食品安全刑事附帶民事公益訴訟實(shí)踐與思考

劉鳳琪

摘 要：當(dāng)前食品安全刑事附帶民事公益訴訟中，傳統(tǒng)辦案模式存在弊端，公益訴訟職能延伸成效不明顯。具體辦案過程中，共同侵權(quán)責(zé)任認(rèn)定和區(qū)分、懲罰性賠償金基數(shù)確立及管理等實(shí)踐難題尚待解決。對(duì)此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮公益訴訟制度優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)探索一體化辦案機(jī)制，完善介入引導(dǎo)偵查機(jī)制，健全行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制，以能動(dòng)精準(zhǔn)監(jiān)督，系統(tǒng)推動(dòng)食品經(jīng)營(yíng)行業(yè)溯源治理。

關(guān)鍵詞：食品安全 共同侵權(quán) 一體化辦案 溯源治理

近幾年來，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)綜合運(yùn)用“四大檢察”職能，聯(lián)合公安機(jī)關(guān)、市場(chǎng)監(jiān)管等部門形成打擊危害食品安全違法犯罪合力，共同守護(hù)百姓舌尖安全。蘇州市相城區(qū)人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱“相城區(qū)檢察院”）圍繞民生之本，加強(qiáng)食品安全刑事附帶民事公益訴訟理論探索與實(shí)踐總結(jié)，努力從優(yōu)化內(nèi)部辦案模式、加強(qiáng)與行政執(zhí)法有效銜接、能動(dòng)履職推動(dòng)食品經(jīng)營(yíng)行業(yè)溯源治理等方面破解監(jiān)督困境。

一、基本案情與辦案過程

2017年至2018年10月間，肖某某從岳某某、干某某處購(gòu)買死因不明的螃蟹用于食品生產(chǎn)。后肖某某及其妻子劉某在未依法取得食品生產(chǎn)、銷售許可的情況下，在蘇州市相城區(qū)某冷凍廠房?jī)?nèi)，將死因不明的螃蟹加工成蟹黃蟹肉，并進(jìn)行分銷。最終，涉案蟹黃蟹肉被某酒店制成“蟹黃魚翅”等菜品供眾多不特定消費(fèi)者食用。經(jīng)蘇州市食品藥品監(jiān)督管理局認(rèn)定及有關(guān)部門檢測(cè)，肖某某等人利用死因不明的螃蟹加工蟹黃蟹肉，蟹制品中揮發(fā)性鹽基氮的數(shù)值不符合相關(guān)國(guó)家食品安全標(biāo)準(zhǔn)，足以造成食品中毒或者其他嚴(yán)重食源性疾病。

2018年10月初，蘇州市相城區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局就該案線索向相城區(qū)檢察院咨詢。同年10月30日，檢察機(jī)關(guān)經(jīng)審查認(rèn)定該案涉嫌犯罪，建議區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管部門移送公安機(jī)關(guān)。當(dāng)日，相城區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管部門聯(lián)合公安機(jī)關(guān)在案發(fā)現(xiàn)場(chǎng)查獲死蟹及蟹制品約2.86噸。市場(chǎng)監(jiān)管部門立即將案件移送公安機(jī)關(guān)并抄送檢察機(jī)關(guān)。12月7日，相城區(qū)檢察院依法批準(zhǔn)逮捕肖某某。12月29日，相城區(qū)檢察院對(duì)肖某某、劉某等五人提起公訴并附帶民事公益訴訟。2019年2月，相城區(qū)法院依法判處被告人肖某某等人犯生產(chǎn)、銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品罪，分別判處有期徒刑一年六個(gè)月至拘役不等，并處九萬元至兩千元不等罰金；對(duì)部分被告人適用緩刑，并禁止在緩刑考驗(yàn)期內(nèi)從事食品生產(chǎn)、銷售及相關(guān)活動(dòng)；同時(shí)判處肖某某、劉某、鄭某共同賠償人民幣390900元，岳某某在人民幣51420元內(nèi)、干某某在人民幣3200元內(nèi)承擔(dān)連帶賠償責(zé)任。五人在全國(guó)性媒體上公開賠禮道歉。

