我國城鄉(xiāng)基本公共服務的階段性跨越

陳雪娟，胡懷國

摘要：在現(xiàn)代化進程中，城鄉(xiāng)基本公共服務伴隨著社會生產(chǎn)力發(fā)展、經(jīng)濟制度和社會制度的變革經(jīng)歷了一個從無到有、由點到面、從零散到系統(tǒng)的演變，面對不同時期的主要困難和主要歷史任務，實現(xiàn)了階段性的逐步跨越。新中國成立之后首先解決了基本公共服務從無到有的構建問題;改革開放后逐步確立了社會主義市場經(jīng)濟體制，不充分的問題逐步改善，但與此同時政府逐步意識到城鄉(xiāng)不平衡的問題更為突出，并開始逐步解決;進入新時代，社會主要矛盾發(fā)生變化，從單位集體福利中剝離出來的基本公共服務，最終成為實現(xiàn)發(fā)展成果共享的載體和獨立政策體系。在現(xiàn)代化的不同階段所形成的城鄉(xiāng)基本公共服務格局，既有其總體發(fā)展的必然性，也有不同時代背景的獨特烙印。當前的新發(fā)展格局下，我國城鄉(xiāng)公共服務已推進到城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新階段，這種融合發(fā)展格局的深入推進，必將反過來促進現(xiàn)代化向更高級階段跨越。

關鍵詞：基本公共服務;城鄉(xiāng)融合;現(xiàn)代化進程

中圖分類號：F320 文獻標識碼：A文章編號：1007-2101（2022）03-0026-08

“發(fā)展社會主義不僅是一個長期歷史過程，而且是需要劃分為不同歷史階段的過程?！?[1] 新中國成立70余年，尤其是改革開放40多年來，我國的現(xiàn)代化目標分階段分步驟堅實向前邁進，不僅史無前例地穩(wěn)妥解決了十幾億人口的冷暖溫飽這一最基本的民生問題，而且在社會主義現(xiàn)代化建設的逐步推進之下，2020年如期實現(xiàn)了全面建成小康社會的階段性奮斗目標。伴隨生產(chǎn)力的發(fā)展和新時代的到來，人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，逐漸成為我國社會的主要矛盾。 [2]為此，瞄準人民美好生活需要的日益釋放、提升和滿足，我國又邁出了全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的新征程。美好生活需要的釋放和滿足是一個現(xiàn)代社會繁榮興盛的重要標志。[3]“幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶”是社會進步的標志和社會發(fā)展的根本動因。

在各種不平衡不充分的發(fā)展當中，規(guī)模最大也最為突出的是城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡，特別是城鄉(xiāng)基本公共服務的不平衡。城鄉(xiāng)間教育、醫(yī)療衛(wèi)生、交通通訊等基本公共服務方面的不平衡，由于事關城鄉(xiāng)居民最基本的“可行能力”水平及其制度性公平，其影響尤為深遠。為此，將城鄉(xiāng)基本公共服務置于整個現(xiàn)代化進程的透視下，深入認識其發(fā)展的總體趨勢、階段性跨越特征以及未來趨勢等，就顯得非常重要。本文將結合現(xiàn)代化進程的階段論，考察城鄉(xiāng)基本公共服務實現(xiàn)階段性跨越的理論邏輯和歷史脈絡。

一、現(xiàn)代化轉型中的公共服務供給：國際經(jīng)驗及理論回應

與中世紀“傳統(tǒng)”相區(qū)別，18世紀中葉發(fā)軔于英國的工業(yè)革命率先開啟了西方國家的現(xiàn)代化進程。現(xiàn)代性的國家和政府，以自由、平等、公開、理性和契約等為基本精神，掙脫了傳統(tǒng)下人與人之間通過經(jīng)驗、習俗、慣例和宗教等觀念維系的自然地域性關聯(lián)，逐步形成了一種構筑于現(xiàn)代理性之上的運行機制和運行規(guī)則。與古希臘城邦、古羅馬帝國和中世紀封建莊園制度相區(qū)別，霍布斯認為，現(xiàn)代國家的本質是“一大群人相互訂立信約、每人都對它的行為授權，以便使它能按其認為有利于大家的和平與共同防衛(wèi)的方式運用全體的力量和手段的一個人格”。[4]由于人的天性是自我保全的，對于不能共享或分割的東西的獨占欲望和對于爭奪、戰(zhàn)爭、死亡的恐懼，理性便促成了社會公眾間互惠合作意愿和行為的形成，并依據(jù)相互認同的契約，結成了“一個完整的聯(lián)合體，人們組織起來從而共享權利以及公共利益”。[5]

