我國(guó)鄉(xiāng)村治理面臨的問題及解決對(duì)策

摘要：鄉(xiāng)村治理的有效實(shí)施，是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵。目前，我國(guó)鄉(xiāng)村治理還面臨著農(nóng)村人口“空心化”問題嚴(yán)重、農(nóng)村基層選舉問題重重、鄉(xiāng)村治理體制不健全、社會(huì)風(fēng)氣出現(xiàn)下行趨勢(shì)等問題。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，必須從健全“三治”結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體制、打造鄉(xiāng)村治理的多元格局、治理農(nóng)村空心化和完善我國(guó)直選制度這幾個(gè)方面入手，以此為基礎(chǔ)探索鄉(xiāng)村治理的出路。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理;鄉(xiāng)村振興;問題與對(duì)策

黨的十八大以來，我國(guó)的國(guó)家治理改革全面開展起來。而鄉(xiāng)村治理作為其中一個(gè)重要的組成部分也正在逐步展開。鄉(xiāng)村作為一個(gè)治理單元，雖然在國(guó)家基層政權(quán)的“末端”，但是其治理效果決定著國(guó)家治理的整體水平和質(zhì)量。鄉(xiāng)村在整個(gè)鄉(xiāng)村戰(zhàn)略中處于基礎(chǔ)地位，也是實(shí)現(xiàn)我國(guó)現(xiàn)代化的重要前提和保障，是整個(gè)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)。因此，鄉(xiāng)村治理是不能忽視的國(guó)家治理的基礎(chǔ)[1]。

自新中國(guó)成立以來，中國(guó)鄉(xiāng)村治理經(jīng)歷了數(shù)次變化。從文化大革命時(shí)期的人民公社化運(yùn)動(dòng)，到改革開放后的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，再到“三治”結(jié)合，其治理方式和治理理念經(jīng)歷了大的調(diào)整。2006年，我國(guó)又取消了農(nóng)業(yè)稅，中國(guó)農(nóng)業(yè)社會(huì)的面貌發(fā)生了巨大的變化。與費(fèi)孝通先生《鄉(xiāng)土中國(guó)》描述的當(dāng)時(shí)的中國(guó)相比相差較遠(yuǎn)，鄉(xiāng)村治理面臨著新的挑戰(zhàn)。改革開放以后，隨著西方價(jià)值觀的入侵以及多元文化的影響，再加上信息技術(shù)的不斷發(fā)展，原有的鄉(xiāng)土社會(huì)已經(jīng)漸漸瓦解。面臨新的環(huán)境，鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)生了新的改變，比如，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)引發(fā)大量農(nóng)民外流涌入城市發(fā)展，而農(nóng)村則只剩老人和兒童，空心化現(xiàn)象嚴(yán)重;農(nóng)業(yè)稅停收以后，基層政府缺少經(jīng)費(fèi)來源;農(nóng)村生活垃圾隨意堆放，生活廢水亂排對(duì)鄉(xiāng)村環(huán)境帶來了很大的影響;農(nóng)民缺乏簡(jiǎn)樸意識(shí)，在紅白喜事上互相攀比，大操大辦。這些問題都是新時(shí)期農(nóng)村面臨的新問題。我們必須要審時(shí)度勢(shì)，找出這些問題的癥結(jié)并加以解決。

一、我國(guó)鄉(xiāng)村治理面對(duì)的問題

（一）農(nóng)村人口“空心化”

改革開放以后，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城鄉(xiāng)差距迅速拉大。這導(dǎo)致了不少青年人放棄鄉(xiāng)村生活來到城市發(fā)展。而農(nóng)村變成了老人、兒童“三留守”的狀態(tài)，農(nóng)村空心化問題仍然存在。城市的“虹吸效應(yīng)”吸引了大量的人力、資金和技術(shù)，使得農(nóng)村越來越走向“空心化”。隨著農(nóng)村空心化的加劇，出現(xiàn)了農(nóng)村高樓疊起但是無人居住的狀況，往往只有過年過節(jié)的時(shí)候出現(xiàn)大批農(nóng)民工返鄉(xiāng)。農(nóng)村勞動(dòng)力的流失致使土地荒廢，本應(yīng)居于主導(dǎo)地位的農(nóng)業(yè)卻演變成農(nóng)村發(fā)展的“第二產(chǎn)業(yè)”，這顯然違背了農(nóng)村的發(fā)展規(guī)律，影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展[2]。

