區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的生態(tài)補(bǔ)償法律制度

劉皓月

摘 要：大氣具有流動(dòng)性等特點(diǎn)，單獨(dú)一個(gè)行政省份很難有效防治大氣污染，近年來(lái)很多省份開展大氣污染聯(lián)防聯(lián)控制度。在聯(lián)合防治的過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)“搭便車”的行為，為防止“公地悲劇”的出現(xiàn)，需要引入生態(tài)補(bǔ)償制度。本文立足于大氣污染聯(lián)防聯(lián)控過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題來(lái)反思大氣生態(tài)補(bǔ)償制度，著重從補(bǔ)償主體、受償主體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式等方面來(lái)構(gòu)建區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的生態(tài)補(bǔ)償制度。

關(guān)鍵詞：區(qū)域大氣污染防治;聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制;生態(tài)補(bǔ)償

我國(guó)2018年修訂的《大氣污染防治法》第86條、92條規(guī)定了重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控制度。1雖然在國(guó)家立法層面對(duì)重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治有明確規(guī)定，但是現(xiàn)實(shí)中大氣污染防治效果仍然不佳。由于大氣的流動(dòng)性特點(diǎn)，單一的行政省份很難控制好大氣污染，實(shí)踐中有關(guān)省份聯(lián)合其他省份開展大氣污染聯(lián)合防治。在聯(lián)合防治的過(guò)程中各個(gè)省份所承擔(dān)的責(zé)任責(zé)任不是一刀切的，無(wú)法實(shí)現(xiàn)絕對(duì)意義上的責(zé)任均衡。當(dāng)大氣污染防治的重點(diǎn)區(qū)域被上級(jí)下達(dá)的某一指標(biāo)所約束時(shí)，這個(gè)區(qū)域內(nèi)的幾個(gè)省份一起努力便可以完成這個(gè)指標(biāo)。假設(shè)A、B、C、D四個(gè)省份是大氣污染防治的重點(diǎn)區(qū)域，這四個(gè)省份在一起完成某一指標(biāo)時(shí)，不可避免的會(huì)存在A省份為大氣污染防治做出的犧牲大，D省份為大氣污染防治做出的犧牲會(huì)最少的現(xiàn)象。長(zhǎng)期下去，每個(gè)省份都想自己承擔(dān)的責(zé)任最小，這樣就會(huì)產(chǎn)生“公地悲劇”。為減少“搭便車”的行為，防止“公地悲劇”的發(fā)生，讓承擔(dān)責(zé)任多的省份得到相應(yīng)的補(bǔ)償，讓承擔(dān)責(zé)任少的省份提供相應(yīng)補(bǔ)償，我們需要引入生態(tài)補(bǔ)償制度。但是，從我國(guó)目前的立法實(shí)踐來(lái)看，2020年11月27日發(fā)布的《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例（公開意見(jiàn)稿）》把生態(tài)補(bǔ)償制度的適用集中在森林、草原、濕地、水流、荒漠、禁漁、耕地、重點(diǎn)功能區(qū)、自然保護(hù)地等領(lǐng)域，沒(méi)有包括大氣領(lǐng)域。但是《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例（公開意見(jiàn)稿）》第二十二條規(guī)定了排污權(quán)交易。2實(shí)際上，排污權(quán)交易是利用從別人那購(gòu)買的“排污權(quán)”來(lái)實(shí)現(xiàn)自己超額排放的目的，即把污染物質(zhì)的排放地點(diǎn)從一個(gè)地方轉(zhuǎn)移到另一個(gè)地方，從而增加被轉(zhuǎn)移地點(diǎn)的環(huán)境負(fù)荷，導(dǎo)致被轉(zhuǎn)移地點(diǎn)的環(huán)境惡化。3如果大氣污染防治的重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)通過(guò)排污權(quán)交易來(lái)實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)排放污染物達(dá)到平衡的話，起到的效果只能是從A省份排到B省份或者C、D省份，整個(gè)區(qū)域內(nèi)的排放總量并不會(huì)減少，所以整體的大氣環(huán)境也得不到很好的改善。本文試圖運(yùn)用生態(tài)補(bǔ)償這一制度來(lái)減少重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)大氣污染物排放總量，從而使重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)大氣污染的嚴(yán)重形勢(shì)得到緩解。

