耕地占用稅征收行政公益訴訟類案監(jiān)督辦案啟示

祝紅雨　婁榮斌　謝凱

摘 要：開展耕地占用稅征收行政公益訴訟類案監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)積極推動(dòng)國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)和國(guó)有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域公益訴訟檢察工作的有益探索。監(jiān)督過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)立足“檢察大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”，秉持“數(shù)字思維”，以個(gè)案線索為切入點(diǎn)，依托數(shù)字賦能，推動(dòng)“個(gè)案辦理—類案監(jiān)督—系統(tǒng)治理”路徑迭代，督促依法追繳稅款的同時(shí)，推動(dòng)稅收征收閉環(huán)監(jiān)管和案涉耕地復(fù)墾，實(shí)現(xiàn)“一地突破、全域共享”的規(guī)模效應(yīng)。

關(guān)鍵詞：耕地占用稅 行政公益訴訟 數(shù)字化辦案 類案監(jiān)督 耕地保護(hù)

耕地占用稅是國(guó)家稅收的重要組成部分，以納稅人實(shí)際占用的耕地面積作為計(jì)稅依據(jù)。實(shí)踐中，由于稅務(wù)部門和相關(guān)行政機(jī)關(guān)信息不對(duì)稱，導(dǎo)致未經(jīng)批準(zhǔn)占用的耕地漏征耕地占用稅的現(xiàn)象普遍存在，造成國(guó)有財(cái)產(chǎn)損失。筆者所在的T縣人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱“T縣檢察院”）以非法占地未征收耕地占用稅的個(gè)案線索為切入點(diǎn)，依托數(shù)字賦能，搭建數(shù)據(jù)模型，延展類案監(jiān)督，并在制發(fā)檢察建議督促追繳稅款的同時(shí)，推動(dòng)稅收征收閉環(huán)監(jiān)管和案涉耕地復(fù)墾，實(shí)現(xiàn)了從個(gè)案辦理式監(jiān)督到類案治理式監(jiān)督的路徑迭代，取得了數(shù)據(jù)賦能法律監(jiān)督的示范效應(yīng)。

一、基本案情

2021年上半年，T縣檢察院在開展H市人民檢察院部署的“國(guó)土智護(hù)”公益訴訟專項(xiàng)行動(dòng)時(shí)，發(fā)現(xiàn)某生態(tài)農(nóng)業(yè)開發(fā)有限公司（以下簡(jiǎn)稱“某生態(tài)公司”）非法占用耕地但未繳納耕地占用稅的線索。經(jīng)進(jìn)一步調(diào)查發(fā)現(xiàn)：2016年2月，某生態(tài)公司未經(jīng)縣級(jí)以上國(guó)土部門審批，擅自占用某村集體土地3258平方米建造旅游設(shè)施和其他景觀設(shè)施，勘測(cè)的項(xiàng)目占地不符合規(guī)劃面積。T縣國(guó)土資源局于2017年5月2日對(duì)某生態(tài)公司非法占地行為作出土地違法行政處罰決定。但T縣稅務(wù)局一直未對(duì)某生態(tài)公司非法占地產(chǎn)生的耕地占用稅進(jìn)行依法征收，造成國(guó)有財(cái)產(chǎn)流失。

