(xiàng)活動(dòng)在一學(xué)期內(nèi)的開(kāi)展次數(shù)和單次活動(dòng)時(shí)長(zhǎng)可通過(guò)抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)確定（詳見(jiàn)表4）。此外，幼兒如廁、洗手、喝水的保育工作一般在每項(xiàng)教育教學(xué)類(lèi)工作結(jié)束后進(jìn)行，為便于統(tǒng)計(jì)，將其納入專(zhuān)任教師工作量范圍。

表4 工作量合理化原則下的教師需求量測(cè)算

五、學(xué)前教師編制測(cè)算模型檢驗(yàn)

為驗(yàn)證測(cè)算模型的適用性，本研究假定幼兒園的年級(jí)數(shù)、班級(jí)數(shù)、學(xué)生數(shù)、活動(dòng)類(lèi)型等已知，模擬幼兒園的編制配置情況。為與《配備標(biāo)準(zhǔn)》進(jìn)行有效對(duì)比，本研究選取3組不同規(guī)模、不同年級(jí)結(jié)構(gòu)的幼兒園進(jìn)行數(shù)據(jù)驗(yàn)證。據(jù)《3—6歲兒童學(xué)習(xí)與發(fā)展指南》，戶外活動(dòng)的一日時(shí)長(zhǎng)一般不低于2小時(shí)。為確保幼兒的課間休息時(shí)間，可將戶外活動(dòng)設(shè)為2個(gè)時(shí)段。在教師編制數(shù)量測(cè)算過(guò)程中，集體教育、區(qū)域活動(dòng)、戶外活動(dòng)的師幼互動(dòng)時(shí)長(zhǎng)分別按照各活動(dòng)規(guī)定時(shí)長(zhǎng)的50%、75%、75%的比例進(jìn)行估算。

比較不同的教師測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)注意其對(duì)應(yīng)的教學(xué)組織形式。《配備標(biāo)準(zhǔn)》以班級(jí)為基本單位確定師幼比和師班比標(biāo)準(zhǔn)，不涉及跨班教學(xué)方式；單純保教需要的教師測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)也是按照傳統(tǒng)的班級(jí)保教模式，在只保證幼兒保教需要的條件下，幼兒園應(yīng)配置的教師數(shù)量；本研究構(gòu)建的測(cè)算模型則以年級(jí)為基本單位配置教師，利用錯(cuò)峰活動(dòng)時(shí)間適時(shí)調(diào)配跨班教師。因此，判斷專(zhuān)任教師配置數(shù)量是否充足時(shí)應(yīng)注意兩種情況：一是按照班級(jí)教學(xué)方式，比較《配備標(biāo)準(zhǔn)》下的教師配備數(shù)與單純保教需要的教師數(shù)之間的差值；二是按照跨班教學(xué)方式，評(píng)估本研究構(gòu)建的兼顧幼兒保教需要、教師合理工作時(shí)長(zhǎng)、人力資源利用效率的測(cè)算模型的合理性。

為與《配備標(biāo)準(zhǔn)》中的師班比標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較，設(shè)定第一組模擬樣本的參數(shù)：幼兒總數(shù)為255人，小小班、小班、中班、大班的班級(jí)規(guī)模分別為20人、25人、30人、35人，班級(jí)數(shù)分別為4個(gè)、2個(gè)、3個(gè)、1個(gè)。經(jīng)測(cè)算，以班級(jí)為單位，單從幼兒保教需要考慮，幼兒園的教師需求數(shù)為34人；按照《配備標(biāo)準(zhǔn)》中“2教1?！焙汀?教輪?！钡臉?biāo)準(zhǔn)，匹配的專(zhuān)任教師數(shù)分別為20人、30人，均低于單純保教需要教師測(cè)算數(shù)，較難保證有效的師幼互動(dòng)，且在一定程度上加大了學(xué)前教師的工作強(qiáng)度；按照1個(gè)班級(jí)3個(gè)專(zhuān)任教師的標(biāo)準(zhǔn)，也難以適應(yīng)所有年級(jí)開(kāi)展所有活動(dòng)的需要，如小小班在開(kāi)展集體教育活動(dòng)時(shí)所需教師總數(shù)為16人，但按照師班比3:1的標(biāo)準(zhǔn)，最多只能配12名教師，仍缺4名教師（詳見(jiàn)表5）。

