關(guān)于我國(guó)水生生物資源養(yǎng)護(hù)立法的思考

文/王云中 涂忠

作者單位：1.山東省漁業(yè)發(fā)展和資源養(yǎng)護(hù)總站 2.農(nóng)業(yè)農(nóng)村部海洋牧場(chǎng)建設(shè)專家咨詢委員會(huì)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部全國(guó)海洋漁業(yè)資源評(píng)估專家委員會(huì)

2012年，黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入國(guó)家“五位一體”總體布局，水生生物資源養(yǎng)護(hù)是“五位一體”中水域生態(tài)文明建設(shè)的重要方面。我國(guó)是水生生物資源養(yǎng)護(hù)大國(guó)，“十一五”以來發(fā)展迅猛，但在全面依法治國(guó)的大背景下其立法卻相對(duì)滯后，在國(guó)家法律體系中的地位不明顯，一定程度上影響了水生生物資源養(yǎng)護(hù)事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，開展水生生物資源養(yǎng)護(hù)立法已成當(dāng)務(wù)之急。

一、我國(guó)水生生物資源養(yǎng)護(hù)現(xiàn)狀

（一）水生生物資源養(yǎng)護(hù)工作開展情況

我國(guó)以增殖放流、投放人工魚礁為代表的水生生物資源養(yǎng)護(hù)起步于20世紀(jì)70年代～80年代。2006年2月14日，國(guó)務(wù)院頒布《中國(guó)水生生物資源養(yǎng)護(hù)行動(dòng)綱要》，以重點(diǎn)漁業(yè)資源保護(hù)、漁業(yè)資源增殖、負(fù)責(zé)任捕撈管理、自然保護(hù)區(qū)建設(shè)、瀕危物種專項(xiàng)救護(hù)、瀕危物種馴養(yǎng)繁殖與經(jīng)營(yíng)利用管理、外來物種監(jiān)管、水域污染與生態(tài)災(zāi)害防治、工程建設(shè)資源與生態(tài)補(bǔ)償、水域生態(tài)修復(fù)等為主要內(nèi)容的水生生物資源養(yǎng)護(hù)事業(yè)在全國(guó)范圍內(nèi)得到快速發(fā)展?！笆濉逼陂g，全國(guó)累計(jì)增殖放流水生生物苗種1500多億單位，建成國(guó)家級(jí)海洋牧場(chǎng)示范區(qū)153個(gè)，取得了良好的經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會(huì)效益；另外，休禁漁等漁業(yè)資源保護(hù)制度不斷完善，海洋漁業(yè)資源總量管理制度首次實(shí)施，長(zhǎng)江“十年禁漁”全面落地，珍稀瀕危水生野生動(dòng)物保護(hù)力度持續(xù)加大。

經(jīng)過十幾年快速發(fā)展，水生生物資源養(yǎng)護(hù)逐步由單一性、區(qū)域性、小范圍活動(dòng)向多措施、全國(guó)性、大規(guī)模行動(dòng)發(fā)展。目前，我國(guó)已成為資金投入多、涉及范圍廣、社會(huì)支持度和參與度高、效果顯著的水生生物資源養(yǎng)護(hù)大國(guó)。

（二）相關(guān)法律法規(guī)規(guī)范性文件制定情況

在我國(guó)水生生物資源養(yǎng)護(hù)事業(yè)快速發(fā)展的同時(shí)，相關(guān)法律法規(guī)制度也在逐步完善。目前，涉及水生生物資源養(yǎng)護(hù)的國(guó)家法律主要有《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱“《野生動(dòng)物保護(hù)法》”）《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》等，與其相關(guān)的還有《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》等法律以及《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法實(shí)施細(xì)則》《中華人民共和國(guó)水生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》等行政法規(guī)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，相關(guān)部門規(guī)章、地方性法規(guī)和政府規(guī)章、規(guī)范性文件等超過1000部，其中，山東省已將地方性法規(guī)——《水生生物資源養(yǎng)護(hù)管理?xiàng)l例》納入省立法計(jì)劃。

針對(duì)增殖放流，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部已出臺(tái)《水生生物增殖放流管理規(guī)定》部門規(guī)章，地方政府規(guī)章已有《江蘇省水生生物增殖放流工作規(guī)范》《安徽省人民政府辦公廳關(guān)于加強(qiáng)長(zhǎng)江（安徽）水生生物保護(hù)工作的實(shí)施意見》《山東省漁業(yè)養(yǎng)殖與增殖管理辦法》《廣東省水生生物資源增殖放流規(guī)劃》等；針對(duì)海洋牧場(chǎng)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部已出臺(tái)《人工魚礁建設(shè)項(xiàng)目管理細(xì)則》《國(guó)家級(jí)海洋牧場(chǎng)示范區(qū)年度評(píng)價(jià)及復(fù)查辦法（試行）》《國(guó)家級(jí)海洋牧場(chǎng)示范區(qū)管理工作規(guī)范（試行）》等規(guī)范性文件；針對(duì)典型區(qū)域漁業(yè)資源管理，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部已出臺(tái)《渤海生物資源養(yǎng)護(hù)規(guī)定》《長(zhǎng)江水生生物保護(hù)管理規(guī)定》等部門規(guī)章；針對(duì)漁具漁法管理，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部已出臺(tái)《漁業(yè)捕撈許可管理規(guī)定》等部門規(guī)章；針對(duì)珍貴、瀕危的水生野生動(dòng)物保護(hù)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部已出臺(tái)《中華人民共和國(guó)水生野生動(dòng)物利用特許辦法》等部門規(guī)章。此外，我國(guó)目前已初步建立覆蓋增殖放流、海洋牧場(chǎng)等方面的水生生物資源養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)體系。