一、從大氣污染防治聯(lián)防聯(lián)控存在的不足來(lái)看實(shí)行生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)谋匾?/p>

2010年5月發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量指導(dǎo)意見(jiàn)（國(guó)辦發(fā)〔2010〕33號(hào)）》，標(biāo)志著我國(guó)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控展開了新的篇章。于2012年9月發(fā)布的《關(guān)于重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃（環(huán)發(fā)〔2012〕146號(hào)）》、2013年9月發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃的通知（國(guó)發(fā)〔2013〕37號(hào)）》以及《大氣污染防治法》的頒布和修訂，不斷推動(dòng)著大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的發(fā)展。聯(lián)防聯(lián)控在大氣污染防治中起到重要作用的同時(shí)，也存在著很多的不足。

很多學(xué)者指出了大氣污染聯(lián)防聯(lián)控存在的不足并且進(jìn)行反思。有的學(xué)者指出區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控制度實(shí)施的障礙包括：區(qū)域大氣污染防治管理主體;區(qū)域間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡;大氣污染污染治理成本。4有的學(xué)者認(rèn)為大氣污染聯(lián)防聯(lián)控存在的主要問(wèn)題包括：區(qū)域內(nèi)部門權(quán)責(zé)利不清;大氣污染聯(lián)合防治創(chuàng)新不足。5有的學(xué)者指出我國(guó)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控存在的不足包括以下幾點(diǎn)：區(qū)域協(xié)作的法治保障不足;區(qū)域利益平衡機(jī)制缺位;信息共享和信息通報(bào)機(jī)制不健全;區(qū)域執(zhí)法監(jiān)督薄弱。6有學(xué)者指出我國(guó)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控法律制度存在問(wèn)題：指導(dǎo)原則不合理;法律制度中主體單一;相關(guān)措施不完善。7有的學(xué)者指出大氣污染聯(lián)防聯(lián)控法律責(zé)任制度的現(xiàn)實(shí)困境包括：生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的缺失;中央立法難以調(diào)整特定區(qū)域的實(shí)際立法情況、區(qū)域內(nèi)地方間立法協(xié)調(diào)的經(jīng)驗(yàn)匱乏。8有的學(xué)者指出聯(lián)防聯(lián)控存在的不足包括：缺乏全面和有針對(duì)性的目標(biāo);利益平衡機(jī)制尚不成熟;聯(lián)合管理與執(zhí)法機(jī)構(gòu)混亂且職權(quán)不明;環(huán)境檢測(cè)與科研機(jī)制支撐不足。9有的學(xué)者總結(jié)現(xiàn)有重點(diǎn)區(qū)域協(xié)作機(jī)制存在的問(wèn)題包括缺乏頂層設(shè)計(jì);主體責(zé)任不清，難以形成合力;區(qū)域大氣污染防治的政策體系有待完善;控制措施尚未制度化;基礎(chǔ)研究薄弱，科技支撐不足。10

從上述學(xué)者的觀點(diǎn)來(lái)看，區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控目前還存在很多問(wèn)題。追究其最根本的原因是區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不合理，但是很多學(xué)者都一帶而過(guò)，沒(méi)有進(jìn)行重點(diǎn)討論，這個(gè)問(wèn)題值得我們反思。即使重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控能夠出現(xiàn)一些成果，比如說(shuō)“APEC藍(lán)”等，這種現(xiàn)象也是短暫的，是暫時(shí)性的行政命令起到的效果?？梢栽谝欢螘r(shí)間內(nèi)以重點(diǎn)區(qū)域中某一地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展為代價(jià)，但是良好效果時(shí)間的持續(xù)性對(duì)該地區(qū)來(lái)說(shuō)是一個(gè)很大的挑戰(zhàn)。如果想讓APEC藍(lán)長(zhǎng)期存在，重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控取得的成績(jī)長(zhǎng)期保存，那么就需要對(duì)取得良好成績(jī)做出巨大犧牲的地區(qū)作出相應(yīng)的補(bǔ)償。所以我們應(yīng)該具體地落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償制度，使其能夠有效運(yùn)行。

