“后2020時(shí)代”我國(guó)農(nóng)村相對(duì)貧困治理探究

劉非

〔摘要〕農(nóng)村全面脫貧并不意味著貧困問題的終結(jié)，而是將減貧治理工作推向一個(gè)新的階段——解決“相對(duì)貧困”問題?！昂?020時(shí)代”我國(guó)農(nóng)村減貧治理工作背景發(fā)生重大變化：國(guó)內(nèi)人均GDP邁入1萬(wàn)美元門檻，城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎剡_(dá)60%以上，老齡化現(xiàn)象較為突出，生態(tài)環(huán)境壓力對(duì)減貧治理的挑戰(zhàn)加劇。減貧治理工作將發(fā)生“四個(gè)”轉(zhuǎn)向：減貧制度從政治任務(wù)式向?qū)ｍ?xiàng)長(zhǎng)效式轉(zhuǎn)變，減貧場(chǎng)域從以農(nóng)村為主向兼顧城市貧困轉(zhuǎn)變，減貧動(dòng)力由外在幫扶向內(nèi)外并舉轉(zhuǎn)變，減貧資金更加凸顯保底性和靶向性功能。現(xiàn)階段，應(yīng)順應(yīng)減貧治理工作新趨勢(shì)，構(gòu)建貧困治理測(cè)算新標(biāo)準(zhǔn)，拓展貧困治理群體新范圍，保持現(xiàn)行貧困治理政策的總體連貫性和穩(wěn)定性，建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的常態(tài)化減貧助弱治理制度，著力構(gòu)建相對(duì)貧困治理新體系。

〔關(guān)鍵詞〕相對(duì)貧困；減貧治理；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

〔中圖分類號(hào)〕F323.8〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕2096-8442（2022）02-0046-06

2021年2月25日，習(xí)近平總書記在全國(guó)脫貧攻堅(jiān)總結(jié)表彰大會(huì)上指出：“脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的全面勝利，標(biāo)志著我們黨在團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)人民創(chuàng)造美好生活、實(shí)現(xiàn)共同富裕的道路上邁出了堅(jiān)實(shí)的一大步。同時(shí)，脫貧摘帽不是終點(diǎn)，而是新生活、新奮斗的起點(diǎn)?！薄?〕也就是說，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村全面脫貧，只不過是解決了長(zhǎng)久以來困擾人民群眾的“絕對(duì)貧困”，并不意味著農(nóng)村貧困的徹底根除，而是邁向一個(gè)新的治理階段——解決“相對(duì)貧困”的新時(shí)期。習(xí)近平總書記在黨的十九屆五中全會(huì)上，明確要求“建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制”，并對(duì)其具體要求和主要內(nèi)容等作了詳細(xì)的論述。由此可見，黨和政府在農(nóng)村脫貧治理取得全面勝利的同時(shí)也開始籌劃“后2020時(shí)代”我國(guó)農(nóng)村相對(duì)貧困治理問題。這意味著2020年后我國(guó)農(nóng)村減貧工作中心將圍繞“相對(duì)貧困”和鄉(xiāng)村全面振興展開，為此須重塑農(nóng)村減貧政策體系，建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制，將解決絕對(duì)貧困行之有效的治理舉措調(diào)整為解決相對(duì)貧困的日常性幫扶舉措。

一、“后2020時(shí)代”我國(guó)農(nóng)村相對(duì)貧困治理的時(shí)代背景

在我國(guó)農(nóng)村全面脫貧后，國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段性特征必將發(fā)生相應(yīng)的變化。那么，在未來十年，我國(guó)農(nóng)村相對(duì)貧困治理政策和戰(zhàn)略需要關(guān)注哪些要點(diǎn)、在戰(zhàn)略上需要作出哪些安排，才能確保我國(guó)在2050年全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的戰(zhàn)略目標(biāo)，并邁向共同富裕。為了回答這些問題，我們需要對(duì)當(dāng)前相對(duì)貧困治理的背景進(jìn)行簡(jiǎn)要分析。