二、監(jiān)督過(guò)程

（一）數(shù)字辦案

T縣檢察院發(fā)現(xiàn)前述某生態(tài)公司未被征收耕地占用稅的問題并非個(gè)案，遂引入數(shù)字化辦案方式，在個(gè)案線索基礎(chǔ)上，借助T縣政府門戶網(wǎng)站政府信息公開平臺(tái)、裁判文書網(wǎng)、釘釘企典、稅務(wù)部門稅收征收系統(tǒng)等數(shù)據(jù)載體平臺(tái)，以“非法占地”為關(guān)鍵詞，篩選出相關(guān)行政處罰決定書、行政裁定書、企業(yè)基本信息等案涉所需相關(guān)電子數(shù)據(jù)，并導(dǎo)入數(shù)據(jù)監(jiān)督分析模型，通過(guò)關(guān)鍵詞篩查、數(shù)據(jù)分析比對(duì)碰撞、人工二次梳理等步驟環(huán)節(jié)，剔除當(dāng)事人為自然人的案件、名稱不一致的案件以及企業(yè)已注銷、破產(chǎn)的案件，鎖定未繳納耕地占用稅的違法行為，發(fā)現(xiàn)案件線索12條，初步查明12家企業(yè)約3.2萬(wàn)平方米耕地存在未經(jīng)批準(zhǔn)占用、稅收部門未依法征收相應(yīng)耕地占用稅的事實(shí)。2021年7月22日，T縣檢察院向T縣稅務(wù)局發(fā)出訴前檢察建議，建議其依法履行征收職責(zé)，開展專項(xiàng)整治，堵塞監(jiān)管漏洞。此后，T縣檢察院進(jìn)一步擴(kuò)大監(jiān)督視角，對(duì)全縣近5年來(lái)非法占地情況進(jìn)行梳理排摸，精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)2017年以來(lái)涉耕地占用稅案件監(jiān)督線索134條，并同步移送稅務(wù)部門，實(shí)現(xiàn)了從“數(shù)量驅(qū)動(dòng)、個(gè)案為主、案卷審查”個(gè)案辦理式監(jiān)督向“質(zhì)效導(dǎo)向、類案為主、數(shù)據(jù)賦能”類案治理式監(jiān)督轉(zhuǎn)型。

T縣稅務(wù)局收到檢察建議后，高度重視，召開專題會(huì)議研究，同步組建專項(xiàng)整治工作小組，著手制定專項(xiàng)整治工作方案，并根據(jù)工作難易程度分階段推進(jìn)整治工作，先行對(duì)檢察建議書中涉及的12家企業(yè)和2021年被行政處罰的19戶納稅主體展開追繳工作，再對(duì)2017年以來(lái)的非法占地未繳耕地占用稅情況進(jìn)行核查，梳理出應(yīng)繳納耕地占用稅企業(yè)210戶，涉及應(yīng)征未征稅款2500余萬(wàn)元、滯納金2600余萬(wàn)元。

（二）爭(zhēng)議焦點(diǎn)

本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)在于如何計(jì)算耕地占用稅滯納金的征收期限。稅務(wù)部門認(rèn)為，根據(jù)《稅收征管法》第32條規(guī)定，納稅人應(yīng)從滯納稅款之日起，按日加收滯納稅款萬(wàn)分之五的滯納金，且應(yīng)當(dāng)適用第52條第3款無(wú)期限追征的規(guī)定，即對(duì)偷稅、抗稅、騙稅的，稅務(wù)機(jī)關(guān)追征期限不受前款規(guī)定期限的限制。

對(duì)此，筆者認(rèn)為，本案并不屬于偷稅、抗稅、騙稅的情形，不能適用無(wú)限期追征的規(guī)定。那么是否屬于第52條第1款之規(guī)定或者是否屬于第52條第2款之規(guī)定，即因稅務(wù)機(jī)關(guān)的責(zé)任或者因納稅人、扣繳義務(wù)人計(jì)算錯(cuò)誤等失誤，造成未繳或者少繳稅款的。經(jīng)對(duì)本案進(jìn)一步梳理研判，本案是由于規(guī)劃和自然資源部門在行政處罰時(shí)未告知當(dāng)事人需繳納耕地占用稅、處罰后也未將行政處罰決定書移送稅務(wù)機(jī)關(guān)，稅務(wù)機(jī)關(guān)亦未主動(dòng)向規(guī)劃和自然資源部門索要非法占地行政處罰信息，當(dāng)事人對(duì)非法占地需要繳納耕地占用稅的規(guī)定不知情等多重因素導(dǎo)致，既不屬于稅務(wù)機(jī)關(guān)的直接責(zé)任，亦不屬于納稅人計(jì)算錯(cuò)誤的情形。且究其背后原因有兩個(gè)：一方面，耕地占用稅以前屬地方稅，由地方財(cái)政部門征收，征管相對(duì)而言不夠嚴(yán)格，而國(guó)地稅合并后，涉耕地占用稅征收相關(guān)工作未能妥善銜接；另一方面，《耕地占用稅法》雖自2019年9月實(shí)施，但實(shí)踐中部分行政機(jī)關(guān)并不了解相關(guān)規(guī)定，亦未建立起協(xié)作配合機(jī)制，導(dǎo)致《耕地占用稅法》落地實(shí)效大打折扣。