農(nóng)村人口的“空心化”給鄉(xiāng)村治理帶來了不少問題。第一，耕地荒蕪的問題。大量農(nóng)村青壯年外出打工，土地由老人承擔(dān)耕種，造成了耕種效率低，甚至是出現(xiàn)無人耕種的局面。第二，村委自治動(dòng)力不足。大量村民外出務(wù)工，造成對(duì)村委事務(wù)的較少關(guān)心。而留守老人也缺乏對(duì)村委事務(wù)關(guān)注的熱情，造成農(nóng)村自治的動(dòng)力不足，易出現(xiàn)基層腐敗等問題。第三，老人缺少照顧和兒童缺乏看管。年輕人的外出務(wù)工，使得家中缺少青壯年，只有老人和兒童留守，這就造成老人缺少照顧、兒童缺少教育看管。第四，農(nóng)村鄉(xiāng)土文化無人傳承。年輕人的匱乏使得農(nóng)村在節(jié)日時(shí)候舉辦賽龍舟、踩高蹺、舞獅、舞龍等活動(dòng)無人參與。一些貼花、剪紙面臨著失傳的困境。整個(gè)農(nóng)村的鄉(xiāng)土文化缺少傳承的主體。第五，基層管理存在瓶頸。一方面，村干部老齡化傾向嚴(yán)重;另一方面，村莊精英的流失也造成了管理的低效率。另外，大量勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工，甚至是有的全家都在外打工，也造成了村委費(fèi)用收取的困難。

（二）農(nóng)村基層民主選舉存在問題

第一，基層民主參與缺乏熱情。一方面，由于大量年輕人進(jìn)城務(wù)工，在村委選舉的時(shí)候不愿意回來;另一方面，留守的老人和孩子對(duì)選舉也不關(guān)心，對(duì)是誰當(dāng)選也不關(guān)心，使得農(nóng)村基層選舉參與熱情不高，參選率偏低，特別是鄉(xiāng)人民代表的選舉，一些村莊的參選率還不到50%。這種狀況對(duì)農(nóng)村基層民主管理無疑是不利的。第二，選舉程序有待規(guī)范。一些地方出現(xiàn)選舉主持者甚至?xí)诓煌耐镀秉c(diǎn)上使用不同的候選人名單的情況，具體做法是將不同村民小組提名的候選人分列在不同的候選人名單上，使農(nóng)民提名的部分候選人喪失了當(dāng)選的機(jī)會(huì)[3]。在選舉工作中，存在的這種輕程序的現(xiàn)狀不僅會(huì)導(dǎo)致選舉的公信力缺失，而且會(huì)從根源上造成選舉的不民主。第三，賄選現(xiàn)象仍然存在。在基層選舉過程中，出現(xiàn)候選人明碼標(biāo)價(jià)，以一票若干元的價(jià)格買走村民手中的民主權(quán)限的情況。也有部分地區(qū)是以請(qǐng)客吃飯、拉攏人情關(guān)系的方式來賄選農(nóng)民手中的選票。有些地方參選人甚至到農(nóng)民家中，與他們簽訂承諾書，保證當(dāng)選以后給農(nóng)民帶來非法的利益。這些做法對(duì)農(nóng)村基層民主的有效實(shí)現(xiàn)無疑是不利的。第四，宗族意識(shí)影響選舉公平。不少村民很少關(guān)心參選人員的能力和素質(zhì)，就按血緣親疏來投自己的選票。