二、我國(guó)水生生物資源養(yǎng)護(hù)的立法需求

（一）需從法律層面加以規(guī)范

近十幾年，我國(guó)增殖放流、海洋牧場(chǎng)發(fā)展迅猛，呈現(xiàn)多元化投資發(fā)展趨勢(shì)，這對(duì)我國(guó)加快水生生物資源養(yǎng)護(hù)起到了積極推動(dòng)作用，但若不從法律層面加以系統(tǒng)規(guī)范，不僅不利于水生生物資源養(yǎng)護(hù)持續(xù)快速發(fā)展，而且還存在較大生態(tài)安全隱患。增殖放流苗種質(zhì)量無法得到保證，易造成種質(zhì)退化、種群污染等；放流外來入侵物種，可能會(huì)降低當(dāng)?shù)厣锒鄻有?，?yán)重的甚至引發(fā)生態(tài)災(zāi)難。海洋牧場(chǎng)的人工魚礁選材不當(dāng)，可能會(huì)污染投礁水域生態(tài)環(huán)境；選址或投放不當(dāng)，不能發(fā)揮養(yǎng)護(hù)作用，還可能會(huì)影響投礁水域的水體交換等，出現(xiàn)局部水域缺氧、生物多樣性下降等一系列問題。

但目前我國(guó)海洋牧場(chǎng)監(jiān)管尚無法可依，這與生態(tài)文明建設(shè)的法治要求還有一定差距。2006年以來，我國(guó)水生生物資源養(yǎng)護(hù)取得的相關(guān)實(shí)踐成果、理論成果、制度成果也迫切需要通過立法加以升華，并以此規(guī)范水生生物資源養(yǎng)護(hù)事業(yè)，實(shí)現(xiàn)更好更快發(fā)展。

（二）需出臺(tái)多方位、立體化水生生物資源養(yǎng)護(hù)法律

現(xiàn)有法律法規(guī)和規(guī)章大都只涉及水生生物資源養(yǎng)護(hù)的某方面或某區(qū)域，存在分散零亂，系統(tǒng)性、整體性、協(xié)調(diào)性不夠問題。比如，《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》雖然包括水生生物資源保護(hù)等內(nèi)容，但它是一部流域法律，僅限于長(zhǎng)江流域水生生物資源養(yǎng)護(hù)?！兑吧鷦?dòng)物保護(hù)法》僅涉及珍貴、瀕危水生野生動(dòng)物的保護(hù)，且基本限于通過建立保護(hù)野生動(dòng)物名錄、強(qiáng)化棲息地保護(hù)、劃定相關(guān)保護(hù)區(qū)等宏觀管理手段保持物種數(shù)量不再減少，側(cè)重點(diǎn)是“保”，缺乏通過增殖放流、海洋牧場(chǎng)建設(shè)等更為主動(dòng)的“養(yǎng)”來增加物種數(shù)量的養(yǎng)護(hù)內(nèi)容?！吨腥A人民共和國(guó)漁業(yè)法》雖設(shè)有“漁業(yè)資源增殖和保護(hù)”一章，但它作為一部產(chǎn)業(yè)法，促進(jìn)漁業(yè)發(fā)展是主題，經(jīng)濟(jì)水生生物資源保護(hù)、養(yǎng)護(hù)內(nèi)容涉及較少，即“保”和“養(yǎng)”的內(nèi)容都較少，也很難完全兼顧。

另外，對(duì)經(jīng)濟(jì)水生生物的保護(hù)，目前只有部分部門規(guī)章中有所涉及，法律地位和效力不高。只有堅(jiān)持漁業(yè)產(chǎn)業(yè)和資源養(yǎng)護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展，出臺(tái)專門的水生生物資源養(yǎng)護(hù)法，“兩條腿走路”，才能更好地平衡漁業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和資源養(yǎng)護(hù)事業(yè)。據(jù)了解，其他國(guó)家如日本除《漁業(yè)法》《水產(chǎn)基本法》外，針對(duì)漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)的單行法比較多，主要有《水產(chǎn)資源保護(hù)法》《海洋生物資源保護(hù)與管理法》《沿岸漁場(chǎng)整頓開發(fā)法》《海洋水產(chǎn)資源開發(fā)促進(jìn)法》《瀕危野生動(dòng)植物種保護(hù)和保存法》等，在依法加強(qiáng)對(duì)漁業(yè)資源保護(hù)、養(yǎng)護(hù)和管理，實(shí)現(xiàn)漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展等方面，日本立法實(shí)踐可供借鑒。