二、大氣生態(tài)補(bǔ)償制度的立法現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

完善區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償政策被規(guī)定在《關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見(jiàn)》的第26條規(guī)定。112013年的《大氣污染行動(dòng)計(jì)劃》確立了“誰(shuí)污染、誰(shuí)負(fù)責(zé)，多排放、多負(fù)擔(dān)，節(jié)能減排得收益、獲補(bǔ)償”的原則。122014年的《環(huán)境保護(hù)法》第31條明確了國(guó)家要建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。132018年的《大氣污染防治法》第21條也有相關(guān)的規(guī)定。2021年發(fā)布的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》第十一篇第三十七章第三節(jié)明確表明了制定生態(tài)補(bǔ)償條例的愿景，首先是健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，其主要形式是鼓勵(lì)受益地區(qū)與保護(hù)地區(qū)之間的資金補(bǔ)償、產(chǎn)業(yè)扶持等。14這是國(guó)家層面有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償立法的規(guī)定。

大氣生態(tài)補(bǔ)償在地方層面的典型立法體現(xiàn)在：2019《山東省環(huán)境空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《暫行條例》）共十條。15第二條界定了環(huán)境空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償資金，第三條規(guī)定了生態(tài)補(bǔ)償考核的原則和指標(biāo)，第四條規(guī)定了考核數(shù)據(jù)的來(lái)源，第五條規(guī)定了空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償資金的計(jì)算、結(jié)算周期，第六條規(guī)定了生態(tài)補(bǔ)償資金的計(jì)算方式，第七、八條規(guī)定了獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)。16很多學(xué)者對(duì)2014年的《暫行條例》給予了高度評(píng)價(jià)，比如說(shuō)有的學(xué)者認(rèn)為山東省空氣生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在信息十分公開，從社會(huì)公平角度出發(fā)不一刀切、對(duì)不同地區(qū)區(qū)別對(duì)待，有較明確的計(jì)算考核方式，強(qiáng)化責(zé)任追究機(jī)制等方面值得學(xué)習(xí)借鑒。172019年的《暫行條例》是在2017年版和2014年版上的完善。作為改革起點(diǎn)，山東的空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題還是比較明顯，其補(bǔ)償僅僅圍繞地市級(jí)政府和所屬省級(jí)政府展開，而同級(jí)行政區(qū)劃政府之間沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。18

從我國(guó)的立法實(shí)踐來(lái)看，我國(guó)大氣生態(tài)補(bǔ)償還存在很大的問(wèn)題。首先我國(guó)有關(guān)大氣生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的立法不完善。從我國(guó)現(xiàn)有的立法實(shí)踐來(lái)看，有關(guān)大氣生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)定十分零散，沒(méi)有一部專門的法律集中進(jìn)行規(guī)定。2020年頒布的《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例（公開意見(jiàn)稿）》看似規(guī)定的全面，但是沒(méi)有涉及大氣領(lǐng)域。各個(gè)地方也紛紛立法，立法的內(nèi)容五花八門，具體的可行性還有待考量以及頒布的文件的性質(zhì)還值得商榷。其次，補(bǔ)償?shù)闹黧w十分有限。實(shí)踐中生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w主要是涉及政府，其他的主體參與度不高。過(guò)度強(qiáng)調(diào)政府是補(bǔ)償主體，這樣會(huì)導(dǎo)致其他的主體不積極參與，會(huì)導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償主體體系封閉和單一，不開放的現(xiàn)象與生態(tài)補(bǔ)償立法和實(shí)踐的客觀需要相違背。19再者，生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)確定方法不統(tǒng)一，缺乏公平性和合理性。除此之外，生態(tài)補(bǔ)償主要依靠政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，增加政府的財(cái)政壓力，方式比較單一。最后，生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督不完善。補(bǔ)償資金的來(lái)源，補(bǔ)償資金的管理與落實(shí)，生態(tài)補(bǔ)償后的大氣污染有沒(méi)有得到改善等問(wèn)題需要監(jiān)督，相關(guān)的立法找不到該規(guī)定。