判決后，肖某某等人均未上訴，判決已發(fā)生法律效力。

二、案件辦理重點(diǎn)與難點(diǎn)

（一）積極探索新型辦案模式

新時(shí)期檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)調(diào)刑事、民事、行政、公益訴訟“四大職能”并行發(fā)展。但新型發(fā)展格局也帶來深層次問題，尤其體現(xiàn)在刑事附帶民事公益訴訟辦案中。傳統(tǒng)辦案模式下，刑事職能和公益訴訟職能由兩個(gè)辦案組承擔(dān)，容易造成司法資源浪費(fèi)。公益訴訟難以把握介入時(shí)機(jī)，公益受損情況難以精準(zhǔn)評(píng)估，信息流轉(zhuǎn)及庭審過程運(yùn)作不暢，辦案質(zhì)效不高，監(jiān)督呈現(xiàn)滯后性、片面性和局限性。

在肖某某案中，關(guān)于違法行為所涉地域范圍、侵權(quán)行為人的銷售金額、共同侵權(quán)行為的認(rèn)定及侵權(quán)責(zé)任分配等都是公益訴訟的調(diào)查重點(diǎn)，但并非刑事定罪量刑的審查重點(diǎn)。為解決傳統(tǒng)辦案模式難題，相城區(qū)檢察院率先探索公益訴訟一體化辦案機(jī)制，制定《辦理公益訴訟案件暫行規(guī)定》以及《設(shè)置新型辦案組織（臨時(shí)性跨部門辦案組）的工作方案》。結(jié)合跨部門辦案機(jī)制，實(shí)行“1+X”靈活辦案?！?”指公益訴訟部門，由該部門履行涉公益訴訟案件的所有檢察職能，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督移送線索立案、介入引導(dǎo)偵查、審查批捕、審查起訴、提起公益訴訟、審判和執(zhí)行監(jiān)督等全流程、一體化辦理?！癤”指遇到疑難復(fù)雜、涉案人數(shù)眾多以及有重大社會(huì)影響的案件，即時(shí)啟動(dòng)跨部門聯(lián)合辦案?！耙桓妥拥降住钡霓k案組設(shè)置，打通了不同檢察職能之間的內(nèi)部壁壘，通過靈活引導(dǎo)偵查機(jī)關(guān)及時(shí)固定公益受損證據(jù)，實(shí)現(xiàn)刑事審查與公益訴訟調(diào)查同步推進(jìn)，有效節(jié)約辦案資源。

（二）明確共同侵權(quán)行為中懲罰性賠償訴訟請(qǐng)求路徑

本案系涉案人數(shù)眾多的共同侵權(quán)案件。肖某某、劉某從岳某某、干某某處購(gòu)買“死因不明”的螃蟹，單獨(dú)或組織工人加工生產(chǎn)成蟹黃蟹肉，出售給鄭某，鄭某又將案涉蟹黃蟹肉銷售給某酒店采購(gòu)人員薛某某。岳某某、干某某一方，肖某某、劉某一方，鄭某、薛某某一方，形成了上、中、下完整的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)鏈條。由于中間環(huán)節(jié)存在加價(jià)轉(zhuǎn)售、異地銷售等情形，區(qū)分共同侵權(quán)人的地位和作用、劃分侵權(quán)行為人的責(zé)任存在困難。