公共服務天然就與現(xiàn)代政府相聯(lián)系，“因其與社會團結的實現(xiàn)與促進不可分割，而必須由政府來加以規(guī)范和控制的活動，就是一項公共服務”[6]。1776年，斯密在《國富論》中對于新型國家提出了與重商主義時代大不相同的要求。他認為，新型國家的職能首先是保護國家安全免受侵略，“現(xiàn)代戰(zhàn)爭中火藥武器的浩大開支，對能負擔這種費用的國家提供了巨大的好處，使富裕文明的國家高居于貧窮和野蠻國家之上。在古代，富裕文明國家很難抵御貧窮野蠻國家的侵略。在現(xiàn)代，貧窮和野蠻國家則難于抵抗文明富裕國家的宰割” [7] 271;其次是“盡可能地保護每個社會成員免受其他成員的欺負或壓迫，換言之，就是要設立一個嚴正的司法行政機構”;再次是“建立和維持某些公共機構和公共工程。這類機構和工程對于一個大社會來說有極大的好處。但是，如果個人或少數(shù)人舉辦此類設施，就其性質來說，可能得不償失，所以不能指望任何個人或少數(shù)人經(jīng)辦此事”。[7] 251-254

19世紀上半葉前的早期自由市場經(jīng)濟條件下，作為“守夜人”的政府基本上很少能提供現(xiàn)代意義上的公共服務。伴隨工業(yè)革命而來的大規(guī)模工業(yè)化和城市化推動了社會分工的深化，同時也造成了能源供應、公共交通、垃圾處理、教育醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務嚴重不足的問題。19世紀后半葉，現(xiàn)代意義上的公共服務開始萌芽，并日益成為現(xiàn)代政府的一項重要職能。20世紀20年代末30年代初的“大蕭條”，自由市場經(jīng)濟失靈，對于政府職能的一般態(tài)度也發(fā)生了變化，西方主要國家掀起了擴張性政府支出政策的浪潮，政府干預主義和福利國家政策開始盛行。凱恩斯認為，自由放任的市場經(jīng)濟面對經(jīng)濟危機無能為力，只有通過政府積極干預，公共服務才能得到保障，否則容易被困在低水平的均衡中。[8]他提出的有效需求理論為政府干預提供了一個強有力的支持。加爾布雷思吸收了凱恩斯的基礎觀點，他認為“偏愛（私人）生產(chǎn)和物質投資是缺乏遠見的，它使我們的注意力偏離了如何動員資源這一緊迫問題，尤其是偏離了投資于人這一更重要的需要和機會” [9]332，“在需求不足的情況下，稅收應該削減而公共支出（應該）增加”。[9]18這個階段的公共支出增長情況見表1。1870年至第一次世界大戰(zhàn)期間，公共支出占GDP的平均份額緩慢提高。第一次世界大戰(zhàn)期間，由于軍事和戰(zhàn)爭支出提高，這個階段的公共支出增長較快。到二戰(zhàn)之前的1937年，奉行自由放任政策的小政府開始消失。1937—1960年，公共支出大多與國防經(jīng)費有關，此時，公共支出占GDP的比重增長較為緩慢。

二戰(zhàn)后，西方國家在恢復經(jīng)濟的同時，積極構建基本公共服務體系，推動基本公共服務逐步向全體社會成員覆蓋。與之相對應，霍布森認為國家應該實行完全的義務教育、土地全民所有等，通過實施強有力的干預增進社會福利。[10]到20世紀60年代，較為健全的公共服務體系已經(jīng)在西方國家基本建立。表1表明，此階段的平均公共支出占GDP的比例總體緩慢增長。1960—1980年，在沒有戰(zhàn)爭和大衰退的情況下，平均公共支出迅速增長至43%左右。沒有一個工業(yè)化國家把公共支出保持在GDP的30%以下。[11]

20世紀70年代的滯脹，使政府干預的有效性日益受到質疑。許多經(jīng)濟學家指出，政府的擴張已經(jīng)遠遠超出了它的合理職能，高福利的政策取向和傳統(tǒng)的政府管理模式受到廣泛質疑。80年代，過度膨脹的政府支出和代價昂貴的福利國家受到以撒切爾和里根為代表的反“大政府”的政治抨擊并啟動了許多改革。政府部門在直接生產(chǎn)和供給公共服務的同時，可以存在其他形式的供給制度，并試圖在公共服務供給上引入市場力量和社會力量成為共識。公共支出在80年代之后總體呈現(xiàn)緩慢下降的趨勢（見表1）。進入21世紀，又出現(xiàn)了新情況，特別是2008年國際金融危機以來，西方國家遭遇了普遍的衰退、滯漲以及高失業(yè)率。這一方面給西方福利國家?guī)砹司o縮壓力，另一方面也產(chǎn)生了新的福利需求，進而造成緊縮公共開支呼聲高漲和公共開支難以下降并存的局面。