（一）國(guó)內(nèi)人均GDP邁入1萬(wàn)美元門檻

黨的十八大以來，盡管我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度總體上呈現(xiàn)出從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向中高速增長(zhǎng)的新常態(tài)，我國(guó)國(guó)內(nèi)人均GDP在2020年后已突破1萬(wàn)美元。2019年12月，聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署發(fā)布的《2019年人類發(fā)展報(bào)告》明確指出，從“1990年至2018年，中國(guó)的人類發(fā)展指數(shù)（HDI）從0.501躍升到0.758，增長(zhǎng)了近51.1%。中國(guó)由此進(jìn)入到‘高人類發(fā)展水平國(guó)家之列”〔2〕，這無(wú)論對(duì)中國(guó)還是對(duì)世界都具有難以估量的意義。2020年8月24日，習(xí)近平總書記在經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域?qū)＜易剷?huì)上的講話中進(jìn)一步證實(shí)了這一說法，并明確指出我國(guó)人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到1萬(wàn)美元，城鎮(zhèn)化率超過60%，中等收入群體超過4億人，人民對(duì)美好生活的要求不斷提高〔3〕。這就說明，按照世界銀行人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的劃分標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)即將步入高收入國(guó)家行列，同時(shí)也就意味著2020年后我國(guó)農(nóng)村相對(duì)貧困治理政策和戰(zhàn)略必須作出重大調(diào)整。

（二）城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎剡_(dá)60%以上

從2020年全面建成小康社會(huì)到2050年全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)進(jìn)程中，我國(guó)城鎮(zhèn)人口數(shù)量超過農(nóng)村人口數(shù)量，而且我國(guó)流動(dòng)人口規(guī)模依然在2億人以上。這勢(shì)必要求黨和政府在未來的農(nóng)村減貧治理政策和戰(zhàn)略中，必須要統(tǒng)籌處理好以下幾個(gè)問題：一是我國(guó)是否仍將保持現(xiàn)行城鄉(xiāng)二元分治的減貧政策和戰(zhàn)略體系。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局城鎮(zhèn)居民收入五等份分組的標(biāo)準(zhǔn)來看，2019年全國(guó)20%最高城鎮(zhèn)收入戶人均可支配收入為91682.6元，20%最低城鎮(zhèn)收入戶人均可支配收入為15549.4元，兩者收入差近6倍，如果將20%的中間城鎮(zhèn)收入戶人均可支配收入為37875.8元作為相對(duì)貧困人群分界線，那么，2020年后，中間偏下城鎮(zhèn)收入戶特別是最低城鎮(zhèn)收入戶都是城市相對(duì)貧困人群的潛在對(duì)象〔4〕。二是到2021年，我國(guó)流動(dòng)人口仍保持在2億人以上。按照目前的流動(dòng)人口結(jié)構(gòu)估算，其中80%以上的流動(dòng)人口是從農(nóng)村流向城市的，這就意味著，如果按照當(dāng)前城鄉(xiāng)分割的貧困治理政策和戰(zhàn)略，流動(dòng)人口中的貧困人口必將很難被識(shí)別和瞄準(zhǔn)，也就是說，2020年后，流動(dòng)人口中的貧困人口將成為農(nóng)村減貧工作不容忽視的一個(gè)關(guān)鍵問題。

（三）老齡化現(xiàn)象較為突出

2019年人類發(fā)展報(bào)告數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)人類發(fā)展指數(shù)在全球189個(gè)國(guó)家和地區(qū)中僅排在85位〔5〕。雖然2015年和2021年黨和政府相繼放開生育二孩和生育三孩政策，以積極的姿態(tài)應(yīng)對(duì)老齡化趨勢(shì)，但由此增加的人口在2035年后才能形成真正的勞動(dòng)力，也就是說從現(xiàn)在到2035年這十多年間，新的勞動(dòng)力數(shù)據(jù)增加值較低。相反，伴隨著二胎、三胎政策的實(shí)施，“421”家庭結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)椤?22”“423”家庭結(jié)構(gòu)，這導(dǎo)致?lián)狃B(yǎng)成本升高即家庭教育、醫(yī)療衛(wèi)生等支出將相應(yīng)增加。與全國(guó)城鎮(zhèn)化和人口流動(dòng)相伴而生的是我國(guó)農(nóng)村特別是貧困地區(qū)的農(nóng)村，已經(jīng)大面積出現(xiàn)“空巢化”和“留守”老人現(xiàn)象。在農(nóng)村，因老齡化、疾病和殘疾等原因造成的失能老人越來越多。這將給我國(guó)政府自1986年以來實(shí)施大規(guī)?！伴_發(fā)式貧困治理”模式和政策帶來嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。在我國(guó)農(nóng)村全面脫貧后，黨和政府必須創(chuàng)新貧困治理模式，積極探索適應(yīng)老齡化和城鎮(zhèn)化階段的相對(duì)貧困治理戰(zhàn)略和政策。