（三）鄉(xiāng)村治理體制還不夠完善

鄉(xiāng)村管理主體主要有政府、村民和其他社會(huì)組織?，F(xiàn)有的鄉(xiāng)村治理應(yīng)是一個(gè)治理主體多元化的治理模式。雖然現(xiàn)有的治理主體已經(jīng)逐漸出現(xiàn)由“單一”向“多元”的轉(zhuǎn)變，但是受到傳統(tǒng)政治思想的影響，治理“單一”化仍然是現(xiàn)階段治理體制存在的主要問題。單一化的治理主體不僅不能充分實(shí)現(xiàn)農(nóng)民主體的利益，并且在管理過程中容易出現(xiàn)由于缺乏監(jiān)督而出現(xiàn)權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)實(shí)效以及尋租現(xiàn)象的發(fā)生。據(jù)央視報(bào)道，某村委修建的廁所除了外觀精美外，里面的設(shè)施完全不能用，完全是為了應(yīng)對(duì)上級(jí)檢查而修建。這種現(xiàn)象與權(quán)力主體單一化、監(jiān)督主體不到位是彼此關(guān)聯(lián)的。

村“兩委”一般是指村黨支部委員會(huì)和村民委員會(huì)。兩者的關(guān)系是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。黨支部作為管理方，村民委員會(huì)接受黨支部的管理。黨支部書記作為一把手，統(tǒng)領(lǐng)全局。而村委主任是實(shí)際事物推進(jìn)的核心人物。但是在實(shí)際的管理工作中，由于管理事務(wù)往往容易出現(xiàn)黨支部委員會(huì)和村民委員會(huì)的對(duì)立，無形中影響了鄉(xiāng)村治理的效能。

基層政府在治理過程中擔(dān)任著任務(wù)上傳下達(dá)的角色。村委會(huì)承擔(dān)著上級(jí)鄉(xiāng)政府派遣下來的諸多工作。在實(shí)際的管理工作中，存在著鄉(xiāng)政府越級(jí)管理的問題，通過“村財(cái)鄉(xiāng)審”“村帳鄉(xiāng)管”“干預(yù)村務(wù)決策”等方式過多地干預(yù)村委會(huì)的管理工作。使得村委會(huì)在村務(wù)的管理工作中過多地受到鄉(xiāng)政府的牽制，甚至無力應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)級(jí)政府委派的任務(wù)，出現(xiàn)村委服務(wù)水平下降，影響了村委的治理水平。

（四）社會(huì)風(fēng)氣需要改善

有關(guān)資料顯示，我國(guó)農(nóng)村留守人士，除了外出打工人員，還有6億人在農(nóng)村。由于受到改革開放帶來的經(jīng)濟(jì)利益的沖擊以及西方價(jià)值觀的影響，社會(huì)風(fēng)氣也出現(xiàn)一些變化。第一，孝順之風(fēng)受到影響。父母含辛茹苦把孩子養(yǎng)大，到年老時(shí)兒女理當(dāng)盡孝，而且我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老體制暫時(shí)還不健全，如果沒有兒女的贍養(yǎng)，老人難以應(yīng)對(duì)自己的生活。而隨著人們思想被利益化侵蝕，“久病床前無孝子”的狀況變得愈發(fā)普遍，這對(duì)于良性的鄉(xiāng)村文化的形成是不利的。第二，鄰里摩擦增多。俗話說“遠(yuǎn)親不如近鄰'特別是對(duì)于農(nóng)村，村民與鄰居的關(guān)系是很重要的。隨著農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收人的增長(zhǎng)，大量的農(nóng)民重新翻修自己的庭院，而在這個(gè)過程中，誰占的宅基地多些、誰的新房影響了自己等沖突時(shí)有發(fā)生，農(nóng)民更多的只關(guān)注自己的利益，由此引發(fā)口水戰(zhàn)甚至引起肢體沖突。第三，村干部的功能弱化。按照費(fèi)孝通先生所描述的，鄉(xiāng)土社會(huì)的一個(gè)特性便是長(zhǎng)老治村，即便是北方農(nóng)村沒有像南方那樣盛行的宗族文化，村長(zhǎng)也應(yīng)具有重要地位[4]?？墒乾F(xiàn)在，農(nóng)民遇到問題不再依賴村長(zhǎng)去解決，而是靠自己去解決，村長(zhǎng)的權(quán)威下滑，發(fā)揮的功能逐漸弱化。