在西方現(xiàn)代性國家的興起和擴張中，包括中國等在內(nèi)的民族國家被裹挾進入現(xiàn)代性所內(nèi)生的支配—從屬關系當中。馬克思基于英國實踐對西方現(xiàn)代性國家的這種拓張性展開了批判。馬克思認為，在西方現(xiàn)代性國家所占據(jù)的全部領域中建立起一種基本的支配從屬關系，“它使農(nóng)村從屬于城市一樣，它使未開化和半開化的國家從屬于文明的國家，使農(nóng)民的民族從屬于資產(chǎn)階級的民族，使東方從屬于西方”[12]36，“資產(chǎn)階級，由于一切生產(chǎn)工具的迅速改進，由于交通的極其便利，把一切民族甚至最野蠻的民族都卷到文明中來了。它的商品的低廉價格，是它用來摧毀一切萬里長城、征服野蠻人最頑強的仇外心理的重炮。它迫使一切民族——如果它們不想滅亡的話——采用資產(chǎn)階級的生產(chǎn)方式;它迫使它們在自己那里推行所謂的文明，即變成資產(chǎn)者。一句話，它按照自己的面貌為自己創(chuàng)造出一個世界?！盵13]進入現(xiàn)代性的現(xiàn)代化便成為一切民族國家的歷史性命運。[14]反觀自工業(yè)化以來西方現(xiàn)代性國家的構建、拓張和公共服務發(fā)展的階段變遷，公共服務作為現(xiàn)代國家政府的一項重要職能，從來都是反映一個社會的經(jīng)濟制度和社會制度的。馬克思從社會需要的角度，提出社會共同需要是伴隨社會分工和私有制的出現(xiàn)而日益從個人需要中分化出來的，其所對應的公共服務和產(chǎn)品“總是用來滿足一般的社會需要”[15]993-994，“用來應付不幸事故、自然災害等的后備基金或保險基金”“用來滿足共同需要的部分”以及“為喪失勞動能力的人等設立的基金”。[16]“社會需要”涉及共同利益，與國家這個社會代表供給有著天然的內(nèi)在聯(lián)系。[12]679在兩次世界大戰(zhàn)期間，需求不足引起了社會對資本的敵意。雖然凱恩斯主義者通過需求的政府干預，在資本和勞動之間尋找到了折衷，但正如馬克思指出的，一個社會的公共服務水平及其分配，一方面要看其生產(chǎn)力發(fā)展水平，另一方面社會需要的滿足程度“本質上是由不同階級的互相關系和它們各自的經(jīng)濟地位決定的”。[15]202

馬克思對西方現(xiàn)代性的反思和批判，為中國探尋一個全方位超越資本主義的現(xiàn)代性社會指明了革命和建設的方向。中國共產(chǎn)黨領導下的新民主主義革命和社會主義革命，為中華民族取得了獨立自主的現(xiàn)代化機會。中國從一個傳統(tǒng)的大農(nóng)業(yè)國，經(jīng)過大規(guī)模的工業(yè)化和城市化的現(xiàn)代化嬗變，公共服務從無到有、由點到面、從零散到系統(tǒng)，呈現(xiàn)了與西方國家區(qū)別又聯(lián)系的一條現(xiàn)代化路徑。

二、從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉型中的公共服務

1840年起，西方列強通過鴉片戰(zhàn)爭等暴力形式打開了中國國門，封閉的傳統(tǒng)中國在積貧積弱的舊式大農(nóng)業(yè)國狀態(tài)下開始被動地卷入了全球化浪潮中，逐漸陷入半殖民地半封建社會狀態(tài)，也由此開始了與正處于以工業(yè)化和城市化為中心的現(xiàn)代化進程的西方世界全面接觸。在頻繁的戰(zhàn)亂和其他外部沖擊之下，中國不僅山河破碎，自給自足的自然經(jīng)濟也加速解體。在扭曲、被動的現(xiàn)代化裹挾中，中國鄉(xiāng)村社會治理崩解，紳士階層開始逐步分化和解體。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會共治下的公共服務供給模式逐漸失能，造成鄉(xiāng)村社會整合和公共事務的乏力和弱化。知識精英力圖從鄉(xiāng)村現(xiàn)代化層面探討鄉(xiāng)土中國的出路，從文化改良運動的角度提出中國現(xiàn)代化方案，但不可避免地以失敗告終。經(jīng)歷了新民主主義革命洗禮建立起來的新中國，在中國共產(chǎn)黨的帶領下，全國人民在戰(zhàn)后廢墟上開始重建家園，并重點解決了公共服務不充分的問題，雖然趕超戰(zhàn)略也引發(fā)了一些問題。