三、區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的生態(tài)補(bǔ)償制度的構(gòu)建

針對(duì)大氣生態(tài)補(bǔ)償存在的上述問(wèn)題，本文主要從補(bǔ)償主體、受償主體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式等方面對(duì)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的生態(tài)補(bǔ)償制度進(jìn)行構(gòu)建。

（一）補(bǔ)償主體

有學(xué)者認(rèn)為大氣環(huán)境污染主要涉及污染者（排污主體）政府（治理污染）和公眾（公共利益主體）三種相關(guān)利益主體。大氣生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w應(yīng)該是對(duì)大氣環(huán)境進(jìn)行破壞的行為人。20有的學(xué)者認(rèn)為空氣污染主要涉及三類主體：污染者，即排污主體;公眾，即公共利益主體;政府，即治污主體。21有的學(xué)者認(rèn)為本著“誰(shuí)污染，誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，補(bǔ)償主體是企業(yè);在“誰(shuí)受益，誰(shuí)補(bǔ)償”的原則指導(dǎo)下，補(bǔ)償?shù)闹黧w是受益地區(qū)公民。22有的學(xué)者認(rèn)為區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w至少同時(shí)滿足兩個(gè)條件：一是為區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū);二是本地方承擔(dān)較少改善責(zé)任的。23有的學(xué)者認(rèn)為大氣污染生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償主體應(yīng)該包括代表國(guó)家作為大氣污染防治受益人的中央政府，地方政府，大氣污染物排放的企業(yè)，社會(huì)公益組織，居民五類。24汪惠青認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w以國(guó)家公權(quán)主體和社會(huì)組織為主，其還認(rèn)為大氣污染生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)該考慮城市工業(yè)化的進(jìn)程，處于工業(yè)化發(fā)展后期的階段的城市，在轉(zhuǎn)移高污染高耗能產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，應(yīng)該承擔(dān)起“補(bǔ)償主體”的責(zé)任，為處于工業(yè)化發(fā)展初期和中期階段的城市提供資金和技術(shù)上的支持。25

綜觀上述學(xué)者的觀點(diǎn)，有的學(xué)者分類討論了補(bǔ)償主體應(yīng)該滿足的條件，有的學(xué)者把補(bǔ)償主體具體化為現(xiàn)實(shí)中的主體。本文考慮到區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的復(fù)雜性，其生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w也難以具體的界定。所以從區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡角度考慮，本文認(rèn)為，生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w應(yīng)該是該區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，即處于工業(yè)化發(fā)展后期階段的地區(qū)，并且這個(gè)地方在區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控中承擔(dān)的責(zé)任較少。以京津冀地區(qū)為例，補(bǔ)償主體是京津地區(qū)。非要具體化為現(xiàn)實(shí)中的主體的話，那么京津地區(qū)的因大氣污染防治受益的所有公眾都是生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w，但是公眾本身享有大氣不被污染的健康呼吸的權(quán)利。由于企業(yè)及機(jī)動(dòng)車車主等主體向大氣中排放污染物質(zhì)破壞大氣環(huán)境而影響普通大中的健康的呼吸權(quán)等，所以政府向排污主體收取一定的費(fèi)用或者是征收一部分稅。這部分費(fèi)用或者稅一部分可以用來(lái)修復(fù)受損的大氣環(huán)境，另一部分由政府代表廣大公眾做為生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w補(bǔ)償給受償?shù)貐^(qū)。所以，大氣污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的補(bǔ)償主體是企業(yè)、公眾、政府。本文認(rèn)為社會(huì)公益組織也可以成為大氣污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的生態(tài)補(bǔ)償主體，其可以通過(guò)捐贈(zèng)資金、提供技術(shù)支持、人才支持等方式參與到生態(tài)補(bǔ)償中。