（四）生態(tài)環(huán)境壓力對(duì)未來農(nóng)村貧困治理的挑戰(zhàn)

黨的十八屆五中全會(huì)明確提出，綠色是永續(xù)發(fā)展的必要條件和人民對(duì)美好生活追求的重要體現(xiàn)。必須堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展，堅(jiān)定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局，推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)，為全球生態(tài)安全作出新貢獻(xiàn)。黨的十八大以來，我國(guó)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理和修復(fù)指數(shù)不斷提高，但環(huán)境治理和修復(fù)需要一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)期。根據(jù)2020年6月9日，國(guó)家生態(tài)環(huán)境部辦公廳印發(fā)的《第二次全國(guó)污染源普查公報(bào)》內(nèi)容來看，全國(guó)農(nóng)業(yè)源、生活源對(duì)水污染物排放貢獻(xiàn)比較大，機(jī)動(dòng)車對(duì)氮氧化物的排放貢獻(xiàn)大，工業(yè)、生活和機(jī)動(dòng)車對(duì)揮發(fā)性有機(jī)物的排放貢獻(xiàn)大。此外，農(nóng)村和西部環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施相對(duì)滯后，重點(diǎn)流域和重點(diǎn)區(qū)域的排放強(qiáng)度大，這些流域區(qū)域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局調(diào)整任務(wù)艱巨。也就是說，生態(tài)環(huán)境治理仍將是農(nóng)村貧困治理面臨的重要難題。這次全國(guó)污染源普查公報(bào)的發(fā)布，為加強(qiáng)污染源監(jiān)管、重點(diǎn)地區(qū)監(jiān)督幫扶、排污許可證核發(fā)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)排查、重大科技攻關(guān)項(xiàng)目等各項(xiàng)工作提供了基礎(chǔ)支撐，為精準(zhǔn)、科學(xué)、依法治污提供了有力依據(jù)。

二、“后2020時(shí)代”我國(guó)農(nóng)村相對(duì)貧困治理工作的重大轉(zhuǎn)向

“后2020時(shí)代”我國(guó)農(nóng)村相對(duì)貧困治理工作將發(fā)生重大變化，除了需要從宏觀上把握農(nóng)村全面脫貧后可持續(xù)的常態(tài)貧困治理工作目標(biāo)、方向、重點(diǎn)和動(dòng)力之外，還須重點(diǎn)考慮具體的減貧對(duì)象和減貧、防貧重點(diǎn)工作區(qū)域等問題。

（一）減貧制度：從政治任務(wù)式向?qū)ｍ?xiàng)長(zhǎng)效式轉(zhuǎn)變

從農(nóng)村貧困治理制度而言，從1986年現(xiàn)代意義上的大規(guī)模貧困治理開始，這種由黨和政府統(tǒng)籌下多部門聯(lián)合政治任務(wù)式的脫貧治理方式向部門專項(xiàng)精細(xì)化治理式轉(zhuǎn)變。2020年農(nóng)村全面脫貧后，長(zhǎng)期困擾我國(guó)農(nóng)村居民的絕對(duì)貧困問題徹底解決，絕對(duì)貧困人口和貧困縣正式退出歷史舞臺(tái)。伴隨著大規(guī)模的絕對(duì)貧困治理任務(wù)的完結(jié)，我國(guó)農(nóng)村貧困治理工作將重點(diǎn)轉(zhuǎn)向并聚焦于區(qū)域減貧與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，在農(nóng)村貧困治理制度設(shè)計(jì)方面，應(yīng)從黨和政府集中統(tǒng)籌政治任務(wù)式向?qū)ｍ?xiàng)長(zhǎng)效保障式制度轉(zhuǎn)變。從理論和制度起源上來講，貧困治理是建立保障式制度的初衷。一是社會(huì)保障制度是減貧的基礎(chǔ)性制度，是貧困治理制度體系中的基石，理應(yīng)發(fā)揮“兜底”功能；二是老年人是貧困高發(fā)人群，也是致病的高發(fā)群體，防止因病返貧成為農(nóng)村全面脫貧后建立長(zhǎng)效脫貧治理制度的關(guān)鍵之舉。