隨著外國資本主義的入侵以及中國通商口岸工商貿(mào)易的興起和發(fā)展，部分具有特殊地理位置和政治經(jīng)濟地位的城市現(xiàn)代化水平有所提高。政府職能也逐漸發(fā)生了變化，政府對經(jīng)濟的參與和控制加強，公共服務職能逐漸顯現(xiàn)，現(xiàn)代性的公共衛(wèi)生、教育開始萌芽。與此同時，“西學東漸”對于民眾的公共意識也起了重要的啟蒙作用。西方教育制度、教育理論、公共衛(wèi)生得以引入。不過，具有現(xiàn)代化氣息的城市、機器化大生產(chǎn)和新式工商業(yè)等都主要集中在上海、天津、廣州等少數(shù)沿海城市。“中國的都市，在經(jīng)濟上受帝國主義者的統(tǒng)治，在政治上受帝國主義者的操縱，在文化上受帝國主義者的麻醉。帝國主義者以剝削中國勞苦民眾利益的尾數(shù)，繁榮了中國的都市;又藉著這些都市的勢力，加緊剝削全中國勞苦民眾的利益”。[17]

面對西方國家以工業(yè)化和城市化為目標的現(xiàn)代化的沖擊，民國時期的知識精英力圖從鄉(xiāng)村現(xiàn)代化層面探討鄉(xiāng)土中國的出路，從文化改良運動的角度提出中國現(xiàn)代化方案。晏陽初等認為中國落后的原因，在于教育?！霸谟堪偃酥杏?人是文盲，在法國只有4人，在美國只有6人，在日本也只有4人，而中國每百人中有80人”[18]，因此必須通過教育來改善民生，從而實現(xiàn)國富民強。梁漱溟認為“救濟鄉(xiāng)村便是鄉(xiāng)村建設的第一層意義;至于創(chuàng)造新文化，那便是鄉(xiāng)村建設的真意義所在”。[19]之所以提出創(chuàng)造新文化，是因為“文化失調(diào)”是中國當時的主要問題，因此須以“文化改造”來重構社會，通過重建新“禮俗”和新文化，來推動現(xiàn)代社會的轉型。然而，由于抗戰(zhàn)的全面爆發(fā)，同時也由于半殖民地半封建的社會性質，這種文化改良性質的鄉(xiāng)村建設運動不可避免地以失敗告終。

1949年，中國共產(chǎn)黨以全新的革命與建設有機結合的方式，首次開辟了中國共產(chǎn)黨領導下中華民族獨立自主的現(xiàn)代化道路。從新中國成立之后的第一個五年計劃時期到改革開放之前，中國處于高度計劃經(jīng)濟體制時期，實行統(tǒng)收統(tǒng)支、統(tǒng)一領導、分級管理的財政體制，盡管財力薄弱、稅基分散，但在此情況下新中國依然開啟了大規(guī)模公共基礎設施建設?！耙晃濉逼陂g，新建鐵路33條，1957年全國鐵路通車里程達29 862千米，比1952年增加22%;公路通車里程達25.5萬千米，比1952年增加1倍;1957年高等院校達229所，比1952年增加26.5%，五年共招生56.3萬人，畢業(yè)26.9萬人。中等學校共招生111.9萬人，畢業(yè)84.2萬人。小學共招生5 898萬人，畢業(yè)1 852萬人。[20]一系列旨在縮小城鄉(xiāng)在教育、文化、醫(yī)療等生活上差距的舉措開始實施，反映了當時城鄉(xiāng)兼顧發(fā)展的政策大方向。針對農(nóng)村教育衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展落后的情況，教育衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展向農(nóng)村傾斜，提出城市在這方面要大力支援鄉(xiāng)村。在教育同生產(chǎn)結合、知識為社會實踐服務的理念下，倡導開展知識下鄉(xiāng)、干部下鄉(xiāng)、夜校、掃盲班等活動。在發(fā)展農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)方面，新中國成立之后，結合民主革命時期邊區(qū)創(chuàng)辦“保健醫(yī)社”和“醫(yī)藥合作社”的經(jīng)驗，針對廣大鄉(xiāng)村缺醫(yī)少藥的狀況，于20世紀50年代中期開始大力倡辦和支持農(nóng)村合作醫(yī)療事業(yè)的發(fā)展。1965年6月毛澤東指示要把醫(yī)療衛(wèi)生工作的重點放到農(nóng)村去，推動了農(nóng)村大辦合作醫(yī)療高潮的出現(xiàn)。