表5 不同配置標(biāo)準(zhǔn)下的教師需求量測(cè)算（一）

為在保證幼兒保教需要的基礎(chǔ)上，盡可能減輕地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，本研究以年級(jí)為單位，利用錯(cuò)峰活動(dòng)方式調(diào)配教師資源。若小小班、小班、中班和大班分別劃分為4個(gè)、4個(gè)、4個(gè)和3個(gè)活動(dòng)小組，每組分別為20人、12或13人、22或23人、11或12人，各小組按照相應(yīng)的活動(dòng)排序組織教學(xué)（詳見(jiàn)圖7），則可測(cè)算最小的教師需求數(shù)。數(shù)據(jù)結(jié)果顯示，教師最小需求數(shù)為25人，低于單純保教需要教師數(shù)，節(jié)省了9個(gè)教師編制（詳見(jiàn)表5）?；谟變罕＝绦枰?、教師合理工作時(shí)長(zhǎng)和教師資源利用效率的原則，本研究將小小班、小班、中班和大班分別劃分為4個(gè)、3個(gè)、3個(gè)和3個(gè)活動(dòng)小組，每組分別為10人、7或8人、7或8人、9人。各活動(dòng)小組按照相應(yīng)順序依次開(kāi)展活動(dòng)（詳見(jiàn)圖8），并根據(jù)活動(dòng)保教需要調(diào)配教師資源。經(jīng)測(cè)算，專(zhuān)任教師僅需14人，相較于單純保教需要教師數(shù)，降低了3個(gè)編制配置成本（詳見(jiàn)表6）。

圖7 幼兒園各年級(jí)錯(cuò)峰活動(dòng)排序（一）

圖8 幼兒園各年級(jí)錯(cuò)峰活動(dòng)排序（二）

為與《配備標(biāo)準(zhǔn)》中的師幼比（按1:7—1:9配置保教人員）進(jìn)行比較，我們?cè)O(shè)定第二組模擬樣本的參數(shù)：幼兒總數(shù)為112人，小小班、小班、中班、大班的班級(jí)規(guī)模分別為20人、23人、22人、27人，班級(jí)數(shù)分別為2個(gè)、1個(gè)、1個(gè)、1個(gè)。經(jīng)測(cè)算，以班級(jí)為單位，單純按照保教需要配置的專(zhuān)任教師數(shù)為17人；按照《配備標(biāo)準(zhǔn)》中的師幼比標(biāo)準(zhǔn)，匹配的保教人員共有13—16人，若按2:1的標(biāo)準(zhǔn)配置專(zhuān)任教師和保育員，則專(zhuān)任教師數(shù)的最低值、最高值分別只有9人、11人，與單純保教需要條件下的教師測(cè)算數(shù)相比，分別僅達(dá)到其52.94%、64.71%，均未達(dá)到專(zhuān)任教師實(shí)際需求值；若按100%匹配專(zhuān)任教師數(shù)，則專(zhuān)任教師最多配16人，也未能完全達(dá)到單純保教需要條件下的教師測(cè)算數(shù)（詳見(jiàn)表6）。

表6 不同配置標(biāo)準(zhǔn)下的教師需求量測(cè)算（二）

為實(shí)現(xiàn)教師資源的最優(yōu)配置，本研究將小小班、小班、中班和大班分別劃分為4個(gè)、4個(gè)、4個(gè)和3個(gè)活動(dòng)小組，每組分別為18人、14或15人、12人、9人。各小組按照相應(yīng)時(shí)段安排幼兒活動(dòng)（圖9），并匹配相應(yīng)數(shù)量的教師。當(dāng)專(zhuān)任教師數(shù)達(dá)到22人時(shí)，即可達(dá)到“幼兒保教需要得到滿足、教師工作時(shí)長(zhǎng)控制在合理范圍、教師資源利用效率達(dá)到最大化”的目的，在一定程度上能減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)（表7）。

圖9 幼兒園各年級(jí)錯(cuò)峰活動(dòng)排序（三）

為與師班比和師幼比相結(jié)合的測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較，我們?cè)O(shè)定第三組模擬樣本的參數(shù)：幼兒總數(shù)為204人，小小班、小班、中班、大班的班級(jí)規(guī)模分別為18人、19人、24人、27人，班級(jí)數(shù)分別為4個(gè)、3個(gè)、2個(gè)、1個(gè)。經(jīng)測(cè)算，以班級(jí)為單位，單純保教需要的專(zhuān)任教師數(shù)應(yīng)為34人；而按照師班比（按2:1或3:1的標(biāo)準(zhǔn)配置專(zhuān)任教師）和師幼比（1:7—1:9）相結(jié)合的方式，匹配的專(zhuān)任教師數(shù)的區(qū)間范圍為20—30人，未達(dá)到單純保教需要的專(zhuān)任教師數(shù)（詳見(jiàn)表7）。