眾所周知，我國(guó)是一個(gè)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)十分明顯的國(guó)家，也就決定了城鄉(xiāng)社會(huì)保障的二元性。城鎮(zhèn)居民社保制度的供給水平已超過國(guó)家貧困治理標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)城鎮(zhèn)領(lǐng)取養(yǎng)老金人數(shù)為1.8億人，雖然農(nóng)村人數(shù)多達(dá)1.59億人〔6〕，但農(nóng)村社保平均供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國(guó)家貧困標(biāo)準(zhǔn)線。8年多的農(nóng)村脫貧治理證實(shí)了這一點(diǎn)，農(nóng)村是我國(guó)貧困治理的主戰(zhàn)場(chǎng)，并且重點(diǎn)在老年群體身上。這就有一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題擺在面前，能否為農(nóng)村老年人提供制度性保障機(jī)制，就需要對(duì)我國(guó)社會(huì)保障制度進(jìn)行探索性改革。

（二）減貧場(chǎng)域：以農(nóng)村為主向兼顧城市貧困轉(zhuǎn)變

農(nóng)村絕對(duì)貧困的解決并不意味著治理中心將發(fā)生重大的轉(zhuǎn)變，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和解決相對(duì)貧困的重心仍將在農(nóng)村，需要鞏固脫貧治理成效，筑牢脫貧治理基礎(chǔ)。

一是農(nóng)村相對(duì)貧困人口數(shù)量龐大。實(shí)現(xiàn)了“兩不愁三保障”脫貧治理的貧困人員仍然屬于農(nóng)村低收入群體〔7〕。農(nóng)村全面脫貧后的貧困標(biāo)準(zhǔn)必然提升，而這部分人依然是相對(duì)貧困人群中的潛在對(duì)象。同時(shí)已有研究指出，“農(nóng)民工特別是離土又離鄉(xiāng)的農(nóng)民工將是城市貧困的新主體”〔8〕。有學(xué)者按照全國(guó)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入中位數(shù)的50%作為城市貧困標(biāo)準(zhǔn)來估算，發(fā)現(xiàn)東、中、西部以及東北部四大區(qū)域中農(nóng)民工相對(duì)收入貧困發(fā)生率分別為20.63%、27.56%、39.69%和37.68%，而全國(guó)農(nóng)民工相對(duì)收入貧困發(fā)生率為26.33%〔9〕?？偠灾?，不論我們采取何種測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村全面脫貧后都會(huì)發(fā)現(xiàn)城鄉(xiāng)存在數(shù)量較大的相對(duì)貧困人口。

二是致貧因素呈現(xiàn)出多元化態(tài)勢(shì)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，人們對(duì)致貧的多維度認(rèn)識(shí)基本達(dá)成共識(shí)。相對(duì)于絕對(duì)貧困而言，相對(duì)貧困成因更加復(fù)雜和多元化，特別是在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)日漸完善的背景下，多重疊加風(fēng)險(xiǎn)對(duì)相對(duì)貧困人群的謀生和福祉影響更大。在進(jìn)入相對(duì)貧困治理階段，則要求我們以更加寬廣的視野來看待困難人群的日常生活需求，譬如，困難人群的“社會(huì)性需求”以及消除“社會(huì)排斥”等維度都應(yīng)納入評(píng)價(jià)體系中。此外，鑒于我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展差異較大，導(dǎo)致致貧因素在區(qū)域和城鄉(xiāng)間組合呈現(xiàn)出很大不同，具體映射在不同區(qū)域、不同人群以及不同農(nóng)戶身上，致貧因素綜合考量更具復(fù)雜性和多元化。

（三）減貧動(dòng)力：由外在幫扶向內(nèi)外并舉轉(zhuǎn)變

黨的十八大以來，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村全面脫貧的戰(zhàn)略目標(biāo)，實(shí)施了選配第一書記和駐村工作隊(duì)，完善了東西對(duì)口幫扶機(jī)制以及設(shè)立貧困治理車間等四類超常規(guī)外在幫扶治理舉措。不論是哪一種動(dòng)力源，中央涉農(nóng)資金投入是不可或缺的主要環(huán)節(jié)。從中央專項(xiàng)貧困治理資金投入規(guī)模來看，據(jù)統(tǒng)計(jì)，中央財(cái)政累計(jì)安排專項(xiàng)貧困治理資金3843.8億元，年均增長(zhǎng)28.6%〔10〕。但在農(nóng)村全面脫貧后，加強(qiáng)資金投入、組織幫扶及對(duì)口幫扶力度等外部動(dòng)力源必將有所減弱，農(nóng)村相對(duì)貧困治理無(wú)疑將面對(duì)外部動(dòng)力不足的問題。加之農(nóng)村全面脫貧后仍將面臨人才、資金、技術(shù)等要素短缺的局面以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重、經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革相對(duì)滯后和城鄉(xiāng)居民收入水平低下的外部增收模式缺乏可持續(xù)性，貧困治理也將面臨內(nèi)生動(dòng)力不足問題。