當然，鑒于當時主導性的發(fā)展戰(zhàn)略目標是趕超和重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展，因此，公共服務相關制度圍繞著更好地服務于這些大戰(zhàn)略進行了調(diào)整，表現(xiàn)出高度的計劃性和城鄉(xiāng)二元分割性。二元分割的戶籍制度的正式確立，單向地限制了人口從農(nóng)村流向城市。在這種高度計劃性和二元分割性的制度體系安排下，農(nóng)村公共服務首次被納入政府計劃范圍，采用“集體提留”或扣減“農(nóng)民工分”來自籌資金，統(tǒng)一調(diào)配集體資源并承擔農(nóng)村公共服務的各種費用。城鎮(zhèn)居民的各類公共服務由政府相關機構部門或國營企業(yè)直接提供，由國家財政給予保障。附著于城鄉(xiāng)戶籍的城鄉(xiāng)有別的福利制度，在保障了城鄉(xiāng)基本公共服務需求的條件下，集中了各種優(yōu)勢資源，更好地服務于重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，但也導致了公共服務供給的滯后和二元分割，甚至多元分割的碎片化問題。

三、改革開放進程中的城鄉(xiāng)公共服務供給

在“解放思想、實事求是”思想指導下，黨的十一屆三中全會提出把黨和國家工作重點轉移到社會主義現(xiàn)代化建設上來，并做出了實施改革開放的劃時代歷史性決定，確立了以經(jīng)濟建設為中心的社會主義初級階段基本路線。1992年黨的十四大正式確立我國經(jīng)濟體制的改革目標是建立社會主義市場經(jīng)濟體制。社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，為破除舊城鄉(xiāng)公共服務供給所賴以存在的高度計劃性的制度和體制準備了條件。財政體制結束了高度集中的“統(tǒng)收統(tǒng)支”，實行財政包干、“分灶吃飯”，地方政府的主體性和積極性被激發(fā)出來，我國基本公共服務不充分的問題逐步改善。伴隨財權和事權的拓展，地方政府在基本公共服務供給上有了更大的作用空間。但與此同時，由于農(nóng)村集體經(jīng)濟的消解，鄉(xiāng)村公共服務失去了一大基本的供給主體來源，而國家的資源有著更明顯的城鎮(zhèn)趨向，因此，城鄉(xiāng)基本公共服務發(fā)展的不平衡問題更為突出。以2002年黨的十六大報告提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展”為標志，黨和政府逐步認識并開始解決基本公共服務發(fā)展的不平衡問題。

在農(nóng)村，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的建立、人民公社的解體、城鄉(xiāng)二元戶籍制度的逐漸松動，從多方面重構了傳統(tǒng)農(nóng)村公共服務供給的制度環(huán)境。首先，農(nóng)村集體逐漸衰落，農(nóng)民主體地位強化。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制在保持所有權歸集體所有的同時，將經(jīng)營權由集體分包給了農(nóng)戶自主經(jīng)營，從而極大地調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。但與此同時，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制下，農(nóng)民已經(jīng)不再是附屬于人民公社的單純勞動者，同時還是承包經(jīng)營的經(jīng)濟主體。在強化農(nóng)民主體地位的同時，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制也弱化了村集體在公共服務供給中的管理主體地位。其次，農(nóng)村公共服務供給的組織方式發(fā)生了一些變化。雖然農(nóng)村集體逐漸衰落，但村集體依然存在，并依然是公共服務供給的籌資和管理主體。在財政包干、“分灶吃飯”的制度安排下，不能再從集體收入中直接扣除公共服務支出，相關費用只能改用“三提五統(tǒng)”的征收方式從農(nóng)戶手中收取。這種稅外收費的方式，一方面增加了農(nóng)民負擔，另一方面也造成農(nóng)村公共服務供給數(shù)量減少。最后，隨著阻礙城鄉(xiāng)正常流動的二元戶籍制度的逐步松動，農(nóng)村勞動力向城市流動的制度環(huán)境優(yōu)化，農(nóng)民到城市的就業(yè)成本和居住成本降低。制度約束的放松為農(nóng)村勞動力轉移提供了條件，同時碎片化的基本公共服務供給模式也越來越不適應日益頻繁的城鄉(xiāng)要素交流的需要。