1.共同侵權(quán)行為責(zé)任分配

多名行為人共同侵權(quán)案件中，怎樣認(rèn)定和區(qū)分各行為人的責(zé)任。對(duì)此，并無相關(guān)明確規(guī)定和判例參考。本案中，肖某某、劉某利用“死因不明”的螃蟹生產(chǎn)、銷售不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的蟹黃蟹肉，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。而食品的生產(chǎn)、銷售環(huán)節(jié)本身具有連貫性，岳某某、干某某作為原材料提供者，明知螃蟹系“死因不明”且系用于加工蟹黃蟹肉，仍予出售，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)無過錯(cuò)連帶侵權(quán)責(zé)任。鄭某作為中間銷售者，以營(yíng)利為目的，放任不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的蟹黃蟹肉投入到食品生產(chǎn)和流通流域，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)連帶責(zé)任。

關(guān)于如何確定各行為人的責(zé)任范圍，辦案組認(rèn)為，肖某某、劉某生產(chǎn)蟹黃蟹肉后賣于鄭某，是不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品進(jìn)入市場(chǎng)流通環(huán)節(jié)的決定因素，二人應(yīng)當(dāng)在足以造成食品中毒或者其他嚴(yán)重食源性疾病的范圍內(nèi)承擔(dān)主要侵權(quán)責(zé)任。鄭某雖未參與生產(chǎn)環(huán)節(jié)，但將明知有問題的蟹黃蟹肉賣給酒店加工成菜品，應(yīng)當(dāng)在肖某某、劉某的責(zé)任范圍內(nèi)承擔(dān)連帶責(zé)任。而岳某某、干某某將食品原材料死蟹銷售給肖某某，二人不應(yīng)當(dāng)在所有案涉食品導(dǎo)致公共利益受損的范圍內(nèi)承擔(dān)責(zé)任，應(yīng)當(dāng)在各自銷售金額內(nèi)分別承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

2.懲罰性賠償金基數(shù)確立

在本案辦理時(shí)，最高檢等七部門關(guān)于食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度的會(huì)議紀(jì)要尚未出臺(tái)，但本案仍積極探索并提起十倍懲罰性賠償訴訟請(qǐng)求，最終獲得法院支持。岳某某、干某某銷售死蟹原材料分別獲利5142元、320元。肖某某、劉某銷售案涉蟹黃蟹肉給鄭某的金額為25752元。鄭某轉(zhuǎn)售給酒店采購(gòu)人員后得款39090元。中間環(huán)節(jié)的轉(zhuǎn)售和加價(jià)，導(dǎo)致最終無法確定實(shí)際銷售終端所有消費(fèi)者財(cái)產(chǎn)損失總和，懲罰性賠償金基數(shù)難以精準(zhǔn)確立。對(duì)此，辦案組形成三種觀點(diǎn)：一種認(rèn)為五名行為人系共同侵權(quán)，應(yīng)當(dāng)在390900元范圍內(nèi)共承擔(dān)連帶責(zé)任。第二種認(rèn)為應(yīng)當(dāng)以最終環(huán)節(jié)鄭某的銷售金額39090元為十倍賠償金基數(shù)，即鄭某在390900元內(nèi)、肖某某和劉某在257520元內(nèi)、岳某某在51420元內(nèi)、干某某在3200元內(nèi)各自承擔(dān)連帶責(zé)任。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，根據(jù)侵權(quán)責(zé)任分工，肖某某、劉某作為最主要的侵權(quán)責(zé)任人，應(yīng)當(dāng)支付390900元賠償金。鄭某應(yīng)在390900元內(nèi)、岳某某在51420元內(nèi)、干某某在3200元內(nèi)各自承擔(dān)連帶責(zé)任。