“后2020時(shí)代”農(nóng)村相對(duì)貧困治理的關(guān)鍵在于農(nóng)民持續(xù)穩(wěn)定增收。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的2015年至2019年的數(shù)據(jù)來看，全國(guó)農(nóng)村居民人均可支配收入以年均6.58%的速度增長(zhǎng)，比同期城鎮(zhèn)居民收入高0.68%〔4〕。農(nóng)民持續(xù)穩(wěn)定增收，黨中央實(shí)施的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策功不可沒。但我們也應(yīng)清醒地認(rèn)識(shí)到，農(nóng)民持續(xù)快速增收并非主要源于農(nóng)業(yè)農(nóng)村，更多的是依靠農(nóng)民外出務(wù)工的工資性收入和政府財(cái)政轉(zhuǎn)移凈收入。從農(nóng)民增收來源來分析，這五年間農(nóng)民人均可支配收入的40.8%主要來源于工資性收入，19.5%來源于政府財(cái)政轉(zhuǎn)移性收入，而農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)性收入和財(cái)產(chǎn)性收入的比重合占39.7%〔4〕。

很顯然，農(nóng)村全面脫貧后農(nóng)民要擺脫相對(duì)貧困實(shí)現(xiàn)增收目的，不能過度依賴外出務(wù)工工資性收入和政府財(cái)政轉(zhuǎn)移性收入，這主要是因?yàn)檫@種增收模式缺乏可持續(xù)性，同時(shí)也說明農(nóng)村缺乏強(qiáng)有力的產(chǎn)業(yè)支撐和足夠多的就業(yè)崗位。因此，在農(nóng)村全面脫貧后，有必要在繼續(xù)加大對(duì)已脫貧地區(qū)扶持力度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提升已脫貧地區(qū)潛在的自我發(fā)展能力，將外在幫扶和內(nèi)在驅(qū)動(dòng)結(jié)合起來，走農(nóng)民內(nèi)源式增收致富之路才能更可靠、更持續(xù)。

（四）減貧資金：更加凸顯保底性和靶向性功能

2020年全面建成小康社會(huì)后，農(nóng)村相對(duì)貧困治理需要大力改革財(cái)政保障體系，要更加凸顯財(cái)政支持的保底性和靶向性功能。

一是優(yōu)化農(nóng)村相對(duì)貧困治理財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。從農(nóng)村貧困多維視角來看，“后2020時(shí)代”農(nóng)村相對(duì)貧困治理不僅需要物質(zhì)保障，同時(shí)還需要加大對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生、教育、文化等方面的保障性調(diào)整和支出。盡管當(dāng)前在改善脫貧地區(qū)基本公共服務(wù)方面取得了重大進(jìn)展，但是脫貧地區(qū)在這些方面的財(cái)政支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其他領(lǐng)域，與此同時(shí)還出現(xiàn)了碎片化、保障水平低、覆蓋范圍小等問題。

二是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌相對(duì)貧困治理資金分配格局。當(dāng)前，我國(guó)相對(duì)貧困治理資金集中投放在脫貧農(nóng)村地區(qū)，可以說是實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村相對(duì)貧困治理效益的最大化，但這種多部門參與決策和實(shí)施相關(guān)貧困治理項(xiàng)目也在一定程度上弱化了相對(duì)貧困治理資金的使用效率。這就要求農(nóng)村全面脫貧后必須建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌相對(duì)貧困治理資金分配格局。

三是改革相對(duì)貧困治理資金支出途徑。貧困治理資金支出途徑直接影響著相對(duì)貧困治理的成效。因此，必須“要大力優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌，規(guī)范發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)”〔11〕。對(duì)農(nóng)村特別是脫貧地區(qū)農(nóng)村老年人而言，在缺乏可持續(xù)生計(jì)能力的情況下，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)金是老年人收入的主要渠道，需要適當(dāng)提高農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)金領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)農(nóng)村戶籍學(xué)生群體而言，教育減貧事項(xiàng)應(yīng)重點(diǎn)圍繞偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)中小學(xué)生的交通、住宿補(bǔ)助等來實(shí)施；對(duì)農(nóng)村地區(qū)患有重大疾病或長(zhǎng)期慢性疾病群體而言，相對(duì)貧困治理應(yīng)側(cè)重提高醫(yī)藥報(bào)銷比例，并擴(kuò)大報(bào)銷范圍；等等。以上舉措對(duì)降低農(nóng)村相對(duì)貧困發(fā)生率將發(fā)揮重要作用。