在城鎮(zhèn)，國有企業(yè)的全面改革從多方面重塑了城市基本公共服務的供給模式。在計劃經(jīng)濟條件下，國營企業(yè)與政府部門有著千絲萬縷的關系。各種企事業(yè)單位是城市的一個個細胞，企業(yè)的各項財務收支也隨之成為國家財政活動的一個組成部分。[21]企業(yè)能夠辦醫(yī)院、子弟學校、食堂等，能夠包辦職工的養(yǎng)老、子女配偶就業(yè)等社會服務。與國企改革相配套，高度計劃的單位化管理模式在諸多領域已經(jīng)失去了存在的必要性，社會化供給逐步被引入。企業(yè)自辦的幼兒園、托兒所、中小學以及職工技校等教育機構逐步從企業(yè)剝離出來。城市地方政府或社區(qū)越來越多地開始承接從企業(yè)中逐步剝離的公共服務。至此，附著在企業(yè)上的各種福利逐漸消失，地方政府轉而將企業(yè)統(tǒng)籌納入預算用于地方公共服務的供給。以此為標志，城市以企業(yè)為單位的公共服務碎片化供給逐漸終結。

伴隨社會主義市場經(jīng)濟目標的確立，城市的聚集性資源優(yōu)勢凸顯，城鄉(xiāng)差距進一步拉大。此時，市場經(jīng)濟所需的社會最基本的結構單位的功能重構完畢，而傳統(tǒng)運行機制的弊端日益顯現(xiàn)，但新的適合社會主義市場經(jīng)濟體制的公共治理體系和政策框架尚未建立。由于農(nóng)村公共治理體系和政策框架在相當長的時間內(nèi)存在真空，這個階段農(nóng)村空心化、基礎設施和公共服務匱乏、廁所垃圾處理等人居環(huán)境惡劣等問題日益突出。此時，雖然由于城鄉(xiāng)要素的流動限制有所松動，城市與鄉(xiāng)村作為一個分割的“空間隔離”狀態(tài)有所改善，但城市和鄉(xiāng)村依然還是兩套獨立的治理體系。戶籍制度雖一再松動，但基于戶籍區(qū)別的城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村人口的“身份”及其所附著的公共服務及社會福利依然存在顯著區(qū)別。

為了縮小城鄉(xiāng)差距和改善城鄉(xiāng)關系，從2000年開始，政府一方面逐步推出農(nóng)村稅費改革來減輕農(nóng)民負擔并規(guī)范農(nóng)村收費行為，取消了實行數(shù)千年的農(nóng)業(yè)稅;另一方面通過對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)直接補貼、放開糧食市場和實行最低收購價制度等促進了農(nóng)民增收。2002年，黨的十六大報告明確提出將“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展”作為解決城鄉(xiāng)二元結構問題的基本方針。2007年，黨的十七大報告在“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”的基礎上，進一步提出必須建立“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的長效機制，形成城鄉(xiāng)一體化的新格局。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略指導下，直接投向農(nóng)村基礎設施和公共服務的中央財政增多，農(nóng)村公共服務供給的系列政策陸續(xù)出臺。這些政策通過擴大基本公共服務向鄉(xiāng)村的覆蓋面，以縮小城鄉(xiāng)基本公共服務的差距，雖然依然沒有從根本上改變城鄉(xiāng)二元的公共服務供給框架，但已經(jīng)開始從無到有、從少到多地在鄉(xiāng)村引入了現(xiàn)代性的基本公共服務。

四、新時代以來面向全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的城鄉(xiāng)公共服務

隨著中國特色社會主義進入新時代和我國社會主要矛盾的變化，不平衡不充分的發(fā)展成為滿足人民日益增長的美好生活需要的主要制約因素。在這個階段，基本公共服務的均等化、城鄉(xiāng)均衡發(fā)展等目標和任務被明確納入了全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的戰(zhàn)略目標體系，公共服務和民生事業(yè)本身的發(fā)展已經(jīng)日益成為整個國家治理體系中發(fā)展成果共享的一個重要部分，保障和改善民生、增進民生福祉已經(jīng)成為發(fā)展的根本目的。