二、鄉(xiāng)村治興問題的解決方法

（一）建立“三治”相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系

黨的十九大報(bào)告指出，“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”。自治的核心問題是村民參與。針對(duì)目前農(nóng)村人口空心化、農(nóng)民參與積極性不髙的現(xiàn)狀，應(yīng)該引人其他社會(huì)力量共同參與到鄉(xiāng)村事務(wù)的治理中[5]。農(nóng)村的法律建設(shè)仍然薄弱，在實(shí)際工作中，要做到普法內(nèi)容生活化、普法形式多樣化，通過普法教育強(qiáng)化村民的法律意識(shí)。德治的源頭是儒家，在我國(guó)具有極深的根基，它的核心是指用規(guī)范的力量來約束人，通過營(yíng)造正能量來引導(dǎo)人的行為。具體來說，是指用社會(huì)主義核心價(jià)值觀以及鄉(xiāng)村文化來約束村民的行為，用正面的文化教化農(nóng)民。法治是針對(duì)人治而言，強(qiáng)調(diào)用法律規(guī)則約束村民的行為。我國(guó)農(nóng)村一直是法治意志弱化的地區(qū)。受鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷與基層法治建設(shè)的共同作用，農(nóng)村有了“迎法下鄉(xiāng)、自覺遵守鄉(xiāng)約、重塑優(yōu)良傳統(tǒng)、弘揚(yáng)優(yōu)良民風(fēng)”，從而實(shí)現(xiàn)調(diào)節(jié)鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系的軟約束功能。

習(xí)近平指出：自治為基，法治為本，德治為先?！叭巍敝g的內(nèi)在邏輯應(yīng)該是自治為基礎(chǔ)，法治為邊界和保障，德治為支撐和較髙追求。也就是說，在治理過程中，法治和德治都應(yīng)該以村民自治的方式來落實(shí)，并且法治和德治也應(yīng)該圍繞如何做好基層自治來展開。在鄉(xiāng)村治理過程中如何實(shí)現(xiàn)“三治融合”是治理有效的關(guān)鍵。通過“三治融合”

凝聚人心、凝聚力量，營(yíng)造共建共治共享的局面，最大限度地發(fā)揮基層民眾的活力，結(jié)合鄉(xiāng)村發(fā)展的客觀實(shí)際，打造我國(guó)現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系。

（二）構(gòu)建我國(guó)鄉(xiāng)村治理的多元格局

要打造鄉(xiāng)村治理的多元格局，就要注重政府、市場(chǎng)與社會(huì)組織在內(nèi)的多元主體的合作共治[6]。主要包括村“兩委”領(lǐng)導(dǎo)班子、村民、各種公益組織、鄉(xiāng)賢等各種參與主體。第一，要提髙村“兩委”的治理能力，保證村“兩委”的合法性權(quán)威。通過擴(kuò)大差額選舉增強(qiáng)選舉的透明度，減少農(nóng)村黑惡勢(shì)力對(duì)選舉的操縱，保證村“兩委”的合法性權(quán)威。第二，要轉(zhuǎn)變村組織的管理職能，通過加強(qiáng)公共服務(wù)職能，以提升鄉(xiāng)村治理效率為目標(biāo)轉(zhuǎn)變基層政府職能。第三，培養(yǎng)農(nóng)民的參與熱情和鄉(xiāng)村治理能力。農(nóng)民參政是保證鄉(xiāng)村自治的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，應(yīng)該通過政務(wù)公開和權(quán)利清單制度，吸引農(nóng)民參與到鄉(xiāng)村政務(wù)的過程中來，從而提髙農(nóng)民的治理能力。第四，要發(fā)揮各種社會(huì)組織的作用。社會(huì)組織作為公共治理的中流砥柱，必須給予髙度重視。不斷激發(fā)婦聯(lián)、殘聯(lián)等社會(huì)組織的積極性，最大限度地吸取社會(huì)各方面的力量，共同參與到鄉(xiāng)村治理的過程中來。第五，鼓勵(lì)鄉(xiāng)賢、大學(xué)生等返鄉(xiāng)精英參與到鄉(xiāng)村治理的活動(dòng)中。鄉(xiāng)賢一般是鄉(xiāng)村中德髙望重的一類群體。在鄉(xiāng)村治理過程中，發(fā)揮鄉(xiāng)賢的號(hào)召力是提升鄉(xiāng)村治理效果的一個(gè)很有效的途徑。

