推進(jìn)基層治理法治化的思考

傅睿 李弘雯

摘要：推進(jìn)基層治理法治化是實(shí)現(xiàn)全面依法治國的重要途徑，同時還是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。當(dāng)前，我國基層群眾法治思想根基正不斷夯實(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革扎實(shí)開展，矛盾糾紛多元化解機(jī)制逐漸建立。但是，基層治理法治化也存在著一系列現(xiàn)實(shí)困境，文章通過辯證分析當(dāng)前基層治理法治化的現(xiàn)實(shí)困境，進(jìn)而從發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用、健全基層法律制度體系、完善三治融合的城鄉(xiāng)基層治理體系、完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制、完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制、加強(qiáng)基層法治工作隊(duì)伍建設(shè)、提高基層群眾的法律素養(yǎng)等方面提出解決路徑。

關(guān)鍵詞：基層治理；法治化；現(xiàn)實(shí)困境；路徑思考

基金項(xiàng)目：2021年江西省社科基金“十四五”地區(qū)項(xiàng)目“探索在全面依法治市中推進(jìn)基層治理法治化研究”（21DQ17）。

作者簡介：傅睿，江西省新余市司法局黨組書記、局長；李弘雯，中共新余市委黨校講師。（江西新余338000）

中圖分類號：D920文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-5103（2022）07-0102-05

黨的十八屆四中全會指出：“推進(jìn)基層治理法治化。全面推進(jìn)依法治國，基礎(chǔ)在基層，工作重點(diǎn)在基層?！秉h的十九屆五中全會又提出，“十四五”期間要努力實(shí)現(xiàn)社會治理特別是基層治理水平明顯提高的目標(biāo)，這對實(shí)現(xiàn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化又提出了更高要求，需要我們堅(jiān)持運(yùn)用法治思維和法治方式，把問題解決在基層，把矛盾化解在基層?；鶎臃ㄖ谓ㄔO(shè)水平的高低，直接影響到國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，影響法治中國建設(shè)進(jìn)程。當(dāng)前基層群眾法治思想根基不斷夯實(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法改革扎實(shí)開展，矛盾糾紛多元化解機(jī)制逐漸建立，這些都是我國基層治理法治化的具體體現(xiàn)。

一、基層治理法治化的現(xiàn)實(shí)成就

基層治理法治化是基層治理的重要環(huán)節(jié)，基層法治建設(shè)水平的高低影響國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化能否順利實(shí)現(xiàn)。

（一）基層群眾法治思想根基不斷夯實(shí)

基層群眾的法治思想直接影響到基層治理法治化的進(jìn)程。當(dāng)前，基層群眾的法治思想根基不斷夯實(shí)，具體體現(xiàn)在以下幾個方面。一是“法律明白人”不斷涌現(xiàn)?，F(xiàn)如今，多地在培養(yǎng)“法律明白人”，尤其是在廣大農(nóng)村，大量農(nóng)村“法律明白人”涌現(xiàn)。農(nóng)村“法律明白人”一般由村干部、老黨員、村民組成，他們生活在村中，對鄰里情況也較為了解，在矛盾糾紛排查、重大糾紛調(diào)解等方面發(fā)揮重大作用。多地通過開展《憲法》《民法典》等法律知識講座，加大對“法律明白人”的培養(yǎng)，以提升他們在處理農(nóng)村矛盾糾紛方面的能力和水平。以江西省新余市為例，截至2021年底，全市共遴選農(nóng)村“法律明白人”119452名，“法律明白人”積極參與基層社會治理，化解矛盾糾紛5715件次，參與社會事務(wù)管理5356件次，引導(dǎo)法律事務(wù)4899件。二是大力開展普法宣傳。普法宣傳的開展，對于提升廣大基層百姓法律素養(yǎng)，減少矛盾糾紛的發(fā)生，營造濃厚的法治氛圍起著十分重要的作用。當(dāng)前，很多鄉(xiāng)村、社區(qū)通過開展“流動普法站”、播放宣傳片的形式向村民宣傳法律法規(guī)。通過一系列普法宣傳，廣大百姓的法律意識有所提高，辦事依法、遇事找法的觀念大大增強(qiáng)。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革扎實(shí)開展

鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道是國家治理的基礎(chǔ)單元，基層執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)是承接下放職能和完善基層治理的重要環(huán)節(jié)。當(dāng)前，多地根據(jù)新修訂的《行政處罰法》第24條的規(guī)定，扎實(shí)開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革，充分整合現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）站所執(zhí)法力量和資源，并將行政執(zhí)法權(quán)限和力量向基層延伸，不斷強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的統(tǒng)一指揮和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責(zé)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)對轄區(qū)存在的違法行為由“看得見，管不著”轉(zhuǎn)變?yōu)椤翱吹靡?，就管得著”。比如，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)對現(xiàn)有執(zhí)法力量和資源進(jìn)行整合，組建了綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)；有的地方將縣級審批服務(wù)執(zhí)法事項(xiàng)權(quán)限下放，多地縣區(qū)所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)認(rèn)領(lǐng)了部分或全部權(quán)限，這些都是推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革的重要之舉。鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革扎實(shí)開展，有利于推進(jìn)基層社會治理法治化。

（三）矛盾糾紛多元化解機(jī)制逐漸建立

近年來，伴隨著人民群眾多層次，差異化的需求，社會矛盾糾紛也呈現(xiàn)出主體多元化、糾紛類型多樣化、利益訴求復(fù)雜化的特點(diǎn)。為暢通矛盾糾紛的化解渠道、構(gòu)建社會矛盾綜合治理機(jī)制，多地堅(jiān)持發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，不斷建立仲裁、人民調(diào)解、公證、行政裁決、行政復(fù)議等方式相互銜接的矛盾糾紛多元化解體系。有的地方將醫(yī)療糾紛人民調(diào)解與人民法院的“社會矛盾糾紛多元化解E平臺”對接，既形成了調(diào)解的“大合力”，又達(dá)到了訴調(diào)對接的目的。有的地方出臺了關(guān)于矛盾糾紛多元化解的相關(guān)規(guī)定，對矛盾糾紛排查制度、矛盾風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制等進(jìn)行了明確的規(guī)定，比如，山東省出臺了《山東省多元化解糾紛促進(jìn)條例》、江西省出臺了《江西省矛盾糾紛多元化解條例》。當(dāng)前，構(gòu)建矛盾糾紛多元化處理機(jī)制，是堅(jiān)定不移深入推進(jìn)基層法治建設(shè)，努力把矛盾化解在基層、問題解決在當(dāng)?shù)?、隱患消除在萌芽等重要舉措。

二、基層治理法治化的現(xiàn)實(shí)困境

當(dāng)前基層治理法治化取到了一定成效，但仍面臨著一系列現(xiàn)實(shí)困境，制約了基層治理的效果和水平。

（一）基層法律制度體系有待健全

近些年，我國基層法律制度不斷推進(jìn)，已有《村民委員會組織法》《城市居民委員會組織法》《鄉(xiāng)村振興法》《人民調(diào)解法》等法律法規(guī)，但當(dāng)前基層法治建設(shè)還存在以下不足。一是部分領(lǐng)域存在立法真空。例如，自改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，眾多社會組織不斷涌現(xiàn)并發(fā)揮了巨大的作用。然而，現(xiàn)行有關(guān)社會組織的法律較為匱乏，不利于社會組織的發(fā)展，這一情況迫切需要出臺相關(guān)法律制度以規(guī)范社會組織發(fā)展。二是部分法律沒有及時更新。有些領(lǐng)域雖然有相關(guān)條款，但隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，一些法律法規(guī)中的具體條款沒有及時進(jìn)行“立、改、廢”，早已不適應(yīng)發(fā)展要求。例如，《村民委員會組織法》第24條規(guī)定村集體經(jīng)濟(jì)所得收益的使用、征地補(bǔ)償費(fèi)的使用，必須要經(jīng)過村民會議討論決定，但是該條文卻沒有規(guī)定違反本條規(guī)定所受的懲罰，這就造成部分村干部不依法辦事，侵犯村民利益，大大加劇了農(nóng)村基層治理的不穩(wěn)定性[1]。

（二）基層治理法治人才有待充實(shí)

