我國(guó)個(gè)人所得稅流失分析及治理研究

田笑一

關(guān)鍵詞：個(gè)人所得稅;流失;治理路徑

中圖分類號(hào)：F812.42 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號(hào)：1673-291X（2022）12-0080-04

一、問(wèn)題意識(shí)：我國(guó)個(gè)人所得稅流失問(wèn)題仍然嚴(yán)重

我國(guó)個(gè)人所得稅流失問(wèn)題長(zhǎng)期存在，特別是在高收入群體中較為普遍和持續(xù)，妨礙了個(gè)人所得稅作為直接稅在稅制體系中作用的發(fā)揮。

（一）我國(guó)個(gè)人所得稅流失現(xiàn)狀

1.個(gè)人所得稅在稅收收入中比重不高。近年來(lái)，我國(guó)稅收收入整體呈上升趨勢(shì)，但在減稅降費(fèi)的大背景下，稅收增長(zhǎng)率增幅收窄見(jiàn)圖1。特別是受到2020年新冠疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)的沖擊，稅收收入還出現(xiàn)了負(fù)增長(zhǎng)。而個(gè)人所得稅收入變化較大的是在2019年，出現(xiàn)了-25.11%的斷崖式下降，較上年減稅額達(dá)到3 483.44億元，主要是由于當(dāng)年個(gè)人所得稅法改革，將免征額提高到5 000元、增加6項(xiàng)專項(xiàng)扣除等，極大地降低了中低收入群體的稅收負(fù)擔(dān)。個(gè)人所得稅占稅收總收入的比重長(zhǎng)期在5%～9%之間徘徊。

2.關(guān)于個(gè)人所得稅流失規(guī)模的測(cè)算顯示，個(gè)人所得稅流失率較高。不少學(xué)者對(duì)個(gè)人所得稅流失規(guī)模進(jìn)行過(guò)測(cè)算。董旸、隋大鵬（2008）利用稅收收入能力對(duì)地上經(jīng)濟(jì)、利用現(xiàn)金比率對(duì)地下經(jīng)濟(jì)分別進(jìn)行測(cè)算，得出山東省公開(kāi)經(jīng)濟(jì)流失規(guī)模百億以上、地下經(jīng)濟(jì)流失規(guī)模十億以上的結(jié)論，但測(cè)算綜合流失比率從2000年的56.90%上升到2005年的72.53%。李一花等（2010）比較現(xiàn)實(shí)收入能力與潛在收入能力，計(jì)算得出個(gè)人所得稅流失率從2000年的28.77%上升到2007年的52%，并在2005年達(dá)到峰值60.82%。馬婧雯（2018）仍然使用現(xiàn)金比率法分組分析上海城鎮(zhèn)居民的個(gè)人所得稅流失率（2015年為48.9%），并認(rèn)為高收入群體的流失率更高。

以上研究測(cè)算，盡管方法和數(shù)據(jù)采集的年限有所差異，但研究成果均指向我國(guó)個(gè)人所得稅流失率高，對(duì)流失問(wèn)題的分析和治理刻不容緩。

3.工資性收入為個(gè)人所得稅主體來(lái)源印證了流失問(wèn)題。工資性收入的工薪群體是目前個(gè)人所得稅的主體。從下頁(yè)表1數(shù)據(jù)來(lái)看，2018—2019年工資性收入負(fù)擔(dān)的個(gè)人所得稅最高，收入來(lái)源占比和稅收來(lái)源占比的差異分別是15.8%和7.1%，超過(guò)了其應(yīng)負(fù)擔(dān)的比重。這主要是因?yàn)楣べY性收入普遍實(shí)行源泉扣繳，流失率一般較低。經(jīng)營(yíng)性收入的收入和稅收來(lái)源比重差異在10%左右，這類經(jīng)營(yíng)收入來(lái)自各類個(gè)人投資者，是普遍意義上的高收入群體，但是由于在經(jīng)營(yíng)中財(cái)務(wù)等管理不規(guī)范或者主動(dòng)采取有利于脫離稅務(wù)部門監(jiān)管的經(jīng)營(yíng)行為，導(dǎo)致收入與稅收負(fù)擔(dān)并不匹配，這類群體成為個(gè)人所得稅流失治理需要關(guān)注的主要內(nèi)容。