在此基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為本案中納稅人的行為應(yīng)當(dāng)屬于《稅收征管法》）第64條第2款規(guī)定的情形，即“納稅人不進(jìn)行納稅申報(bào)，不繳或者少繳應(yīng)納稅款的情形”，同時(shí)，根據(jù)國(guó)家稅務(wù)總局《關(guān)于未申報(bào)稅款追繳期限問題的批復(fù)》之規(guī)定，即前述第64條第2款規(guī)定的情形，其追征期按照《稅收征管法》第52條規(guī)定的精神，一般為3年。故本案中，對(duì)于納稅人不進(jìn)行納稅申報(bào)的，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法追繳納稅人稅款及滯納金，并按3年的追征期追征滯納金。上述觀點(diǎn)亦最終被稅務(wù)機(jī)關(guān)采納，成為推動(dòng)其依法履職的規(guī)范根據(jù)。

（三）監(jiān)督成效

1.同步推進(jìn)依法追繳與耕地復(fù)墾。截至目前，T縣稅務(wù)局已督促72戶納稅主體整改完畢，完成追繳稅款及滯納金500余萬(wàn)元。在此基礎(chǔ)上，T縣檢察院持續(xù)強(qiáng)化跟進(jìn)監(jiān)督，推動(dòng)規(guī)劃和自然資源部門開展非法占地專項(xiàng)整治“回頭看”，對(duì)應(yīng)拆未拆、應(yīng)退未退、應(yīng)復(fù)墾未復(fù)墾等違法行為進(jìn)行再梳理、再整治，督促拆除違法建筑1萬(wàn)余平方米，收回被占用耕地3萬(wàn)余平方米，復(fù)墾耕地3.5萬(wàn)余平方米。

2.同步推動(dòng)建章立制與閉環(huán)監(jiān)管。T縣檢察院跳出就案辦案，牽頭組織稅務(wù)、規(guī)資、林水、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、綜合行政執(zhí)法等部門召開座談磋商，會(huì)簽耕地占用稅部門協(xié)作和信息共享機(jī)制，明確涉稅信息共享內(nèi)容、方式、周期等，有效串起臨時(shí)占地審批、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地復(fù)墾、耕地占用稅等信息傳遞鏈條，實(shí)現(xiàn)信息及時(shí)共享、線索互通有無(wú)。

3.同步推介經(jīng)驗(yàn)做法與專項(xiàng)開展。及時(shí)向上級(jí)檢察院報(bào)送經(jīng)驗(yàn)做法，推動(dòng)在全市范圍內(nèi)開展耕地占用稅征收專項(xiàng)監(jiān)督行動(dòng)，發(fā)現(xiàn)類似案件線索23條，向稅務(wù)等相關(guān)職能部門制發(fā)檢察建議7份，其中，Y區(qū)已追繳耕地占用稅稅款及滯納金4840萬(wàn)元。此外，本案亦入選全省數(shù)字檢察“一本賬S1”、全省檢察機(jī)關(guān)數(shù)字化辦案指引、第一批全省數(shù)字檢察監(jiān)督模型、全市檢察機(jī)關(guān)十大法律監(jiān)督案例和大數(shù)據(jù)法律監(jiān)督案例，并被納入2022年度全省公益訴訟工作要點(diǎn)，初步實(shí)現(xiàn)了“一域突破、全省共享”的規(guī)模效應(yīng)。