（二）受償主體

有學(xué)者認(rèn)為受到補(bǔ)償?shù)膶?duì)象是大氣環(huán)境利益遭到損害的主體或者是保護(hù)大氣環(huán)境使大氣環(huán)境質(zhì)量得到改善的行為人。26有學(xué)者認(rèn)為在“誰(shuí)污染、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的情況下，補(bǔ)償?shù)膶?duì)象是一定區(qū)域內(nèi)的全體公民;在“誰(shuí)受益，誰(shuí)補(bǔ)償”的情況下，受償主體是保護(hù)地區(qū)的生態(tài)保護(hù)者。27有學(xué)者認(rèn)為區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖軆斨黧w至少同時(shí)滿足兩個(gè)條件：一是區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū);二是在區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控中承擔(dān)較多改善責(zé)任的地方。28有學(xué)者認(rèn)為受償主體在整個(gè)生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系中，其自身權(quán)益受到限制或者損害。受償主體一般可以歸納為生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的政府和居民、生態(tài)環(huán)境建設(shè)者以及保護(hù)技術(shù)的研發(fā)主體這三類。汪惠青認(rèn)為處于工業(yè)化發(fā)展初期和中期的階段的城市，可以作為大氣污染生態(tài)補(bǔ)償?shù)摹笆軆斨黧w”，通過(guò)充分利用補(bǔ)償資金來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)高耗能高污染的項(xiàng)目升級(jí)改造。29

綜上，區(qū)域大氣污染防治聯(lián)防聯(lián)控的生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖軆斨黧w，是該區(qū)域內(nèi)保護(hù)大氣環(huán)境使大氣環(huán)境質(zhì)量得到改善的地區(qū)，該地區(qū)是區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，在大氣污染聯(lián)防聯(lián)控中承擔(dān)的責(zé)任較多;是處于工業(yè)化發(fā)展初期和中期階段的地區(qū)。以京津冀地區(qū)為例，河北地區(qū)是受償?shù)貐^(qū)。如果具體化為現(xiàn)實(shí)的主體，可以是河北地區(qū)為大氣環(huán)境改善作出犧牲的企業(yè)，可以是因京津地區(qū)向河北地區(qū)轉(zhuǎn)移大量企業(yè)而遭受大氣污染的河北公民，可以是經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到嚴(yán)重影響的河北地方政府。

（三）補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)

目前學(xué)界對(duì)確定生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)眾說(shuō)紛紜，采用最多的是機(jī)會(huì)成本法，補(bǔ)償主體依據(jù)受償主體為治理區(qū)域大氣環(huán)境而損失的發(fā)展機(jī)會(huì)的替代成本，作為對(duì)受償?shù)貐^(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)。30 本文認(rèn)為補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)應(yīng)該介于損失的機(jī)會(huì)成本和提供的生態(tài)服務(wù)價(jià)值之間，在這個(gè)區(qū)間內(nèi)再考慮補(bǔ)償主體的支付能力和支付意愿問(wèn)題以及受償主體的受償意愿問(wèn)題。在補(bǔ)償主體由足夠的支付能力的前提下，盡可能給予受償主體高于基本補(bǔ)償?shù)膬?yōu)惠，以調(diào)動(dòng)受償主體的積極性，使大氣污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控取得持久性的效果。