（三）農(nóng)村空心化的有效治理

第一，消除城鄉(xiāng)差距?？招幕瘑栴}究其根本是由于城鄉(xiāng)差距造成的，是我國(guó)工業(yè)化、城市化的發(fā)展進(jìn)程中，資源傾斜城市造成的。因此，解決農(nóng)村空心化的首要問題是通過城鄉(xiāng)一體化消除城鄉(xiāng)差距。通過加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、政策傾斜，吸引社會(huì)資源、人力資源，鼓勵(lì)社會(huì)資本投入鄉(xiāng)村。第二，吸引人才回流。通過有效的方法吸引人才的回流，是解決農(nóng)村空心化的關(guān)鍵。由于人口流動(dòng)政策的放開以及我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，近些年，大量的青壯年流向城市，外出務(wù)工。再加上通過參軍和考學(xué)，有一批人才奔向城市落戶。所以，解決農(nóng)村空心化問題的核心是要解決人才外流的現(xiàn)象。因此，在農(nóng)村建設(shè)的過程中，就要注重人才引入機(jī)制的建立，鼓勵(lì)有能力的農(nóng)民回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。實(shí)現(xiàn)從農(nóng)村空心化到城鄉(xiāng)一體化的合理轉(zhuǎn)換。第三，推動(dòng)城鄉(xiāng)文化融合。相對(duì)于城市的主流文化，農(nóng)村文化處于邊緣地位，這極大地加劇了農(nóng)村空心化，所以，要注重兩種文化的融合，避免文化沖突的發(fā)生，找出兩種文化共存的方法。

（四）完善我國(guó)基層直選制度

首先，要加強(qiáng)黨委對(duì)村直選的領(lǐng)導(dǎo)，嚴(yán)格按照直選程序組織選舉，促使村民委員會(huì)的直選工作順利完成。黨員要發(fā)揮好領(lǐng)導(dǎo)帶頭作用，積極主動(dòng)地做好村民的宣傳教育工作，使廣大村民能夠按照程序和要求進(jìn)行有效選舉。其次，健全規(guī)章制度，規(guī)范直選程序。我國(guó)2021年出臺(tái)的選舉法新規(guī)，對(duì)村委會(huì)成員、村民委員會(huì)選舉方法、村民委員會(huì)任期時(shí)間、村民委員會(huì)選舉年齡等有了明確的規(guī)定。但是仍然存在著過于寬泛和可操作性不強(qiáng)的問題。全國(guó)人大應(yīng)該進(jìn)一步完善《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)選舉法》，從而使村委會(huì)和村民自治在立法實(shí)體和程序兩方面達(dá)到平衡，也將使我國(guó)的農(nóng)村直選法律更加完善[7]。再有，避免選舉過程中的賄選現(xiàn)象。目前我國(guó)村委會(huì)在選舉過程中，賄選現(xiàn)象發(fā)生的頻率和產(chǎn)生的影響都讓人瞠目結(jié)舌，這主要是刑法對(duì)于賄選現(xiàn)象的處罰力度不夠?qū)е碌?。因此，在完善法律制度的過程中，不能只是簡(jiǎn)單停留在當(dāng)選無效、給予批評(píng)教育的層面，應(yīng)該加大處罰力度。

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作者簡(jiǎn)介：趙姍姍（1980-），女，河南開封人，碩士，副教授，研究方向：行政理論與方法。

（責(zé)任編輯馬志娟）