三、辦案啟示

身處大數(shù)據(jù)發(fā)展洪流的當(dāng)下，檢察辦案尚需樹立大數(shù)據(jù)思維，強(qiáng)化大數(shù)據(jù)方法在辦案中的實(shí)際運(yùn)用。［1］耕地占用稅征收行政公益訴訟類案監(jiān)督亦需融貫于“檢察大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”中，以能動(dòng)履職為支撐，以數(shù)字思維為牽引，以剛性監(jiān)督為落腳，全力筑牢耕地和國(guó)有財(cái)產(chǎn)“雙重保護(hù)”。

（一）緊盯稅收“漏洞”，強(qiáng)化依法能動(dòng)履職

司法實(shí)踐中，由于《耕地占用稅法》普及成效不顯，相關(guān)行政機(jī)關(guān)或者納稅人對(duì)該稅種“全然不知”，加之職能部門間信息不暢，導(dǎo)致該稅種易成為稅收監(jiān)管的“盲區(qū)”?；鶎訖z察機(jī)關(guān)在落實(shí)上級(jí)檢察院關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域公益訴訟檢察工作部署時(shí)，應(yīng)立足基層實(shí)際，重點(diǎn)聚焦“隱秘角落”，依托檢察職能，推動(dòng)及時(shí)止損，聚力守護(hù)國(guó)有財(cái)產(chǎn)。具體要以耕地占用稅應(yīng)繳未繳、應(yīng)征未征為切入點(diǎn)，既要錨定稅務(wù)機(jī)關(guān)未依法征收未經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地產(chǎn)生的耕地占用稅情形，充分發(fā)揮公益訴訟檢察職能，主動(dòng)開展專項(xiàng)監(jiān)督，依法制發(fā)檢察建議，督促相關(guān)職能部門堵塞耕地占用稅征收“漏洞”“盲點(diǎn)”；又要立足雙贏多贏共贏，及時(shí)回應(yīng)執(zhí)法爭(zhēng)議焦點(diǎn)，通過(guò)對(duì)耕地占用稅相關(guān)法條、批復(fù)等整體復(fù)盤，統(tǒng)籌考量對(duì)納稅人“秋后算賬”可能遇到的現(xiàn)實(shí)阻礙，合理劃定征收范疇，助推依法追繳。

（二）深化數(shù)字思維，推動(dòng)全域系統(tǒng)治理

檢察機(jī)關(guān)在辦理耕地占用稅征收行政公益訴訟案件時(shí)，要精準(zhǔn)把握檢察大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略中的法律監(jiān)督脈絡(luò)［2］，結(jié)合辦案實(shí)際，積極擘畫耕地占用稅數(shù)字監(jiān)督藍(lán)圖，努力實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督從“量”的積累邁向“質(zhì)”的嬗變。具體要以大數(shù)據(jù)思維為牽引，穩(wěn)步提升數(shù)據(jù)運(yùn)用和線索研判能力，并以數(shù)字化融合監(jiān)督工作機(jī)制為突破口，打破部門壁壘，成立工作小組，進(jìn)而通過(guò)個(gè)案解析、梳理數(shù)據(jù)分析研判要素、搭建數(shù)據(jù)監(jiān)督模型等，達(dá)到高效精準(zhǔn)摸排類案線索的目的，推動(dòng)解決當(dāng)前存在的碎片治理、被動(dòng)治理等問題，持續(xù)輸出數(shù)字檢察實(shí)戰(zhàn)實(shí)效成果。［3］重點(diǎn)要充分借助政府門戶網(wǎng)站信息公開平臺(tái)、裁判文書網(wǎng)等已有數(shù)據(jù)載體平臺(tái)進(jìn)行案涉相關(guān)數(shù)據(jù)抓取，進(jìn)而通過(guò)數(shù)據(jù)篩查、比對(duì)、碰撞等方式，精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)類案監(jiān)督線索。在此基礎(chǔ)上，注重跟進(jìn)監(jiān)督，推動(dòng)稅收和耕地領(lǐng)域整體智治。此外，還可以耕地占用稅數(shù)字辦案為基準(zhǔn)，推動(dòng)建立數(shù)字檢察“總分總”工作機(jī)制，第一個(gè)“總”就是數(shù)字專班、案管部門加強(qiáng)前端統(tǒng)籌，成立線索征集、研判、管理處置工作小組；第二個(gè)“分”就是分流處置線索，組成辦案單元，逐一推進(jìn)落地；第三個(gè)“總”就是要打造數(shù)字底座，建立數(shù)據(jù)池、駕駛艙，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)歸集，切實(shí)為數(shù)字辦案提供數(shù)據(jù)支撐。