基本公共服務城鄉(xiāng)全覆蓋的目標在這個階段已經(jīng)實現(xiàn)。2014年新一輪戶籍制度改革明確提出要統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度，全面實施居住證制度，義務教育、就業(yè)服務、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等城鎮(zhèn)基本公共服務逐步脫離城鎮(zhèn)戶籍的捆綁，向全部常住人口覆蓋，農(nóng)村流動人口在城市享受公共服務的范圍和程度也有顯著提高。此后的兩年時間內(nèi)，在全國范圍內(nèi)建立了統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度（2014），城鄉(xiāng)統(tǒng)一、重在農(nóng)村的義務教育經(jīng)費保障機制（2015），統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度（2016）。至此，基本公共服務基本實現(xiàn)了城鄉(xiāng)全覆蓋，但城鄉(xiāng)服務仍存在可及性、品質等方面的差異，不同區(qū)域間基本公共服務的差距較大。農(nóng)村基本公共服務發(fā)展不平衡不充分已經(jīng)成為新時代社會主要矛盾的重要方面，城鄉(xiāng)基礎公共服務均等化、標準化、普惠化和便利化等現(xiàn)代社會的基本特征日益受到關注。

2017年，黨的十九大提出“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”，并在此后發(fā)布的《關于建立健全城鄉(xiāng)融和發(fā)展體制機制和政策體系的意見》中明確中國未來城鄉(xiāng)融合發(fā)展的三步走戰(zhàn)略，解決基本公共服務不平衡、不充分問題成為進一步發(fā)展的核心任務。十九屆五中全會提出，全面建成小康社會后，將開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程，提出要建立文化強國、教育強國、健康強國、體育強國，基本公共服務要實現(xiàn)均等化等多個公共服務相關領域的目標和任務。全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程的開啟，標志著新的發(fā)展階段的到來。

撫今追昔，新中國成立以來中華民族站起來并把握了現(xiàn)代化的自主權，在戰(zhàn)后的廢墟上開始新中國的大規(guī)模公共基礎設施和公共服務建設。70多年來，城鄉(xiāng)基本公共服務伴隨著社會生產(chǎn)力發(fā)展、經(jīng)濟制度和社會制度的變革，從無到有、由點到面、從零散到系統(tǒng)逐步構建和完善，取得了舉世矚目的偉大成就，并實現(xiàn)了階段性的逐步跨越（見圖1）。尤其是改革開放40多年來，城鄉(xiāng)公共服務改革從最初作為配套措施到逐步成為全面改革的一個重要部分，公共服務本身的公平性要求和內(nèi)在發(fā)展規(guī)律要求日益凸顯。“十四五”期間，新融合、新技術和新疫情等新情況為城鄉(xiāng)基本公共服務發(fā)展帶來了新的機遇和挑戰(zhàn)。

新融合，更突出鄉(xiāng)村自身的發(fā)展振興，以及在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中促進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。它要求將城鄉(xiāng)基本公共服務視為一個有機整體，更突出鄉(xiāng)村基本公共服務的均等性、可及性、普惠性和便利性的提升，以及城鄉(xiāng)要素在基本公共服務供給中的交融與合作。與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌階段通過直接向農(nóng)村投入基礎設施和公共服務來調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)公共服務格局和調(diào)整城鄉(xiāng)關系不同，新融合更注重發(fā)揮市場機制的決定性作用，通過完善農(nóng)村基礎設施和公共服務，來調(diào)動市場主體要素的城鄉(xiāng)雙向流動來配置資源，更尊重鄉(xiāng)村文明和鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活方式，更注重保留鄉(xiāng)村文明的特質和鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活方式所蘊含的自然生態(tài)和歷史文化價值。[22]

新技術為城鄉(xiāng)基本公共服務的融合提供了更多的便利和可能性。交通技術、物聯(lián)網(wǎng)的現(xiàn)代化，將城鄉(xiāng)距離史無前例地縮短，城鄉(xiāng)間要素的流通效率飛速提升。在數(shù)字化技術的支持下，信息流得以突破城鄉(xiāng)的時空局限。信息化、數(shù)字化和人工智能等新技術的普及應用，使得越來越多的現(xiàn)代公共服務開始被納入基本公共服務的范圍。同時，新技術也有助于打破公共服務供給中各個傳統(tǒng)職能部門之間的條塊分割和信息壁壘，從而為實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合治理提供了可能。

新冠肺炎疫情給公共衛(wèi)生和基礎醫(yī)療服務帶來了巨大的挑戰(zhàn)和沖擊，也更凸顯了當前解決不平衡、不充分發(fā)展問題的重要性和迫切性。疫情下對于服務型政府的需求更為迫切，保民生、保就業(yè)、?；鶎舆\行、保脫貧成果等工作的重要性增強。然而，由于疫情造成的經(jīng)濟下行壓力，支出增加和稅收減少并存，加大了政府的財力約束。在基本公共服務的基本民生投入“只增不減，盡力而為，量力而行”的情況下，城鄉(xiāng)均等化政策需要兼顧經(jīng)濟發(fā)展趨勢和各級財政承受能力，同時提質增效的集約式增長就更顯重要。