三、“后2020時(shí)代”我國(guó)農(nóng)村相對(duì)貧困治理的對(duì)策

農(nóng)村脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的勝利，不僅為農(nóng)村相對(duì)貧困治理提供了基本經(jīng)驗(yàn)，也為“后2020時(shí)代”我國(guó)建立相對(duì)貧困治理機(jī)制提供了有效的路徑借鑒。

（一）構(gòu)建相對(duì)貧困治理測(cè)算新標(biāo)準(zhǔn)

我國(guó)作為世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，自1986年現(xiàn)代意義上的貧困治理開始，就采納了以收支為標(biāo)準(zhǔn)劃定的貧困標(biāo)準(zhǔn)，以提高困難群眾收入水平為目標(biāo)的脫貧治理舉措及貧困地區(qū)GDP增長(zhǎng)率為主的領(lǐng)導(dǎo)干部考核機(jī)制等應(yīng)運(yùn)而生，這對(duì)解決我國(guó)農(nóng)村貧困問題發(fā)揮了重大功效。截至2020年底，全年貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入12588元〔12〕，遠(yuǎn)高出國(guó)家制定的貧困標(biāo)準(zhǔn)線，也就是說“兩不愁”的治理目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)，但多年城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)背景下產(chǎn)生的城鄉(xiāng)住房、教育、醫(yī)療衛(wèi)生及社會(huì)保障等短板依然存在。因此，僅以單一性收入貧困作為劃分貧困的標(biāo)準(zhǔn)顯然缺乏現(xiàn)實(shí)針對(duì)性。“后2020時(shí)代”農(nóng)村地區(qū)在解決單一性收入?yún)T乏后，其相對(duì)貧困治理測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)在原有的貧困測(cè)算基礎(chǔ)上，應(yīng)結(jié)合全國(guó)地區(qū)發(fā)展存在的差異性，統(tǒng)籌考量收支情況，根據(jù)城鄉(xiāng)發(fā)展差異劃分不同群體、不同階層的貧困識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，保持貧困測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)調(diào)整和穩(wěn)步提高。與此同時(shí)，需要參考聯(lián)合國(guó)計(jì)劃開發(fā)署多維貧困指數(shù)測(cè)算方法，逐步把“兩不愁三保障”的農(nóng)村脫貧治理標(biāo)準(zhǔn)量化，分層次、分類別構(gòu)建起包括教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、住房等在內(nèi)的多維貧困治理測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)體系，全面客觀地衡量農(nóng)村地區(qū)的相對(duì)貧困問題。此外，黨和政府在綜合考量多維貧困標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，應(yīng)大力鼓勵(lì)各省市區(qū)結(jié)合自身經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況，適當(dāng)提高相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，制定出差異化相對(duì)貧困治理測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)。

（二）拓展相對(duì)貧困治理群體新范圍

2020年農(nóng)村絕對(duì)貧困治理收官，意味著相對(duì)貧困治理時(shí)代的到來，而相對(duì)貧困測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)的變化直接影響著新貧困治理群體范圍的確定。自“精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧”戰(zhàn)略實(shí)施以來，黨和政府為全國(guó)建檔立卡貧困農(nóng)戶提供了大量的脫貧致富的政策和舉措，貧困治理資金基本上傾向于貧困地區(qū)和貧困農(nóng)戶?？陀^來講，這無(wú)形中對(duì)收入剛超過國(guó)家貧困線的“邊緣人群”產(chǎn)生了排擠效應(yīng)，導(dǎo)致了“邊緣人群”的收入低于貧困農(nóng)戶的年均收入水平，且這部分人群比例較大。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)已脫貧人口中有近200萬(wàn)存在返貧風(fēng)險(xiǎn)，邊緣人群中還有近300萬(wàn)存在致貧風(fēng)險(xiǎn)〔13〕。由此可見，2020年農(nóng)村全面脫貧后，需要在已取得脫貧治理成效的基礎(chǔ)上，加快構(gòu)建相對(duì)貧困人口動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，設(shè)立差異化貧困治理標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)把剛跨越國(guó)家貧困標(biāo)準(zhǔn)線的不同人群按照一定比例納入相對(duì)貧困人口治理范圍內(nèi)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)梯度化、多層化的相對(duì)貧困治理，防止“邊緣人群”陷入貧困陷阱。