（三）注重舉一反三，釋放監(jiān)督連鎖效應(yīng)

在辦理耕地占用稅征收行政公益訴訟案件時(shí)，檢察機(jī)關(guān)既要積極打造可復(fù)制可推廣的數(shù)字監(jiān)督應(yīng)用場(chǎng)景，實(shí)現(xiàn)“一地突破，全域共享”；又要跳出“就案辦案”，同步推動(dòng)完善各司其職、協(xié)同配合、齊抓共管的工作格局，建立健全跨部門協(xié)作和信息共享機(jī)制，打破“數(shù)據(jù)壁壘”，凝聚執(zhí)法合力，強(qiáng)化閉環(huán)監(jiān)管；還要積極拓展辦案思路，及時(shí)把監(jiān)督視角從稅款擴(kuò)展到耕地保護(hù)，重點(diǎn)關(guān)注非法占地所涉耕地保護(hù)問題，督促職能部門開展“回頭看”整治，推動(dòng)案涉非法占用耕地復(fù)墾，守住耕地紅線。在此基礎(chǔ)上，還可將監(jiān)督視角延伸至環(huán)境保護(hù)稅、資源稅等稅種，立足全院“一盤棋”，打造“四檢一體”協(xié)同履職模式，強(qiáng)化部門間線索移送意識(shí)，同步從非法采礦等刑事案件以及其他行政處罰類案件“富礦”中摸排相關(guān)線索；與此同時(shí)，以《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》為指引，推動(dòng)出臺(tái)行政執(zhí)法與公益訴訟檢察協(xié)作配合實(shí)施意見，穩(wěn)步提升監(jiān)督質(zhì)效，實(shí)現(xiàn)從“治已病”向“治未病”轉(zhuǎn)變，合力守護(hù)國(guó)有財(cái)產(chǎn)。

*浙江省桐廬縣人民檢察院黨組書記、檢察長(zhǎng)、三級(jí)高級(jí)檢察官［311500］

** 浙江省桐廬縣人民檢察院第三檢察部主任、一級(jí)檢察官［311500］

*** 浙江省桐廬縣人民檢察院第六檢察部副主任、三級(jí)檢察官助理［311500］

［1］ 參見秦志松、汪勇專：《從形式到實(shí)質(zhì)：大數(shù)據(jù)下檢察辦案的優(yōu)化路徑》，《東南法學(xué)》2016年第1期。

［2］ 參見葉偉忠：《檢察工作高質(zhì)量發(fā)展示范窗口的能動(dòng)創(chuàng)建——以浙江杭州檢察工作為觀察視角》，《人民檢察》2022年第10期。

［3］ 參見翁躍強(qiáng)：《以數(shù)字化賦能檢察機(jī)關(guān)參與和服務(wù)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化》，《人民檢察》2021年第14期。