表7 不同配置標(biāo)準(zhǔn)下的教師需求量測(cè)算（三）

根據(jù)編制測(cè)算模型，可核定各項(xiàng)活動(dòng)所需的現(xiàn)場(chǎng)教師數(shù)，從而為幼兒園合理調(diào)配教師資源提供依據(jù)。由于教師個(gè)體判斷具有較強(qiáng)主觀性，各年級(jí)幼兒生均保教時(shí)間的調(diào)查結(jié)果存在一定誤差。因此，可采取問(wèn)卷填答、活動(dòng)觀察、課堂實(shí)驗(yàn)等相結(jié)合的方法，進(jìn)一步準(zhǔn)確測(cè)算各活動(dòng)的生均保教時(shí)間，為制定更精準(zhǔn)的編制標(biāo)準(zhǔn)提供數(shù)據(jù)支持。

六、保障學(xué)前教師編制供給的配套性改革

配置學(xué)前教師編制是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，不僅需要制定科學(xué)的編制測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)，還需同步推進(jìn)經(jīng)費(fèi)保障、編制管理、培養(yǎng)體系、綜合待遇等多項(xiàng)配套改革。

第一，健全人員性經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。確保人員性經(jīng)費(fèi)充足是學(xué)前教師編制足額供給的基本前提。按照“以縣為主”的財(cái)政保障體制，財(cái)政能力薄弱的地區(qū)難以負(fù)擔(dān)區(qū)域內(nèi)學(xué)前教育的人員性經(jīng)費(fèi)支出。為避免部分地區(qū)因財(cái)政困難而無(wú)法依標(biāo)核定學(xué)前教師編制，應(yīng)建立中央、省、縣多級(jí)政府財(cái)政分擔(dān)機(jī)制。在客觀評(píng)估縣級(jí)政府教育財(cái)政保障水平的基礎(chǔ)上，分類(lèi)設(shè)定各級(jí)政府財(cái)政分擔(dān)比例，明確中央和地方的財(cái)政支出責(zé)任，充分發(fā)揮中央財(cái)政“保底線”的作用和省級(jí)政府的經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌職能。

第二，實(shí)行學(xué)前教師編制單列管理。隨著我國(guó)公辦園學(xué)位供給的不斷擴(kuò)大，學(xué)前教師編制需求正在急劇增加。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020年全國(guó)公辦園專(zhuān)任教師編制缺口近60萬(wàn)（張惠娟，賈寧，2022）。在“財(cái)政供養(yǎng)人員只減不增”的政策要求下，事業(yè)單位嚴(yán)控編制總量，無(wú)法調(diào)劑足額的編制用于填補(bǔ)學(xué)前教師編制缺口。如廣東省廣州市番禺區(qū)即使將調(diào)增的91%的事業(yè)編制用于中小學(xué)和公辦園，也僅有300余名編制（廣州市番禺區(qū)委編辦，2020）；浙江省寧波市的事業(yè)編制總量中，基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療占用的編制數(shù)已達(dá)80%，編制挖潛的空間較小（王學(xué)進(jìn)，2022）。學(xué)前教師編制單列管理是突破事業(yè)編“總盤(pán)子”限制、按需核定編制的有效舉措。在中小學(xué)教師編制供需矛盾依然突出的背景下，公辦園事實(shí)上也難以從中獲得所需編制。并且，由于學(xué)前教育和中小學(xué)教育在課程設(shè)計(jì)、教學(xué)方法、考核標(biāo)準(zhǔn)等方面有所不同，中小學(xué)教師職稱晉升、崗位培訓(xùn)等的政策設(shè)計(jì)也不完全適用于學(xué)前教師。因此，應(yīng)對(duì)學(xué)前教師編制實(shí)行單列管理?；诠k園的實(shí)際需求，按照“自下而上”的方式單獨(dú)核定學(xué)前教師編制。根據(jù)公辦園的生源變化，在縣域范圍內(nèi)動(dòng)態(tài)調(diào)配編制資源。為提高編制使用效益，實(shí)行專(zhuān)編專(zhuān)用和實(shí)名制管理，嚴(yán)禁其他單位以任何形式擠占、挪用學(xué)前教師編制。為強(qiáng)化地方政府的監(jiān)管責(zé)任，應(yīng)將編制管理與編制標(biāo)準(zhǔn)的落實(shí)情況作為硬性指標(biāo)，納入學(xué)前教育督導(dǎo)評(píng)估和質(zhì)量監(jiān)管的范圍（李萍，唐琪，焦以璇，楊文懌，2021）。