筆者認(rèn)為，懲罰性賠償金具有懲戒和補(bǔ)償?shù)碾p重性質(zhì)。懲罰性賠償金的確立應(yīng)當(dāng)以懲罰、遏制和預(yù)防嚴(yán)重不法行為作為功能定位，并且要綜合考慮行為人的主觀過錯(cuò)程度、違法次數(shù)和持續(xù)時(shí)間、獲利情況等因素。案涉蟹黃蟹肉在流轉(zhuǎn)過程中被層層轉(zhuǎn)售和加價(jià)，經(jīng)手人均獲利，該交易情形符合“低買高賣”的市場(chǎng)交易法則。因此，在無法確定實(shí)際銷售終端所有消費(fèi)者遭受財(cái)產(chǎn)損失總和時(shí)，以餐飲服務(wù)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)購(gòu)原材料的總價(jià)，即以鄭某的銷售金額39090元作為賠償金基數(shù)，最接近挽回受損社會(huì)公共利益的宗旨，也未加重侵權(quán)行為人的責(zé)任，具有合法性、合理性。結(jié)合各行為人的責(zé)任劃分，辦案組最終采納第三種觀點(diǎn) ，即在肖某某、劉某承擔(dān)390900元的基礎(chǔ)上，其他人分別在相應(yīng)責(zé)任范圍內(nèi)承擔(dān)連帶責(zé)任。

（三）介入引導(dǎo)偵查深化行刑銜接機(jī)制

該刑事案件立案后，檢察機(jī)關(guān)立即派員全程介入和引導(dǎo)，確保刑事偵查和審查起訴無縫銜接。

一是引導(dǎo)偵查方向和重點(diǎn)，助推偵查快速、高效進(jìn)行。相城區(qū)檢察院于2018年初與區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局共簽《關(guān)于建立食品藥品領(lǐng)域公益訴訟協(xié)作機(jī)制的辦法》。同年10月，市場(chǎng)監(jiān)管局就該案商請(qǐng)協(xié)助，相城區(qū)檢察院立即抽調(diào)辦案骨干成立專家組。辦案組經(jīng)多次研判，查閱食品安全相關(guān)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，走訪養(yǎng)殖戶、營(yíng)養(yǎng)學(xué)家聽取意見，對(duì)照“兩高”司法解釋條款，深入分析，認(rèn)定肖某某等人的行為涉嫌食品安全犯罪。后該院向市場(chǎng)監(jiān)管局提出書面意見，建議將該案移送公安機(jī)關(guān)。在介入引導(dǎo)偵查過程中，辦案組立足刑事犯罪構(gòu)成和維護(hù)社會(huì)公共利益雙重取證主線，及時(shí)就案涉食品分類封存、稱重、抽樣送檢等細(xì)節(jié)提出具體意見，對(duì)現(xiàn)場(chǎng)查獲的食品食材等立即送往鑒定。

二是規(guī)范證據(jù)的收集和固定，確保證據(jù)證明效力。辦案組及時(shí)引導(dǎo)公安機(jī)關(guān)固定各侵權(quán)行為人之間的聊天記錄和轉(zhuǎn)賬記錄等，核查印證每層轉(zhuǎn)售的涉案蟹黃蟹肉金額。在此基礎(chǔ)上，與終端飯店原材料進(jìn)價(jià)、菜品售價(jià)等數(shù)據(jù)反復(fù)比對(duì)，最終合理界定社會(huì)公共利益受損情況。另外，建議公安機(jī)關(guān)對(duì)扣押查封活動(dòng)實(shí)行全程錄像，要求公安機(jī)關(guān)規(guī)范制作電子物證勘驗(yàn)報(bào)告，確保原始證據(jù)體系清晰、合法有效。