（四）補(bǔ)償?shù)姆绞?/p>

目前學(xué)界依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞竭M(jìn)行分類。本文傾向縱向生態(tài)補(bǔ)償、橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆诸惙绞?。?shí)踐中多運(yùn)用縱向生態(tài)補(bǔ)償，即上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，其運(yùn)行的效果顯著。在區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的生態(tài)補(bǔ)償制度中，由于縱向生態(tài)補(bǔ)償整體比較成熟，我們需要重點(diǎn)關(guān)注橫向生態(tài)補(bǔ)償方式。橫向生態(tài)補(bǔ)償除了政府間的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付之外，我們更應(yīng)該考慮運(yùn)用其他的方法。比如說(shuō)創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償方式，可以采取提供設(shè)備，進(jìn)行技術(shù)支持的方式來(lái)對(duì)區(qū)域環(huán)境做出貢獻(xiàn)的地區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償。以京津冀地區(qū)為例，集合京津地區(qū)的教育資源，京津駐地高校的技術(shù)人才以及眾多科研院所的科研人員可以對(duì)河北地區(qū)重污染物的清潔排放提供相關(guān)的技術(shù)支持。再者，河北地區(qū)企業(yè)的超標(biāo)排放的關(guān)鍵點(diǎn)在于升級(jí)設(shè)備的成本可能會(huì)高于利用該設(shè)備所產(chǎn)生的的收益，這是不經(jīng)濟(jì)的。眾所周知，京津地區(qū)人才濟(jì)濟(jì)，科研院所也比較多，文化交流程度、對(duì)外開放程度較高，很多高端的產(chǎn)業(yè)設(shè)備產(chǎn)生于此。高端先進(jìn)的產(chǎn)業(yè)設(shè)備市場(chǎng)價(jià)格偏高，很大一部分原因是成本較高，政府應(yīng)該采取相應(yīng)措施，使得這些高端設(shè)備的成本降低，這樣河北地區(qū)會(huì)以相對(duì)較低的價(jià)格得到這些設(shè)備，增加了其設(shè)備升級(jí)的動(dòng)力。一旦設(shè)備升級(jí)之后，大氣污染物排放的濃度會(huì)降低，河北的空氣質(zhì)量就會(huì)有所改善，也會(huì)帶動(dòng)整個(gè)京津冀地區(qū)的空氣質(zhì)量的改善。另一個(gè)方法是設(shè)立專門的生態(tài)補(bǔ)償基金。有學(xué)者主張?jiān)O(shè)立以政府出資為主、社會(huì)出資為輔的防治專項(xiàng)基金可以使大氣污染生態(tài)補(bǔ)償制度持續(xù)進(jìn)行。2014年，山東省出臺(tái)的《暫行辦法》主要運(yùn)用了這種專項(xiàng)基金的補(bǔ)償方式，其基本操作方法是：與上一階段的大氣環(huán)境狀況相比，有所改善的城市由省政府發(fā)放獎(jiǎng)勵(lì)資金，用于接下來(lái)的治污工作，而有所退步的城市則向省政府上交罰款。31有學(xué)者認(rèn)為建立空氣生態(tài)補(bǔ)償基金，環(huán)境主管部門和財(cái)政部門負(fù)責(zé)補(bǔ)償金額的測(cè)算、扣繳和補(bǔ)償工作，中央政府統(tǒng)籌全國(guó)情況，獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰空氣質(zhì)量改善的省份。32基于以上，我認(rèn)為有必要設(shè)立專門的生態(tài)補(bǔ)償基金。最后，完善監(jiān)督制度。對(duì)生態(tài)補(bǔ)償資金的收繳、分配和使用，以及生態(tài)補(bǔ)償后大氣污染改善的情況的監(jiān)督應(yīng)該由專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行。同時(shí)，鼓勵(lì)公眾進(jìn)行監(jiān)督。公眾在生態(tài)補(bǔ)償過(guò)程中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，及時(shí)向有關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行反映，由有關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)一步落實(shí)解決。

四、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》和《大氣污染防治法》都規(guī)定了“聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制”，但是這種規(guī)定體現(xiàn)的還是上下級(jí)之間的監(jiān)督關(guān)系， 在實(shí)踐中操作中存在問(wèn)題;我們不如采取制衡的思路，讓各行政區(qū)域不僅對(duì)本行政區(qū)內(nèi)的大氣質(zhì)量負(fù)責(zé)，還要與其他行政區(qū)域一起對(duì)整體的空氣質(zhì)量負(fù)責(zé)。這種制衡機(jī)制實(shí)際上是責(zé)任主體的責(zé)任共擔(dān)，實(shí)踐中可能存在當(dāng)某一主體逃避責(zé)任時(shí)，這個(gè)機(jī)制奔潰的情況。為減少這種現(xiàn)象的發(fā)生，我們需要一套保障機(jī)制，即生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償制度，對(duì)多承擔(dān)責(zé)任的主體給予一定的補(bǔ)償。本文主要從補(bǔ)償主體、受償主體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式等方面對(duì)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的生態(tài)補(bǔ)償制度進(jìn)行構(gòu)建。