第三，完善學(xué)前教師培養(yǎng)體系。學(xué)前教育師范生培養(yǎng)體系是保證學(xué)前教師供給數(shù)量和質(zhì)量的重要基礎(chǔ)。一是科學(xué)規(guī)劃學(xué)前教育師范生培養(yǎng)規(guī)模?；趯W(xué)齡前兒童數(shù)量變化趨勢(shì)，科學(xué)預(yù)測(cè)教師資源需求狀況。在此基礎(chǔ)上，合理規(guī)劃地方師范院校的招生規(guī)模，盡可能避免引發(fā)生源嚴(yán)重不足或大量富余的問(wèn)題。二是改進(jìn)學(xué)前教育師范生選拔機(jī)制。為提高師范生生源質(zhì)量，進(jìn)一步完善定向師范生培養(yǎng)政策和學(xué)前教育專(zhuān)業(yè)提前招生計(jì)劃，鼓勵(lì)優(yōu)秀生源報(bào)考學(xué)前教育專(zhuān)業(yè)。三是提高學(xué)前教育師范生培養(yǎng)質(zhì)量。為提高省屬師范院校教師的培養(yǎng)能力，在省域范圍內(nèi)，建立師范院校對(duì)口幫扶機(jī)制，鼓勵(lì)高水平師范院校和薄弱師范院校結(jié)成對(duì)子。結(jié)對(duì)雙方共同研究師范生培養(yǎng)方案和課程體系，定期開(kāi)展校際教師的教學(xué)教研活動(dòng)。為培養(yǎng)兼具理論素養(yǎng)和實(shí)踐技能的應(yīng)用型人才，建立師范院校和農(nóng)村幼兒園協(xié)同培養(yǎng)機(jī)制。集合師范院校和幼兒園骨干教師成立園校工作坊（王文喬，于澤元，2018），定期開(kāi)展“幼兒園教師進(jìn)高校授課、高校師生進(jìn)幼兒園觀摩”的活動(dòng)。

第四，提高學(xué)前教師綜合待遇水平。為增強(qiáng)農(nóng)村學(xué)前教師的崗位吸引力，應(yīng)完善學(xué)前教師工資待遇體系?；趯W(xué)前教師工作內(nèi)容、工作時(shí)長(zhǎng)、工作強(qiáng)度等，合理確定學(xué)前教師工資收入水平，凸顯工資收入的勞動(dòng)定價(jià)功能。依據(jù)地區(qū)艱苦偏遠(yuǎn)程度等，科學(xué)設(shè)定農(nóng)村學(xué)前教師津補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化工資收入的補(bǔ)償效用。調(diào)整學(xué)前教師績(jī)效工資結(jié)構(gòu)，優(yōu)化績(jī)效工資分配機(jī)制，充分發(fā)揮工資收入的微觀激勵(lì)作用。為暢通學(xué)前教師職業(yè)晉升通道，應(yīng)單獨(dú)設(shè)立學(xué)前教師職稱評(píng)審序列?？茖W(xué)設(shè)置崗位等級(jí)結(jié)構(gòu)比例，明確職稱晉升條件和評(píng)審程序。適當(dāng)提高鄉(xiāng)村學(xué)前教師中高級(jí)崗位結(jié)構(gòu)比例，對(duì)長(zhǎng)期在鄉(xiāng)村幼兒園任教的教師實(shí)行定向評(píng)價(jià)、定向使用制度。為保持教師隊(duì)伍活力，應(yīng)健全學(xué)前教師退出機(jī)制，實(shí)行彈性退休制度。由于幼兒園保教工作要求教師有充沛的體力、飽滿的情緒等，因此，學(xué)前教師的退休年齡不宜過(guò)晚，可調(diào)前學(xué)前教師的退休年齡。