五、結論

一百八十多年前，傳統(tǒng)中國在被列強暴力打開國門而逐漸深陷半殖民半封建社會的同時，也在積貧積弱的舊式大農(nóng)業(yè)國狀態(tài)下，開始被動卷入了以工業(yè)化、城鎮(zhèn)化為核心的全球化浪潮中，在被裹挾中逐漸開啟了現(xiàn)代化的艱難探索歷程。整個國家的城鄉(xiāng)基本公共服務的供給理念和發(fā)展模式等，開始發(fā)生深刻的變化，從無到有、由點及面地經(jīng)歷著艱辛的建設和跨越之路。尤其是自中國共產(chǎn)黨成立的一百年來，中華民族在反帝反封建、救國拯民、強國富民的革命化和現(xiàn)代化建設道路上，走得更為穩(wěn)妥更為堅定。

當然，任何一個國家的現(xiàn)代化都不是一蹴而就的，公共服務作為涉及面寬、影響深遠的社會現(xiàn)代化工程的基礎性部分，其建構和完善更是只能分階段、分步驟推進，每一個階段有每一個階段的主要困難和歷史任務。尤其對于現(xiàn)代化起步晚、現(xiàn)代化原初動力還是來自外部的中國，其真正獨立自主的現(xiàn)代化發(fā)展歷程至今只有 70 多年時間，因此不充分、不平衡的問題更為嚴重。新中國成立之后，伴隨現(xiàn)代化理念和現(xiàn)代化制度架構的不斷深化，在公共服務領域，首先逐步解決了公共基礎設施和基本公共服務從無到有的普遍化基礎構建問題;改革開放后隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的確立和發(fā)展成果的積累，基本公共服務不充分的問題逐步改善，而城鄉(xiāng)不平衡的問題則日益突出，政府意識到這一問題并不斷探索逐步解決之道;進入新時代，社會主要矛盾再次發(fā)生明顯變化，提升基本公共服務的充分性和平衡性，成為有效支撐主要矛盾化解的基本著力點，因此，基本公共服務也從附著于單位集體到從單位集體中剝離，最終成為實現(xiàn)發(fā)展成果共享的載體和獨立政策體系，至此基本公共服務回歸本位，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務供給的均衡和城鄉(xiāng)基本公共服務的融合式一體化發(fā)展，已成為中華民族繼續(xù)推進現(xiàn)代化建設、實現(xiàn)偉大復興的一個重要組成部分和重大支撐。如今，站在兩個一百年的歷史交匯點，作為新的階段，中國城鄉(xiāng)公共服務融合發(fā)展格局已在穩(wěn)步推進，這必將反過來促進我國的現(xiàn)代化事業(yè)向更高級階段跨越。

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責任編輯：武玲玲

The Phased Leaps of the Urban-Rural Essential Public Services in China

——Perspective in the Process of Modernization

Chen Xuejuan1，2， Hu Huaiguo1

（1.Institute of Economics， Chinese Academy of Social Sciences， Beijing 100836， China;

2.School of Economics， University of Chinese Academy of Social Sciences， Beijing 102445， China）

Abstract：In the process of modernization， it can be found that China's urban-rural essential public services have experienced an evolution from scratch， from point to surface， from scattered to systematic with the development of social productive forces and the transformation of economic and social systems， and achieved the phased and gradual leap forward in different periods with different historical problems and tasks. After the founding of the People's Republic of China， it firstly solved the construction of essential public services from scratch. After the reform and opening up， the socialist market economic system was gradually established， and the insufficient problems were gradually improved. At the same time， the government gradually realized that the problem of urban-rural imbalance became more prominent and began to solve it step by step. In the new era， the main social contradictions have changed， and the essential public services separated from the collective welfare eventually become the carrier and independent policy system to realize the sharing of development achievements. The arrangement of urban-rural essential public services formed in different stages of modernization not only has the inevitability of its overall development， but also has the unique brand of different times. Under the current new development pattern， China's urban-rural public services have been promoted to a new stage of urban-rural integrated development. The in-depth promotion of this integrated development pattern will in turn promote the leap of modernization to a higher stage.

Key words：essential public services; urban-rural integration; modernization process