（四）深層次助推解決行業(yè)經(jīng)營(yíng)監(jiān)管漏洞

食品安全“四個(gè)最嚴(yán)”中以“最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)”為首。在肖某某案件公開庭審過程中，相城區(qū)檢察院邀請(qǐng)代表委員、行政機(jī)關(guān)、大閘蟹養(yǎng)殖戶等60余人觀摩庭審，以舉證、示證、法庭辯論等方式現(xiàn)場(chǎng)釋法，通過預(yù)防、警示、教育和震懾，向社會(huì)傳遞檢察公益訴訟維護(hù)大閘蟹市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)秩序、守護(hù)百姓舌尖安全的決心和信心。同時(shí)，針對(duì)案件暴露出的死蟹回收規(guī)范性文件缺失、監(jiān)管部門不明等問題，該院及時(shí)向區(qū)城市管理局等部門發(fā)出工作提醒，督促完善死蟹等水產(chǎn)品回收機(jī)制，明確回收流程，促成設(shè)置死蟹集中回收點(diǎn)、引進(jìn)科技設(shè)備粉碎再利用。此外，該院聯(lián)合市場(chǎng)監(jiān)管局印發(fā)宣傳冊(cè)，向經(jīng)營(yíng)戶宣傳死蟹的危害性、投放集中回收點(diǎn)等，引導(dǎo)經(jīng)營(yíng)主體提升法治意識(shí)。

三、提升食品安全刑事附帶民事公益訴訟辦案質(zhì)效的思考

實(shí)現(xiàn)食品安全刑事附帶民事公益訴訟提質(zhì)增效，檢察機(jī)關(guān)須依法能動(dòng)履職，從內(nèi)而外逐一破解難題。

（一）實(shí)行公益訴訟一體化辦案機(jī)制

檢察權(quán)在刑事職能和公益訴訟職能中的運(yùn)作方式和運(yùn)作路徑存在差異。刑事職能側(cè)重后端懲戒，強(qiáng)調(diào)是否達(dá)到立案標(biāo)準(zhǔn)、犯罪行為和方式、定案證據(jù)如何獲取及保全等。公益訴訟職能則要求發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)“公共利益代表者”的兜底作用，側(cè)重公共利益的受損情況、是否需要開展應(yīng)急處置或者修復(fù)、行政機(jī)關(guān)依法履職是否到位等。只有不斷優(yōu)化內(nèi)部辦案程序，打破職能壁壘，才能理順和統(tǒng)一兩種職能中檢察權(quán)的運(yùn)作。

具體而言，可實(shí)行公益訴訟一體化辦案機(jī)制，將目前可開展公益訴訟的案件全部納入適用范圍。由公益訴訟部門統(tǒng)一行使公益訴訟案件辦理過程中的所有檢察職能。通過選派刑事業(yè)務(wù)辦案經(jīng)驗(yàn)豐富的骨干充實(shí)到公益訴訟部門，成立專業(yè)化辦案團(tuán)隊(duì)，實(shí)現(xiàn)從案件受理、審查逮捕、審查起訴全流程辦理，節(jié)約辦案資源。在辦案過程中，要注重介入偵查引導(dǎo)，規(guī)范評(píng)估及鑒定事項(xiàng)，全面固定案件證據(jù)，及時(shí)止損和敦促公益修復(fù)。同時(shí)一并監(jiān)督行政機(jī)關(guān)是否存在不履行或者怠于履行職責(zé)、人民法院是否存在審判或者執(zhí)行活動(dòng)違法等情形。