（二）個(gè)人所得稅偷逃稅行為破壞稅收秩序

1.偷逃稅行為破壞稅法權(quán)威性。稅收是國(guó)家憑借公權(quán)力，參與國(guó)民收入分配和取得財(cái)政收入的方式。強(qiáng)制性是稅收的重要特征，因此我國(guó)憲法和《稅收征管法》都明確規(guī)定了公民的依法納稅義務(wù)。任何業(yè)態(tài)和領(lǐng)域都不應(yīng)存在法外之地、不允許存在法外之人。同時(shí)在稅收法治建設(shè)過(guò)程中所倡導(dǎo)的稅收法定原則除稅收立法外，也要求稅收?qǐng)?zhí)法、司法與守法等各個(gè)環(huán)節(jié)的整體跟進(jìn)。在稅收法定原則下強(qiáng)化稅法實(shí)施，才能全面推進(jìn)依法治稅進(jìn)程。特別是現(xiàn)階段有多種收入來(lái)源的高收入群體偷逃稅頻現(xiàn)，也在社會(huì)上形成錯(cuò)誤的示范，使公眾出現(xiàn)對(duì)稅法的質(zhì)疑或者僥幸心理，不利于自然人納稅意識(shí)的培養(yǎng)，不利于在稅收征管領(lǐng)域強(qiáng)化有法必依的原則。

2.偷逃稅行為有違稅收公平原則。稅收公平原則是亞當(dāng)·斯密稅收四原則的首位原則，是保持稅收中性的基本準(zhǔn)則，考慮的是納稅人稅負(fù)與其負(fù)擔(dān)能力相適應(yīng)，其中橫向公平指向平等課征，縱向公平指向量能課稅。正是因?yàn)槎愂帐菍?duì)納稅人可支配收入的直接減少，是無(wú)償征收，稅收的公平原則才格外迫切和現(xiàn)實(shí)。而且在納稅領(lǐng)域，納稅人對(duì)于實(shí)現(xiàn)權(quán)利平等的社會(huì)公平，更在意的是經(jīng)濟(jì)公平，即公平的稅收環(huán)境中，所有納稅人都被給予平等的待遇，在出現(xiàn)資源稟賦差異造成的收入能力差異時(shí)，差別征稅也能夠發(fā)揮調(diào)節(jié)功能彌合差異。目前，我國(guó)個(gè)人所得稅對(duì)綜合所得、經(jīng)營(yíng)所得均實(shí)行超額累進(jìn)稅率，就是為了體現(xiàn)稅收公平原則，也就是在依法如實(shí)申報(bào)的情況下，同為高收入群體，應(yīng)當(dāng)繳納水平相當(dāng)?shù)膫€(gè)人所得稅，而高收入群體則應(yīng)比一般收入群體繳納更多的個(gè)人所得稅。但是高收入群體出現(xiàn)偷逃稅時(shí)，這種稅制設(shè)計(jì)的平衡就會(huì)被打破。這種不公平助長(zhǎng)的是全社會(huì)對(duì)依法誠(chéng)信納稅的排斥，甚至在誠(chéng)信納稅面前出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象。

3.偷逃稅行為阻礙稅收作用發(fā)揮。偷逃稅行為最直接的是減少了國(guó)家財(cái)政收入，當(dāng)稅收無(wú)法穩(wěn)定地取之于民時(shí)，也就難以有效地用之于民，即財(cái)政收入的減少會(huì)反映到財(cái)政支出的安排，是對(duì)全社會(huì)整體福利和民生福祉的損害。如果為了保持財(cái)政支出剛性，那政府部門只能通過(guò)增加其他納稅環(huán)節(jié)或主體的稅負(fù)水平來(lái)實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支平衡。但稅負(fù)增加又恰是偷逃稅的誘因，在“征”與“逃”中，稅收體系將進(jìn)入惡性循環(huán)。