法治人才是推進(jìn)基層治理法治化的主力軍，但當(dāng)前基層治理法治人才緊缺。一是基層司法人才匱乏?；鶎臃ㄔ号沙龇ㄍテ毡榇嬖凇鞍付嗳松佟钡拿?。伴隨著基層百姓的訴求日益增多，基層案件的數(shù)量、復(fù)雜性也加大，但基層常常出現(xiàn)人手不夠的窘境。比如很多基層派出法庭一線法官較少，且年齡偏大?；鶎铀痉ㄈ瞬诺膮T乏給基層案件的審理帶來了難度。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法人才緊缺。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有執(zhí)法人員法律素養(yǎng)和業(yè)務(wù)水平無法滿足現(xiàn)有執(zhí)法需要。例如，在林業(yè)執(zhí)法方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法人員缺乏對林業(yè)法方面知識的了解，當(dāng)前大部分林業(yè)行政處罰案件仍為公安機(jī)關(guān)移送，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行調(diào)查取證并進(jìn)行處罰的案件很少。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員流動頻繁，還存在人才“進(jìn)不來、學(xué)不了、留不住”的現(xiàn)象。再如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法部門日常事務(wù)繁雜，往往是一人身兼數(shù)職，有的執(zhí)法人員多崗位運(yùn)轉(zhuǎn)，一個執(zhí)法人員可能對接多個部門的數(shù)十項(xiàng)業(yè)務(wù)，執(zhí)法人員分身乏術(shù)，導(dǎo)致部分執(zhí)法權(quán)限下放了但是案件處理效率低下。三是城鄉(xiāng)社區(qū)法治隊(duì)伍素質(zhì)不高。城鄉(xiāng)社區(qū)治理領(lǐng)域缺少正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化的法治專門人才。城鄉(xiāng)社區(qū)工作者的來源大部分來自社會招錄，并沒有要求法律專業(yè)，也很難招到專業(yè)的法治人才，招錄的工作者也很少參加法律方面的學(xué)習(xí)培訓(xùn)。法治隊(duì)伍素質(zhì)不高已成為制約新時代城鄉(xiāng)社區(qū)治理的重要因素[2]。

（三）基層干部群眾法治意識有待提升

從“一五”普法到“八五”普法，隨著普法工作持續(xù)深入地開展，基層干部群眾法治觀念有所增強(qiáng)，但仍有部分基層干部，依法辦事和運(yùn)用法治化解社會矛盾糾紛的能力不足，部分群眾的法治觀念也有所欠缺，原因有以下幾方面。一是法律意識不足。比如，有的干部依法治理的觀念不強(qiáng)，忽視了自身法律知識的學(xué)習(xí)，沒有樹立牢固的法治思維，這就造成執(zhí)法程序不規(guī)范、重大行政處罰決定未進(jìn)行法制審核等問題；有的居民法律意識還不夠，導(dǎo)致其表達(dá)訴求和維權(quán)的方式不合法規(guī)。二是普法教育針對性、實(shí)效性不強(qiáng)。有的地方在普法過程中并沒有根據(jù)干部群眾的具體需求進(jìn)行有針對性的宣傳，普法形式也較為單一。例如，債權(quán)債務(wù)、房屋買賣、婚姻關(guān)系、土地征收等方面的糾紛在基層較普遍發(fā)生，群眾對學(xué)習(xí)《民法典》《農(nóng)村土地承包法》等相關(guān)法律法規(guī)的需求較大，但有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)卻很少宣講這些與群眾生產(chǎn)生活息息相關(guān)的法律，或僅是照本宣科，很少采用三句半、小品等百姓喜聞樂見的形式開展宣傳，這就導(dǎo)致部分群眾參加普法教育的積極性不高，學(xué)習(xí)法律的意識不強(qiáng)，基層法治宣傳教育難以取得預(yù)期的效果[3]。

三、推進(jìn)基層治理法治化的實(shí)踐路徑

（一）發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用

黨的領(lǐng)導(dǎo)是基層社會治理的最大優(yōu)勢和根本保證，基層黨組織是基層治理的領(lǐng)導(dǎo)核心，因而要不斷加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮基層黨組織在基層社會治理中的戰(zhàn)斗堡壘作用，牢牢把握依法治國的總體要求，才能真正把治理法治化落在基層、落在實(shí)處。要堅(jiān)持以黨建為引領(lǐng)，強(qiáng)化基層“兩委”班子建設(shè)，發(fā)揮核心堡壘作用，抓好黨員隊(duì)伍建設(shè)，嚴(yán)格執(zhí)行學(xué)習(xí)制度，依托“學(xué)習(xí)強(qiáng)國”APP等學(xué)習(xí)載體，激勵全體黨員履職盡責(zé)，切實(shí)發(fā)揮黨員先鋒模范作用[4]。比如，要建立起鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，各部門齊抓共管的法治鄉(xiāng)村建設(shè)工作體系，構(gòu)建涉農(nóng)立法、基層執(zhí)法、司法保障、農(nóng)村普法“四位一體”工作機(jī)制。再如，廣大社區(qū)要加強(qiáng)基層黨組織的政治功能，應(yīng)充分發(fā)揮基層黨組織堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘作用，將居民群眾緊密團(tuán)結(jié)在黨組織周圍，不斷激發(fā)社區(qū)居民參與社區(qū)治理的積極性，從而凝聚起社區(qū)治理的合力。