（三）保持相對(duì)貧困治理政策的總體連貫性和穩(wěn)定性

農(nóng)村脫貧治理政策穩(wěn)定且具連續(xù)性是2020年農(nóng)村全面脫貧的重要政策支撐。“后2020時(shí)代”，農(nóng)村減貧治理仍將繼續(xù)落實(shí)以中央、省市區(qū)為主、市縣政府為輔的相對(duì)貧困治理資金投入機(jī)制，對(duì)全國(guó)已脫貧摘帽的貧困縣再順延“三年或五年專項(xiàng)貧困治理和行業(yè)幫扶”相結(jié)合的過渡期政策支持，以實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村全面振興的無(wú)縫對(duì)接。

實(shí)施相對(duì)貧困治理政策期間，中央、省級(jí)專項(xiàng)貧困增量資金應(yīng)強(qiáng)力聚焦深度特困地區(qū)和邊緣人群，全面補(bǔ)齊深度特困地區(qū)和邊緣人群的致貧堡壘，讓其徹底擺脫貧困的陷阱。對(duì)現(xiàn)已擺脫貧困的地區(qū)應(yīng)大力實(shí)施特色提質(zhì)工程，與時(shí)俱進(jìn)、因地制宜發(fā)展對(duì)處于貧困邊緣農(nóng)戶增收明顯的種養(yǎng)業(yè)、經(jīng)濟(jì)林草業(yè)、農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)、特色手工業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)，著力構(gòu)建市場(chǎng)、品牌、效益相結(jié)合的產(chǎn)業(yè)鏈。進(jìn)一步做好易地搬遷群體后續(xù)幫扶政策和舉措，實(shí)現(xiàn)搬得出、穩(wěn)得住、能致富的脫貧目標(biāo)，把農(nóng)戶精準(zhǔn)收益作為培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、安排相對(duì)貧困治理產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目的基礎(chǔ)性條件。與此同時(shí)，繼續(xù)實(shí)施東部沿海城市、中央企事業(yè)單位定點(diǎn)對(duì)口幫扶西部深度貧困地區(qū)政策，發(fā)揮社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)，動(dòng)員鼓勵(lì)社會(huì)力量積極參與貧困地區(qū)的基礎(chǔ)公共事業(yè)發(fā)展和合作。

（四）建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的常態(tài)化減貧助弱治理制度

農(nóng)村脫貧治理收官后的貧困治理工作應(yīng)由集中式的脫貧治理向常態(tài)化的減貧助弱制度轉(zhuǎn)變，由解決農(nóng)村貧困向城鄉(xiāng)融合減貧發(fā)展轉(zhuǎn)變?；谖覈?guó)農(nóng)村低保現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)難以滿足低收入群體的日?；旧钚枨?，也就是說，解決“后2020時(shí)代”農(nóng)村相對(duì)貧困問題是不能一蹴而就的。這樣就需要再設(shè)置一個(gè)緩沖期或過渡期，在此期間應(yīng)逐步建立城鄉(xiāng)減貧助弱治理制度和出臺(tái)相關(guān)政策體系，把保障性減貧助弱治理制度與完善現(xiàn)行教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等基本公共服務(wù)社會(huì)民生保障相銜接，以避免“后2020時(shí)代”相對(duì)貧困治理對(duì)象和其他低收入群體在政策待遇上的“懸崖效應(yīng)”。

為此，2021年1月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》發(fā)布，其中明確提出，“從脫貧之日起設(shè)立五年過渡期”，“加強(qiáng)農(nóng)村低收入人口常態(tài)化幫扶”，“建立城鄉(xiāng)公共資源均衡配置機(jī)制”，“落實(shí)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇確定和正常調(diào)整機(jī)制”，“推進(jìn)城鄉(xiāng)低保制度統(tǒng)籌發(fā)展”〔14〕等多項(xiàng)鄉(xiāng)村振興治理措施。