三、水生生物資源養(yǎng)護(hù)立法建議

當(dāng)前，開展水生生物資源養(yǎng)護(hù)立法國(guó)內(nèi)有實(shí)踐、國(guó)外有經(jīng)驗(yàn)，基礎(chǔ)條件已經(jīng)具備，現(xiàn)實(shí)需求較為迫切，立法時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，建議盡快啟動(dòng)。

（一）牽頭單位

建議由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部牽頭，會(huì)同生態(tài)環(huán)境部、自然資源部、水利部、交通運(yùn)輸部等多部委，成立水生生物資源養(yǎng)護(hù)立法領(lǐng)導(dǎo)小組，全面統(tǒng)籌立法工作。由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部牽頭，可更好平衡漁業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和資源養(yǎng)護(hù)，確?！皟蓷l腿”一樣長(zhǎng)，既養(yǎng)護(hù)水生生物資源，又更利于促進(jìn)漁業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

（二）立法步驟

根據(jù)我國(guó)水生生物資源養(yǎng)護(hù)現(xiàn)狀，可分三步走完成立法工作。第一步，加快出臺(tái)海洋牧場(chǎng)管理的系列規(guī)范性文件，并以此為基礎(chǔ)，出臺(tái)海洋牧場(chǎng)建設(shè)管理辦法部門規(guī)章；第二步，在《渤海生物資源養(yǎng)護(hù)規(guī)定》《長(zhǎng)江水生生物保護(hù)管理規(guī)定》《水生生物增殖放流管理規(guī)定》《漁業(yè)捕撈許可管理規(guī)定》及海洋牧場(chǎng)建設(shè)管理辦法等系列規(guī)章實(shí)踐的基礎(chǔ)上，出臺(tái)水生生物資源養(yǎng)護(hù)管理?xiàng)l例；第三步，在水生生物資源養(yǎng)護(hù)管理?xiàng)l例實(shí)踐的基礎(chǔ)上，繼而出臺(tái)水生生物資源養(yǎng)護(hù)法。

鑒于當(dāng)前水域生態(tài)文明建設(shè)的迫切需求，亦可在現(xiàn)有基礎(chǔ)上直接啟動(dòng)立法程序，盡快完成水生生物資源養(yǎng)護(hù)立法。

（三）立法重點(diǎn)

水生生物資源養(yǎng)護(hù)法的“養(yǎng)護(hù)”應(yīng)包括“?！焙汀梆B(yǎng)”，暫時(shí)主要涵蓋水生野生動(dòng)物的“養(yǎng)”、經(jīng)濟(jì)水生生物資源的“?！焙汀梆B(yǎng)”等內(nèi)容，而水生野生動(dòng)物的“保”仍執(zhí)行《野生動(dòng)物保護(hù)法》等。通過水生生物資源養(yǎng)護(hù)的立法，擬初步重點(diǎn)解決以下問題：一是從國(guó)家法律層面將水生生物資源養(yǎng)護(hù)納入生態(tài)文明建設(shè)的總體布局；二是確立水生生物資源養(yǎng)護(hù)的實(shí)施主體；三是落實(shí)各級(jí)政府和主管部門的管理職責(zé)，構(gòu)建多部門聯(lián)動(dòng)、全社會(huì)參與的養(yǎng)護(hù)大格局；四是制定穩(wěn)定增長(zhǎng)的水生生物資源養(yǎng)護(hù)資金投入長(zhǎng)效機(jī)制；五是明確水生生物資源養(yǎng)護(hù)主要措施及相關(guān)要求；六是發(fā)布基于漁業(yè)增殖站的定點(diǎn)供苗制度，確立漁業(yè)增殖站的法律地位；七是實(shí)行水生生物資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度；八是構(gòu)建水生生物資源養(yǎng)護(hù)生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)防控制度；九是建立水生生物資源養(yǎng)護(hù)科技支撐制度；十是提出加強(qiáng)水生生物資源養(yǎng)護(hù)宣傳的有關(guān)要求；十一是建立水生生物資源養(yǎng)護(hù)違法違規(guī)追責(zé)制度。

水生生物資源養(yǎng)護(hù)法出臺(tái)并實(shí)踐一段時(shí)間后，建議整合其他相關(guān)法律涉及水生生物資源養(yǎng)護(hù)部分的內(nèi)容，對(duì)水生生物資源養(yǎng)護(hù)法進(jìn)行修訂，最終構(gòu)建一個(gè)以水生生物資源養(yǎng)護(hù)法為核心，以相關(guān)行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)、規(guī)章為輔佐，全方位、多層次、多角度、協(xié)調(diào)一致的水生生物資源養(yǎng)護(hù)法律法規(guī)體系。