（二）不斷健全基層治理法治體系

不斷健全的法律法規(guī)能夠?yàn)榛鶎又卫硖峁┲匾囊罁?jù)，同時也是基層治理法治化的源泉，不斷健全基層治理法治體系要做好以下兩個方面。一是加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域地方立法。打破立法真空，針對部分領(lǐng)域無法可依的情況，盡快出臺相關(guān)法律。針對當(dāng)前一些重點(diǎn)領(lǐng)域不僅要加強(qiáng)立法，還要加強(qiáng)立法的可行性和可操作性[5]。二是及時更新相關(guān)法律。有的領(lǐng)域雖然有相關(guān)的條款，但卻沒有根據(jù)發(fā)展要求予以修訂。比如，對一些頒布時間較長的基層法律進(jìn)行梳理，與時俱進(jìn)地修改完善，以適應(yīng)現(xiàn)階段及未來發(fā)展的需要。

（三）完善三治融合的城鄉(xiāng)基層治理體系

黨的十九屆五中全會強(qiáng)調(diào)：“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系?！币?gòu)自治、法治、德治“三治融合”的城鄉(xiāng)基層治理體系。在自治方面，要不斷探索創(chuàng)新鄉(xiāng)村群眾自治的有效實(shí)現(xiàn)形式，賦予村級組織更多的自治管理權(quán)力，保障村民對公共事務(wù)實(shí)現(xiàn)共商共建共享。同時還要搭建村民參與村級公共事務(wù)管理平臺，充分發(fā)揮村民委員會等群防群治力量在公共事務(wù)、民間糾紛調(diào)解、治安維護(hù)協(xié)助等方面的作用。探索創(chuàng)新村組協(xié)商議事形式與活動載體，完善村民會議、村民代表會議、村民議事會、村民理事會、村民監(jiān)事會運(yùn)行管理制度機(jī)制。規(guī)劃建設(shè)村組事務(wù)“陽光公開”監(jiān)管平臺，建立“村民微信群”，充分發(fā)揮好村民督促作用。在德治方面，通過開展道德小講堂、評選模范示范家庭等方式營造出誠實(shí)守信、文明禮讓的良好道德風(fēng)氣。在法治方面，通過開展法治宣傳，培訓(xùn)“法治明白人”等形式，不斷提高百姓的法治水平，營造良好的法治氛圍。通過基層自治、法治、德治“三治融合”的良性互動，提高城鄉(xiāng)基層治理水平。

（四）完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制

伴隨著我國經(jīng)濟(jì)社會步入新發(fā)展階段，社會結(jié)構(gòu)和利益格局也發(fā)生著深刻調(diào)整，導(dǎo)致出現(xiàn)新的社會矛盾，化解基層矛盾難度加大，基層治理日益復(fù)雜。要解決好基層治理眾多矛盾糾紛，關(guān)鍵是要完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)依法治理長效機(jī)制。一是要在廣大社區(qū)中建立以黨的領(lǐng)導(dǎo)為核心，社區(qū)主導(dǎo)、居民參與、多部門聯(lián)動的矛盾預(yù)防、發(fā)現(xiàn)、化解、反饋的多元綜合治理機(jī)制。同時，還應(yīng)規(guī)范、完善社區(qū)網(wǎng)格化管理，切實(shí)發(fā)揮網(wǎng)格輔助員作用，做到及時發(fā)現(xiàn)矛盾、及時報(bào)告矛盾。在廣大社區(qū)中還要發(fā)揮好各類志愿服務(wù)組織的作用，諸如“金牌調(diào)解隊(duì)”“敲門嫂”等。在矛盾糾紛發(fā)生時，及時進(jìn)行溝通調(diào)解，盡早化解矛盾糾紛，以減少矛盾的激化。再者，還要大力引導(dǎo)廣大居民群眾依法參與“自我管理、自我服務(wù)、自我教育”，真正將矛盾處理在前端，化解在萌芽狀態(tài)。二是在廣大鄉(xiāng)村中探索建立鄉(xiāng)村矛盾糾紛網(wǎng)格化管理工作機(jī)制。規(guī)劃搭建鄉(xiāng)村矛盾糾紛動態(tài)監(jiān)測、快速處置、規(guī)范管理平臺和信息互通、聯(lián)動調(diào)處機(jī)制，探索建立“互聯(lián)網(wǎng)+網(wǎng)格管理”服務(wù)模式。探索推動公檢法服務(wù)向鄉(xiāng)村延伸，提高服務(wù)基層群眾訴求水平。建立健全完善鄉(xiāng)村人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)管理制度機(jī)制，推動構(gòu)建調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等相互協(xié)調(diào)、相互銜接的多元化糾紛解決工作格局。推動落實(shí)鄉(xiāng)村平安建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，推動構(gòu)建鄉(xiāng)村社會治安齊抓共管、聯(lián)防聯(lián)控工作格局[6]。