稅收的調(diào)節(jié)作用主要反映在收入分配的調(diào)節(jié)上。個(gè)人所得稅原本是通過(guò)累進(jìn)性調(diào)節(jié)二次分配，進(jìn)而縮小收入分配差距和促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定，但正是累進(jìn)稅率增加了高收入群體偷逃稅的動(dòng)機(jī)，讓他們成為偷逃稅款的現(xiàn)實(shí)最大受益者，其偷逃稅行為使個(gè)人所得稅的定位和作用與預(yù)定設(shè)計(jì)不再一致。個(gè)人所得稅調(diào)節(jié)作用的失靈，也加劇了社會(huì)財(cái)富在高收入群體中聚集，貧富差距加大，影響了共同富裕目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二、問(wèn)題導(dǎo)向：個(gè)人所得稅流失的原因分析

（一）制度層面：現(xiàn)行個(gè)人所得稅稅制的缺陷

1.稅制設(shè)計(jì)——滯后性與復(fù)雜性并存。公共政策的滯后性是一種常態(tài)，稅收政策在制定時(shí)很難超越經(jīng)濟(jì)社會(huì)及政策環(huán)境的發(fā)展變化而提前規(guī)劃，這也是包括個(gè)人所得稅在內(nèi)的稅制體系沒(méi)有盡善盡美的根源，所以在新業(yè)態(tài)、新領(lǐng)域時(shí)，如何發(fā)現(xiàn)多渠道收入、如何界定所得性質(zhì)，都有現(xiàn)行稅制沒(méi)有涉及或不能解決的“模糊地帶”，也就給了個(gè)別納稅人鉆“空子”避稅、找“漏洞”逃稅的可乘之機(jī)。此外，目前我國(guó)個(gè)人所得稅實(shí)行綜合與分類相結(jié)合的稅制，分類所得高達(dá)9種類型，并根據(jù)所得性質(zhì)的差異，設(shè)計(jì)了幅度不等的累進(jìn)稅率和比例稅率，而且為了顧及公平，還要附加一系列扣除、減免等優(yōu)惠條款。正是設(shè)計(jì)的復(fù)雜性，制度的漏洞也會(huì)更多，所引發(fā)的偷逃稅動(dòng)機(jī)也會(huì)越強(qiáng)。

2.稅收競(jìng)爭(zhēng)——稅收優(yōu)惠政策被濫用。部分地方政府以發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)為初衷，會(huì)在權(quán)限內(nèi)出臺(tái)一些個(gè)人所得稅優(yōu)惠政策，但這些優(yōu)惠政策是一把“雙刃劍”。由于政策設(shè)計(jì)上不嚴(yán)謹(jǐn)，實(shí)施中把關(guān)不嚴(yán)，可能導(dǎo)致人員和資本為追逐優(yōu)惠政策紅利和低稅負(fù)而快速涌入。這是以犧牲當(dāng)?shù)囟愂帐杖霠I(yíng)造的表面繁榮，最終形成的是地區(qū)間的稅收競(jìng)爭(zhēng)，損害的是國(guó)家的稅收利益。一方面，稅收優(yōu)惠政策形成“稅收洼地”，原本應(yīng)在其他地區(qū)繳納的稅收發(fā)生了轉(zhuǎn)移，是對(duì)其他地區(qū)稅收利益的侵蝕，是全國(guó)范圍內(nèi)稅源的整體減少;另一方面，個(gè)人所得稅優(yōu)惠政策以影響自然人的納稅負(fù)擔(dān)為起點(diǎn)，帶動(dòng)的是行業(yè)、產(chǎn)業(yè)和地區(qū)之間資源要素的組合和布局，但區(qū)域優(yōu)惠政策僅考慮短期利益、局部利益，失去整體性和宏觀性的制約，將會(huì)導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟(jì)及宏觀經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)被動(dòng)搖。

3.稅收環(huán)境——偷逃稅違法成本較低。個(gè)人所得稅作為直接稅，稅負(fù)的不能轉(zhuǎn)嫁性激發(fā)了納稅人偷逃稅的主觀意愿，當(dāng)違法成本低于守法成本時(shí)，這種主觀意愿便演變成事實(shí)行為?，F(xiàn)行《稅收征管法》對(duì)不進(jìn)行納稅申報(bào)、不繳或少繳應(yīng)納稅款的，除追繳稅款及滯納金外，只規(guī)定了50%以上5倍以下的罰款，震懾作用有限。