對(duì)此，我們應(yīng)著重關(guān)注以下四個(gè)方面：一是在五年緩沖期或過渡期間，中央專項(xiàng)扶貧資金應(yīng)重點(diǎn)投放在“三區(qū)三州”這樣深度貧困的地區(qū)，著力培育和壯大當(dāng)?shù)禺愘|(zhì)性特色產(chǎn)業(yè)鏈，優(yōu)化中小型公益性生產(chǎn)生活設(shè)施，夯實(shí)困難群體自我發(fā)展能力和抵御自然與社會(huì)市場(chǎng)帶來的不確定風(fēng)險(xiǎn)；二是加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐，創(chuàng)造條件擴(kuò)大城鎮(zhèn)低保覆蓋范圍，基本實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)常駐人口最低生活保障全覆蓋；三是在緩沖期或過渡期間將部分返貧群體內(nèi)化到相關(guān)社會(huì)保障和其他社會(huì)救助政策體系中，漸進(jìn)提升農(nóng)村養(yǎng)老、教育、衛(wèi)生及職業(yè)技能培訓(xùn)水平，以縮小全國(guó)不同區(qū)域及同一地區(qū)內(nèi)部在基本公共服務(wù)方面存在的差異；四是著力完善城鎮(zhèn)中諸如老弱病殘等特殊群體的社會(huì)救助等政策。

（五）構(gòu)建中央統(tǒng)籌區(qū)域分權(quán)的相對(duì)貧困治理新體系

在黨中央統(tǒng)籌下，鼓勵(lì)全國(guó)各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）根據(jù)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際情況，構(gòu)建區(qū)域分權(quán)相對(duì)貧困治理體制，建立健全相對(duì)貧困治理政策體系。其中，中央統(tǒng)籌對(duì)解決農(nóng)村相對(duì)貧困問題發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。

一是發(fā)展不平衡不充分性不僅是我國(guó)當(dāng)前社會(huì)主要矛盾，也是我國(guó)基本國(guó)情的重要體現(xiàn)，且在短時(shí)期內(nèi)難以消除，而促進(jìn)中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的全面快速發(fā)展、構(gòu)筑起適當(dāng)普惠式的社會(huì)保障體系，單靠地方財(cái)政投入是難以實(shí)現(xiàn)的，特別是對(duì)于當(dāng)前像“三區(qū)三州”這樣深度貧困的地區(qū)而言，自身財(cái)力不足、投入有限等問題異常凸顯。故而，充分發(fā)揮好中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)和政治優(yōu)勢(shì)對(duì)解決好上述突出問題至關(guān)重要。

二是農(nóng)村致貧原因呈現(xiàn)出復(fù)雜性和多維性等特點(diǎn)，在農(nóng)村實(shí)現(xiàn)全面脫貧后，需要大力提升各項(xiàng)相對(duì)貧困治理政策和改革舉措的“協(xié)同性”。通過加強(qiáng)黨和政府統(tǒng)一統(tǒng)籌部署形成綜合性的政策體系和配套改革，為全國(guó)各地區(qū)有序健康推進(jìn)相對(duì)貧困治理提供穩(wěn)健的制度支撐。加強(qiáng)中央統(tǒng)籌和區(qū)域分權(quán)治理不僅是中央頂層設(shè)計(jì)和“摸著石頭過河”相結(jié)合改革方法的重要體現(xiàn)，也是積極發(fā)揮中央和地方政府積極性的內(nèi)在要求，更是極具中國(guó)特色、符合當(dāng)前我國(guó)國(guó)情的改革方法。

三是中央統(tǒng)籌推進(jìn)相對(duì)貧困治理，能夠有效聚焦地方政府注意力和強(qiáng)化地方政府資源配置效率，確保未來相對(duì)貧困治理取得實(shí)效?；厥孜覈?guó)農(nóng)村貧困治理體系演進(jìn)歷程，充分發(fā)揮中央和地方政府的積極性，始終是推動(dòng)我國(guó)農(nóng)村貧困治理取得重大成效的關(guān)鍵，也是創(chuàng)造中國(guó)貧困治理奇跡的重要經(jīng)驗(yàn)之一。在打贏農(nóng)村脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)期間，中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)的貧困治理管理體制，為決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅(jiān)提供了有力支撐?？梢灶A(yù)見，在“后2020時(shí)代”農(nóng)村相對(duì)貧困治理長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)中，中央統(tǒng)籌區(qū)域的分權(quán)治理體制仍具有重大現(xiàn)實(shí)意義。

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責(zé)任編輯白慧玲