（五）加強(qiáng)基層法治工作隊(duì)伍建設(shè)

推進(jìn)基層治理法治化，必須配備法律人才，形成一支專業(yè)的基層治理工作隊(duì)伍，從而保障基層治理向有序化、法治化穩(wěn)步推進(jìn)。一是加大法律知識培訓(xùn)力度。開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）兩級基層干部法律知識培訓(xùn)班，培訓(xùn)內(nèi)容包括學(xué)習(xí)《民法典》《人民調(diào)解法》《行政處罰法》等法律法規(guī)，以及參觀禁毒教育基地、廉政教育基地、旁聽庭審等法治實(shí)踐活動，通過一系列有針對性的培訓(xùn)，切實(shí)提高基層法治工作隊(duì)伍的法律素養(yǎng)和法治能力。二是探索增加基層法治人員的數(shù)量。當(dāng)前，不論是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)還是社區(qū)，基層法治人員都大量缺乏。比如，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革工作的開展，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)執(zhí)法隊(duì)伍人員配備不足、法律專業(yè)人才匱乏等情況。為了更好地吸引人才并留住人才，可以探索增加基層執(zhí)法人員編制數(shù)量，完善工資待遇增長保障機(jī)制，整合部分執(zhí)法人員或下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法隊(duì)伍等方式，加強(qiáng)和充實(shí)基層法治隊(duì)伍力量[7]。

（六）提高基層群眾的法律素養(yǎng)

基層治理法治化離不開群眾的積極參與，因此要不斷提高基層群眾的法治意識和法律素養(yǎng)，營造“遇事靠法、辦事尋法”的法治氛圍。一是打造基層法治文化陣地。建設(shè)基層法治文化陣地，有助于傳播法治精神，各地可以因地制宜的建設(shè)法治文化陣地。比如，一些鄉(xiāng)村中將法治元素融入園地圍欄、景觀綠化等設(shè)施中，將憲法、廉政、孝文化等元素巧妙融合，以主題鮮明、通俗易懂的卡通畫、油墨畫等新穎形式呈現(xiàn)在指定的宣傳墻上，吸引村民感知法治精神，感悟法治氛圍；有的鄉(xiāng)村可以通過對古村落改造，挖掘本地歷史名人，將古屋打造成“廉政法治教育基地”等[8]。二是持續(xù)推進(jìn)普法宣傳教育。普法教育是加快群眾法律意識形成，提升法律素養(yǎng)的有效途徑。通過小品、三句半、情景劇等百姓喜聞樂見的形式以及充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+普法”以及“三微一端”（微博、微信、微視頻和客戶端）等新媒體平臺宣講《民法典》《土地管理法》，將這些百姓日常生活中較為關(guān)注的法律法規(guī)，以調(diào)動其學(xué)習(xí)法律、參與法治宣傳的積極性。三是開展法治文化活動。通過開展諸如民法典法治文化作品征集、“防控疫情·法治同行”法治文化作品征集等法治文化活動，讓老百姓參與其中，有助于其將法律精神內(nèi)化于心、外化于行[9]。

四、結(jié)語

基層法治建設(shè)水平的高低影響國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。當(dāng)前，基層治理法治化取得了一些成效，但也存在著不少挑戰(zhàn)。針對當(dāng)前基層治理法治化的現(xiàn)實(shí)困境，應(yīng)從發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用、健全基層法律制度體系、完善三治融合的城鄉(xiāng)基層治理體系、完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制、加強(qiáng)基層法治工作隊(duì)伍建設(shè)、提高基層群眾的法律素養(yǎng)等方面加以解決和完善。

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責(zé)任編輯：周玉婷