注釋：

1 《大氣污染防治法》第86、92條

2 《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例（公開意見(jiàn)稿）》

3 劉衛(wèi)先：《對(duì)“排污權(quán)”的幾點(diǎn)質(zhì)疑—以“排污權(quán)”交易為視角》，《蘭州學(xué)刊》2014年第8期。

4 束韞，王洪昌，胡京南，孫亞梅：《區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控長(zhǎng)效機(jī)制的探討》，《環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展》2019年第4期。

5 李海生，陳勝，吳豐成，王淑蘭：《協(xié)同創(chuàng)新? 科技助力打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)》，《環(huán)境保護(hù)》2021年第7期。

6 宋金華，李潔：《論我國(guó)區(qū)域大氣污染聯(lián)動(dòng)防治法律機(jī)制的完善》，《江西理工大學(xué)學(xué)報(bào)》2019年第4期。

7 曹錦秋，呂程：《聯(lián)防聯(lián)控：跨行政區(qū)域大氣污染防治的法律機(jī)制》，《遼寧大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2014年第6期。

8 楊麗娟，鄭澤宇：《大氣污染聯(lián)防聯(lián)控法律責(zé)任機(jī)制的考量及修正—以均衡責(zé)任機(jī)制為視角》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2018年第4期。

9 陳志峰，賀大偉：《論我國(guó)燃煤污染聯(lián)防聯(lián)控制度的法律建構(gòu)》，《上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)（法治論叢）》2018年第2期。

10 燕麗，賀晉瑜，汪旭穎，丁哲：《區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)作機(jī)制探討》，《環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展》2016年第5期。

11 《關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見(jiàn)》

12 《大氣污染行動(dòng)計(jì)劃》

13 《環(huán)境保護(hù)法》第31條

14 《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》

15 《山東省環(huán)境空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償暫行條例》

16 《山東省環(huán)境空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償暫行條例》

17 聶鵬：《空氣生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎▽?shí)踐及路徑推廣——以山東省空氣生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制為核心》，載2014年全國(guó)環(huán)境資源法學(xué)研討會(huì)（年會(huì)）論文集（第二冊(cè)）。

18 陳歡：《治霾新思路：區(qū)域大氣生態(tài)補(bǔ)償——以北京霧霾治理為例》，《法制博覽》第30卷。

19 王清軍：《生態(tài)補(bǔ)償主體的法律建構(gòu)》，《中國(guó)人口·資源與環(huán)境》2009年第1期。

20 史會(huì)劍，管旭：《基于區(qū)域一體化的大氣環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償制度研究 》，《環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展》2017年第3期。

21 郭高晶：《空氣污染跨域治理背景下府際空氣生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究——以山東省空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐為例》，《資源開發(fā)與市場(chǎng)》2016年第7期。

22 李飛，李沛霖：《大氣環(huán)境領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償研究》，《中國(guó)物價(jià)》2015年第1期。

23 同7

24 尹珊珊，賀結(jié)：《論我國(guó)大氣污染生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制的完善》，《生態(tài)經(jīng)濟(jì)》2020年第5期。

25 汪惠青：《大氣污染治理的生態(tài)補(bǔ)償及融資機(jī)制研究》，《對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)》，2020。

26 同20

27 同22

28 同7

29 同25

30 劉峻巖：《大數(shù)據(jù)時(shí)代京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)控探析》，《中國(guó)環(huán)境管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》，2017年第4期。

31 王赟：《南京市大氣污染生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的探索》，《綠色科技》2016年第8期。

32 同21