（二）執(zhí)行層面：個(gè)人所得稅征管能力還需挖掘

個(gè)人所得稅面對(duì)自然人征收，征管難度本身就大于其他稅種。而那些收入來(lái)源多且隱匿的群體，就會(huì)產(chǎn)生隱瞞收入性質(zhì)的極大動(dòng)機(jī)，給稅務(wù)機(jī)關(guān)有效征管增加了困難。一方面，征管信息化手段仍然落實(shí)于納稅實(shí)踐的需要，全面、全程、全額掌握納稅人收入的情況并不輕松，更難以精準(zhǔn)的統(tǒng)計(jì)、分析及評(píng)估，因此目前的稅收大數(shù)據(jù)比對(duì)和管理，更多體現(xiàn)在對(duì)偷逃稅的事后查處方面，將征管的約束性前移還需進(jìn)一步挖掘大數(shù)據(jù)背后的信息和真相。另一方面，考慮到征管成本和實(shí)際條件的限制，對(duì)個(gè)體工商戶長(zhǎng)期采用核定征收方式，且核定的利潤(rùn)率或征收率通常較低，此方式下的實(shí)際稅負(fù)遠(yuǎn)低于查賬征收下的實(shí)際稅負(fù)。

三、問(wèn)題治理：現(xiàn)階段我國(guó)個(gè)人所得稅流失的治理路徑

（一）完善稅收制度，筑牢個(gè)人所得稅偷逃稅治理根基

1.對(duì)于高收入等群體，應(yīng)根據(jù)其收入來(lái)源特點(diǎn)，在稅法中增加對(duì)高收入群體個(gè)人所得稅申報(bào)、繳納等環(huán)節(jié)的細(xì)則要求，根據(jù)目前已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了的偷逃稅行為，采取針對(duì)性措施，于法律規(guī)定中補(bǔ)“漏洞”、建“藩籬”。

2.邊際稅率與偷逃稅相關(guān)度高，但是現(xiàn)階段治理偷逃稅，不能把稅率一降了之，而應(yīng)從優(yōu)化稅率結(jié)構(gòu)方面入手。一方面，降低我國(guó)個(gè)人所得稅綜合所得的累進(jìn)稅率最高值（如從現(xiàn)行45%降至30%～35%），既保持原有稅率結(jié)構(gòu)的調(diào)節(jié)作用，又避免刺激高收入群體在稅負(fù)較高時(shí)轉(zhuǎn)而偏好偷逃稅。另一方面，對(duì)高收入群體大量涉及的資本性所得、財(cái)產(chǎn)性所得，適當(dāng)提高比例稅率水平（如提至25%以上），在綜合所得、資本性所得與財(cái)產(chǎn)所得的邊際稅率水平相當(dāng)時(shí)，可以避免高收入群體掩蓋收入性質(zhì)的偷逃稅行為。

3.效仿企業(yè)所得稅管理，可在部分高收入行業(yè)先行先試增加個(gè)人所得稅信用評(píng)級(jí)制度，形成一旦偷逃稅就信用受損的社會(huì)共識(shí)。

（二）統(tǒng)籌稅收優(yōu)惠政策，讓偷逃稅無(wú)可乘之機(jī)

統(tǒng)籌稅收優(yōu)惠政策管理，收緊利用區(qū)域稅收優(yōu)惠政策偷逃稅的口子。

1.堅(jiān)持稅收法定原則。確保以專門稅收法律法規(guī)和民族區(qū)域自治法規(guī)定的稅收管理權(quán)限為邊界，邊界內(nèi)完善備案，嚴(yán)管各地區(qū)已經(jīng)自行制定稅收優(yōu)惠政策，邊界外一律不準(zhǔn)制定稅收優(yōu)惠政策，不允許利用擴(kuò)大核定征收方式的適用范圍，形成實(shí)質(zhì)上的稅收優(yōu)惠。

2.根據(jù)政策目標(biāo)，準(zhǔn)確把握稅收優(yōu)惠政策的內(nèi)涵。要嚴(yán)格控制稅收優(yōu)惠政策適用個(gè)人獨(dú)資企業(yè)或個(gè)體工商戶。能享受到地區(qū)重點(diǎn)鼓勵(lì)發(fā)展產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠政策的應(yīng)當(dāng)是真正有助于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，且開(kāi)展實(shí)際經(jīng)營(yíng)的主體，而不是逐利而去的空殼。