（二）健全食品安全行政執(zhí)法與刑事司法銜接

新時(shí)期檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)以能動(dòng)監(jiān)督發(fā)揮引領(lǐng)作用?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》明確指出，要完善檢察機(jī)關(guān)與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法信息共享、案情通報(bào)、案件移送制度，實(shí)現(xiàn)行政處罰與刑事處罰依法對(duì)接。筆者認(rèn)為，一方面，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極對(duì)接行政機(jī)關(guān)，在信息共享、線索移送、專業(yè)咨詢協(xié)助、訴前溝通等方面統(tǒng)一理念。對(duì)行政機(jī)關(guān)就違法事項(xiàng)是否作出處罰、處罰程序及結(jié)果是否合法合理、處罰是否執(zhí)行到位等，加強(qiáng)信息同步共享，確保無社會(huì)公共利益受損線索遺漏。同時(shí)，也要進(jìn)一步增強(qiáng)案后跟蹤落實(shí)的能動(dòng)性。推動(dòng)刑事案件不起訴后移送行政處罰、食品安全犯罪人員服刑期滿后執(zhí)業(yè)限制等落實(shí)到位。另一方面，針對(duì)如何細(xì)化前期調(diào)查取證，如何更好地開展訴前磋商與訴訟和解，怎樣厘清公益訴訟與私益訴訟的邊界，怎樣處理懲罰性賠償金與刑事罰金、行政罰款之間的關(guān)系等實(shí)踐難題，檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)共同研究。例如，為解決賠償金后續(xù)管理使用問題，相城區(qū)檢察院聯(lián)合區(qū)法院、市場(chǎng)監(jiān)管局、財(cái)政局共簽《蘇州市相城區(qū)消費(fèi)公益金管理暫行辦法》。通過明確賠償金來源，規(guī)定消費(fèi)者申請(qǐng)消費(fèi)公益金賠付的期限、方式和流程，細(xì)化各部門在資金落實(shí)及監(jiān)管中的職責(zé)，有效推動(dòng)解決食藥品消費(fèi)類公益訴訟案中維權(quán)難、訴訟難、執(zhí)行難、公益修復(fù)難的問題。

（三）積極推動(dòng)食品經(jīng)營(yíng)行業(yè)溯源治理

公益保護(hù)和溯源治理都是系統(tǒng)工程，從公益訴訟檢察制度和實(shí)踐的發(fā)展看，公益訴訟檢察制度與訴源治理的價(jià)值導(dǎo)向高度契合—領(lǐng)域上“多域”重合、功能目標(biāo)上“多極”深化、程序上“多重”涉及、內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制上“多地”“多級(jí)”聯(lián)動(dòng)、外部協(xié)作機(jī)制上“多元”主體參與。［1］食品安全關(guān)乎千家萬戶舌尖安全。當(dāng)前食品安全領(lǐng)域案件背后隱藏的職能部門監(jiān)管缺位、跨區(qū)域違法經(jīng)營(yíng)、行業(yè)政策落實(shí)不力等突出社會(huì)治理問題。檢察機(jī)關(guān)必須摒棄就案辦案，以維護(hù)公共利益為出發(fā)點(diǎn)，尋找與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局的履職契合點(diǎn)，才能推動(dòng)形成多元保護(hù)、多點(diǎn)監(jiān)管的行業(yè)治理新格局。

檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步發(fā)揮公益訴訟制度的獨(dú)特價(jià)值，努力構(gòu)建多維、立體監(jiān)管格局，深層次推動(dòng)溯源治理。通過采取發(fā)送檢察建議、工作提醒、風(fēng)險(xiǎn)提示、提出立法修訂建議、舉行聯(lián)席座談會(huì)等柔性舉措，實(shí)現(xiàn)與屬地政府、行政機(jī)關(guān)、行業(yè)協(xié)會(huì)等主體的協(xié)同發(fā)力。例如針對(duì)肖某某案折射的陽澄湖水質(zhì)污染、湖邊岸畔農(nóng)家樂經(jīng)營(yíng)不規(guī)范、鄉(xiāng)村人居環(huán)境待提升等社會(huì)治理問題，相城區(qū)檢察院積極牽頭制定并與三家檢察院共簽《蘇州市環(huán)陽澄湖地區(qū)檢察公益訴訟協(xié)作意見（試行）》，提出“整體推進(jìn)，協(xié)同治理，健全監(jiān)管，長(zhǎng)效保護(hù)”的綜合方針。進(jìn)一步明確職能部門與屬地政府監(jiān)管互為補(bǔ)充，行業(yè)協(xié)會(huì)積極發(fā)揮“第三只手”的作用，將發(fā)現(xiàn)行業(yè)隱患、推動(dòng)問題解決作為更高層次履職方向，努力形成點(diǎn)面結(jié)合、條線互動(dòng)、區(qū)塊共治的格局。

* 江蘇省蘇州市相城區(qū)人民檢察院第四檢察部副主任、二級(jí)檢察官［215131］