（三）借“金稅四期”契機(jī)，深挖個(gè)人所得稅的數(shù)字治稅效果

“金稅四期”的升級(jí)之處，在于更全面的數(shù)據(jù)賦能，對(duì)納稅人稅務(wù)及“非稅”業(yè)務(wù)進(jìn)行復(fù)合監(jiān)控。就治理個(gè)人偷逃稅而言，亟須利用“金稅四期”，注入強(qiáng)勁監(jiān)管動(dòng)力。

1.集合更廣泛的數(shù)據(jù)信息實(shí)現(xiàn)核查?！敖鸲愃钠凇钡念A(yù)期目標(biāo)是搭建各部委、人民銀行以及商業(yè)銀行等多機(jī)構(gòu)間信息共享的通道，在此條件下，稅務(wù)機(jī)關(guān)可以深度了解個(gè)體工商戶的注冊(cè)信息、從業(yè)人員、經(jīng)營(yíng)狀況和納稅狀態(tài)，掃除以往的征管信息盲區(qū)，改變過(guò)去被動(dòng)使用核定征收方式的不利狀況。同時(shí)，稅務(wù)機(jī)關(guān)也可以對(duì)納稅人在不同時(shí)期、不同稅種之間，以及與從事同類業(yè)務(wù)的其他納稅人之間的納稅匹配程度進(jìn)行分析監(jiān)控，從而核查到更多的隱匿信息，使部分試圖改變收入性質(zhì)的偷逃稅行為無(wú)處遁形。

2.可以通過(guò)智慧稅務(wù)實(shí)現(xiàn)“自動(dòng)算稅”。在提取高收入群體的收入等大數(shù)據(jù)信息后，就可以根據(jù)稅法規(guī)定，依托信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)、算法，逐步實(shí)現(xiàn)自動(dòng)比對(duì)，自動(dòng)計(jì)算稅額并生成申報(bào)信息，經(jīng)確認(rèn)后提交即可完成納稅?！白詣?dòng)算稅”在減輕納稅人辦稅負(fù)擔(dān)的前提下，也把稅務(wù)機(jī)關(guān)監(jiān)管的關(guān)口前移，不是納稅后比對(duì)再發(fā)現(xiàn)偷逃稅行為，而是直接壓減偷逃稅存在的空間。

3.不斷增強(qiáng)信息技術(shù)與個(gè)人所得稅征管的適配性。治理偷逃個(gè)人所得稅，關(guān)鍵是監(jiān)管住收入來(lái)源?！敖鸲愃钠凇笔且獙?shí)現(xiàn)多種信息技術(shù)支持下數(shù)據(jù)的匯聚聯(lián)通，但尤應(yīng)進(jìn)一步拓展新技術(shù)在個(gè)人所得稅方面的針對(duì)性。

（四）提高征管稽查效能，促進(jìn)納稅遵從

稅務(wù)機(jī)關(guān)曝光偷逃稅案件有一定的震懾作用，因此短期內(nèi)仍需從強(qiáng)化征管稽查入手，提高納稅遵從。首先，現(xiàn)階段應(yīng)加大稅法及稅收征管制度的宣傳，使納稅人對(duì)稅收征管稽查有預(yù)期，對(duì)偷逃稅被查處的概率有顧及。當(dāng)然，提高納稅人預(yù)期的稽查率還要配合以稅務(wù)機(jī)關(guān)長(zhǎng)期工作中征管稽查比例的切實(shí)提高。其次，偷逃稅的治理效果還來(lái)源于征管稽查的成功率，要不斷提升稽查人員的專業(yè)素養(yǎng)，培養(yǎng)準(zhǔn)確了解高收入行業(yè)和收入特征的專項(xiàng)稽查人員，確保查深查細(xì)查實(shí)。最后，對(duì)偷逃稅線索的舉報(bào)是稅收稽查有效開(kāi)展的另一種保證，使稅務(wù)機(jī)關(guān)能夠擺脫信息被動(dòng)，從而精準(zhǔn)分析、精確執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)查有所獲。

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